新時代法治政府建設的戰(zhàn)略定位、實踐發(fā)展與未來前瞻*

王敬波

(對外經濟貿易大學,北京 100029)

習近平總書記在中國共產黨第二十次全國代表大會報告中指出：全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執(zhí)政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安。全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。法治國家是法治建設的目標，法治政府是法治國家的主體，法治社會構筑法治國家的基礎。黨的十八大以來，法治政府建設作為全面依法治國的重點任務和主體工程，在固化放管服改革成果，在完善依法行政制度體系、依法科學民主決策、嚴格規(guī)范文明執(zhí)法、依法解決行政爭議等方面均取得重要進展。法治政府建設的率先突破也發(fā)揮了對法治社會建設的示范帶動作用。

一、 法治政府建設納入四個全面戰(zhàn)略布局

(一)法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程

黨的十八大確立的全面推進依法治國的頂層設計，標志著中國特色社會主義法治建設向著系統(tǒng)化的方向邁進。黨的十八屆三中全會決定中明確全面深化改革總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。全面依法治國的總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。黨的十八屆四中全會強調“全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命……努力實現國家各項工作法治化，向著建設法治中國不斷前進?！敝袊厣鐣髁x法治體系本質上是中國特色社會主義制度的法律表現形式，是國家治理體系的骨干工程。習近平總書記在紀念憲法公布實施30周年大會上提出“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的重大命題。①習近平法治思想作為法治建設的指導思想為新時代深化依法治國實踐，加快建設社會主義法治國家提供了根本遵循。習近平總書記將法治政府從法治國家中抽取出來，提出堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設，這就凸顯了建設法治政府的重要性，體現了全面推進依法治國的新布局。“三個共同推進”、“三個一體建設”被黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》所肯定，該《決議》還進一步明確：“黨堅持依法治國，不斷推進社會主義法治建設；必須堅持中國特色社會主義法治道路，貫徹中國特色社會主義法治理論，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設?！狈ㄖ握ㄔO以實現國家治理現代化為依歸，是推進國家治理體系和治理能力現代化的主要支撐。

(二)全面深化改革和依法行政相互促進

法治政府建設是改革開放的產物，并隨著改革開放的步伐不斷深入。隨著我國改革進入攻堅期和深水區(qū)，改革和法治的關系需要破解一些新的難題，也亟待糾正一些認識上的誤區(qū)。有些明顯曲解改革與法治關系的觀點和看法在行政實踐中卻很有市場。例如，有的觀點認為，改革就是要沖破法律的禁區(qū)，成文法的條條框框妨礙和遲滯了改革，改革要上路，法律要讓路。還有觀點則認為，法律就是要保持穩(wěn)定性、權威性、適當的滯后性，法律很難引領改革。對此，黨中央及時予以正本清源。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“建設法治化營商環(huán)境”，是根據新形勢新發(fā)展新要求作出的重大決策部署，是增強微觀主體活力、釋放全社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造動能的重要舉措，是健全政府管理體系、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是進一步擴大對外開放、發(fā)展更高層次開放型經濟的重要保障。黨的十八屆四中全會決定則進一步明確提出“要實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據?！背浞诌\用法治思維和法治方式，積極發(fā)揮法治引導、推動、規(guī)范、保障改革的作用。加強對相關立法工作的協(xié)調，確保在法治軌道上推進改革。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律；實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。②習近平總書記在黨的十八屆五中全會第二次全體會議上的講話中強調，要更加自覺地運用法治思維和法治方式來深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定，依法治理經濟，依法協(xié)調和處理各種利益問題，避免埋釘子、留尾巴。

通過法治促進改革的典型實例越來越多。為進一步擴大對外開放，積極促進外商投資，保護外商投資合法權益，規(guī)范外商投資管理，推動形成全面開放新格局，促進社會主義市場經濟健康發(fā)展，我國制定《外商投資法》、《優(yōu)化營商環(huán)境條例》等，明確國家鼓勵和促進外商投資，保護外商投資的合法權益，規(guī)范外商投資管理，持續(xù)優(yōu)化外商投資環(huán)境，推進更高水平對外開放。例如，為推動海南省的改革和發(fā)展，2021年《海南自由貿易港法》實施，發(fā)揮了法治對改革的引領作用。海南省人大常委會依法運用自貿港法規(guī)制定權，緊緊圍繞自貿港建設的急需，在改革創(chuàng)新、產業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護等方面加強立法，先后制定了17件自貿港法規(guī)，發(fā)揮了法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的重要作用，為海南全面深化改革開放和自貿港建設打下良好的法治基礎。③

