緊急狀態(tài)下的反壟斷法實施范式轉(zhuǎn)變研究*

劉大洪 余 蔥

(中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北 武漢 430073)

在反壟斷法實施過程中，除了面對常態(tài)下的競爭政策與反壟斷問題，還存在一個特殊議題：當社會由于經(jīng)濟危機、自然災害等進入緊急狀態(tài)時，反壟斷法的實施面臨何種特殊性？此時，一些常態(tài)情形下的反壟斷法實施方式是否應當做出調(diào)整？從我國反壟斷法實施的現(xiàn)實狀況來看，在2008年國際金融危機爆發(fā)后，以及2020年新冠疫情全球大流行后，我國都面臨著經(jīng)濟下行壓力加大的現(xiàn)實問題，在這種緊急狀態(tài)下，反壟斷法的實施目標、實施范圍、實施方式都因應做出了調(diào)整，以適應緊急狀態(tài)下社會經(jīng)濟的現(xiàn)實需求。這并非我國的獨特現(xiàn)象，事實上，作為具有“經(jīng)濟憲法”之稱的反壟斷法，其在誕生之初，即在國家干預經(jīng)濟活動中承載著獨特的功能，這一特殊地位決定了它理應在國家進入緊急狀態(tài)時發(fā)揮特殊的作用，故而，在全球不同歷史文化傳統(tǒng)、不同政經(jīng)體制、不同發(fā)展階段的國家和地區(qū)，都會在社會經(jīng)濟進入緊急狀態(tài)時，對反壟斷法的實施方式做出相機調(diào)整。

那么，緊急狀態(tài)下的反壟斷法實施遵循著怎樣的一種發(fā)展規(guī)律？未來又應當如何進行改進？本研究發(fā)現(xiàn)，歷史上，緊急狀態(tài)下的反壟斷法實施范式發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變：早期，政府習慣于在緊急狀態(tài)下放松反壟斷法的實施，從而為政府的其他危機應對措施“讓路”，反壟斷法呈現(xiàn)出緊急狀態(tài)越明顯、實施范圍越小、實施力度越弱的規(guī)律；但伴隨著對政府與市場關(guān)系理解的深化以及反壟斷理論與制度的不斷發(fā)展，后期，面對緊急狀態(tài)，反壟斷法的實施范式更為注重“有所為、有所不為”，不輕易在緊急狀態(tài)放松實施標準。我國《反壟斷法》雖然制定時間較晚，但在面對緊急狀態(tài)時，也呈現(xiàn)出了與上述規(guī)律相類似的實施范式轉(zhuǎn)變過程。在新《反壟斷法》全面實施的大背景下，緊急狀態(tài)下的反壟斷法實施范式有必要進一步改進，向更為精準化、規(guī)范化的角度發(fā)展，這有助于確保我國市場競爭法律制度的不斷精進與完善。

一、緊急狀態(tài)的識別及對反壟斷法實施的影響

“緊急狀態(tài)”是一個外延并不清晰的概念，不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同階層都會結(jié)合自身體驗和周圍狀態(tài)的變化，對社會是否進入緊急狀態(tài)做出自己的判斷，它很難有一個共通的判斷標準。但具體到反壟斷法實施的研究角度而言，判斷是否屬于緊急狀態(tài)的標準是：社會是否進入了一個特殊的時期，以至于需要對反壟斷法所追求的競爭秩序進行適度的取舍。事實上，“競爭”是一個社會在進入市場經(jīng)濟發(fā)展階段時才會被推崇的價值觀。在前市場經(jīng)濟時代，社會經(jīng)濟的運行可能不需要競爭，更無從可談競爭秩序；即便在進入市場經(jīng)濟發(fā)展階段，社會經(jīng)濟的運行對競爭秩序的需求也并非恒定的、一成不變的。當社會發(fā)生戰(zhàn)爭、經(jīng)濟危機、自然災害等突發(fā)事件時，必然會產(chǎn)生一些與競爭秩序同等重要或者超過其重要的公共利益需求，此時，為了滿足公共利益的現(xiàn)實需求，就必須要對反壟斷法的實施機制和具體內(nèi)容做出適度調(diào)整。簡言之，當社會進入了需要適度犧牲經(jīng)濟效率來換取其他公共價值的階段時，我們即可說，這便是反壟斷法實施意義上的“緊急狀態(tài)”。

從反壟斷法的目的條款來看，盡管不同國家、不同法域的反壟斷法都較重視對經(jīng)濟效率這一目標的追求，芝加哥反托拉斯學派更是認為反壟斷法的實施應當以效率為唯一目標。但從實在法角度而言，絕大多數(shù)國家的反壟斷法都在效率之外存在其他目標追求。這便表明，在反壟斷法自身的制度設(shè)計中，也為緊急狀態(tài)下平衡、考量其他非效率目標提供了空間。①事實上，即便反壟斷法在文本上未對經(jīng)濟效率之外的其他目標進行規(guī)定，在社會進入緊急狀態(tài)時，反壟斷法的實施過程也會在各種主客觀條件的綜合影響下，自覺地將社會公共利益納入考量。畢竟，任何法律的實施過程都不可能脫離其所處的主客觀條件，在變化著的現(xiàn)實狀況影響下，即便沒有明確的法律規(guī)定，反壟斷法的實施者也會自主對其實施機制進行一定程度的靈活變動?！爸灰姓J人類社會的價值多元性，承認不同人對于競爭訴求的差異性，就必然要承認競爭法價值追求(立法目的)的多元性。盡管某一目的可能會比較突出，它也不可能消滅別的追求?！盵1]P22社會處于緊急狀態(tài)時對一系列非競爭性公共價值的迫切現(xiàn)實需求，是反壟斷法調(diào)整其實施機制的最天然的動力。

整體而言，綜合國內(nèi)與國外、歷史與現(xiàn)實來看，足以令反壟斷法調(diào)整其實施機制的緊急狀態(tài)主要有：其一為戰(zhàn)爭，此時，基于維護國防利益和國家安全的考慮，有可能需要對一些重要的戰(zhàn)爭物資、民生物資和公共事業(yè)進行統(tǒng)一計劃和整體調(diào)配，而不能再完全按照市場競爭的邏輯處理問題。其二為經(jīng)濟不景氣，當社會經(jīng)濟陷入嚴重衰敗或者爆發(fā)突發(fā)性的經(jīng)濟危機時，國家可能為了提振經(jīng)濟而施加一系列積極、主動的經(jīng)濟干預措施，這些措施可能與倡導以消極、中立的方式維護競爭秩序的反壟斷法存在矛盾。其三為自然災害或公共衛(wèi)生事件，為了應對這些危機事件，政府可能需要積極的手段對社會資源進行調(diào)配，或?qū)κ袌錾系囊恍└偁幮袨檫M行嚴格的管制，這也與反壟斷法所倡導的一般競爭秩序可能存在沖突。

