揚州市城鄉(xiāng)居民社會保障公共服務(wù)均等化研究

倪 曄，袁 亮，夏正晶

(揚州工業(yè)職業(yè)技術(shù)學院，江蘇 揚州 225127)

一、引言

近年來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，社會主義建設(shè)進入新的發(fā)展階段，和諧成為社會主旋律，但是城鄉(xiāng)差距問題依然存在。其中，城鄉(xiāng)社會保障公共服務(wù)不均等就是突出的問題之一，它使得城鄉(xiāng)居民不能均等享受社會發(fā)展繁榮的果實，因此實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障公共服務(wù)均等化成為解決社會公平問題的焦點。本文以揚州為例，對城鄉(xiāng)居民社會保障公共服務(wù)均等化問題及對策開展研究，基于現(xiàn)狀和問題的分析，提出實現(xiàn)揚州城鄉(xiāng)居民社會保障均等化的對策，希望對揚州城鄉(xiāng)社會保障均等化服務(wù)的實現(xiàn)以及其他地區(qū)實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障服務(wù)均等化起到一定的參考作用。

二、社會保障公共服務(wù)均等化相關(guān)理論概述

(一)社會保障均等化概述

社會保障制度是國家通過法律手段，對財政收入進行再分配，對低收入、無收入人群以及因意外而導致生活困難的公民給予最基本的生活保障，從而保障其基本生活的制度。目前，我國已經(jīng)形成了以養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育以及最低生活保障為主要內(nèi)容的社會保障體系。本文從民生共享的視角，對揚州市社會保障公共服務(wù)開展研究。目前，關(guān)于社會保障均等化的研究在學術(shù)界還沒有達成共識，但是對于實現(xiàn)社會保障均等化應當遵循的原則已經(jīng)形成了一致性意見，即實現(xiàn)社會保障均等化就要堅持機會均等、最低保障標準均等、實施均等等?；诖?，本文將社會保障均等化定義為以政府推進為主體，促進城鄉(xiāng)居民均等享受社會保障權(quán)利，基本保障權(quán)利包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育以及最低生活保障等。

(二)社會保障與公共服務(wù)的關(guān)系

隨著人們對于社會保障問題日益重視，學術(shù)界已經(jīng)將社會保障問題視為現(xiàn)代公共管理學的前沿問題。而社會保障的實施主體是政府部門，因此社會保障政策的制定、推行以及實施屬于行政管理的范疇。我國著名學者常修澤教授在定義公共服務(wù)時將社會保障納入公共服務(wù)中的民生服務(wù)范疇，認為社會保障與公共服務(wù)的均等化在特征上存在著相關(guān)性，實現(xiàn)社會保障均等化對于實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化具有一定的積極意義，能夠更好地促進社會公平。

三、揚州市城鄉(xiāng)居民社會保障實施現(xiàn)狀分析

(一)揚州市城鄉(xiāng)基本情況

揚州市位于江蘇中部地區(qū)，現(xiàn)全市總面積為6634平方千米，其中市區(qū)面積為2310平方千米。揚州市下轄3區(qū)1縣，代管2個縣級市，全市總共有62個鎮(zhèn)、4個鄉(xiāng)和17個街道。根據(jù)第七次人口普查，揚州市全市人口總量為455.98萬?，F(xiàn)有城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為327.08萬，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險參保人數(shù)為435.36萬、失業(yè)保險參保人數(shù)74.34萬、工傷保險參保人數(shù)為95.03萬、生育保險參保人數(shù)為96.27萬。揚州城鄉(xiāng)低保標準實現(xiàn)一體化，月人均標準由2015年末的390~575元統(tǒng)一提高到2020年的710元，累計發(fā)放低保資金于1951萬人，累計達8.18億元。

截至2020年末，全市農(nóng)民人均支配收入24813元，同比增長6.3%，工資性收入14532元，占比58.57%，經(jīng)營凈收入5958元，占比24.01%，財產(chǎn)性收入618元，占比2.49%，轉(zhuǎn)移性收入3705元，占比14.93%。由此可以看出，農(nóng)村居民的收入中工資性收入占比較高。根據(jù)農(nóng)村居民的消費數(shù)據(jù)可以看出，2020年，揚州市農(nóng)村居民的消費支出達到了16550元，消費支出占農(nóng)民總收入的比重為66.70%，同比下降3.9%。