(三)法治政府和小康社會目標同頻共振

法治政府建設與經濟社會發(fā)展同步推進，與小康社會目標相互促進。黨的十六大在確立全面建設小康社會目標時，將經濟、政治、文化、可持續(xù)發(fā)展等四個方面納入全面建設小康社會的具體內容，具體表述為六個“更加”：經濟更加發(fā)展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實。黨的十七大報告描繪了小康社會的藍圖：工業(yè)化基本實現，綜合國力顯著增強，國內市場總體規(guī)模位居世界前列；人民富裕程度普遍提高，生活質量明顯改善，生態(tài)環(huán)境良好；人民享有更加充分民主權利，具有更高文明素質和精神追求；各方面制度更加完善，社會更加充滿活力而又安定團結；對外更加開放，更加具有親和力，為人類文明作出更大貢獻。黨的十八大報告根據我國經濟社會發(fā)展實際，在十六大、十七大確立的全面建設小康社會目標的基礎上提出了五項新要求，即經濟持續(xù)健康發(fā)展，人民民主不斷擴大，文化軟實力顯著增強，人民生活水平全面提高，資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設取得重大進展。顯然，以政治民主為屬性的法治始終是小康社會的要求之一。正如黨的十五大報告指出的“到二零一零年形成有中國特色社會主義法律體系”發(fā)展目標一樣，黨的十八大報告正式提出到2020年“基本建成法治政府”的重要任務，標志著我國法治政府建設事業(yè)進入了新的歷史階段。由此可見，法治政府建設與小康社會目標始終相隨相伴。

(四)全面從嚴治黨與依法行政相向而行

深入推進依法行政與全面從嚴治黨有機統(tǒng)一，相互聯(lián)系，都是法治國家的重要組成部分。堅持黨的領導是社會主義法治的根本要求，也是法治政府建設的根本保證。黨的十九大報告強調：“堅持黨對一切工作的領導”，成立中央全面依法治國領導小組，加強對法治中國建設的統(tǒng)一領導。能不能做到依法治國，關鍵在于黨能不能堅持依法執(zhí)政，各級政府能不能依法行政。深入推進依法行政，加快法治政府建設，要充分發(fā)揮各級黨委的領導核心作用，黨政主要負責人履行推進法治政府建設第一責任人的職責。全面從嚴治黨為依法行政提供強勁動力。中辦、國辦于2016年12月發(fā)布《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》，對黨政主要負責人抓法治建設的第一責任提出明確要求，力圖破除阻礙法治政府建設的思維慣性和路徑依賴。

依法行政促進依規(guī)治黨。黨內法規(guī)的制定、實施和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，在一定程度上借鑒了國家立法體系的經驗。部分黨內法規(guī)在制定技術上參考了行政法律法規(guī)。為規(guī)范黨內法規(guī)制定工作，提高黨內法規(guī)質量，形成完善的黨內法規(guī)體系，推進依規(guī)治黨，2012年5月26日，中共中央發(fā)布《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》并于2019年9月修訂。中共中央先后發(fā)布《中央黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》和《中央黨內法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃綱要(2018-2022年)》，對中央黨內法規(guī)制定工作進行統(tǒng)籌安排，提出了指導思想、工作目標、基本要求、主要任務和落實要求，確定了一批黨內法規(guī)重點制定項目。依法行政和依規(guī)治黨，核心都是治權、治吏。從嚴治黨，關鍵是抓住領導干部這個“關鍵少數”，從嚴管好各級領導干部?！缎姓V訟法》明確要求行政機關負責人出庭應訴，對于提升領導干部法治思維和法治能力起到極大促進作用。

二、法治政府的標準更全面，制度體系更完善

黨的十八大以來，在總結以往法治政府建設經驗的基礎上，針對法治建設中的痛點，加快轉變政府職能，用法治給行政權力定規(guī)矩、劃界限，推動行政決策走向科學化、民主化，促進嚴格規(guī)范文明執(zhí)法，拓寬多種渠道促進行政爭議得到實質性化解，法治政府建設不斷向縱深推進。

(一)法治政府的建設目標更系統(tǒng)

2014年十八屆四中全會作出的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。2015年12月，中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》確立了“到2020年基本建成職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的總體目標。2021年8月2日，中共中央、國務院發(fā)布的《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》與此前發(fā)布的《法治中國建設規(guī)劃(2020-2025)》《法治社會建設實施綱要(2020-2025)》共同形成“一規(guī)劃兩綱要”的格局,是對“十四五”時期在法治國家、法治政府和法治社會一體建設的頂層設計,有利于三者統(tǒng)籌協(xié)調和協(xié)同推進。《法治政府建設實施綱要(2021-2025)》提出“加快構建職責明確、依法行政的政府治理體系,全面建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府,為全面建設社會主義現代化國家、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力法治保障?！迸c2015年《綱要》提出的奮斗目標相比,進一步突出對建設數字法治政府和提高人民群眾滿意度的要求。

從1999年至今，黨中央、國務院政策中關于法治政府建設目標的比較中可以發(fā)現，法治政府建設的目標更加全面和系統(tǒng)。

表:歷次依法行政的決定和法治政府實施綱要中關于法治政府建設目標的關鍵詞

“規(guī)劃”是對未來全局性、戰(zhàn)略性、方向性問題的謀劃、部署和展望。④法治建設規(guī)劃、法治政府實施綱要等黨中央和國務院的政策對于法治中國建設發(fā)揮自上而下的推動作用。從1999年《國務院全面推進依法行政的決定》中提出的“廉潔、勤政、務實、高效政府”的標準到《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》提出的“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意”，法治政府建設的目標更系統(tǒng)，標準更全面。隨著數字政府的發(fā)展，法治政府與數字政府的融合趨勢更加明顯。