事實上，從反壟斷法本身的發(fā)展歷史來看，該法本身就是“命途多舛”的，其實施過程一直受國際政經(jīng)環(huán)境的干擾和影響，同時也伴隨著人類對政府與市場關(guān)系理解的深化而發(fā)生變化。反壟斷法本身是一部較為年輕的部門法，如果我們姑且以美國1890年《謝爾曼法》的制度作為現(xiàn)代意義上的反壟斷法律制度的開端，那么反壟斷法迄今為止不過才有百余年的歷史。在此期間，由于戰(zhàn)爭、經(jīng)濟危機的影響，反壟斷法在全球范圍內(nèi)的正常實施經(jīng)常受到干擾，整體而言，在上世紀80年代以前，反壟斷法在各個國家和法域的實施幾乎不存在一個長期、穩(wěn)定的歷史環(huán)境。尤其是在20世紀30-70年代之間，反壟斷法的實施先后面對經(jīng)濟危機、二戰(zhàn)、戰(zhàn)后經(jīng)濟重建、冷戰(zhàn)局勢的挑戰(zhàn)，在這之后，伴隨著國際政治和貿(mào)易格局及經(jīng)濟形勢的趨穩(wěn)，反壟斷法的實施才進入到一個整體比較平穩(wěn)的環(huán)境。以20世紀80年代為界，緊急狀態(tài)下的反壟斷法實施范式發(fā)生了重要的轉(zhuǎn)變：在此之前，反壟斷法習慣于為緊急狀態(tài)“讓路”，及通過限縮實施范圍、降低實施力度的形式，為政府的危機應對措施預留空間；在此之后，反壟斷法則更傾向于在緊急狀態(tài)下對其實施范式做相機的調(diào)整，注重“有所為、有所不為”，不輕易放松實施標準。

二、緊急狀態(tài)下反壟斷法實施范式的歷史嬗變

在上世紀30-40年代，受1929-1933年經(jīng)濟大蕭條和隨即而來的第二次世界大戰(zhàn)的影響，西方國家集體面臨緊迫的提振經(jīng)濟之需求。在這種環(huán)境下，自由市場的力量被視為是不可靠的，甚至是危險的，畢竟，彼時經(jīng)濟危機的產(chǎn)生和擴散即是由深植于自由市場競爭所帶來的市場失靈造成的。依靠反壟斷法和其他競爭政策的正常實施來促進競爭、提振經(jīng)濟的做法，不符合當時的社會需求；與之相對應地，通過政府對市場施加更加強有力的干預來扭轉(zhuǎn)危機，則更符合當時的公眾期待?！皩ψ杂墒袌龅牟恍湃我约皣腋深A理論的興起，都促使政府希望借助于直接干預的方式重新配置資源和實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇”，[2]P84-111在這一時期，在大蕭條和戰(zhàn)爭的交互影響下，競爭法幾乎“消失”了。[3]P201-202當時，反壟斷立法尚未在西方國家完全推廣，法國、意大利、日本等國家尚未制定反壟斷法。待經(jīng)濟危機來臨后，這些國家均通過出臺鼓勵、扶持壟斷的法律法規(guī)的形式來應對緊急狀態(tài)，如1931年日本《重要產(chǎn)業(yè)統(tǒng)制法》， 1932年意大利《關(guān)于強制卡特爾的建立及其活動的法律》等，這些法規(guī)的指導精神完全與反壟斷法倡導的自由競爭精神相反。彼時的德國是歐洲大陸唯一制定反壟斷法的國家，但在經(jīng)濟危機期間，該法律的適用也受到嚴重壓縮乃至扭曲。待希特勒政府上臺后，該法已經(jīng)完全不再服務于其最初制定時的目標，反而背道而馳，社會經(jīng)濟的“卡特爾化”已經(jīng)被整合到國家機器之中。[3]P182-183在美國，待1933年《國家產(chǎn)業(yè)復興法》頒布后，以《謝爾曼法》為代表的反壟斷法體系的適用空間亦開始嚴重壓縮，政府開始通過主動干預或扶持的形式促進各經(jīng)濟領(lǐng)域締結(jié)協(xié)同行為或一致行動，以應對經(jīng)濟危機的挑戰(zhàn)。

二戰(zhàn)結(jié)束后，50-60年代是全球范圍內(nèi)各國“休養(yǎng)生息”的重要歷史時期?；诙?zhàn)創(chuàng)傷所產(chǎn)生的痛楚以及對法西斯化政府的省思，政府在社會經(jīng)濟領(lǐng)域過于直接、強力的干預、滲透被嚴重提防，在此思潮影響下，對維護市場競爭秩序的重視再度回到經(jīng)濟立法所重點關(guān)注的視野之內(nèi)，歐美國家的反壟斷立法在二戰(zhàn)后再度走上正軌，絕大多數(shù)西方國家在這一時期都陸續(xù)制定或修改了反壟斷法。[4]P182-187但與此同時，戰(zhàn)后西方國家普遍窘迫的衰敗又使其對“具有強制執(zhí)行力的國家在短時間內(nèi)振興經(jīng)濟形勢”存在一定期待，故此，戰(zhàn)后西方國家政府對經(jīng)濟的扶持和管制措施亦有所擴張，[5]P50這些直接、強力的干預手段顯然又與反壟斷法所倡導的間接、柔性的機制相背離。在這種矛盾的社會環(huán)境下，反壟斷法的實施呈現(xiàn)出一種奇特的狀態(tài)：在宏觀的立法層面，反壟斷的重要性得以強調(diào)，反壟斷法成為西方國家普遍適用的一種法律形式和經(jīng)濟干預工具；但在微觀層面，反壟斷法的具體實施又面臨著政府各類手段的干擾，彼時，任何在自然壟斷、國計民生、公共政策、行業(yè)利益甚至文化傳統(tǒng)等方面具有一定特殊性的產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟行為都可能被授予反壟斷法適用除外資格，從而為其他更直接的政府干預政策預留空間。以美國為例，反壟斷法的適用除外范圍一度擴張至農(nóng)業(yè)、軍事、能源、交通、出口貿(mào)易、金融、勞工、學術(shù)職業(yè)、體育、報刊、知識產(chǎn)權(quán)等十余個領(lǐng)域。[6]P30故此，在這一階段，為促進戰(zhàn)后的經(jīng)濟重建，反壟斷法的實施呈現(xiàn)出一種“虛置”狀態(tài)：雖然反壟斷法的重要性相較二戰(zhàn)期間受到重視，但在具體實施中，則又要為政府在社會經(jīng)濟運行中的各種提振經(jīng)濟和管制措施讓位，反壟斷法表現(xiàn)出了一種既“無處不在”，又“無足輕重”的佯謬。

