受危及的多邊主義與三方合作的責(zé)任分擔(dān)*

[巴西]喬瓦娜·佐卡爾/文 張彥著/譯

一、背 景

截至2015 年底，隨著聯(lián)合國2030 年可持續(xù)發(fā)展議程、亞的斯亞貝巴行動(dòng)議程和《巴黎氣候協(xié)定》的通過，我們對未來有了一個(gè)雄心勃勃的計(jì)劃。然而，次年民族主義運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)、民粹主義政府和獨(dú)裁主義的興起，動(dòng)搖了國際政治界的樂觀情緒，標(biāo)志著動(dòng)蕩時(shí)期的開始。一些國家的經(jīng)濟(jì)民族主義和對國際組織越來越多的批評與挑戰(zhàn)正在擠兌和壓縮全球化和全球治理的空間，并致使多邊主義受到質(zhì)疑。在通過共同的、雄心勃勃的可持續(xù)發(fā)展議程之后的一年里，多邊體系遭遇了幾次重大挫折。

2016 年最突出的例子是極端民族主義者特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)和英國“脫歐”公投，隨后英國經(jīng)歷了近兩年的嚴(yán)峻談判，于2020 年初真正脫離歐盟。此外，民粹主義、民族主義在世界其他地區(qū)也在抬頭和上升。同樣在2016 年，南非成為第一個(gè)正式退出國際刑事法院的國家。巴西、匈牙利、波蘭和土耳其也顯示出反全球化和威權(quán)主義思想占據(jù)其政策和政治綱領(lǐng)中心的趨勢。二戰(zhàn)后不斷興起和發(fā)展的多邊主義正處于危機(jī)之中。1M. Eilstrup-Sangiovanni, The Global Crisis of Multilateralism, E-International Relations, Dec. 2016, pp. 1-2.2M. Copelovitch and J. C. W. Pevehouse, International Organizations in a New Era of Populist Nationalism, The Review of International Organizations, vol. 14, no. 2, 2019, pp. 169-186.

有一些因素可以解釋近年來全球出現(xiàn)的對多邊主義的挑戰(zhàn)，其中包括世界政治中的多極化和碎片化。許多多邊組織創(chuàng)造了贏家和輸家，用羅伯特·基歐漢（Robert Keohane）創(chuàng)造的術(shù)語來說就是破壞了維持這些關(guān)系的“擴(kuò)散對等”（diあused reciprocity）。3R. O. Keohane, Reciprocity in International Relations, International Organization, vol. 40, no. 1, 1986, pp. 1-27.4M. Eilstrup-Sangiovanni, The Global Crisis of Multilateralism, E-International Relations, Dec. 2016, pp. 1-2.

向多極化發(fā)展的系統(tǒng)性變化也在國際發(fā)展合作的多邊體系中產(chǎn)生了影響。南南合作（South-South Cooperation）的出現(xiàn)表明了發(fā)展合作領(lǐng)域中的政治分歧。國際發(fā)展合作體系近年來的不斷變革顯示出一種趨勢，現(xiàn)有多邊安排的擴(kuò)散對等機(jī)制并不能滿足所有的國際發(fā)展合作行為體。新興國家和它們的機(jī)構(gòu)并非積極適應(yīng)已經(jīng)建立的國際標(biāo)準(zhǔn)。大多數(shù)新的發(fā)展合作提供者并不把他們的倡議與經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD，后簡稱經(jīng)合組織）發(fā)展援助委員會(huì)（DAC，后簡稱發(fā)援會(huì)）建立的官方發(fā)展援助（ODA）框架聯(lián)系起來。

新興國家，如金磚國家、迷霧四國（MIST，墨西哥、印度尼西亞、韓國和土耳其四個(gè)國家的英文首字母）和阿拉伯國家的國際影響范圍越來越大，正在改變主要由傳統(tǒng)捐助方（traditional donors）在1945 年至1970 年間建立的傳統(tǒng)做法。發(fā)展合作體系中的“新成員”將南南合作作為官方發(fā)展援助的替代方案。同時(shí)，經(jīng)合組織和世界銀行等傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)也在調(diào)整政策、做法和監(jiān)管框架，以適應(yīng)兩極分化和南北分歧的局面。5G. Zoccal and P. Esteves, The Brics Eあect: Impacts of South-south Cooperation in the Social Field of International Development Cooperation, IDS Bulletin, vol. 49, no. 3, 2018, pp. 129-144.

目前，國際發(fā)展合作體系中的辯論呈現(xiàn)出巨大的混亂局面。諸如混合融資方法（Blended Finance），或諸如更先進(jìn)的發(fā)展中國家和發(fā)展轉(zhuǎn)型（More Advanced Developing Countries and Development Transition）等，都表明在定義一套新的價(jià)值觀念以確定不同行為者的框架和做法方面存在著爭議。6G. Zoccal, Fronteiras esgar?adas: mobiliza??o de capitais transformando fronteiras e prática dóxica da coope-ra??o internacional para o desenvolvimento, PhD diss. Rio de Janeiro, RJ: PUC-Rio, 2018.

與此同時(shí)，全球挑戰(zhàn)似乎比以往更加緊迫。復(fù)雜的相互依存關(guān)系7R. O. Keohane and J. S. Nye Jr, Power and Interdependence: World Politics in Transition, Boston: The Book Service, 1977.清楚地表明，國際政治的眾多參與方必須協(xié)調(diào)行動(dòng)，以解決全球問題，如氣候變化、難民危機(jī)和大流行病。沒有哪個(gè)國家能夠單獨(dú)行動(dòng)來應(yīng)對這些挑戰(zhàn)，這些挑戰(zhàn)是全球性的，規(guī)模也是空前的。

2020 年初，聯(lián)合國秘書長呼吁開展“十年行動(dòng)”，加快實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展方案的速度和規(guī)模，以實(shí)現(xiàn)《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》范圍內(nèi)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDGs）。然而，在多邊主義的危機(jī)中，需要著重關(guān)注的是，在國際發(fā)展合作體系中有哪些可能的機(jī)制可以促進(jìn)國際合作，以實(shí)施2030年議程所設(shè)定的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)？

在此背景下，不同的伙伴關(guān)系安排，如私營部門參與和三方合作（Trilateral Cooperation,TrC）促進(jìn)發(fā)展合作，已逐漸獲得核心地位。三方合作出現(xiàn)在幾十年前，它的第一個(gè)倡議是在1978 年的《聯(lián)合國促進(jìn)和實(shí)施發(fā)展中國家間技術(shù)合作的行動(dòng)計(jì)劃》（即《布宜諾斯艾利斯行動(dòng)計(jì)劃》）框架內(nèi)提出的。

在逐步取得但有些微不足道的進(jìn)展之后，三方合作近年來獲得了較強(qiáng)的發(fā)展勢頭。2019 年3 月在布宜諾斯艾利斯舉行的第二次聯(lián)合國南南合作高級別會(huì)議（即BAPA+40）的成果文件中，三方合作在一份國際社會(huì)商定的文件中得到了廣泛而重要的討論，留下了一個(gè)利基，于是不僅在執(zhí)行層面，而且在政策層面已成為了發(fā)展對話的重要工具之一。

