PPP 中施工項目風險管理實施策略

伊曉明

（中國水利水電第七工程局有限公司）

隨著建筑行業(yè)發(fā)展日趨多元化，更多的社會資金涌向這一行業(yè)，促進了眾多新興施工模式的不斷興起，其中PPP 模式就是富有代表性的一種。簡而言之，PPP 模式就是政府機構(gòu)與民營建筑企業(yè)或私人工程隊開展項目施工合作的一種施工模式，政府機構(gòu)主導雙方合作，與施工企業(yè)或私人代表簽訂施工合同，明確雙方的責任與義務，政府機構(gòu)主要發(fā)揮出服務功能，最終雙方都會受益。PPP 模式主要用于公益項目施工，跟傳統(tǒng)的施工模式存在一定差異，施工企業(yè)就應認真學習這種新興施工模式的新特征、新要求、新型操作要領(lǐng)，加大溝通聯(lián)絡力度，建立起友好合作關(guān)系，在確保項目順利竣工的基礎(chǔ)上達到雙贏的最終結(jié)果。

一、PPP 項目施工模式簡介與未來發(fā)展趨勢

1.PPP 項目施工模式簡介

從組織形式來看，PPP 模式指的是政府與民營施工企業(yè)或私人工程隊通過簽訂合作合同而共同開展建筑項目施工，其中政府機構(gòu)發(fā)揮出組織作用，大力引入社會資金進入到公共項目、公益項目施工，從而降低財政資金壓力、推進社會基礎(chǔ)建設項目的施工進度。PPP 模式中引入社會資金，可以有效擴大公益項目、基礎(chǔ)設施建設項目的資金來源渠道，有效增加資金投入，發(fā)揮出私人資金的靈活性、來源多樣化特征，也為民間資金準入到公益項目、基礎(chǔ)設施建設項目提供一個穩(wěn)定的途徑，從而激發(fā)建筑行業(yè)的經(jīng)營活力。跟傳統(tǒng)施工模式相比，PPP 模式具備以下一些施工優(yōu)勢，首先，這種模式可以實現(xiàn)政府與民間資金的有效合作，充分發(fā)揮出民間資金的資源優(yōu)勢，做好前期準備工作，如可行性調(diào)查、科學編制項目預算草案等，利用私營企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢，降低項目資金施工成本；其次，這種模式可以實現(xiàn)各司其責、分工協(xié)作，政府機構(gòu)負責協(xié)調(diào)、組織、聯(lián)絡功能，為項目施工創(chuàng)造良好的施工環(huán)境，民間資金只關(guān)注項目施工，確保工期如期完成，保質(zhì)保量完成施工項目，在合作中雙贏；再次，在政府機構(gòu)的溝通、協(xié)調(diào)下，為項目施工做好各項準備工作，民間資金就可以在施工過程中獲取相應的收益、利潤，實現(xiàn)建筑行業(yè)的有序發(fā)展，激發(fā)民間資金投入社會公益項目的積極性，為公共技術(shù)設施建設的順利突進提供穩(wěn)定的資金投入；第四，在政府機構(gòu)的監(jiān)督下，這種模式的監(jiān)管更加嚴格、規(guī)范，對項目工程質(zhì)量提出了更為嚴格的要求，有助于為社會、小區(qū)、居住地打造出富有特色的樣板工程，更好地為社區(qū)、為人民服務。

2.PPP 模式未來發(fā)展趨勢

相之于傳統(tǒng)的施工模式，有政府牽頭、發(fā)起與組織的建筑施工項目，知名度更高，也更容易打造出亮板工程，這就有助于民間施工企業(yè)樹立優(yōu)秀品牌、不斷增加知名度，也可以獲取更高的項目施工收益率，獲得高額利潤，民間資金、私營企業(yè)就可以借這個機會不斷得以發(fā)展壯大、實現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展。在政府的組織下，PPP 模式可以建筑行業(yè)的上下游產(chǎn)業(yè)鏈有機聯(lián)系起來，施工企業(yè)可以獲取投資、設計與施工機會，不單單負責施工業(yè)務，而且負責調(diào)查、評估、設計、施工等業(yè)務模塊，承擔投資商、設計方、承包方角色，可以獲取多種施工身份、涉及到多種經(jīng)營渠道，有助于私營施工企業(yè)全面熟悉施工整個流程，為以后參與復雜競爭、進行深度合作提供經(jīng)驗。對于這類企業(yè)而言，參與PPP 模式的施工經(jīng)歷是一次寶貴的發(fā)展、壯大良機，后續(xù)能夠產(chǎn)生難以估量的隱形收益，知名度、美譽度大幅度增加，為以后順利發(fā)展為建筑行業(yè)支柱企業(yè)打下基礎(chǔ)。