從上世紀70年代末、80年代初開始，歐美國家開展了一場針對經(jīng)濟領(lǐng)域政策的放松管制運動，市場機制的作用再度有所復興，在此之后，反壟斷法的實施范圍和實施力度均有了明顯擴張。[7]P783以此為界，后續(xù)再當反壟斷法的實施面臨戰(zhàn)爭、經(jīng)濟危機、自然災害等緊急狀態(tài)時，不再輕易地降低其實施力度。這在2008-2010年間爆發(fā)的國際金融危機中得到了典型體現(xiàn)。與此前1929-1933大蕭條和二戰(zhàn)后的經(jīng)濟振興期間不同，在本次金融危機時期，反壟斷法的實施在西方國家并未被限縮，而是根據(jù)本國實際情況和現(xiàn)實經(jīng)濟需求予以區(qū)別對待，是審慎實施的結(jié)果。在當時的美國和日本，在政府對受到金融危機影響的行業(yè)提供更多經(jīng)濟援助和實施更多管制措施的同時，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)也一直保持嚴格執(zhí)法態(tài)度，即使在經(jīng)濟衰退期，也注重保障市場的充分競爭性；而在當時的歐盟，也并未因緊急狀態(tài)本質(zhì)上改變反壟斷法實施的應有邏輯，但在具體實踐中，則會根據(jù)經(jīng)濟衰退期的現(xiàn)實需求，在反壟斷法執(zhí)行過程中做出一定靈活處理。概言之，在2008-2010年國際金融危機期間，西方國家一改此前傾向于在緊急狀態(tài)下放松反壟斷法實施的慣性，而是更傾向于對反壟斷法進行審慎處置，亦即，競爭規(guī)則開始被視為解決危機時所必須的一部分公共政策，而非問題本身。[2]P84-111

綜上所述，面對緊急狀態(tài)，歷史上的反壟斷法實施范式發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變是西方社會對競爭政策和反壟斷法在整體社會經(jīng)濟規(guī)則體系中重視程度提高的結(jié)果。在經(jīng)歷過數(shù)次危機后，西方國家逐漸產(chǎn)生一個共識：最大化的有效競爭應被視為確保最優(yōu)經(jīng)濟增長和社會福利最大化的根基。②不論是一般時期抑或緊急時期，自由、有序、公平的市場競爭都應當被視為理應追求的公共價值，政府為了應對經(jīng)濟不景氣所實施的干預措施并不具有超越一切限制的正當性，更不能罔顧對市場規(guī)律可能產(chǎn)生的負面影響。[8]即使在緊急狀態(tài)下，政府為了確保公共利益所實施的直接干預措施也需要兼顧競爭政策，即應在競爭效率和公共利益直接取得平衡，[9]P305而非完全舍棄前者。超越市場運行規(guī)律、強行以國家干預逆經(jīng)濟形勢而行，并不能幫助社會度過緊急狀態(tài)，反而有可能造成長期的、不可逆的不良影響，這一教訓在人類歷史上可謂延綿不絕。③

三、我國緊急狀態(tài)下反壟斷法實施范式的轉(zhuǎn)變審視：從“限縮”到“審慎”

自2008年至今，我國《反壟斷法》的實施共有兩次面臨比較典型的緊急狀態(tài)：第一次為2008-2010年的國際金融危機時期，第二次即2020年至今的新冠疫情應對時期。在這兩個階段，我國均面臨一定的經(jīng)濟下行壓力。面對這種危機狀態(tài)，我國《反壟斷法》的實施卻表現(xiàn)出了截然不同的特征，實現(xiàn)了從“限縮實施”到“審慎實施”的范式轉(zhuǎn)變。

(一)我國《反壟斷法》在緊急狀態(tài)下的實施范式轉(zhuǎn)變過程

自2008年8月1日《反壟斷法》實施伊始，即遭遇了國際金融危機事件，在此期間，中國實施了以“四萬億投資計劃”為代表的積極干預的經(jīng)濟政策，一系列產(chǎn)業(yè)扶持和管制政策得以擴張性實施。與這些積極、直接、強力的產(chǎn)業(yè)政策措施相匹配地，我國的《反壟斷法》在此期間呈現(xiàn)出限縮實施的明顯態(tài)勢。尤其是對于一些依照國家產(chǎn)業(yè)政策實施的經(jīng)營者集中案件，如2008年的中國聯(lián)通、中國網(wǎng)通合并，2009年的陜西煤炭企業(yè)整合重組，2010年的東方航空收購上海航空、中國航空收購深圳航空案件等，即便其可能對市場競爭產(chǎn)生一定的負面影響，也均通過無條件審查通過或直接豁免申報的方式“開綠燈”。另外，在我國《反壟斷法》制定之初，第五章對“濫用行政權(quán)力排除、限制競爭”的規(guī)定即被視為一大重要的立法突破，其在遏止我國當時多發(fā)的行政壟斷問題上被寄予厚望。但在本法正式實施后的頭3-4年時間里，面對國際金融危機的影響和國內(nèi)各類產(chǎn)業(yè)扶持、管制措施的擴張實施，第五章的反行政壟斷條款幾乎未予適用過。在此期間，“成功辦理的案例極少。尤其是基本沒有辦理過涉及省部級的案件?！盵10]

上述現(xiàn)象之所以產(chǎn)生，源于兩方面因素共同作用：一方面，彼時《反壟斷法》剛剛開始生效，欠缺確保該法實施的一系列觀念基礎(chǔ)與體制保障，社會公眾對該法內(nèi)容和作用缺乏一般認識。當時的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)也分散于工商局、發(fā)改委、商務部等多個部門，缺乏執(zhí)法的獨立性、統(tǒng)一性、權(quán)威性。另一方面，與《反壟斷法》的實施欠缺機構(gòu)保障形成明顯對比，當時的中國尚未完成政府職能的充分轉(zhuǎn)變，社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)和經(jīng)濟體制改革的程度亦還有一定局限性，仍存在通過直接、強力、廣泛的政府干預應對經(jīng)濟發(fā)展問題的慣性。并且，中國一直存在脫胎于計劃經(jīng)濟時代的系統(tǒng)、艱深的產(chǎn)業(yè)主管體制，“幾乎在所有于國計民生比較重要的行業(yè)都設(shè)立了主管部門或者監(jiān)管機構(gòu)”，這一機構(gòu)體系對于貫徹政府產(chǎn)業(yè)干預和投資計劃來說顯然極為有效，但它們“不是以建立競爭性的市場結(jié)構(gòu)和規(guī)范企業(yè)的市場行為為目標，這些機構(gòu)一般就沒有很強的反壟斷意識”。[11]P251