本文提出的論點(diǎn)是，在國際發(fā)展合作的多邊體系“擴(kuò)散對等”不充分的條件下，三方合作機(jī)制通過“特定對等”（specific reciprocity），為培育發(fā)展合作中不同行為主體之間的伙伴關(guān)系，以及加強(qiáng)對國際發(fā)展合作的責(zé)任分擔(dān)模式提供了獨(dú)特的契機(jī)。我將通過分析國際發(fā)展合作的多邊體系的最新趨勢，以及具體到三方合作這一發(fā)展合作模式，來闡述這一論點(diǎn)。

以下第二節(jié)簡要分析了世界政治中的多邊主義及其走向當(dāng)前危機(jī)的軌跡，第三節(jié)分析了國際發(fā)展合作多邊體系的全球治理，以及構(gòu)成這一體系和不同行為主體之間關(guān)系的一套規(guī)則和原則。然而，維持這些關(guān)系和規(guī)則的擴(kuò)散對等已被削弱。其他行為者，如全球南方國家，在該系統(tǒng)中的影響力持續(xù)增加。因此，本節(jié)討論包括南南合作的出現(xiàn)，以及它如何導(dǎo)致其他類型的國際制度安排，如通過三方合作促進(jìn)國際發(fā)展。第四節(jié)對在國際發(fā)展領(lǐng)域影響力逐漸增大的三方合作進(jìn)行了更深入的分析，圍繞這一模式展開相關(guān)的辯論。2030 年可持續(xù)發(fā)展議程強(qiáng)調(diào)，伙伴關(guān)系對于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)至關(guān)重要，而三方合作作為一種分擔(dān)成本、方案和責(zé)任的模式得到了有效促進(jìn)。第五節(jié)仔細(xì)研究了2030年議程的核心——普遍性原則，以及“共同但有區(qū)別的責(zé)任”（CBDR）原則，該原則被納入國際發(fā)展合作的辯論中，對南北分歧的談判具有挑戰(zhàn)性。在最后一節(jié)，我提供了一個(gè)三方合作的框架，根據(jù)這個(gè)框架，特定對等——與多邊倡議的擴(kuò)散對等相反——是南方提供者同意分擔(dān)責(zé)任的一種模式，即繞過了將CBDR 原則納入2030 議程的爭議。

二、受危及的多邊主義

羅伯特·基歐漢將多邊主義定義為“在由三個(gè)或更多國家組成的集團(tuán)中，通過臨時(shí)安排或通過機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)國家政策的做法”。1R. O. Keohane, Multilateralism: An Agenda for Research, International Journal, vol. 45, no. 4, 1990, pp. 731-764.然而，除了名義上的區(qū)別，多邊關(guān)系也有一個(gè)獨(dú)特的性質(zhì)。與雙邊關(guān)系不同，在雙邊關(guān)系中，“特定的伙伴按照嚴(yán)格限定的秩序交換同等價(jià)值的物品”，對等或互惠是具體的，而多邊關(guān)系的特點(diǎn)是分散的對等或互惠，其中“同等的定義不那么精確”，且“涉及符合普遍接受的行為標(biāo)準(zhǔn)”。2R. O. Keohane, Reciprocity in International Relations, International Organization, vol. 40, no. 1, 1986, pp. 1-27.

多邊主義是現(xiàn)代國家體系中的一種制度形式，第二次世界大戰(zhàn)之后其相關(guān)性和具體形式獲得大幅發(fā)展，特別是國際多邊會(huì)議和多邊組織大量涌現(xiàn)。它的一般意義的形式不應(yīng)該與正式的多邊組織概念相混淆。3J. G. Ruggie, Multilateralism: The Anatomy of an Institution, International Organization, vol. 46, no. 3, 1992, pp. 561-598.因?yàn)槎噙厵C(jī)構(gòu)是“具有持久性規(guī)則的多邊安排；它們可以區(qū)別于其他形式的多邊主義，如解決特定問題的臨時(shí)會(huì)議和短期安排”。4R. O. Keohane, Multilateralism: An Agenda for Research, International Journal, vol. 45, no. 4, 1990, pp. 731-764.

在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的幾年里，國際多邊組織層出不窮，“會(huì)議外交”增多。1944 年的布雷頓森林會(huì)議（the Bretton Woods Conference）確立了幾十年來統(tǒng)治國際經(jīng)濟(jì)治理的規(guī)范框架。約翰·魯杰（John Ruggie）后來創(chuàng)造了 “內(nèi)嵌自由主義”（embedded liberalism）一詞來指代這一框架。內(nèi)嵌自由主義有兩個(gè)特點(diǎn)：“與三十年代的經(jīng)濟(jì)民族主義不同，它將是多邊性質(zhì)的；與金本位和自由貿(mào)易的自由主義不同，它的多邊主義以國內(nèi)干預(yù)主義為前提?！?J. G. Ruggie, International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order,International Organization, vol. 36, no. 2, 1982, pp. 379-415.此時(shí)，世界銀行、國際貨幣基金組織和馬歇爾計(jì)劃等機(jī)構(gòu)和機(jī)制被建立起來，旨在重建歐洲并使國際援助得以具體化并發(fā)揮作用。

本著同樣的精神，更多多邊組織被建立起來。許多是專門的和技術(shù)性的，如1948 年成立的世界衛(wèi)生組織；有些是多用途的和具有普遍成員的，如1945 年成立的聯(lián)合國。這些多邊組織“只是基于共同的愿景，有著廣泛的議程，無論會(huì)員的大小都有章程規(guī)定和保障的發(fā)言權(quán)”。6J. G. Ruggie, Multilateralism: The Anatomy of an Institution, International Organization, vol. 46, no. 3, 1992, pp. 561-598.

在20 世紀(jì)80 年代末和90 年代初，全球和區(qū)域多邊機(jī)構(gòu)的數(shù)量成倍增加。冷戰(zhàn)的結(jié)束是多邊主義的一個(gè)高潮。然而，在世紀(jì)之交，情況已經(jīng)有所不同。許多新興大國對布雷頓森林會(huì)議后建立的國際體系感到不滿。如果說多邊組織的目的是實(shí)現(xiàn)合作行動(dòng)以解決問題，那么許多組織都未能實(shí)現(xiàn)其所宣稱的目標(biāo)。這方面的例子包括世界貿(mào)易組織和多哈發(fā)展議程的無效談判，或失敗的《不擴(kuò)散核武器條約》。7M. Eilstrup-Sangiovanni, The Global Crisis of Multilateralism, E-International Relations, Dec. 2016, pp. 1-2.對許多行為主體，特別是發(fā)展中國家來說，對擴(kuò)散對等的期望——根據(jù)這種期望，其成員會(huì)在一段時(shí)間內(nèi)，在一個(gè)粗略的對等基礎(chǔ)上獲得總體利益——正在落空。8R. O. Keohane, Reciprocity in International Relations, International Organization, vol. 40, no. 1, 1986, pp. 1-27.9J. G. Ruggie, Multilateralism: The Anatomy of an Institution, International Organization, vol. 46, no. 3, 1992, pp. 561-598.