(二)依法行政的制度體系漸趨完備

我國立法改革不斷深化，通過修改《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》，健全立法立項、起草、論證、協(xié)調、審議機制，推進立法精細化，我國的立法從追求數量向更加注重質量轉變。更加注重法律統(tǒng)一和地區(qū)差異的平衡。黨的十八屆四中全會決定提出“依法賦予設區(qū)的市地方立法權”。修改后的《立法法》賦予所有設區(qū)的市地方立法權，著力解決全國性立法難以平衡區(qū)域差異性的難題。我國的立法體制進一步完善，立法權配置更加科學，地方更加注重運行立法權破解治理難題。

行政行為法律制度更加完善。2019年修訂的《行政許可法》中增加了“非歧視原則”，符合法定條件、標準的，申請人有依法取得行政許可的平等權利，行政機關不得歧視任何人。在該法第31條中明確“申請人申請行政許可，應當如實向行政機關提交有關材料和反映真實情況，并對其申請材料實質內容的真實性負責。行政機關不得要求申請人提交與其申請的行政許可事項無關的技術資料和其他材料。行政機關及其工作人員不得以轉讓技術作為取得行政許可的條件；不得在實施行政許可的過程中，直接或者間接地要求轉讓技術?！毙滦薷牡摹缎姓幜P法》明確了行政處罰的定義，完善行政處罰設定權限，全面覆蓋行政處罰行為；推動行政處罰權向基層延伸；將行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核三項制度納入進了行政處罰法；優(yōu)化了行政處罰的程序，完善行政處罰和刑事司法相銜接機制；落實行政執(zhí)法人員的資格管理制度；從總體上推動了行政處罰制度的進步。

依法、科學、民主決策制度基本形成。重大行政決策程序制度已經建立，民主決策、科學決策實現有法可依。2014年中共中央《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定了“建立重大決策終身責任追究制度”，同時對決策責任構成要件和問責主體作出規(guī)定，形成了可操作的重大決策終身責任追究制度，實現了重大決策責任追究的制度飛躍?！吨卮笮姓Q策程序暫行條例》于2019年9月1日施行，重大行政決策清單制度、專家論證、公眾參與、合法性審查等旨在促進重大行政決策科學化、民主化和法治化的規(guī)則在實踐中推廣開來。依法決策的工作機制已經建立。2016年6月，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，目前已經實現了省、市、縣三級政府全部建立法律顧問制度，重大行政決策的合法性審查工作機制已經建立，關鍵在于提高合法性審查的實際效果。專家論證、公眾參與等渠道也已經具備，需要進一步細化專家?guī)臁＜疫x擇等精細化措施。

備案審查工作已經全面激活，在解決法律沖突中初見成效。近年來，全國人大常委會在備案審查組織、程序、實體及實踐等方面采取多項舉措，全方位積極推進備案審查工作，取得了一系列重大成果，社會影響力不斷擴大。自2017年以來，全國人大常委會每年都會聽取法工委備案審查工作情況的報告，報告公開程度越來越高。各報送備案的機關按照“有件必備”的要求，基本做到了報送及時、材料齊全、格式規(guī)范，通過報送備案自覺接受全國人大常委會監(jiān)督，報備工作實現了制度化、常態(tài)化，報備質量全面提高。全國人大常委會將不屬于全國人大常委會審查范圍的審查建議分別移送中央辦公廳法規(guī)局、中央軍委辦公廳法制局、最高人民法院、最高人民檢察院、司法部以及省級人大常委會等有關機關。公民、組織提出的審查建議越來越多，認真接收、研究、處理公民、組織提出的審查建議并及時反饋，已經成為備案審查工作踐行全過程人民民主的重要體現。

針對行政規(guī)范性文件的體系化治理初步形成。行政規(guī)范性文件作為行政管理的直接依據在數量上遠超行政法規(guī)和規(guī)章，但其無序發(fā)展成為依法行政的短板。從源頭上根治依文件行政的亂象成為共識。除了依據《各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》規(guī)定的行政規(guī)范性文件的備案審查之外，行政機關對規(guī)范性文件的自我審查也在不斷加強。2018年5月國務院辦公廳發(fā)布《關于加強行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》和12月發(fā)布的《關于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機制的指導意見》從嚴格依法行政、防止亂發(fā)文件、規(guī)范制發(fā)程序、確保合法有效、開展合法性審核、嚴格責任追究等方面強化對行政規(guī)范性文件的監(jiān)督。2014年修訂的《行政訴訟法》正式創(chuàng)立了行政訴訟附帶審查行政規(guī)范性文件的制度，2017年最高人民法院通過的《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》設定了法院對行政規(guī)范性文件進行附帶審查的具體規(guī)則。行政規(guī)范性文件附帶審查既為法院帶來提升司法權威的機會，也讓法院面臨巨大壓力。⑤