在這之后，2019年底爆發(fā)的新冠疫情再度令中國進入緊急狀態(tài)。我國的新冠疫情在2020年1-4月間達到最高壓狀態(tài)，此后，伴隨著疫情整體得到控制，社會經(jīng)濟運行進入常態(tài)化疫情防控和促進復工復產(chǎn)的狀態(tài)。④在這一過程中，政府實施了一系列有助于提振經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)干預政策，但與2008-2010年金融危機期間不同，此次疫情期間，《反壟斷法》并未一概放松實施，而是體現(xiàn)出與產(chǎn)業(yè)政策審慎互動的特征，注重“有所為，有所不為”。

首先，對于一些有助于疫情防控或復工復產(chǎn)的競爭行為，《反壟斷法》的實施力度有所松動，或做出一定程度的靈活處理。這些手段有助于輔助政府同期實施的經(jīng)濟提振政策，使產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策協(xié)同發(fā)揮更優(yōu)作用。早在2020年4月4日疫情得到初步控制時，國家市場監(jiān)管總局即發(fā)布了《關(guān)于支持疫情防控和復工復產(chǎn)反壟斷執(zhí)法的公告》。根據(jù)該公告，疫情期間如下2類競爭行為的審查力度有所松動：其一，對于有助于疫情防控和復工復產(chǎn)的經(jīng)營者集中案件加快審查，通過非現(xiàn)場辦理和建立綠色通道的形式，為經(jīng)營者節(jié)約申報時間、降低交易成本。這些規(guī)則實際上超出了《反壟斷法》對經(jīng)營者集中審查制度的一般程序，是在特殊時期對已有規(guī)則變通的結(jié)果。其二，對于經(jīng)營者之間締結(jié)的有助于疫情防控和復工復產(chǎn)的合作協(xié)議，包括但不限于醫(yī)藥領(lǐng)域的研發(fā)卡特爾、促進防疫物資供應的標準化卡特爾、保障救災救助的公共利益卡特爾、增強中小企業(yè)競爭力的中小企業(yè)合作卡特爾等，依法給予反壟斷豁免。這些壟斷協(xié)議豁免規(guī)則本身即被我國《反壟斷法》所明文規(guī)定，⑤公告只是再次明文宣示。除了正式的反壟斷執(zhí)法外，這一階段《反壟斷法》的實施也更加注重適用一些非正式的行政磋商、行政指導等行為，《公告》即明確要求各地市場監(jiān)管部門要“主動靠前服務、積極擔當作為，認真做好反壟斷合規(guī)指引”。

其次，對于一些涉及國計民生的重要經(jīng)濟領(lǐng)域的競爭行為，《反壟斷法》則表現(xiàn)出了從嚴查處的態(tài)度，或在執(zhí)法資源配置上進行了偏重?！豆妗访鞔_要求，在醫(yī)藥領(lǐng)域的口罩、藥品、醫(yī)療器械、消殺用品達成有關(guān)價格、數(shù)量、分割市場等的壟斷協(xié)議的，要“依法從嚴從重從快查處”；此外，在有助穩(wěn)定民生或輔助防疫抗疫的公用事業(yè)、公共交通等領(lǐng)域，亦從嚴從重查處壟斷行為。尤其在公用事業(yè)領(lǐng)域，市場監(jiān)管總局在2020年、2021年連續(xù)2年將其列為重點執(zhí)法領(lǐng)域，2020年罰沒金額超過1400萬元，⑥2021年罰沒金額則高達4486萬元。⑦另外，由于疫情防控顯著提高了對線上居家辦公和居家文娛活動的需求，互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域“資本無序擴張”現(xiàn)象受到普遍重視，[12]基于這種考慮，自2020年《反壟斷法》亦明顯加重了在數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域的實施力度，并出現(xiàn)了諸如阿里巴巴集團182.28億元巨額罰款、美團34.42億元巨額罰款等社會影響巨大的典型執(zhí)法案件。⑧

值得補充說明的是，在中國香港地區(qū)，反壟斷法的淵源是2015年12月14日起全面生效的《競爭條例》，本法在新冠疫情期間的實施亦表現(xiàn)出了與中國大陸《反壟斷法》相類似的特征。一方面，對于有助于疫情防控的競爭行為，《競爭條例》的實施亦做出了靈活處理的態(tài)度，中國香港競爭事務委員會于2020年3月即發(fā)布公告，表示對于企業(yè)在疫情之間的短暫合作行為，如果切實有助于應對疫情，并符合香港社會及消費者利益，競爭事務委員會表示“在履行其執(zhí)法及提供意見的職能時，將會以務實的方法處理”。⑨另一方面，在疫情防控期間，中國香港的反壟斷法實施依然保持其應有的威懾力，未降低執(zhí)法力度，即使是在一些涉及參與抗疫的企業(yè)競爭行為中，競爭事務委員會也保持積極履行職責，監(jiān)督參與香港特區(qū)政府防疫抗疫基金資助計劃的企業(yè)，防止其在采購或供應有關(guān)貨品、服務時，實施合謀行為。⑩

(二)我國《反壟斷法》在緊急狀態(tài)下實施范式轉(zhuǎn)變的動因

通過對比2008-2010金融危機時期和2019年底至今的新冠疫情時期可知，緊急狀態(tài)下的我國反壟斷法呈現(xiàn)出了從“限縮實施”到“審慎實施”的范式轉(zhuǎn)變過程。在新冠疫情期間，我國《反壟斷法》脫離了此前2008-2010年國際金融危機期間的做法，并未有所松動，而是根據(jù)防疫抗疫和復工復產(chǎn)的現(xiàn)實需求，呈現(xiàn)出“有所為、有所不為”的特征，《反壟斷法》的實施并未與國家的產(chǎn)業(yè)政策形成“彼退我進”般的矛盾關(guān)系，而是一種相互促進、相互保障的良性互動過程?！斗磯艛喾ā返膶嵤┙^非簡單的放松或強化，而是根據(jù)緊急狀態(tài)下社會經(jīng)濟的現(xiàn)實需求予以審慎設(shè)計。這一轉(zhuǎn)變過程與西方國家歷史上反壟斷法實施范式轉(zhuǎn)變規(guī)律十分相似。只不過，我國的這一轉(zhuǎn)變，是在建設(shè)中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制及全面推進依法治國發(fā)展進程中，不斷探索經(jīng)驗、總結(jié)教訓所取得的突破，并非是對西式體制“邯鄲學步”的結(jié)果。我國《反壟斷法》用不足15年的實施周期，走完了西方國家反壟斷法實施近百年的范式轉(zhuǎn)變道路。