修正主義運(yùn)動(dòng)早在當(dāng)前的多邊危機(jī)之前就已經(jīng)開始了。不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)、貿(mào)發(fā)會(huì)議的成立、77國集團(tuán)和建立國際經(jīng)濟(jì)新秩序（New International Economic Order, NIEO）的宣言，都是在20 世紀(jì)70 年代之前發(fā)生的。然而，新興國家，如巴西和中國，在1970 年是世界上第10 大和第7大經(jīng)濟(jì)體，在2010 年則分別占據(jù)第7 位和第2 位。21 世紀(jì)初，經(jīng)濟(jì)學(xué)家吉姆·奧尼爾（Jim O’Neill）指出，50 年后，巴西、俄羅斯、印度和中國的經(jīng)濟(jì)規(guī)模均將在世界上排名前列（即金磚國家概念最初的由來）。目前的國際發(fā)展趨勢正是碎片化（fragmentation）和多極化（multipolarity）。

金磚國家認(rèn)為，在全球權(quán)力分配向非西方大國傾斜、從單極向多極傾斜的時(shí)候，由自由主義—世界主義規(guī)范設(shè)計(jì)的國際秩序其實(shí)是西方要鞏固在國際機(jī)構(gòu)中的主導(dǎo)地位的伎倆。1J. Rüland, ‘Principled Multilateralism’ Versus ‘Diminished Multilateralism’: Some General Reflections, in P.Rueppel, M. Sarmah, Y. L. Hwee, and C. Echle (eds.), Multilateralism in a Changing World Order, Singapore: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2018, pp. 1-12.

在相關(guān)樂觀預(yù)測的推動(dòng)下，2009 年舉行了第一屆金磚國家峰會(huì)，2011 年南非納入正式成員，金磚國家（BRICS）的概念形成。除了國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長，全球的一些南方國家在20 世紀(jì)末經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)系統(tǒng)復(fù)雜性的增大，科學(xué)技術(shù)得到了實(shí)質(zhì)性的發(fā)展，貧困率、饑餓、兒童死亡率等指標(biāo)都有了顯著的下降。2Instituto de Pesquisa Econ?mica Aplicada - IPEA. O Brasil em 4 décadas. Trabalho de Discuss?o n° 1500. Brasília, DF, 2010.

在地緣經(jīng)濟(jì)和地緣政治領(lǐng)域，經(jīng)濟(jì)平衡從七國集團(tuán)國家向新興市場經(jīng)濟(jì)體的急劇轉(zhuǎn)變，意味著過去的兩極世界（美國—蘇聯(lián)，1950—1990 年）和短暫的單極世界（美國，20 世紀(jì)90 年代）現(xiàn)在正迅速轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻O世界（中國、歐洲、印度、俄羅斯、美國，或許還有其他國家）。3J. Linn, Recent Threats to Multilateralism, Global Journal of Emerging Market Economies, vol. 9, no. 1-3, 2018, pp.86-113.

在不斷變化的全球治理結(jié)構(gòu)中，發(fā)展中國家之間的聯(lián)盟更強(qiáng)化了多極化趨勢。伴隨著世界政治碎片化，民族主義運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)也開始威脅著多邊協(xié)調(diào)與合作。承認(rèn)具有結(jié)構(gòu)性的系統(tǒng)不對稱是多邊體系中擴(kuò)散對等的基礎(chǔ)，因此也是行為主體之間開展合作的基礎(chǔ)。民族主義戰(zhàn)略往往無視這些不對稱性，使主體對責(zé)任的概念產(chǎn)生懷疑，這一點(diǎn)將在本文第四節(jié)進(jìn)行詳細(xì)分析。新興大國的崛起促成了東西方緊張關(guān)系的復(fù)蘇，尤其體現(xiàn)在美中沖突的升級。

當(dāng)前對多邊主義的威脅可能是短期和周期性的，主要體現(xiàn)在美國撤回對全球和區(qū)域機(jī)構(gòu)的支持，轉(zhuǎn)而采取民族主義政策，追求“我們國家優(yōu)先”的目標(biāo)。然而，一些威脅也可能是長期性的，比如經(jīng)濟(jì)和地緣政治多極化的擴(kuò)展可能導(dǎo)致大國之間的全球沖突復(fù)蘇。

三、國際發(fā)展合作的多邊體系

上一節(jié)指出，通過布雷頓森林體系，在第二次世界大戰(zhàn)之后，出現(xiàn)了一個(gè)國際治理的規(guī)范框架，被定義為內(nèi)嵌自由主義。4J. G. Ruggie, International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order,International Organization, vol. 36, no. 2, 1982, pp. 379-415.世界銀行和國際貨幣基金組織等具有多邊性質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)成為首先將國際發(fā)展援助體系定型下來的組織。

現(xiàn)在被理解為國際發(fā)展合作的多邊體系主要是在20 世紀(jì)60 年代建立的，對國際合作的規(guī)范和實(shí)踐進(jìn)行了定義。此時(shí)，聯(lián)合國大會(huì)將60 年代定義為聯(lián)合國的發(fā)展十年。其他多邊機(jī)構(gòu)也相繼成立，如世界銀行的國際開發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）和經(jīng)合組織。

多邊機(jī)構(gòu)與其他多邊臨時(shí)安排不同，因?yàn)樗鼈冇幸惶壮志玫囊?guī)則。1R. O. Keohane, Multilateralism: An Agenda for Research, International Journal, vol. 45, no. 4, 1990, pp. 731-764.在這十年的頭幾年，一個(gè)框架、實(shí)踐和利益相關(guān)者的分類已經(jīng)到位。發(fā)援會(huì)的前身，于1961 年3 月通過《關(guān)于共同援助努力的決議》，呼吁國際社會(huì)共同努力擴(kuò)大援助，并明確指出了“需要幫助欠發(fā)達(dá)國家”。2Organization for Economic Co-operation and Development - OECD, DAC in Dates:The History of OECD’s Development Assistance Committee, Paris, 2006.當(dāng)時(shí)，國際發(fā)展合作的多邊體系的擴(kuò)散對等是基于對結(jié)構(gòu)性系統(tǒng)不對稱的認(rèn)知，因此，發(fā)達(dá)國家有道德責(zé)任提供援助，而發(fā)展中國家有權(quán)利接受援助。3G. Bracho, In Search of a Narrative for Southern Providers: The Challenge of the Emerging Economies to the Development Cooperation Agenda, Discussion Paper 1, Bonn: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, 2015.

1961 年，在經(jīng)合組織的保護(hù)傘下，發(fā)援會(huì)的成立使捐助者和受援者之間的對立體系具體化。4G. Zoccal, Fronteiras esgar?adas: mobiliza??o de capitais transformando fronteiras e prática dóxica da coope-ra??o internacional para o desenvolvimento, PhD diss. Rio de Janeiro, RJ: PUC-Rio, 2018.發(fā)援會(huì)的目的是將當(dāng)時(shí)最大的捐助者聚集在一起，目前是唯一一個(gè)不對所有經(jīng)合組織成員開放的經(jīng)合組織內(nèi)設(shè)機(jī)制。在這個(gè)范圍內(nèi)，1969 年首次商定的官方發(fā)展援助，將援助流動(dòng)概括為發(fā)達(dá)國家或多邊組織與發(fā)展中國家之間的流動(dòng)，是一種轉(zhuǎn)讓優(yōu)惠資源和發(fā)展知識(shí)的垂直關(guān)系。

約翰·魯杰強(qiáng)調(diào)，多邊主義與雙邊關(guān)系的不同不僅僅是名義上的不同，更有本質(zhì)方面的區(qū)別。不是行為主體數(shù)量，而是行為主體之間建立的那種多邊關(guān)系。通過多邊主義，國家之間的關(guān)系則以相關(guān)的原則得以協(xié)調(diào)安排?！霸瓌t規(guī)定了一類行動(dòng)的適當(dāng)行為，而不考慮各方的特殊利益或任何具體事件中可能存在的戰(zhàn)略緊急情況?！?J. G. Ruggie, Multilateralism: The Anatomy of an Institution, International Organization, vol. 46, no. 3, 1992, pp. 561-598.