截至2020年末，揚州市城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入為47202元，同比增長3.6%。其中，城鎮(zhèn)居民工資性收入為28137元，占總收入的59.61%，經(jīng)營性收入為6651元，占總收入的14.09%，財產(chǎn)性收入為4696元，占總收入的9.95%，轉(zhuǎn)移性收入為7718元，占總收入的16.35%。由此可以看出，城鎮(zhèn)居民的收入以工資性收入為主。統(tǒng)計城鎮(zhèn)居民的人均消費數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)居民的人均消費支出為25342元，消費支出占總收入的比重為53.69%，同比下降1.4%。

由以上數(shù)據(jù)可以看出，揚州市不論是農(nóng)村人口還是城鎮(zhèn)人口，人均可支配收入實現(xiàn)了不同程度的上升，而人均消費支出方面均呈現(xiàn)下降趨勢，這可能是由于疫情期間居民大面積居家隔離，線下消費行為驟減，地區(qū)物流不暢，企業(yè)復工復產(chǎn)有所延遲，市場需求難以被充分滿足。受疫情影響，很多人傾向于持幣觀望而不是消費，這些都影響到了整體的消費支出規(guī)模。因此，需要從多個維度來刺激消費，一方面要提高居民的收入水平，另一方面要完善城鄉(xiāng)社會保障制度，改善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，刺激城鄉(xiāng)居民的消費需求。

(二)揚州市城鄉(xiāng)居民社會保障總體實施情況

為實現(xiàn)社會公共服務(wù)的均等化，近年來，揚州市政府不斷完善社保體系，進一步擴大了社保范圍，社保水平總體不斷提高。2020年，揚州市調(diào)整了醫(yī)保繳費政策，將原先的“一制兩檔”制度修改為“一制一檔”，目前揚州市的醫(yī)保繳費標準為成人300元/人，兒童240元/人。

對近10年揚州市公共服務(wù)支出(表1)進行統(tǒng)計分析可以看出，將2011~2020年劃分為前后5年對比，揚州市前后五年的公共服務(wù)支出增幅較大，并且社保和醫(yī)療方面的支出占比較大，前后5年增幅達到了155.21%。2011~2015年，揚州市社保和就業(yè)支出占比為7.61%，而2016~2020年揚州市社保和就業(yè)支出占比已經(jīng)上升到了11.19%?？傮w而言，揚州市在社會保障和改善民生方面取得了一定的成效，對于發(fā)展揚州市經(jīng)濟、提高社會文明程度和實現(xiàn)社會公平起到了很大的作用。

表1 揚州市2011~2020年公共服務(wù)支出情況

(三)城鄉(xiāng)居民社會保險參保情況

近年來，揚州市逐漸跳出社保格局，進一步完善了社保體系，已經(jīng)初步建立了比較完善的城鄉(xiāng)社會保險制度，覆蓋面持續(xù)擴大，從過去的企事業(yè)單位擴大到各類從業(yè)人員，基本實現(xiàn)了全員參保。截至2020年底，基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)327.08萬人，參保率達到99.5%，基本實現(xiàn)了全覆蓋，這代表揚州市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進入了新階段，為揚州市的經(jīng)濟發(fā)展添加了助推力。2020年，城鄉(xiāng)居民人均最低生活保障金分別為648.94元和499.28元，相差149.66元，差距較大。這充分說明實現(xiàn)社保全覆蓋后，下一步應當逐步縮小城鄉(xiāng)的差距，實現(xiàn)社會保障的提質(zhì)增效。為此揚州2018年開始實行城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保制度，從制度層面來實現(xiàn)醫(yī)保的統(tǒng)一，逐步縮小城鄉(xiāng)基本醫(yī)保的差異，為促進全市醫(yī)保體系的完善奠定堅實基礎(chǔ)。2020年，全市醫(yī)?；鹗杖霝?0.45億元，醫(yī)保基金支出為35.26億元，為推動全市醫(yī)保參保工作，揚州市提高了醫(yī)保人均財政補貼標準，2020年，揚州市醫(yī)保參保率達到了99.2%。