整體而言，緊急狀態(tài)下我國反壟斷法從限縮實施到審慎實施的范式轉(zhuǎn)變，由如下三方面動因促成：

其一，這是社會經(jīng)濟深度發(fā)展和對政府與市場關(guān)系深化認識的必然結(jié)果。伴隨著經(jīng)濟發(fā)展和人類認識水平的提高，競爭政策和競爭秩序不再被視為緊急狀態(tài)下的“洪水猛獸”，而是促進危機化解和經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的有效手段之一，這是任何一個依循市場經(jīng)濟體制的國家，在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中必然經(jīng)歷的觀念轉(zhuǎn)變。愈是市場經(jīng)濟深度發(fā)展，愈能認識到市場機制在資源配置中的功能和作用，便愈能強化對保障競爭秩序重要性的認識。我國對市場在資源配置中地位的認識從“基礎(chǔ)性作用”向“決定性作用”的轉(zhuǎn)變，亦是這方面的典型體現(xiàn)。政府在緊急狀態(tài)下的干預措施并非是不必要的，但這些手段并不具備超越市場規(guī)律的正當性，否則，忽視市場規(guī)律和競爭秩序的干預方式可能會扭曲市場內(nèi)在的自凈機制，變相延長危機的持續(xù)時期。[13]同時，這也是對我國在2008-2010年間實施過度擴張性的投資計劃予以反思的結(jié)果，事實證明，這些投資計劃“短期內(nèi)穩(wěn)定了經(jīng)濟和社會”,但“代價是犧牲了中國經(jīng)濟增長方式的優(yōu)化與導致市場化改革理念的可能退步?！盵14]

其二，這是我國市場經(jīng)濟體制不斷強化競爭政策基礎(chǔ)性地位的必然結(jié)果。產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的適用關(guān)系是伴隨我國《反壟斷法》制定和實施的一個長期探討的問題，盡管學界早就針對競爭政策的基礎(chǔ)性地位達成較統(tǒng)一的意見，但在《反壟斷法》實施的早期實踐中，產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)先實施的情形并不罕見，這一過程甚至會與《反壟斷法》的精神、規(guī)則產(chǎn)生直接沖突與矛盾，并最終損及市場有效競爭。[15]但自進入2015年以來，中央多個文件提到要注重對產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的協(xié)調(diào)，而在10月12日《中共中央、國務院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》中，首次正面提出“逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位”。[16]隔年6月，國務院正式印發(fā)《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，該意見重申要確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位，并通過建立公平競爭審查制度的形式對此予以制度保障。此后，伴隨著《公平競爭審查制度實施細則》的出臺和實施，競爭政策的基礎(chǔ)性地位不斷得以在我國夯實和發(fā)展。在2022年8月1日起實施的新《反壟斷法》中，“強化競爭政策基礎(chǔ)地位”更是被直接寫入第4條。在這一過程中，作為競爭政策最集中、規(guī)范、系統(tǒng)表現(xiàn)的《反壟斷法》在整體市場經(jīng)濟法律制度體系中的地位得以凸顯，產(chǎn)業(yè)政策在實施過程中僭越和違背《反壟斷法》基本精神與規(guī)則的可能性也大為降低，這最終影響了政府在應對新冠疫情時的公共政策和執(zhí)法邏輯。

其三，這也是我國反壟斷執(zhí)法機構(gòu)不斷加強獨立性、統(tǒng)一性和權(quán)威性建設(shè)的必然結(jié)果。在《反壟斷法》實施早期，我國實施的是被稱為“1+3”模式的執(zhí)法機構(gòu)設(shè)置，“1”是指承擔反壟斷議事協(xié)調(diào)職責的國務院反壟斷委員會，“3”是指分擔不同執(zhí)法職能的工商總局反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法局、發(fā)改委價格監(jiān)督檢查與反壟斷局、商務部反壟斷局。[17]P242這一執(zhí)法體制必然存在一定的職權(quán)真空、職權(quán)沖突等問題，進而影響反壟斷執(zhí)法的權(quán)威性。但在后續(xù)國務院機構(gòu)改革過程中，上述問題得以根本性扭轉(zhuǎn)：在2018年機構(gòu)改革中，新成立的國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷局將此前“三分天下”的反壟斷執(zhí)法執(zhí)權(quán)整合，成為統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機構(gòu)；而在2021年底，又正式成立國家反壟斷局，與市場監(jiān)管總局合署辦公。經(jīng)此改革后，我國《反壟斷法》實施具有了更可靠的建制保障，抗拒外部干擾的能力也有了明顯提高。

四、我國緊急狀態(tài)下反壟斷法實施范式的未來轉(zhuǎn)向：從“審慎”到“精準”

新《反壟斷法》已于2022年8月1日起全面實施，盡管此次修法并不直接涉及任何緊急狀態(tài)下反壟斷問題的條款，但這也是一個總結(jié)、發(fā)展緊急狀態(tài)下反壟斷法實施經(jīng)驗的絕佳時期。近年來，突發(fā)事件應對能力已成為一個關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要問題。中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2021-2025年)》亦明確提出，要“提高突發(fā)事件應對法治化規(guī)范化水平”，“加快推進突發(fā)事件行政手段應用的制度化規(guī)范化，規(guī)范行政權(quán)力邊界?！痹谶@一過程中，增進《反壟斷法》在緊急狀態(tài)下的實施能力和實施水平，亦十分重要。因此，僅僅滿足對緊急狀態(tài)下反壟斷法進行審慎實施是不充分、不健全的，畢竟，“審慎”僅是一種在理念、原則層面對反壟斷法實施范式的引導，而欠缺更為細致入微的規(guī)范指引。未來，我們需要立足新《反壟斷法》基本制度框架，對緊急狀態(tài)下的反壟斷法實施提供在目標、范圍、方式等方面更為精細的法治對策，令其可以更為健全、系統(tǒng)、準確地應對緊急狀態(tài)下市場競爭領(lǐng)域的一系列特殊問題。換言之，未來有必要實現(xiàn)我國緊急狀態(tài)下的反壟斷法從審慎實施向精準實施的進一步范式轉(zhuǎn)變。為實現(xiàn)這一目標，應主要從如下三方面做出精細的制度改進：