發(fā)援會(huì)成員對官方發(fā)展援助的定義及其報(bào)告機(jī)制進(jìn)行了一系列談判和協(xié)調(diào)。然而，總的來說，自20 世紀(jì)70 年代初以來，它一直沒有改變，目前它被規(guī)定為流向發(fā)援會(huì)官方發(fā)展援助受援國名單上的國家和地區(qū)，以及流向多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)的資金：由官方機(jī)構(gòu)（包括國家和地方政府，或其執(zhí)行機(jī)構(gòu)）提供，每項(xiàng)交易以促進(jìn)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福祉為主要目標(biāo)，而且具有優(yōu)惠性質(zhì)。6Official Development Assistance - ODA, What is ODA? Paris, Organization for Economic Co-operation and Development, 2019.

通過將發(fā)展援助自然化，并嵌入規(guī)定性和規(guī)范性的價(jià)值，該框架也加強(qiáng)了植根于歷史殖民關(guān)系的理念和價(jià)值。也是在20 世紀(jì)70 年代初，為了尋求增加官方發(fā)展援助的數(shù)量，制定了目前的目標(biāo)——官方發(fā)展援助應(yīng)占發(fā)達(dá)國家國民總收入（GNI）的0.7%。這個(gè)目標(biāo)最早是由世界基督教會(huì)聯(lián)合會(huì)（World Council of Churches）在1958 年提出的，其基礎(chǔ)是激勵(lì)援助的道德責(zé)任的信念。因此，發(fā)達(dá)國家對國際發(fā)展負(fù)有道義上的責(zé)任。1G. Zoccal, Fronteiras esgar?adas: mobiliza??o de capitais transformando fronteiras e prática dóxica da coope-ra??o internacional para o desenvolvimento, PhD diss. Rio de Janeiro, RJ: PUC-Rio, 2018.

四、擴(kuò)散對等的侵蝕和南南合作的出現(xiàn)

自從20 世紀(jì)70 年代規(guī)定了一套較為持續(xù)的制度設(shè)計(jì)并規(guī)范化國際發(fā)展合作多邊體系以來，國際體系的結(jié)構(gòu)已發(fā)生了很大變化。一個(gè)更加多樣化的行為體組合拓展了多邊體系的重要性和表現(xiàn)形式，超越了捐助方（北方發(fā)達(dá)國家）和受援方（全球南方發(fā)展中國家）的二元?jiǎng)澐?。新的發(fā)展合作“生態(tài)系統(tǒng)”也包括來自全球南部的援助提供者，包括非政府行為者，如民間社會(huì)組織和私人部門。

很明顯，發(fā)展中國家之間的橫向合作倡議自20 世紀(jì)50 年代就存在。在20 世紀(jì)70 年代末，繼國際經(jīng)濟(jì)新秩序的修正主義倡議之后，《布宜諾斯艾利斯行動(dòng)計(jì)劃》試圖改變指導(dǎo)北方工業(yè)化國家和全球南方發(fā)展中國家之間關(guān)系的條款。然而，這一運(yùn)動(dòng)主要是在世紀(jì)之交后獲得了力量，其得益于世界秩序的分裂和多極化的明顯增強(qiáng)。

南南合作一詞在南方委員會(huì)1990 年發(fā)表的《對南方的挑戰(zhàn)》（The Challenge to the South）報(bào)告中得到鞏固。該報(bào)告承認(rèn)結(jié)構(gòu)性的系統(tǒng)不對稱，指出“南方國家在世界經(jīng)濟(jì)體系中處于不利地位”。同時(shí)，報(bào)告也對在此之前擴(kuò)散對等的結(jié)果提出了質(zhì)疑，認(rèn)為南方國家“單獨(dú)無力影響這些進(jìn)程和機(jī)構(gòu)，因此也無力影響對其發(fā)展有重要影響的全球經(jīng)濟(jì)環(huán)境”。2The South Commission, The Challenge to the South: The Report of the South Commission, New York, NY: Oxford University, 1990.這即確立了與20世紀(jì)60 年代以來在發(fā)援會(huì)內(nèi)建立的國際發(fā)展合作多邊體系的捐助方—受援方二分法的對立。

1995 年，聯(lián)合國審查發(fā)展中國家間技術(shù)合作高級別委員會(huì)在確定“發(fā)展中國家間技術(shù)合作新方向戰(zhàn)略”時(shí)，確定了22 個(gè)促進(jìn)南南合作的“關(guān)鍵國家”（pivotal countries），其中包括巴西、中國和印度，它們應(yīng)成為發(fā)展合作體系中新模式的催化力量。3United Nations - UN, New Directions for Technical Cooperation among Developing Countries, New York, NY, 1995.2000 年初，在南方首腦會(huì)議期間，77 國集團(tuán)國家認(rèn)為南南合作應(yīng)成為國際發(fā)展合作體系中的一種模式，并決定于2003 年在馬拉喀什召開第一次南南合作高級別會(huì)議。

全球南方國家之間的聯(lián)盟，以及由此產(chǎn)生的南南合作議程，不僅開始出現(xiàn)在全球南方的會(huì)議和文件中，如77 國集團(tuán)、聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議或聯(lián)合國技術(shù)合作高級別委員會(huì)，而且也出現(xiàn)在更廣泛的國際發(fā)展合作多邊體系的談判領(lǐng)域。

自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，即使傳統(tǒng)捐助方分配了大量的資源，貧困和不平等仍然是國際政策議程上的重要議題。預(yù)期的多邊體系的擴(kuò)散對等正在落空。中等收入國家由于對許多官方發(fā)展援助的結(jié)果不滿意，不斷敦促增加全球南方國家在多邊體系中的參與和相關(guān)性。

2002 年3 月，在聯(lián)合國的支持下，在墨西哥舉行了第一屆國際發(fā)展籌資會(huì)議。這次會(huì)議旨在審議傳統(tǒng)捐助方為實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)所做的財(cái)政承諾，是鞏固南南合作的關(guān)鍵。相對于資助中等收入國家的發(fā)展，國際社會(huì)更加關(guān)注資助最不發(fā)達(dá)國家和低收入國家，減少中等收入國家作為官方發(fā)展援助接受者的參與。因此，成果文件《蒙特雷共識(shí)》（Monterrey Consensus）強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家需要建立新的伙伴關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)。1United Nations - UN, Monterrey Consensus on Financing for Development, Paper presented at International Conference on Financing for Development, New York, NY, 2003.2I. C. Leite, Coopera??o sul-sul: conceito, história e marcos interpretativos, Observador On-Line, vol. 7, no. 3, 2012, pp. 1-42.