三、行政改革與法治政府協(xié)同推進，成效卓著

(一)行政體制改革推動政府權責邊界日益清晰

黨和國家機構新一輪改革完成。改革開放以來，我國行政改革圍繞著機構精簡和職能轉變不斷深化，大部制改革、綜合執(zhí)法體制改革、簡政放權等不同時期和不同類型的改革，雖然目標不同、側重點有別，但是改革已然表現出打破界限，實現功能整合、結構重構和行政系統(tǒng)一體化的整體政府發(fā)展趨勢。2013年國務院機構改革和職能轉變方案提出：加快建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。圍繞轉變職能和理順職責關系，穩(wěn)步推進大部門制改革。2018年深化黨和國家機構改革的決定提出“構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構職能體系?！秉h和國家機構改革的完成有助于樹立權威，整合資源，提高效率，當然也留下行政復議和行政訴訟中的一些難題待解。

放管服改革成效突出，營商環(huán)境得到顯著優(yōu)化。黨的十八大以來，各地方各部門持續(xù)深化“放管服”改革，在“刀刃向內”的自我革命上積極探索、主動作為，使得審批更簡、監(jiān)管更強、服務更優(yōu)。以“放管服”改革為牽引的法治政府建設深入推進，政務服務基本實現“一站式”和“網上辦理”。企業(yè)開辦手續(xù)、工程建設項目等審批事項的程序大幅簡化，效率顯著提升。以“減證”促“簡政”的減證便民改革成效突出，從方便自己“要證明”，到方便群眾“減證明”。2018年國務院辦公廳印發(fā)《關于做好證明事項清理工作的通知》推動各地區(qū)、各部門對法律、行政法規(guī)設定的證明事項進行梳理。據不完全統(tǒng)計，黨的十八大以來持續(xù)開展的“減證便民”行動，組織清理各類“證明事項”13000多項。⑥

權責清單制度全面實行，政府權責邊界日漸清晰。為解決政府職能錯位、越位、缺位等現象，黨的十八屆三中全會要求，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。黨的十八屆四中全會再次強調,推行政府權力清單制度,堅決消除權力設租尋租的空間。通過建立權力清單、負面清單、責任清單，讓政府法無授權不可為、法定職責必須為，從而推進政府機構、職能、權限、程序和責任法定化，厘清權力的邊界。中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，國務院發(fā)布了《關于實行市場準入負面清單制度的意見》。截至到目前，全國所有省市縣三級政府部門權責清單均已公布。各地普遍按照“清權、減權、制權、曬權”四個主要環(huán)節(jié)，對政府部門權力“大起底”。

2022年3月修正的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》固化了行政體制改革和法治政府建設的成果，“按照《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》的精神，在第四章專設一節(jié)，明確地方政府建設的原則要求，包括建設法治政府、服務型政府、廉潔政府、誠信政府，明確堅持政務公開、堅持科學決策、民主決策、依法決策，明確地方政府應當依法接受監(jiān)督?！雹?/p>

(二)綜合執(zhí)法改革強化嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法

綜合執(zhí)法體制改革從城市管理領域向文化市場、農業(yè)、交通運輸、生態(tài)環(huán)境、應急管理等領域延伸。2015年12月，中共中央、國務院出臺了《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革，改進城市管理工作的指導意見》，就理順城市管理執(zhí)法體制、推進城市管理綜合執(zhí)法體制改革、加強城市管理綜合執(zhí)法機構和隊伍建設等作出了專項部署。2016年至2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步深化文化市場綜合執(zhí)法改革的意見》、《關于深化農業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》、《關于深化交通運輸綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》、《關于深化市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》、《關于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》、《關于深化應急管理綜合行政執(zhí)法改革的意見》，這些意見分別針對文化市場綜合執(zhí)法、農業(yè)綜合執(zhí)法、交通運輸綜合執(zhí)法、市場監(jiān)管綜合執(zhí)法、生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法、應急管理綜合執(zhí)法改革進行部署，旨在解決機構重疊、職責交叉、多頭多層重復執(zhí)法等問題，形成權責統(tǒng)一、權威高效、監(jiān)管有力、服務優(yōu)質的綜合行政執(zhí)法體制。修訂通過的《行政處罰法》固化了綜合行政執(zhí)法體制改革的成果，第18條規(guī)定“國家在城市管理、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場、交通運輸、應急管理、農業(yè)等領域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對集中行政處罰權。國務院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權 。限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關和法律規(guī)定的其他機關行使?！本C合行政執(zhí)法制度的法定化是對我國長期以來推進綜合行政執(zhí)法改革經驗的總結。2021年12月，國務院發(fā)布關于進一步貫徹實施《中華人民共和國行政處罰法》的通知，提出持續(xù)改革行政處罰體制機制，縱深推進綜合行政執(zhí)法體制改革。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要統(tǒng)籌協(xié)調推進綜合行政執(zhí)法改革工作，建立健全配套制度，組織編制并公開本地區(qū)綜合行政執(zhí)法事項清單。有條件的地區(qū)可以在統(tǒng)籌考慮綜合性、專業(yè)性以及防范風險的基礎上，積極穩(wěn)妥地探索開展更大范圍、更多領域集中行使行政處罰權以及與之相關的行政檢查權、行政強制權。建立健全綜合行政執(zhí)法機關與業(yè)務主管部門、其他行政機關行政執(zhí)法信息互聯(lián)互通共享、協(xié)作配合工作機制。對于同時實施相對集中行政許可權和行政處罰權的，要建立健全相關的制度機制，確保有序銜接，防止出現監(jiān)管真空。