(一)從效率價值到多元價值的反壟斷法實施目標轉(zhuǎn)變

反壟斷法的實施經(jīng)常面臨經(jīng)濟效率價值與其他公共價值間的沖突與平衡。盡管在不同學派、不同立法例和不同社會觀念影響下，反壟斷法的實施目標經(jīng)常被做出差異化的界定， 但毋庸置疑的是，起碼在社會經(jīng)濟運行的一般時期，反壟斷法應當主要追求市場有效競爭下的經(jīng)濟效率，這通常是一種共識。在常態(tài)情形下，反壟斷法盡管亦存在其他非經(jīng)濟效率目標，但這些目標一般僅處于從屬、附著于效率目標的地位。但是，在緊急狀態(tài)下，為了滿足社會公共利益的緊迫需求，必須要對反壟斷法所追求的經(jīng)濟效率、競爭秩序進行適度的取舍。此時，反壟斷法的實施目標有必要實現(xiàn)從效率價值到多元價值的轉(zhuǎn)變，除了效率價值之外，還應深切地關(guān)注和回應危機應對、國計民生需求和其他社會公共利益。新《反壟斷法》第1條即明確規(guī)定，除了“保護市場公平競爭，鼓勵創(chuàng)新，提高經(jīng)濟運行效率”之外，“維護消費者利益和社會公共利益”亦是本法實施的重要目的，很顯然，在緊急狀態(tài)下，后一目標所占據(jù)的權(quán)重應當適度提高。

值得注意的是，緊急狀態(tài)下反壟斷法這種實施目標的轉(zhuǎn)換，并非是要求令社會公共價值完全取代效率價值，而是要將二者置于同樣重要的位置予以平衡、協(xié)調(diào)。即便在緊急狀態(tài)下，也不能要求反壟斷法無原則、無底線地追求各種超脫于經(jīng)濟效率的公共價值，而是應當遵循一定的標準、前提和尺度。事實上，除非“緊急狀態(tài)”已經(jīng)嚴重到妨礙社會基本秩序運轉(zhuǎn)的地步，否則，只需要對常態(tài)情形下的市場經(jīng)濟規(guī)律進行適度調(diào)適、轉(zhuǎn)變，或者對競爭秩序進行部分的取舍，即可滿足緊急狀態(tài)下的特殊法制需求。而沒必要到達完全不適用反壟斷法、完全不實施競爭政策的地步。換言之，即便在緊急狀態(tài)下，“公共利益”也不具備排除一切質(zhì)疑和審查標準的天然正當性。

整體而言，筆者認為在緊急狀態(tài)下，我國《反壟斷法》實施過程中對公共價值的追求，必須同時建立在“合法性”與“合理性”兩大構(gòu)成要件的基礎(chǔ)之上：

首先，反壟斷法對公共價值的追求應具有合法性基礎(chǔ)，該目標應與一國的法律制度框架相容。亦即，這些價值目標應當首先被一國的反壟斷法所明文規(guī)定，它并非是在緊急狀態(tài)下靠政府機構(gòu)、公共輿論或其他不確定性的勢力強加于反壟斷法實施機構(gòu)的，而是內(nèi)生于反壟斷法自身的，只不過是在特殊時期使反壟斷法的這些目的條款被“激活”了。在我國，《反壟斷法》第1條規(guī)定了多元化的價值目標基礎(chǔ)，其中“社會公共利益”和“促進社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展”均在緊急狀態(tài)下具有充分的法律解釋空間，將這些條文理解為《反壟斷法》應在緊急狀態(tài)下關(guān)照危機應對的現(xiàn)實需求，符合其基本文義。

其次，反壟斷法對公共價值的追求應具有合理性基礎(chǔ)，即符合緊急狀態(tài)下的現(xiàn)實迫切需求。為了能回應危機時期的社會公共利益需求，反壟斷法的實施過程必然要適度損害其在一般時期所追求的市場有效競爭效率，這種損害并非是無原則、無底線的，而必須建立在：其一，這種對效率的損害能真實地回應緊急狀態(tài)下的特定公共需求，如有助于提振經(jīng)濟、救災救助、維持社會穩(wěn)定等，而不是執(zhí)法者憑空想象出的結(jié)果；其二，在所有有助于公共價值實現(xiàn)的可選擇的手段中，已經(jīng)擇取了對市場有效競爭效率最小的手段，亦即，反壟斷法的實施在衡平效率價值和公共價值時，符合比例原則的基本要求。

在中國《反壟斷法》實施過程中，面對突發(fā)的緊急狀態(tài)，可以通過《公平競爭審查制度實施細則》第四章的“例外規(guī)定”實現(xiàn)效率價值與其他公共價值的平衡。亦即，針對一個危機時期的公共干預措施，首先依照該細則第17條第一款的規(guī)定判定其是否屬于“為實現(xiàn)扶貧開發(fā)、救災救助等社會保障目的”的情形；如果屬于，則應當依照第17條第二款規(guī)定論證該措施對于應對危機不可或缺，且不會嚴重限制市場競爭，并明確該措施的實施期限。除此之外，依照該細則第19條規(guī)定，在這些政策措施實施后，政策制定機關(guān)還應當逐年評估適用例外規(guī)定的政策措施的實施效果，形成書面評估報告。實施期限到期或者未達到預期效果的政策措施，應及時停止執(zhí)行或者進行調(diào)整。符合上述這些制度要求后，即表明公共價值與效率價值進行了符合比例規(guī)則的充分協(xié)調(diào)與衡平，[18]此時，即便該措施適度損害了《反壟斷法》在一般時期的競爭精神或競爭制度，也應當予以實施。未來，我國可圍繞《公平競爭審查制度實施細則》的上述規(guī)定，予以細化、完善，使緊急狀態(tài)下反壟斷法實施時的多元價值衡平更具備充分的規(guī)則基礎(chǔ)和程序控制。

(二)從適用除外到適用豁免的反壟斷法實施范圍轉(zhuǎn)變

在緊急狀態(tài)下，反壟斷法的實施面臨著其適用范圍的變化：為滿足危機應對需求，反壟斷法必然要適度退出一定的經(jīng)濟領(lǐng)域，從而為政府的其他緊急干預措施預留更多空間。歷史上，反壟斷法主要通過擴充適用除外范圍的方式應對危機，也由此導致反壟斷法適用除外制度的范圍在上世紀50-70年代的西方國家出現(xiàn)了一個高峰，社會經(jīng)濟諸多涉及國計民生或公共利益的領(lǐng)域都被排除在反壟斷法的調(diào)整范圍之外；在我國，在2008年《反壟斷法》實施伊始，盡管立法只明文規(guī)定了農(nóng)業(yè)和知識產(chǎn)權(quán)的適用除外制度，但由于第7條對一系列關(guān)系國計民生和專營專賣行業(yè)競爭政策態(tài)度的語焉不詳，加之現(xiàn)實中各類產(chǎn)業(yè)政策對《反壟斷法》造成的潛在影響，我國在該法實施早期存在一系列隱含的反壟斷法適用除外領(lǐng)域，它們無形中限縮了《反壟斷法》在當時的調(diào)整范圍。[19]