在發(fā)援會(huì)及經(jīng)合組織的支持下，南南合作只是在2008 年第三次援助實(shí)效問題高級別論壇期間作為一種合作模式出現(xiàn)。成果文件《阿克拉行動(dòng)議程》（Accra Agenda for Action）承認(rèn)“所有發(fā)展行為者的貢獻(xiàn)，特別是中等收入國家作為援助提供者和接受者的作用”，鼓勵(lì)“進(jìn)一步發(fā)展三方合作”并承認(rèn)其特殊性。3Organization for Economic Co-operation and Development - OECD, The Accra Agenda for Action, Third High-Level Forum on Aid Eあectiveness, Paris, 2008.

五、三方合作：不僅要分擔(dān)成本和解決方案，還要分擔(dān)責(zé)任

在國際發(fā)展合作的多邊體系中，主要由傳統(tǒng)捐助者通過多邊談判建立了一套規(guī)則和指導(dǎo)框架，如發(fā)援會(huì)的建立和官方發(fā)展援助的劃定。國際發(fā)展合作的多邊體系是圍繞著捐助方—受援方的二元結(jié)構(gòu)而勾勒的，反映了發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家之間的等級和垂直關(guān)系。

大部分的官方發(fā)展援助是通過雙邊關(guān)系實(shí)施的。過去十年的官方發(fā)展援助報(bào)告包括以下類別：（1）雙邊發(fā)展項(xiàng)目、計(jì)劃和技術(shù)合作；（2）多邊官方發(fā)展援助；（3）人道主義援助；（4）捐助方國內(nèi)支持難民的費(fèi)用；（5）凈債務(wù)減免贈(zèng)款。以2008 至2018 年的數(shù)據(jù)為例，雙邊發(fā)展項(xiàng)目、計(jì)劃和技術(shù)合作類占這些年官方發(fā)展援助總額的55%左右。4Organization for Economic Co-operation and Development - OECD, DAC Working Party on Development Finance Statistics: Secretariat’s Proposal to Clarify the Reporting Directives on Triangular Cooperation, Paris, 2019.

在過去幾年中，發(fā)展合作行為主體的生態(tài)系統(tǒng)變得更加復(fù)雜。全球南方國家之間的聯(lián)盟揭示了與主要由發(fā)援會(huì)成員建立的系統(tǒng)中擴(kuò)散對等的差異。碎片化和多極化趨勢導(dǎo)致了該系統(tǒng)的一系列規(guī)則的轉(zhuǎn)變。這些變化不僅包括超越南北鴻溝，也包括超越政府與政府之間的伙伴關(guān)系。5Global Partnership Initiative - GPI, Triangular Co-operation in the Era of the 2030 Agenda: Sharing Evidence and Stories from the Field, Paris: OECD Development Co-operation Directorate, 2019.參與這一體系的行為主體的量和質(zhì)都有所增加或增強(qiáng)，它們之間建立的不同安排也有所增加，其中就包括三方合作。

三方合作這種發(fā)展合作模式1三方合作（TrC）通常被定義為一種工具、手段、機(jī)制、舉措。一方面，該模式可以用來包括項(xiàng)目支持、預(yù)算支持和部門方案支持等舉措。另一方面，在提到南北合作時(shí)，南南合作和三方合作也通常被稱為替代和補(bǔ)充模式。在整個(gè)BAPA+40 成果文件中，TrC 也被視為一種模式。出現(xiàn)在大約40 年前。當(dāng)時(shí)的觀點(diǎn)是，傳統(tǒng)捐助方，即發(fā)達(dá)國家和聯(lián)合國組織應(yīng)該發(fā)揮發(fā)展中國家之間合作的催化作用。2United Nations - UN, Report of the United Nations Conference on Technical Cooperation among Developing Countries,New York, NY, 1978.在聯(lián)合國范圍內(nèi)，三方合作于1995 年在《發(fā)展中國家技術(shù)合作新方向戰(zhàn)略》文件中得到認(rèn)可。通過三方合作，“捐助者將同意資助發(fā)展中國家之間的交流。”3United Nations - UN, New Directions for Technical Cooperation among Developing Countries, New York, NY, 1995.目前，聯(lián)合國將三方合作定義為“兩個(gè)或兩個(gè)以上的發(fā)展中國家在發(fā)達(dá)國家或多邊組織的支持下，為實(shí)施發(fā)展合作計(jì)劃和項(xiàng)目而建立的南方驅(qū)動(dòng)的伙伴關(guān)系”。4United Nations Secretary General - UNSG, Framework of Operational Guidelines on United Nations Support to Southsouth and Triangular Cooperation: High-level Committee on South-south Cooperation: Nineteenth Session, New York: United Nations, 2016.

三方合作也為南北雙方的政策對話創(chuàng)造了空間。南南合作的發(fā)展和強(qiáng)化給傳統(tǒng)合作的既定框架帶來了不同維度的緊張。從政治角度來看，在南北合作和南南合作之間的競爭背景下，三方合作也成為了一種特殊安排，傳統(tǒng)捐助者利用這種安排來學(xué)習(xí)和影響南南合作，因此，彌合了這兩種模式。5G. Zoccal, Fronteiras esgar?adas: mobiliza??o de capitais transformando fronteiras e prática dóxica da coope-ra??o internacional para o desenvolvimento, PhD diss. Rio de Janeiro, RJ: PUC-Rio, 2018.這種模式當(dāng)時(shí)主要是為了支持南南合作，并在傳統(tǒng)的南北合作和當(dāng)時(shí)新興的南南合作之間建立一座橋梁。

在過去的幾年里，參與三方合作倡議的不同行為主體，除了推進(jìn)發(fā)展項(xiàng)目的聯(lián)合執(zhí)行，還制定了聯(lián)合操作手冊、指南和流程，如《巴西—德國三方合作計(jì)劃：操作手冊》。6Agência Brasileira de Coopera??o - ABC, Manual operacional da coopera??o trilateral Brasil-Alemanha, 2nd ed,Brasília, DF: Ministério das Rela??es Exteriores do Brasil, 2019.因此，盡管在其他多邊政治空間存在爭議，但三方合作加強(qiáng)了不同行為者之間的合作。通過超越發(fā)展項(xiàng)目的成本分?jǐn)偅行У貫檎邔υ拕?chuàng)造了空間。7G. Zoccal, Triangular Cooperation: Enabling Policy Spaces, in S. Chaturvedi et. al. (eds.), Development Cooperation for Achieving the 2030 Agenda: Contested Collaboration, New York, NY: Springer International Publishing AG, 2020.