行政執(zhí)法裁量標準和執(zhí)法程序進一步優(yōu)化。普遍建立的行政裁量權基準制度細化、量化行政裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。全面推行行政執(zhí)法公示、行政執(zhí)法全過程記錄、重大行政執(zhí)法決定法制審核制度“三項制度”。2017年1月國務院辦公廳發(fā)布《推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度試點工作方案》，行政執(zhí)法三項制度已經在全國范圍內普遍推行。

全面落實行政執(zhí)法責任制。四川、甘肅、內蒙古、山東、黑龍江、河北、江蘇、江西、貴州等地均分別頒布了《行政執(zhí)法監(jiān)督條例》或者《行政執(zhí)法監(jiān)督辦法》，嚴格確定不同部門及機構、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責任，建立健全常態(tài)化的責任追究機制?！盎ヂ?lián)網+監(jiān)督”創(chuàng)新監(jiān)督形式，不少地方建立統(tǒng)一的行政執(zhí)法監(jiān)督網絡平臺，建立健全了投訴舉報、情況通報等制度，排除對執(zhí)法活動的干預，防止和克服部門利益和地方保護主義，防止和克服執(zhí)法工作中的利益驅動，懲治執(zhí)法中的腐敗現象。

行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制不斷健全。國務院2001年發(fā)布的《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，公安部2016年6月發(fā)布的《公安機關受理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件規(guī)定》與最高人民檢察院2021年6月發(fā)布的《關于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》，這些規(guī)定共同構成行政執(zhí)法和刑事司法雙向銜接的工作機制，完善了案件移送標準和程序，建立健全行政執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度等，加大了監(jiān)督合力。

(三)從政務公開向政府數據開放升級迭代

政務公開成為法治政府建設的重要推動力。黨的十八大報告指出：要推進權力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度。隨著《政府信息公開條例》的持續(xù)推進，主動公開的深度和廣度不斷加強，依申請公開逐漸規(guī)范。2016年，中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推進政務公開工作的意見》和實施細則，要求堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，推進行政決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開和結果公開。2019年修訂完成的《政府信息公開條例》深化了主動公開、規(guī)范依申請公開。國務院辦公廳印發(fā)的年度《政務公開工作要點》連續(xù)多年為年度政務公開工作劃出重點。公開，正在成為公權力運行的基本原則，并向政府數據開放的方向發(fā)展，推動政府治理法治化與數字化二者的深度融合。

政府數據開放的地方立法先行先試。黨的十八大以來，數據對于經濟體制的結構性作用在戰(zhàn)略高度上得到空前重視。“十三五規(guī)劃”將“大數據”定位為“基礎性戰(zhàn)略資源”，《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》則首次將數據增列為生產要素。數據在中央政策文件的定位表述從“戰(zhàn)略資源”轉變?yōu)椤吧a要素”，反映出數據在經濟發(fā)展的要素市場中逐漸發(fā)揮的結構性力量。社會主義市場經濟體制下數據要素市場培育的政策即是數據開放經濟屬性的有力支撐。2015年國務院印發(fā)的《促進大數據發(fā)展行動綱要》明確提出“實現公共數據資源合理適度向社會開放，帶動社會公眾開展大數據增值性、公益性開發(fā)和創(chuàng)新應用，充分釋放數據紅利，激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新活力”。2020年4月，《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》進一步提出“加快培育數據要素市場”，并把“推進政府數據開放共享”作為三個重要舉措之一。同年5月，中共中央、國務院《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，將完善數據開放共享等標準和措施作為“加快培育發(fā)展數據要素市場”的具體要求。上海、北京、廣東、浙江等地區(qū)在政務公開的基礎上進一步推進政府數據共享和有序開放，發(fā)揮政府信息和數據在推動經濟發(fā)展，服務社會，優(yōu)化管理等方面的積極作用。《上海市數據條例》、《深圳經濟特區(qū)數據條例》、《山東省大數據發(fā)展促進條例》、《山東省公共數據開放辦法》等均于2022年起施行。2021年6月10日通過的《數據安全法》首次對政務數據開放作出明確規(guī)定，填補了國家層面數據開放法律制度的空白。伴隨著自上而下的國家法律和政策引領，以及廣泛鋪開的技術、組織、制度等多方面的地方公共數據開放實踐，學界對于數據開放的基礎法律問題愈發(fā)重視，圍繞數據開放過程中的數據權屬、法律性質、權利保障等議題進行了深入研究并形成了豐富的研究成果。政府數據開放及其利用的實踐也越來越豐富。作為一種新的生產要素，數據能夠基于自身的大規(guī)模、多種類和高增速促進數字經濟的業(yè)態(tài)創(chuàng)新；作為一種新的生產手段，數據開放能夠最大范圍與最深層次地調動數據要素的活力，從而使經濟運行體系中原有要素的生產效率大幅提升。