在緊急狀態(tài)下，反壟斷法的運行需要更多地平衡市場競爭與公共利益需求，因而必然會適度限縮其實施范圍。但草率擴張適用除外制度的做法并不理智，因為“適用除外”意味著反壟斷規(guī)則的絕對不適用、當然不適用狀態(tài)，它通常意味著特定范圍的經(jīng)濟領(lǐng)域或行業(yè)完全免于反壟斷法的審查，亦即，適用除外制度的擴張通常等同于反壟斷法調(diào)整范圍的對等縮小，而這些縮小的領(lǐng)地通常由國家的產(chǎn)業(yè)政策予以添補。此時，競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生了“彼退我進”的互動關(guān)系。產(chǎn)業(yè)政策對社會經(jīng)濟運作的滲入可能意味著市場機制受限，這便與新《反壟斷法》第4條第二款所規(guī)定的“強化競爭政策基礎(chǔ)地位”存在矛盾。從法律依據(jù)上看，新舊《反壟斷法》都僅規(guī)定了反壟斷法的知識產(chǎn)權(quán)適用除外與農(nóng)業(yè)適用除外制度，除二者之外，其余領(lǐng)域都屬于法定受《反壟斷法》調(diào)整的范圍，未經(jīng)立法改動，不得肆意擴張該范圍。理論界和實務界如今也都認同：舊《反壟斷法》第7條、新《反壟斷法》第8條所規(guī)定的“國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)”在我國不屬于反壟斷法適用除外的范圍，盡管此類行業(yè)在緊急狀態(tài)下可能承擔更多公共責任，其市場行為亦應受到反壟斷法的必要審查。與之相對應，反壟斷法的“適用豁免”并不意味著反壟斷規(guī)則的絕對不適用，它僅意味著反壟斷法在實施過程中“網(wǎng)開一面”，亦即，它是在對特定壟斷行為具體的效果予以精準評估和衡量后，最終做出免于反壟斷審查的決定。[20]P54換言之，適用除外制度具有穩(wěn)固性、確定性，而適用豁免制度則具有或然性、不確定性，后者是在經(jīng)過復雜的審查程序和嚴格的審查標準后，方不適用反壟斷法。在緊急狀態(tài)下，適用除外制度的擴張實施相當于在未經(jīng)審慎考量的基礎(chǔ)上，草率地以公共利益為名限縮反壟斷法的實施范圍；而適用豁免的實施過程本身即是將經(jīng)濟效率與其他公共價值予以衡平的結(jié)果，它更有助于防范反壟斷法的實施在緊急狀態(tài)下不必要地過分退縮。

我國在新冠疫情期間，通過《公告》明確經(jīng)營者之間締結(jié)的有助于疫情防控和復工復產(chǎn)的合作協(xié)議可以獲得豁免，即是通過善用反壟斷法適用豁免制度應對危機的典型體現(xiàn)。與之相反，面對突發(fā)緊急狀態(tài)，一味擴張反壟斷法適用除外范圍的做法，相當于以無底線地犧牲競爭秩序為代價換取危機的平穩(wěn)度過，這不符合法治精神中的比例規(guī)則，可能會使政府的危機應對政策面臨不可估量的過高成本。在這方面，我國在應對2008年金融危機時，即有與之相關(guān)的教訓。而且，歷史地看，市場競爭機制的限縮、政府干預權(quán)力的擴張等現(xiàn)象，都有可能呈現(xiàn)出“易進難退”的態(tài)勢。在危機過后，過多擠壓市場規(guī)律的干預職權(quán)也可能保持有長期的適用慣性，難以及時糾正，這就又可能對市場競爭造成長期的不良影響。

故此，在未來面對突發(fā)緊急狀態(tài)時，反壟斷法的調(diào)整范圍應盡量維持在一個廣泛、穩(wěn)定的范圍，不輕易擴張適用除外制度的實施。即便在緊急狀態(tài)下，競爭秩序亦應當?shù)玫秸J真對待和盡力維持，而非草率以公益為名排除市場發(fā)揮作用的空間。依此邏輯，應多鼓勵反壟斷法在緊急狀態(tài)下，根據(jù)多變的市場狀況而做出的“變通適用”、“靈活適用”行為，而非完全的退出和不作為。因此，可以通過內(nèi)置于反壟斷法規(guī)則體系中的公共利益卡特爾、危機卡特爾、中小企業(yè)卡特爾等豁免制度，在精準評估經(jīng)營者行為的影響后，給予其免于反壟斷審查的資格。在這方面，舊《反壟斷法》第15條、新《反壟斷法》第20條均有詳盡規(guī)定。未來，可考慮通過優(yōu)化和細化豁免程序的形式，進一步提高相關(guān)協(xié)議獲得豁免的效率和機會，[21]增益其在緊急狀態(tài)下的實施效果。亦即，既使在緊急狀態(tài)時期，任何競爭行為也不具有天然地免于反壟斷審查的權(quán)力，而是應當給予謹慎的評估與衡量，確定其服務于緊急狀態(tài)下特別任務的完成,且沒有超過必要限度時,反壟斷法方得以給予其豁免地位。[22]

(三)從競爭執(zhí)法到競爭推進的反壟斷法實施方式轉(zhuǎn)變

反壟斷法的實施包含一整套系統(tǒng)性的手段，除了正式的競爭執(zhí)法之外，反壟斷主管機構(gòu)還會實施一系列非正式的有助于改善競爭環(huán)境和推進競爭政策執(zhí)行的手段，比如對公共部門提出有利于競爭的立法建議，對經(jīng)營者進行反壟斷的合規(guī)指引，以及各種多樣化的宣傳、改善競爭的手段，這被稱為“競爭推進”或“競爭倡導”，這些手段對于促進和補充反壟斷執(zhí)法、推進競爭政策有效實施和推動競爭文化建設(shè)均具有重要作用。[23]畢竟，相較其他法律部門，反壟斷法的規(guī)則體系具有一定的模糊性和不確定性，競爭行為合法與非法之間的界限并不那么明確，此時，通過多樣化的競爭推進手段，可以有效地彌合經(jīng)營者在反壟斷合規(guī)時的困難、消除不確定性。

在緊急狀態(tài)下，除正式的競爭執(zhí)法之外，更應善用、活用多樣化的競爭推進手段，從而更好地推進反壟斷法精細化實施。競爭推進手段在緊急狀態(tài)下的優(yōu)勢在于：面對危機，反壟斷法的實施邏輯必然有所變化，但對于守法者而言，其對反壟斷合規(guī)“基線”的預期可能仍建立在社會常態(tài)狀況的執(zhí)法標準之上，此時，其對反壟斷法實施強度的變化存在強烈的信息不對稱問題。換言之，在緊急狀態(tài)下，反壟斷法的規(guī)則透明度和穩(wěn)定性被動地降低了。這便有可能導致經(jīng)營者誤踩違法“紅線”，或由于不了解反壟斷法在緊急狀態(tài)下的優(yōu)待標準，未能盡數(shù)占得豁免制度的“紅利”。通過調(diào)動合規(guī)指引、競爭宣傳、行政磋商等多樣化的競爭推進手段，有利于打破緊急狀態(tài)下守法者與執(zhí)法者之間的信息不對稱問題，進而優(yōu)化反壟斷法在應對危機時的實施效果。除了企業(yè)組織之外，緊急狀態(tài)下的行政主體也有可能濫用危機應對措施，從而使應急政策產(chǎn)生不必要的排除、限制競爭影響，此時，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的競爭推進也有利于降低政策措施的不良影響，使其在達到應急目的的同時，對競爭的損害降到最低。[24]概言之，在緊急狀態(tài)下，競爭推進是反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與守法組織(包括企業(yè)組織和政府組織)之間良性溝通的“橋梁”。