發(fā)援會(huì)捐助國和南方援助國對更加橫向的伙伴關(guān)系的關(guān)注，也被納入更廣泛的倡議，如巴西提出的“全球發(fā)展伙伴關(guān)系”（Partnerships for Global Development）。在第五屆三方合作國際會(huì)議期間，巴西合作署的一位專業(yè)人員表示，該國正在參與非常明確的三方合作倡議和方案，在這些倡議和方案的啟發(fā)下，全球發(fā)展伙伴關(guān)系是一種新的方法，其目的不是要取代三方合作，而是要協(xié)調(diào)不同的戰(zhàn)略和倡議。它的目的是成為與傳統(tǒng)捐助者，如英國，進(jìn)行接觸的長期戰(zhàn)略。建立“戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”指向了雙邊主義的復(fù)蘇，基于特定對等繞過了國際機(jī)構(gòu)和多邊組織中接近癱瘓的談判。8J. Rüland, ‘Principled Multilateralism’ Versus ‘Diminished Multilateralism’: Some General Reflections, in P.Rueppel, M. Sarmah, Y. L. Hwee, and C. Echle (eds.), Multilateralism in a Changing World Order, Singapore: Konrad-Adenauer-Stiftung, 2018, pp. 1-12.

這種模式對傳統(tǒng)捐助者和南方捐助者都發(fā)揮著不同的作用。然而，貿(mào)易合作在整個(gè)發(fā)展合作中的比例很難準(zhǔn)確概括。它往往缺乏官方的、經(jīng)核實(shí)的和可比較的貿(mào)易合作數(shù)據(jù)。只是在2016 年，三方合作倡議才開始在經(jīng)合組織發(fā)援會(huì)的統(tǒng)計(jì)框架內(nèi)被監(jiān)測（報(bào)告期為2015 年）。2017 年，只有德國報(bào)告了三方合作的情況，在接下來的一年里，有8 個(gè)發(fā)援會(huì)成員開始這樣做。

一個(gè)更廣泛和雄心勃勃的努力是建立三方合作的在線項(xiàng)目庫（online project repository），這是由經(jīng)合組織開發(fā)和維護(hù)，在發(fā)援會(huì)的“展望、推廣和政策改革處”（Foresight, Outreach and Policy Reform Unit）的工作范圍內(nèi)運(yùn)作。該資源庫目前列出了800 多個(gè)三方合作倡議或項(xiàng)目，包括廣泛的領(lǐng)域，并可以追溯到1996 年的項(xiàng)目。然而，該資料庫只包括國家、國際組織、私營部門代表、民間社會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)和次國家行為者在自愿基礎(chǔ)上與經(jīng)合組織分享的內(nèi)容，并沒有涵蓋全世界三方合作的全貌。

盡管缺乏廣泛的官方數(shù)據(jù)，但正如經(jīng)合組織發(fā)展合作局局長豪爾赫·莫雷拉·達(dá)席爾瓦（Jorge Moreira da Silva）和時(shí)任聯(lián)合國秘書長、南南合作特使兼聯(lián)合國南南合作辦公室主任豪爾赫·切迪克（Jorge Chediek）所強(qiáng)調(diào)的那樣，南南合作在國際辯論中的相關(guān)性一直在增加，2019 年是一個(gè)范式轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。三方合作首次在一份國際商定的文件中得到廣泛討論，并從小眾領(lǐng)域轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展對話的主流工具。1J. M. Silva and J. Chediek, The Coming of Age of Triangular Co-operation, OECD Development Matters, Mar. 2020.

這是BAPA+40 談判期間以及幾個(gè)月后，2019 年10 月在里斯本舉行的第五屆三方合作國際會(huì)議和2019 年12 月在伊斯坦布爾舉行的第十一屆發(fā)展合作總干事高級別論壇期間，三方合作議題所發(fā)揮作用的結(jié)果。如果說2009 年在內(nèi)羅畢舉行的第一次聯(lián)合國南南合作高級別會(huì)議的成果文件中，三方合作模式被提到了14 次，那么10 年后，在BAPA+40 期間，三方合作出現(xiàn)了73 次，“全球有效三方合作伙伴關(guān)系倡議”（Global Partnership Initiative on Eあective Triangular Cooperation）的自愿努力也被成功地寫入了該文件。2United Nations General Assembly - UNGA, Buenos Aires Outcome Document of the Second High level United Nations Conference on South-south Cooperation, New York, NY: United Nations, 2019.

由墨西哥領(lǐng)導(dǎo)的“全球有效三方合作伙伴關(guān)系倡議”是2016 年全球有效發(fā)展合作伙伴關(guān)系第二次高級別會(huì)議范圍內(nèi)建立的29 個(gè)全球伙伴關(guān)系倡議之一。其核心小組和成員從那時(shí)起就在各種倡議中工作，作為有效三方合作的自愿準(zhǔn)則也在BAPA+40 期間提出。3Global Partnership Initiative - GPI, Triangular Co-operation in the Era of the 2030 Agenda: Sharing Evidence and Stories from the Field, Paris: OECD Development Co-operation Directorate, 2019.

雖然國際上對“三方合作”還沒有統(tǒng)一的定義，4兩個(gè)主要的三方合作定義是聯(lián)合國和經(jīng)合組織的定義，前者已在本文中指出，后者將三方合作理解為一種安排。經(jīng)合組織將三方合作理解為至少有三個(gè)伙伴參與，履行三個(gè)主要角色：受益者、關(guān)鍵者和促進(jìn)者。主要區(qū)別在于，在聯(lián)合國的定義中，三方合作與南南合作和傳統(tǒng)捐助者之間的關(guān)系嚴(yán)格掛鉤，不包括其他安排，經(jīng)合組織的定義中三方合作行為主體包括“國家（國家和國家以下各級）、國際組織、民間社會(huì)、私人慈善事業(yè)、私營部門和學(xué)術(shù)界”。但辯論正在增加，充滿活力的全球伙伴關(guān)系正在形成，以促進(jìn)“三方合作”作為一種發(fā)展合作模式不僅能分擔(dān)成本和分享解決方案，而且分擔(dān)對實(shí)施2030 年可持續(xù)發(fā)展議程的責(zé)任。這包括連接傳統(tǒng)捐助者和南方提供者的伙伴關(guān)系，以及他們在政策層面上的爭議，也包括拓展與其他行為者的伙伴關(guān)系，如聯(lián)合國南南合作辦公室和經(jīng)合組織，且兩者都是“全球有效三方合作伙伴關(guān)系倡議”核心小組的成員。1G. Zoccal, Triangular Cooperation: Enabling Policy Spaces, in S. Chaturvedi et. al. (eds.), Development Cooperation for Achieving the 2030 Agenda: Contested Collaboration, New York, NY: Springer International Publishing AG, 2020.

如果說這種模式的第一批倡議觸及了為當(dāng)時(shí)新興的南南合作提供資金的想法，那么目前的努力則試圖擺脫這一概念。當(dāng)下，許多三方合作項(xiàng)目的一個(gè)關(guān)鍵理念是費(fèi)用分擔(dān)。最近公布的對歐盟與拉丁美洲和加勒比地區(qū)（LAC）三方合作旗艦計(jì)劃內(nèi)8 個(gè)項(xiàng)目的評估表明，由于ADELANTE2ADELANTE 是歐盟的三方合作旗艦計(jì)劃，于2015 年啟動(dòng)。目前由ADELANTE 計(jì)劃資助的8 個(gè)項(xiàng)目直接有助于實(shí)現(xiàn)9 個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)及其27 個(gè)具體子目標(biāo)。項(xiàng)目的高預(yù)算，50—50 的成本分擔(dān)模式是不現(xiàn)實(shí)的。因此，歐盟最終承擔(dān)了該項(xiàng)目預(yù)算的80%。然而，分析也強(qiáng)調(diào)，通過提供20%的資源，“所有合作伙伴都通過貢獻(xiàn)資源來發(fā)揮所有權(quán)……，這是確保所有權(quán)和共同責(zé)任的成功方式?！?N. Piefer-S?yler and N. Pelechà Aigües, The Value Added of Triangular Co-operation: Lessons Learned from the EU-LAC Programme for Triangular Co-operation (Adelante), OECD Development Co-operation Working Papers, Paris:Organization for Economic Co-operation and Development, 2020.