四、監(jiān)督行政更權威，爭議解決更通暢

(一)國家監(jiān)察一體化提升監(jiān)督行政的權威性

2018年通過的《憲法(修正案)》、《監(jiān)察法》對我國監(jiān)察體制進行了重大變革。設立監(jiān)察委員會統(tǒng)一行使國家監(jiān)察權，實現對所有行使公權力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，并與黨的紀律檢察機關合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權和監(jiān)察權，履行紀檢、監(jiān)察兩項職責，是依規(guī)治黨和依法治國，黨內監(jiān)督和國家監(jiān)督有機統(tǒng)一的具體體現。2020年7月實施的《公職人員政務處分法》是新中國成立以來第一部全面系統(tǒng)規(guī)范公職人員懲戒工作的基本法律，是監(jiān)察全覆蓋的具體化、集中化和制度化表現。2021年《中華人民共和國審計法》完成修訂，該法明確“國家實行審計監(jiān)督制度。堅持中國共產黨對審計工作的領導，構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的審計監(jiān)督體系?！睂徲嫳O(jiān)督的權威性和有效性得到了提升。以國務院大督察為標志的行政監(jiān)督長出了牙齒。從2014年第一次大督查開始，國務院督查組分赴各省(區(qū)、市)及新疆生產建設兵團，對貫徹落實黨中央、國務院重大決策部署情況開展了實地督查。

(二)依法解決爭議的格局加速重構

多元爭議解決體制基本形成。行政調解制度和行政裁決制度煥發(fā)生機。不少地方制定了行政調解或者仲裁的工作制度，進一步明確行政調解、行政仲裁范圍，完善行政調解、行政仲裁的工作機制，規(guī)范行政調解或者行政仲裁的程序，充分發(fā)揮行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛功能。修訂的《信訪工作條例》深入推進訴訪分離，嚴格甄別把關，通過法定途徑分類處理信訪投訴請求，引導群眾在法治框架內解決矛盾糾紛，完善涉法涉訴信訪依法終結制度，把信訪納入法治化軌道。

行政復議體制改革加快了行政復議法修改。行政復議體制改革是決定行政復議能否成為解決行政爭議主渠道的關鍵，也是行政復議法修訂中的基礎性問題。早在1999年《行政復議法》實施后，貴州省政府于當年12月就成立了行政復議委員會。2006年12月召開的全國行政復議工作會議上，國務院對“有條件的地方和部門可以開展行政復議委員會的試點工作”作了具體部署。2008年9月原國務院法制辦公室決定在北京、黑龍江、江蘇、山東、河南、廣東、海南、貴州等8個省、直轄市開展行政復議委員會試點工作。2010年國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中提出“探索開展相對集中行政復議審理工作，進行行政復議委員會試點?！苯刂鼓壳?，部分國務院部門和地方政府已經設置行政復議委員會。2020年2月5日，中央全面依法治國委員會第三次會議通過的《行政復議體制改革方案》指出：“探索建立政府主導，相關政府部門、專家學者參與的行政復議咨詢委員會，為重大、疑難、復雜的案件提供咨詢意見。”2022年10月底，十三屆全國人大常委會第三十七次會議對《中華人民共和國行政復議法(修訂草案)》進行了初次審議。修訂草案吸納了行政復議體制改革成果，在第49條規(guī)定：縣級以上各級人民政府應當建立政府主導，相關政府部門，專家學者參與的行政復議委員會，為辦理行政復議案件提供咨詢意見。

行政訴訟制度全面完善。自1990年實施以來，2014年《行政訴訟法》完成第一次修正，2017年第二次修正。行政審判體制改革推進行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄。各地法院按照中央統(tǒng)一部署，探索建立與行政區(qū)劃適當分離的行政案件管轄制度，通過提級管轄、異地交叉管轄、相對集中管轄等多種形式，探索各具特色的管轄制度改革，力圖通過依法公正審理各類行政訴訟案件，降低群眾對“官官相護”的顧慮，解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題。

行政公益訴訟對于維護公共利益發(fā)揮基礎性作用。自2018年以來，全國檢察機關每年辦案數量已經穩(wěn)定在10萬件以上，2020年首次突破15萬件。2021年，全國檢察機關共立案公益訴訟案件16.9萬件，同比上升12.3%。其中，民事立案2萬件，占立案總數的12%；行政立案14.9萬件，占立案總數的88%?！按蟛糠中姓嬖V訟案件在訴前階段解決公益損害問題，以行政公益訴訟為主、以訴前解決問題為主，成為檢察公益訴訟的鮮明中國特色。”⑨2021年，黨中央印發(fā)《關于加強新時代檢察機關法律監(jiān)督工作的意見》明確要求檢察機關積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍。目前檢察公益訴訟在法定辦案領域上形成了“4+5”格局，即生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓四個訴訟法明確列舉的領域和英烈權益保護、未成年人保護、安全生產、個人信息保護、軍人地位和權益保護五個單行法授權的領域。