四、揚州市社會保障公共服務(wù)均等化存在的問題

(一)城鄉(xiāng)社會保障水平不平衡

根據(jù)分析揚州市城鄉(xiāng)社會保障實施現(xiàn)狀，在實施公共服務(wù)均等化背景下，揚州市社會保障服務(wù)均等化取得了顯著的成效，特別是在養(yǎng)老和醫(yī)療兩個方面，然而全市城鄉(xiāng)居民社保水平依然較低。從城鄉(xiāng)最低生活保障對比來看，城市和農(nóng)村地區(qū)的最低生活保障還有較大的差距。而在基本醫(yī)療方面，農(nóng)村地區(qū)的就醫(yī)局面與城鄉(xiāng)相比實現(xiàn)了一體化，但是由于醫(yī)保保障范圍僅限于大病，城鄉(xiāng)醫(yī)保體系還不是很全面。此外，由于城市和農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)以及職業(yè)的不同，關(guān)于工傷保險、失業(yè)保險以及生育保險等社會保障內(nèi)容很少將農(nóng)村居民納入城鄉(xiāng)一體化體系當中，社會保障公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)有待進一步提高。

(二)城鄉(xiāng)社會保障待遇差別大

目前揚州市城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險以及新型鄉(xiāng)村養(yǎng)老保險和新型鄉(xiāng)村合作醫(yī)療保險的社會保障的實質(zhì)和功能相同，而在繳費方式和待遇方面的差別較大。揚州城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險現(xiàn)有15個檔次，分別為100~1200元12個檔次以及2000、3000和6000元3個檔次，其中最低4個檔次繳費標準僅適用于最低生活保障對象、重度殘疾人等特殊群體，選擇低標準繳費的檔次和選擇最高檔次的繳費標準，所能領(lǐng)取到的養(yǎng)老金與其所繳納的繳費標準并不一致。例如，若農(nóng)村居民選擇600元的繳費標準，繳費期限為15年，年齡滿60歲之后每月可領(lǐng)取256元左右養(yǎng)老金，而若一個農(nóng)村居民選擇6000元的繳費標準，繳費年滿15年之后，至60歲每月也僅僅可以領(lǐng)取930元左右的養(yǎng)老金?？梢钥闯?，兩者的繳費標準相差近9倍，而領(lǐng)取的養(yǎng)老金相差3.6倍左右。這就對社會保障公平性作用的發(fā)揮產(chǎn)生重要影響。

(三)社會保障基金未來缺口壓力大

社會保障服務(wù)均等化的實現(xiàn)需要一定的社會經(jīng)濟條件支撐，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障，實現(xiàn)全覆蓋意味著需要增大社會保障基金的支出，這就使得社會保障基金的壓力增大。隨著老年人口總量的不斷增加，我國人口老齡化形勢越來越嚴峻。目前，揚州市60歲及以上人口達到了115.92萬人，占人口總數(shù)的25.2%。2020年，全市保險基金預算收入為228.76億元，較上年下降17.1%，社會保險基金預算支出284.54億元，較上年增長7.3%，可以看出社?；鹗罩Р黄胶猓杖胄∮谥С?。未來基金缺口將會對揚州市社會保障均等化的實現(xiàn)形成較大的壓力，維持社會保障服務(wù)均等化將會成為揚州市公共服務(wù)工作面臨的重大難題。

五、揚州市社會保障公共服務(wù)均等化對策

(一)強化城鄉(xiāng)社會保障體系

在推進城鄉(xiāng)一體化的進程中政府具有至關(guān)重要的主導作用，因此要想提高城鄉(xiāng)社會保障水平，政府要把握全局，統(tǒng)籌兼顧。重視對社會保障制度的完善和實施，不斷完善城鄉(xiāng)社保體系，促進城鄉(xiāng)社會保障公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。具體做法有:第一，統(tǒng)一城鄉(xiāng)醫(yī)療管理制度，減小城鄉(xiāng)醫(yī)保差距，提高農(nóng)村醫(yī)療水平，可以通過鼓勵往屆畢業(yè)生到鄉(xiāng)村基層服務(wù)工作，提高鄉(xiāng)村醫(yī)療服務(wù)水平，解決農(nóng)民看病難的問題。第二，對于農(nóng)村就業(yè)困難人群進行就業(yè)指導培訓，并且設(shè)立專項的就業(yè)援助資金，緩解農(nóng)村地區(qū)失業(yè)人員暫時的經(jīng)濟壓力。第三，在制定最低生活保障和醫(yī)療救助制度時，需充分考慮農(nóng)村地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)和職業(yè)結(jié)構(gòu)，在農(nóng)村地區(qū)最大限度地實現(xiàn)農(nóng)保全覆蓋。第四，對于經(jīng)濟上存在困難，醫(yī)保自繳存在困難的低收入人群提供全額財政補助，以確保醫(yī)保的社會保障作用。通過上述措施，全面提升城鄉(xiāng)社會保障水平，以期推進揚州市城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