還有一些例子表明了一種不同的，甚至更加平衡的費(fèi)用分?jǐn)偰Ｊ?，?010 年成立的德國-拉美—加勒比地區(qū)三方合作區(qū)域基金（the German Regional Fund for Triangular Cooperation in LAC）。與ADELANTE 相比，該區(qū)域基金實(shí)施的項(xiàng)目預(yù)算要低得多，截至2019 年10 月，已經(jīng)批準(zhǔn)了69 個(gè)項(xiàng)目。德國的捐款占該區(qū)域基金管理的項(xiàng)目總預(yù)算的37%，而南方伙伴的捐款占39%，受益國的出資占22%，其他伙伴，如其他發(fā)援會(huì)捐助者或私營部門的出資占2%。4G. Zoccal, German Regional Fund for Triangular Co-operation in Latin America and the Caribbean, Rio de Janeiro,RJ: Brics Policy Center, 2019.

因此，費(fèi)用分擔(dān)模式也包括受益國的貢獻(xiàn)和積極參與，擺脫了三方合作是作為加強(qiáng)南南合作倡議的工具的概念。行為主體在系統(tǒng)中的地位可能會(huì)超出捐助方—受援方的二元結(jié)構(gòu)而發(fā)生動(dòng)態(tài)的變化。“全球有效三方合作伙伴關(guān)系倡議”認(rèn)為，任何行為者都有可能承擔(dān)被視為三方合作所需的三種角色（即促進(jìn)者、關(guān)鍵者和受益者）中的任一角色的活動(dòng)。5Global Partnership Initiative - GPI, Triangular Co-operation in the Era of the 2030 Agenda: Sharing Evidence and Stories from the Field, Paris: OECD Development Co-operation Directorate, 2019.

六、將共同但有區(qū)別的責(zé)任原則納入2030年議程

不同行為主體之間的伙伴關(guān)系，如三方合作，是實(shí)施聯(lián)合國2030 年可持續(xù)發(fā)展議程的核心。該議程的批準(zhǔn)是“這種以多邊主義為基礎(chǔ)的全球議程趨勢中的一個(gè)高潮”6J. Linn, Recent Threats to Multilateralism, Global Journal of Emerging Market Economies, vol. 9, no. 1-3, 2018, pp.86-113.。尤其是目標(biāo)17 指出“加強(qiáng)執(zhí)行手段，振興可持續(xù)發(fā)展全球伙伴關(guān)系”。

在討論這個(gè)議程的實(shí)施時(shí)，特別是多邊開發(fā)銀行經(jīng)常提到“從幾十億到數(shù)萬億”的資金需要。1International Monetary Fund - IMF, From Billions to Trillions: Transforming Development Finance Post-2015 Financing for Development: Multilateral Development Finance, IMF Press Release, no. 15/170, Apr. 2015.在2016 年，也就是制定2030 年議程的第二年，發(fā)援會(huì)國家的官方發(fā)展援助總額為1506 億美元。這些數(shù)字其實(shí)一直在下降，2019 年僅有1452 億美元。2Organization for Economic Co-operation and Development - OECD, Net ODA (indicator), Paris, 2020.只有在更廣泛的援助者的努力和積極參與下，2030 年可持續(xù)發(fā)展議程的這些目標(biāo)才有可能實(shí)現(xiàn)。

然而，在極端民族主義運(yùn)動(dòng)不斷增加的背景下，如本文第一節(jié)所述，存在著“雙重的拒絕”：“首先，在國際發(fā)展方面的責(zé)任概念被拒絕；其次，這個(gè)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性不對稱被忽視”。3由作者翻譯。原文：“há uma dupla rejei??o: em primeiro lugar, rejeita-sea no??o de responsabilidade em rela??o ao desenvolvimento internacional; em segundo, ignoram-se as assimetrias estruturantes desse campo.”4P. Esteves, Agora somos todos países em desenvolvimento? A coopera??o sul-sul e os ODS, Pontes, Apr. 2017.這兩個(gè)拒絕違背了2030 年議程中的普遍性原則。

為了理解這一原則，有必要回顧一下2030 年議程及其“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”與其前身“千年發(fā)展目標(biāo)”的一個(gè)主要區(qū)別。當(dāng)時(shí)，發(fā)援會(huì)成員很難用國內(nèi)的官方發(fā)展援助來證明其付款的合理性，而國內(nèi)的官方發(fā)展援助正在大幅下降。1961年官方發(fā)展援助占發(fā)援會(huì)國家國民總收入的0.51%，而到了2000 年，它只占0.22%。5Organization for Economic Co-operation and Development - OECD, Net ODA (indicator), Paris, 2020.千年發(fā)展目標(biāo)是在發(fā)援會(huì)試圖扭轉(zhuǎn)這種情況而提出的。6G. Zoccal, Fronteiras esgar?adas: mobiliza??o de capitais transformando fronteiras e prática dóxica da coope-ra??o internacional para o desenvolvimento, PhD diss. Rio de Janeiro, RJ: PUC-Rio, 2018.因此，這些目標(biāo)其實(shí)是由發(fā)援會(huì)國家制定的，在發(fā)展中國家以自上而下的方式來實(shí)施。

2015 年制定的2030 年議程包含了與之相對應(yīng)的普遍性原則。它們并不是在發(fā)援會(huì)的范圍內(nèi)，而是在聯(lián)合國大會(huì)的范圍內(nèi)制定的。因此它們是全球性的、普適的，在這個(gè)意義上，其目標(biāo)和指標(biāo)不僅針對發(fā)展中國家，也針對發(fā)達(dá)國家。然而，這引發(fā)了“我們現(xiàn)在都是發(fā)展中國家”的概念。7OxfamGB 的高級研究員Kate Raworth 在2012 年首次闡述了這一說法。8R. Horner, Are We all Developing Countries Now? Debating Development Research, Apr. 2019.

保羅·埃斯特維斯（Paulo Esteves）在2017 年提出了對普遍性原則與發(fā)展責(zé)任之爭以及國際發(fā)展合作多邊體系的批判性分析。在“我們現(xiàn)在都是發(fā)展中國家”的概念下，“誰將為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)‘買單’也成了問題。信息很明確：現(xiàn)在我們都是發(fā)展中國家，我們必須分擔(dān)費(fèi)用?！?由作者翻譯。原文：“estávamos discutindo quem ‘pagaria a conta’ dos ODS. E o recado era claro: agora, que somos todos países em desenvolvimento, devemos compartilhar os custos.”10P. Esteves, Agora somos todos países em desenvolvimento? A coopera??o sul-sul e os ODS, Pontes, April 10, 2017.