行政應訴工作受到重視的程度提高。2016年6月，國務院辦公廳出臺《關于加強和改進行政應訴工作的意見》，要求各省區(qū)市人民政府、國務院各部委、各直屬機構高度重視行政應訴工作，支持人民法院依法受理和審理行政案件，認真做好答辯舉證工作，依法履行出庭應訴職責，配合人民法院做好開庭審理工作，積極履行人民法院的生效裁判。建立并實施領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報制度，明確司法人員應當全面、如實記錄任何領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的情況，做到全程留痕，并定期匯總報告同級黨委政法委和上級司法機關，此舉有助于降低領導干部對司法活動的不當干擾，維護司法權威。

五、法治政府的發(fā)展方向

黨的十九大報告對實現第二個百年奮斗目標做出了分兩步走的戰(zhàn)略安排，明確提出了到2035年“法治國家、法治政府、法治社會基本建成”的時間表。黨的二十大報告指出，必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家。扎實推進依法行政，轉變政府職能，優(yōu)化政府職責體系和組織結構，提高行政效率和公信力，全面推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。在向第二個百年奮斗目標進軍的新征程中，如何能夠推動新時代法治政府建設再上一個新的臺階，筆者認為應該重點從以下五個方面著力。

(一)制定行政基本法典，奠定行政法律系統(tǒng)化的基礎工程

經過多年立法，我國目前已經形成國務院組織法、地方各級人民代表大會和地方人民政府組織法、公務員法、中國共產黨機構編制工作條例等行政組織方面的法律法規(guī)；行政行為方面的行政處罰法、行政許可法、行政強制法；具備監(jiān)督和救濟功能的行政訴訟法、行政復議法、國家賠償法。我國行政法律制度體系雖然已經基本形成，但是重要領域仍然存在空白，行政法律制度體系存在碎片化等缺陷。行政法典化既是中國行政法學界的夢想，也是推動法治政府建設的動力源泉，更是法治中國的必然方向。通過行政基本法典的制定，全面檢視行政法律制度體系，收編現有的行政組織、行政行為、行政復議、行政訴訟等領域的行政法律，實現公共行政領域的全覆蓋以及通用行政法規(guī)則的普遍建立。通過制定行政法典，可以將重大行政決策、政府信息公開等行政法規(guī)升級為法律，實現“集約化”立法的成效。行政法典化的進程既可以固化行政體制改革、放管服改革的成果，防止改革“翻燒餅”，也可以為深化改革提高法治保障。

(二)全面落實《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》，補齊法治短板

我國法治建設的發(fā)展軌跡不同于西方國家，很大程度上得益于自上而下的強力推動。通過制定實施法治規(guī)劃的方式，對法治建設進行系統(tǒng)性謀劃、整體性推進，已經成為中國特色社會主義法治道路的重要經驗，成為中國法治建設能在短短幾十年里實現飛躍式發(fā)展的重要原因。黨中央、國務院圍繞依法行政和法治政府建設發(fā)布了一系列重要的綱領性文件，其中1999年國務院《全面推進依法行政的決定》和2004年《全面推進依法行政實施綱要》，黨中央、國務院連續(xù)發(fā)布的兩個《法治政府建設實施綱要》無疑具有基礎性地位。沿著《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》設定的路線圖和時間表，是全面建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府的有力保障。中央依法治國辦組織的全國法治政府示范創(chuàng)建和法治政府督查等活動，成為推動《實施綱要》得以落地的保障機制，應進一步加大督查力度，并提高督查結果的公開程度，將行政監(jiān)督和社會監(jiān)督上下貫通，形成推動法治政府建設的強大動力。

(三) 將全過程人民民主嵌入法治政府建設全領域

民主和法治是統(tǒng)一的，民主是法治的前提，法治是民主的保障，推進全過程人民民主離不開法治建設。發(fā)展人民民主必須堅持依法治國、維護憲法法律權威，使民主制度化、法律化。習近平總書記在二十大報告中提出，全過程人民民主是社會主義民主政治的本質屬性，是最廣泛、最真實、最管用的民主。必須堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一。⑩新時代10年，我國社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化全面推進。全過程人民民主已經成為我國治理體系和治理能力現代化的制度基礎。法治政府建設在本質屬性上要強化全過程人民民主，政府要在行政立法和規(guī)范性文件制定、行政決策、行政執(zhí)法、行政爭議解決等公權力運行全過程拓展民主渠道，豐富民主形式，確保社會公眾依法通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)，管理社會事務的權利落到實處。全面發(fā)展協(xié)商民主，健全各種制度化協(xié)商平臺，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。在行政權力行使的過程中，提高聽取社會意見的廣泛性和精準度，將人民群眾的意愿、訴求作為政府擬定規(guī)劃、計劃，確定施政目標，配置行政資源，采取措施的基礎依據，提高行政決策的民主性和科學性。