整體而言，結(jié)合我國《反壟斷法》實施的體制基礎(chǔ)和已有經(jīng)驗看，未來在應對緊急狀態(tài)時，以下幾類競爭推進手段應受到重視：一是要善于通過在緊急狀態(tài)下發(fā)布通知、意見、公告等形式，對市場經(jīng)營主體進行積極反壟斷合規(guī)引導，令其了解緊急狀態(tài)下反壟斷法實施目標、規(guī)則的變通之處，這在我國新冠疫情時期發(fā)布的《公告》中即得到典型體現(xiàn)；二是要在具體反壟斷執(zhí)法過程中，通過行政磋商、行政指導、行政約談等多樣化形式，加深與經(jīng)營者溝通，確保其最大程度利用緊急狀態(tài)下反壟斷法新增的優(yōu)待措施、便利條件或豁免規(guī)則，確保反壟斷執(zhí)法效果精準實施；三是針對各類政策制定機關(guān)在危機應對時期的產(chǎn)業(yè)激勵措施，提出其競爭影響的咨詢意見，并深度參與政策措施的公平競爭審查，進而遏制產(chǎn)業(yè)激勵手段在實施過程中產(chǎn)生不必要的“壟斷因子”。[25]P44-48

結(jié)語

相較常態(tài)情形下的競爭政策與反壟斷執(zhí)法，緊急狀態(tài)下的反壟斷法實施是一個更易受到忽視的學術(shù)議題。從2008年《反壟斷法》實施所遭遇的國際金融危機，再到新舊《反壟斷法》交替實施期間的新冠疫情應對問題，我國的反壟斷法律制度時刻在危機的捶打、拷問下不斷精進、發(fā)展。這些充分的制度實施經(jīng)驗和教訓反哺了《反壟斷法》的完善，也促使未來該法在面對新的緊急狀態(tài)時，對其實施目標、實施范圍和實施方式做出更加精準和適切的制度選擇。

注釋：

① 在美國，早期的反壟斷法包含消費者利益、中小企業(yè)發(fā)展、避免壟斷企業(yè)干預政治生活等一系列社會目標，但后期則逐漸演化為重在維護經(jīng)濟效率目標，到目前，美國反壟斷法是最接近以經(jīng)濟效率為唯一目標的法域，對此問題的進一步分析，可參見李劍：《論美國反壟斷法價值目標的變遷》，《中共鄭州市委黨校學報》2009年底4期。但事實上，依然不能說美國反壟斷法的實施拜托了所有非效率目標，尤其是近年來，伴隨著巨型數(shù)字經(jīng)濟平臺企業(yè)野蠻擴張帶來的擔憂，美國反壟斷法的實施越來越多地將非效率性目標納入考量因素。在歐盟，反壟斷法的實施除經(jīng)濟效率目標外，還明確包含所謂“一體化目標”，即反壟斷法的實施負有建立和維持歐盟共同市場一體化職責。進一步的分析，可參見[英]西蒙·畢曉普，邁克·沃克：《歐盟競爭法的經(jīng)濟學：概念，應用和測量》，人民出版社2016年版，第5-9頁。在中國，《反壟斷法》第1條更是明確了除追求經(jīng)濟效率外，消費者合法權(quán)益、消費者公共利益等也是實施的目標，新《反壟斷法》第1條更增加了有關(guān)“鼓勵創(chuàng)新”的目標。

② OECD. Competition Assessment Principles. https://www.oecd.org/daf/competition/46193173.pdf, last visited in 2022-7-20.

③ [美]羅伯特·許廷格，埃蒙·巴特勒.四千年通脹史：工資和價格管制為什么失敗.余翔譯，東方出版社2013年版，序言第1-2頁。

④ 中華人民共和國國務院新聞辦公室：《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動(2020年6月)》，http://www.gov.cn/zhengce/2020-06/07/content_5517737.htm，2022-07-20.

⑤ 舊《反壟斷法》第15條、新《反壟斷法》第20條均規(guī)定，對于壟斷協(xié)議存在如下情形的，可以依照一定的規(guī)則豁免反壟斷法的實施：“(一)為改進技術(shù)、研究開發(fā)新產(chǎn)品的；(二)為提高產(chǎn)品質(zhì)量、降低成本、增進效率，統(tǒng)一產(chǎn)品規(guī)格、標準或者實行專業(yè)化分工的；(三)為提高中小經(jīng)營者經(jīng)營效率，增強中小經(jīng)營者競爭力的；(四)為實現(xiàn)節(jié)約能源、保護環(huán)境、救災救助等社會公共利益的；(五)因經(jīng)濟不景氣，為緩解銷售量嚴重下降或者生產(chǎn)明顯過剩的”。這些規(guī)定均與《公告》的內(nèi)容存在重合之處。

⑥ 國家市場監(jiān)督管理總局反壟斷局：《中國反壟斷執(zhí)法年度報告(2020)》，第65頁，https://www.samr.gov.cn/xw/zj/202109/P020210903516952588333.pdf，2022-07-20.

⑦⑧ 國家反壟斷局：《中國反壟斷執(zhí)法年度報告(2021)》，第32頁、第12頁，http://images.ipraction.gov.cn/file/20220609/66271654736699656.pdf，2022-07-20.

⑨ 參見中國香港競爭事務委員會：《競爭快訊(第12期)》，第4頁，https://www.compcomm.hk/sc/media/newsletter/files/Competition_Matters_Jun2020.pdf，2022-07-20.該公告的詳細內(nèi)容情況則可參見：“競爭事務委員會公告有關(guān)新型冠狀病毒疫情期間施行《競爭條例》的事宜”，https://www.compcomm.hk/tc/about/public_notices/files/20200327_Statement_by_CC_regarding_the_COVID19_outbreak_Chi.pdf，2022-07-20.

⑩ 參見中國香港競爭事務委員會：《競爭快訊(第13期)》，第4頁，https://www.compcomm.hk/sc/media/newsletter/files/Competition_Matters_Nov2020.pdf，2022-07-20.