在捐助方—受援方垂直邏輯下的南北合作，是從“發(fā)達(dá)國家和工業(yè)化國家有責(zé)任提供援助，而發(fā)展中國家有權(quán)利接受援助”的角度產(chǎn)生的。與第二次世界大戰(zhàn)后建立的這種責(zé)任/權(quán)利框架不同，南南合作的基礎(chǔ)是自愿合作和團(tuán)結(jié)。2030 年議程包括CBDR 原則，承認(rèn)北方和南方國家的不同背景和可能性。

在國際發(fā)展合作體系中，CBDR 原則被納入了2030 議程，以作為應(yīng)對發(fā)展挑戰(zhàn)的基本原則之一。1United Nations - UN, Transforming our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development, New York, NY, 2015.這一多邊體系的擴(kuò)散對等也是基于對行為者之間不對稱性的認(rèn)識(shí)，正反映在CBDR 原則上。

然而，在聯(lián)合國框架下將該原則納入新的發(fā)展議程的談判是困難的。雖然發(fā)展中國家主張將其納入，但對發(fā)達(dá)國家來說，CBDR 原則的緣起是為了特別處理環(huán)境問題和提供全球環(huán)境公共產(chǎn)品的責(zé)任分擔(dān)。因此，（發(fā)達(dá)國家或認(rèn)為）它不適用于整個(gè)國際發(fā)展合作的多邊體系。2Y. Jiang, The CBDR Principle in the UN 2030 Agenda for Sustainable Development, China Quarterly of International Strategic Studies, vol. 2, no. 2, 2016, pp. 169-184.然而，中國的立場重申了CBDR“是國際社會(huì)關(guān)于發(fā)展的重要共識(shí)，是國際發(fā)展合作的基礎(chǔ)”。3Permanent Mission of the People’s Republic of China to the United Nations, China’s Position Paper on the Development Agenda beyond 2015, Beijing: Foreign Ministry of the People’s Republic of China, 2013.

格拉多·布拉奇（Gerardo Bracho）則強(qiáng)調(diào)，即使存在不同的因素阻礙CBDR 作為氣候議程中一個(gè)明確且合法的概念得到鞏固，“毫無疑問，CBDR 表達(dá)了一個(gè)正確的框架，以合法和公平的方式將新興大國納入發(fā)展合作議程，成為發(fā)展合作的提供者和捐助者。”4G. Bracho, In Search of a Narrative for Southern Providers: the Challenge of the Emerging Economies to the Development Cooperation Agenda, Discussion Paper, vol. 1, Bonn: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, 2015.

七、結(jié) 論

在前面的章節(jié)中，我認(rèn)為維持國際發(fā)展合作多邊體系的擴(kuò)散對等正在受到侵蝕。導(dǎo)致這種情況的原因是多方面的，這篇文章強(qiáng)調(diào)了其中的兩個(gè)：第一個(gè)是全球治理結(jié)構(gòu)的變化，主要是在進(jìn)入21 世紀(jì)后，全球治理的碎片化和多極化為全球南方國家在國際合作體系中日益增長的影響力開辟了空間，向主要由發(fā)援會(huì)國家在20 世紀(jì)六七十年代建立的一套規(guī)則提出了具有挑戰(zhàn)性的替代做法和原則；第二個(gè)因素是全球政治中民族主義運(yùn)動(dòng)的加強(qiáng)，追求“我們國家優(yōu)先”的戰(zhàn)略忽視了結(jié)構(gòu)性的系統(tǒng)不對稱，使責(zé)任的概念受到質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，危及國際發(fā)展合作。

然而，挑戰(zhàn)的范圍越來越大，規(guī)模也空前巨大。聯(lián)合國2030 年可持續(xù)發(fā)展議程強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的相互聯(lián)系和綜合性質(zhì)。多邊主義面臨的危機(jī)正威脅著這一宏偉計(jì)劃的實(shí)施。在這種情況下，三方合作作為促進(jìn)不同行為主體之間伙伴關(guān)系的一種模式，其重要性正突顯出來。

主要的新興大國，如金磚國家、迷霧四國和阿拉伯國家，在國際發(fā)展合作體系中擴(kuò)大了它們的影響范圍。其中許多國家推動(dòng)了南南合作，并對第二次世界大戰(zhàn)后建立的傳統(tǒng)原則和做法提出了另一種可能。由于多邊體系中的擴(kuò)散對等的不足，來自全球南方的國家聯(lián)盟堅(jiān)持和強(qiáng)化了對國際發(fā)展合作體系的多邊進(jìn)程的爭論。

在此基礎(chǔ)上，三方合作成為一種安排，可以連接南北合作和南南合作，有效創(chuàng)造政策對話的空間。那些在制度化的政治平臺(tái)上提出爭議性敘述的行為主體，在分享原則、做法或評估機(jī)制方面沒有達(dá)成一致，則可以通過三方合作協(xié)調(diào)行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)2030 年議程。通過特定對等，即合作伙伴在平等的交流基礎(chǔ)上，在一個(gè)比較明確的時(shí)間框架內(nèi)進(jìn)行合作——這與多邊關(guān)系中的擴(kuò)散對等1R. O. Keohane, Reciprocity in International Relations, International Organization, vol. 40, no. 1, 1986, pp. 1-27.相反，該模式不僅促進(jìn)了南北國家之間的合作，也加強(qiáng)了與其他非政府行為主體之間的合作，以及多邊組織之間的合作，如經(jīng)合組織和聯(lián)合國南南合作辦公室廣泛參與合作。

盡管關(guān)于三方合作的全面的官方數(shù)據(jù)仍相對缺乏，但這種模式在國際議程中的重要性正日益增加。除了聯(lián)合執(zhí)行項(xiàng)目，制定聯(lián)合行動(dòng)手冊、指南和程序的合作案例也越來越多。推進(jìn)行動(dòng)主體之間的聯(lián)合合作戰(zhàn)略，如已經(jīng)提到的巴西和英國之間的“全球發(fā)展伙伴關(guān)系”（Partnerships for Global Development），可以確定和利用不同利益相關(guān)方之間的比較優(yōu)勢，同時(shí)也提高了他們之間的信任。

因此，促進(jìn)具有共同準(zhǔn)則和行為方式的長期伙伴關(guān)系將減少初始或臨時(shí)三方合作倡議的交易成本，并補(bǔ)償因合作伙伴數(shù)量增加而產(chǎn)生的較高成本。通過三方合作倡議推進(jìn)的不同成本分擔(dān)模式，如德國—拉美—加勒比地區(qū)三方合作區(qū)域基金，也值得關(guān)注。

三方合作不僅促進(jìn)了對實(shí)施2030 年議程的成本和解決方案的分擔(dān)，也促進(jìn)了責(zé)任的分擔(dān)。在這種模式的推動(dòng)下，發(fā)援會(huì)國家合法地將全球南方國家作為合作提供者納入發(fā)展合作議程，推動(dòng)它們積極參與實(shí)施2030 年議程。反過來，南方提供者得以繞過多邊談判的政治辯論和南北分歧的爭論，同意分擔(dān)國際發(fā)展的責(zé)任。