(四)促進數字政府和法治政府深度融合，提升數據治理效能

深入推進政府數字化轉型，越來越成為創(chuàng)新治理方式、提高治理效能的重要路徑。黨的十九大報告將“數字中國”上升為國家戰(zhàn)略，黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確指出，推進數字政府建設，創(chuàng)新行政管理和服務方式，加快推進全國一體化政務服務平臺建設，健全強有力的行政執(zhí)行系統(tǒng)，提高政府執(zhí)行力和公信力。黨的十九屆五中全會強調，加強數字社會、數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平?！丁笆奈濉蓖七M國家政務信息化規(guī)劃》提出，到2025年，政務信息化建設總體邁入以數據賦能、協(xié)同治理、智慧決策、優(yōu)質服務為主要特征的融慧治理新階段，并逐步形成平臺化協(xié)同、在線化服務、數據化決策、智能化監(jiān)管的新型數字政府治理模式。2022年4月發(fā)布的《關于加強數字政府建設的指導意見》把滿足人民對美好生活的向往作為數字政府建設的出發(fā)點和落腳點，打造泛在可及、智慧便捷、公平普惠的數字化服務體系，讓百姓少跑腿、數據多跑路?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要(2021-2025年)》明確提出“全面建設數字法治政府”的基本路徑和目標要求，強調“堅持運用互聯(lián)網、大數據、人工智能等技術手段促進依法行政，著力實現政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設數字化水平”。數字政府是實現法治政府的有效機制，以數字化為方向推進法治政府建設向縱深發(fā)展；數字政府的運行不能脫離法治的軌道，政府在運用數字技術行使權力、履行職責的過程中同樣需要依法行政。“在體系構建上，要更加重視將法治政府原則納入政府數字化轉型的全過程，全面加速圍繞數字決策、平臺監(jiān)管、技術規(guī)制等新興議題的法規(guī)制度建設?！?/p>

(五)整體構建應急法律制度體系，應對風險社會

世界正在進入風險社會，不可預知的風險因素不斷增多。我國現行的行政體制和行政法律制度大部分都是按照常態(tài)行政管理設計的。面對突發(fā)事件呈現多樣化、復雜化、復合化特點的趨勢，我國加快了政府應急管理綜合化改革的步伐。2018年，國家組建了應急管理部，將原來分散在各個部門的應急管理職能整合起來，其目的就在于整合優(yōu)化各種應急力量和資源，使應急管理從分散管理走向綜合治理。應急管理體制的整合更加凸顯分散的應急法律制度的缺陷?！锻话l(fā)事件應對法》難以為應急管理的綜合統(tǒng)籌提供制度保障，對不同類型的突發(fā)事件的應對，仍然停留在行業(yè)管理的格局中。應急管理和常態(tài)管理之間缺乏制度上的銜接，無法實現有序切換和無縫銜接。非常規(guī)事件的出現對常態(tài)下法治原則的沖撞和抵牾更加頻繁。為了有效協(xié)調應急行政和常態(tài)行政之間的沖突，應將應急性原則作為行政法治的基本法律原則，加快《突發(fā)事件應對法》和《傳染病防治法》等法律的修訂，形成以《突發(fā)事件應對法》為核心，科學完備、協(xié)調一致、運行有效的應急管理法律制度體系，實現應急法律制度體系的整體重構。

注釋：

① 習近平《在首都各界紀念現行憲法公布施行 30 周年大會上的講話》[N]，人民日報,2012-12-05(1).

② 習近平關于社會主義政治建設論述摘編[M]，中央文獻出版社,2017 年.

③ 周亞軍.海南自由貿易港法出臺一年來，海南省人大常委會制定 17 件自貿港法規(guī)——為自貿港建設夯實法治基礎[N].人民日報,2022-06-24.

④ 公丕祥.新時代中國法治現代化的戰(zhàn)略安排,中國法學,2018,3.

⑤ 何海波.論法院對規(guī)范性文件的附帶審查，中國法學,2021.3.

⑥ 讓公平正義以人民群眾看得見的方式實現——“中國這十年”系列主題新聞發(fā)布會聚焦政法改革舉措與成效http://news.cctv.com/2022/04/23/ARTIbwxFIycSB9XYWpxU6n48220423.shtml，2022-5-30。

⑦ 十三屆全國人大五次會議開幕，地方組織法修正草案提請大會審議。http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202203/6c1d8f1ecd9a4eb5bbe96ff3f997728b.shtml，2022-6-24。

⑧ 熊波.政務處分“法法銜接”的教義學分析,湖北社會科學,2022,2.

⑨ 胡衛(wèi)列.履行公益訴訟檢察職責促進國家治理現代化http://www.cdchjcy.gov.cn/gyss/218899.jhtml，2022-6-26。

⑩ 習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].人民出版社，2022年10月版，第37頁。