(二)縮小城鄉(xiāng)社會保障差距

縮小城鄉(xiāng)社會保障差距，特別是縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險以及醫(yī)療保險這兩類保險的差距，對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障均等化具有至關(guān)重要的作用。首先，要進一步增加農(nóng)民的收入。只有收入增加了，農(nóng)民才會選擇更高標準的繳費檔次，未來才能獲得相對更高的保障待遇。第二，要優(yōu)化農(nóng)村地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。受中國傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟模式的影響，大部分的農(nóng)民采用小規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，這種方式效率比較低，無法提高農(nóng)民的收入。為此，可以引導農(nóng)民引進規(guī)?；姆N植方式，一方面因地制宜地發(fā)展?jié)O業(yè)、畜牧業(yè)等效率較高的產(chǎn)業(yè)，同時可以結(jié)合鄉(xiāng)村振興，發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光、特色農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)等附加值高的項目，提高農(nóng)民的收入。第三，可以借力特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點，積極探索農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款，廣泛動員群眾參加合作社，自辦農(nóng)家樂、家庭農(nóng)場，開展電子商務(wù)等，鼓勵農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)和就近就業(yè)，推動他們加入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系，提高農(nóng)村地區(qū)的社會保障水平。

(三)加強社會保障基金的管理

目前揚州市社會保障基金的一般來源是政府財政稅收、個人和企業(yè)所繳納的一般資金等，為了使社會保障資金存量擴大，只能將社會保障基金由國有資產(chǎn)部分存量中進行轉(zhuǎn)換。但是，揚州市目前的社?；鸫嬖谥^大的缺口，這主要是由于農(nóng)村社?；鸬男枨笤黾樱丝邶g化造成的離休人員增加以及經(jīng)濟體制改革之后一批國有企業(yè)員工下崗造成社會保障基金存在缺口。這需要政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會資源，更好地組織、引導社會資源參與城鄉(xiāng)社會保障公共服務(wù)，拓寬城鄉(xiāng)社會保障資金來源渠道，鼓勵和引導個人、企業(yè)、慈善組織和公益組織對農(nóng)村社?；疬M行捐助。也可以根據(jù)流動性，將社保基金劃分為長期社?；?、中期社?；鸷投唐谏绫；?，根據(jù)社保基金的流動性進行各種投資，通過此種方法可以有效降低社?；鸬耐顿Y風險，并且還能夠?qū)崿F(xiàn)社?；鸬脑鲋?。此外，還需要對公共財政支出的結(jié)構(gòu)進行有效優(yōu)化，可以通過提高社保基金支出的比重來增加社保財政支出，以確保社?；鹉軌蛴懈玫呢斦Ｕ?。

六、結(jié)論

隨著城鄉(xiāng)一體化進程的不斷推進，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障公共服務(wù)均等化對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化具有關(guān)鍵性的作用。揚州市在積極推進城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)方面，制定了一系列的政策，并開展了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化相關(guān)工作。但是由于城鄉(xiāng)差距，揚州市農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)還比較落后，為此，就需要加強對揚州農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)管理，提升農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)水平。目前，揚州城鄉(xiāng)社會保障公共服務(wù)均等化工作取得了一定的進展，但是還沒有實現(xiàn)城鄉(xiāng)社保均等化服務(wù)的目標。針對揚州城鄉(xiāng)社會保障水平不平衡、城鄉(xiāng)社會保障待遇差別大、社會保障基金未來缺口壓力大等問題，提出了強化城鄉(xiāng)社會保障體系、縮小城鄉(xiāng)社會保障差距、加強社會保障基金的管理等建議，希望研究能夠?qū)P州市城鄉(xiāng)社會保障公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)起到一定的參考作用。