二、PPP 項目施工模式的關(guān)鍵操作要點

1.組織有序、協(xié)調(diào)得力

根據(jù)當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀，同時按照經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的要求，在遵循合理使用財政資金的總體原則的前提下，地方政府應發(fā)揮出有效的溝通、組織與協(xié)調(diào)作用，做好PPP 項目布局的整體規(guī)劃、評估工程項目進展情況與審核工程質(zhì)量等。為了有效推廣這一合作施工模式，可以以前期竣工的樣板工程為樣本，結(jié)合成功合作施工經(jīng)驗，培育開發(fā)出新的PPP 項目，以吸引更多的社會資金來參與基礎(chǔ)設施項目建設。工作人員可以建立合作信息數(shù)據(jù)庫，把一些具備施工資質(zhì)、信譽好、品牌過硬、注冊資金數(shù)量雄厚的施工企業(yè)實時入庫，作為優(yōu)先合作伙伴，同時加大對曾經(jīng)合作過的施工企業(yè)的資格審查力度，定期或不定期對前期已經(jīng)竣工的項目進行抽查、檢查與回訪調(diào)研工作，發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題的及時反饋解決，防止因為服務問題的出現(xiàn)而影響后續(xù)PPP 項目的順利實施。盡管以前已經(jīng)成功合作的優(yōu)秀施工企業(yè)，在開展下一輪PPP 項目合作時，政府機構(gòu)依然應按照要求建立資格審查小組，根據(jù)招投標法、采購法等法律條文的相關(guān)要求，邀請相關(guān)專家組成招投標工作組，通過公開招標、競爭磋商等形式，挑選出施工經(jīng)驗豐富、施工技術(shù)人員實力雄厚、有一定資金規(guī)模的優(yōu)質(zhì)企業(yè)作為新一輪PPP 項目合作對象。

2.嚴格、規(guī)范簽訂PPP 項目施工條款

PPP 項目施工模式有序推進的一個關(guān)鍵就是雙方簽訂嚴格、規(guī)范的項目施工條款，包括施工項目介紹條款、施工資金來源協(xié)議書、施工合同、項目總承包合同、后期服務合同、原材料采購協(xié)議書與施工工程合同等。作為一個最核心、最權(quán)威的法律文本，PPP 項目施工條款有助于明確雙方的權(quán)責界定，明確各自義務、交易方式、履約保證與違約責任條款等，同時明確了進入到PPP 項目的社會資金的公益屬性，不應該為追求利潤最大化為唯一目的，而是應承擔一些公益職責，同時政府機構(gòu)也積極配合施工企業(yè)的項目施工，本著風險分攤的原則來共同防范與化解項目施工風險，確保工期如期、保質(zhì)完成。除此之外，PPP 項目施工條款還明確了交易行為責任、履約保護條款、違約責任界定等條文，交易行為條款包括施工項目期限、利潤分割準則、一些公益性盈利項目的后期收費條款動態(tài)調(diào)整機制等，切實為個雙方的合法利益，防止因為后續(xù)市場價格波動而造成的糾紛；履約保證與違約責任界定強調(diào)了工程責任險的購置條款、明確履約保證條款，一旦因為特殊情況造成的不能如期履約，雙方就可以根據(jù)當初約定的違約責任界定條款進行友好協(xié)商，確定應急處理方案、合同暫停、終止或變更處理辦法，力爭將損失降到最低。

三、PPP 模式中項目施工過程中的主要風險要素種類

1.項目前期調(diào)研階段蘊含的風險要素

PPP 項目施工模式由政府機構(gòu)發(fā)起與組織，需要政府機構(gòu)發(fā)揮出重要的引導與協(xié)調(diào)功能，同時履行監(jiān)督監(jiān)督職責，一旦雙方溝通不及時就會產(chǎn)生過程風險。這種施工模式的組織結(jié)構(gòu)也較為復雜，除了組織方外，施工企業(yè)還需要同多家機構(gòu)、企業(yè)打交道，充分相關(guān)單位與機構(gòu)的技術(shù)、設備與社會資金，必要時還需要同其他社會資金共同組建項目公司，但是新組建的項目公司是否適合本項目的運營要求，能否與施工項目進行有效對接，也需要通過實踐的檢驗，PPP 項目模式主要通委托施工、簽訂施工合同、BOT 與BOO 等方式，如果新組建的項目公司不能滿足上述幾種方式的運行要求，就會影響項目施工進度，甚至是重新開始，耽誤正常施工工期。前期準備階段發(fā)生風險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)依然在于施工企業(yè)的融資操作，中標后的施工企業(yè)都會進行一定的融資操作，歡迎更多社會資金的注入，一旦融資方式不合理，或者是沒能按照需求籌集到社會資金，就會發(fā)生融資風險；除此之外，市場環(huán)境波動原材料價格上漲、匯率的上調(diào)等也會導致融資成本增加，無形中加大融資風險，一旦施工企業(yè)無力承受融資成本增加所帶來的的支付壓力，施工項目就可能出現(xiàn)停擺局面。施工企業(yè)順利中標PPP 施工項目后，一般都以標書為基礎(chǔ)來開展融資活動，也就需要獨立承擔后續(xù)融資風險，一旦項目預期盈利能力達不到社會資金的投資預期、或者是施工企業(yè)本身知名度不高、招標文件模糊權(quán)責不清等，也會影響融資能力，一旦無法在規(guī)定的時間內(nèi)籌集到項目需求資金，項目風險就會隨即產(chǎn)生。這就需要雙方加大合作力度、及時溝通，發(fā)現(xiàn)問題及時解決，力爭在源頭上就能防范與化解前期準備階段風險。

2.項目施工過程中蘊含的施工風險

作為一種新興項目施工模式，PPP 模式的依然處于起步階段，這種模式的完善與成功推廣依然需要進一步探索，一些合作協(xié)議依然需要繼續(xù)優(yōu)化，一些項目數(shù)據(jù)資料的整理與分享，一旦出現(xiàn)遺漏，也會影響施工進度、甚至影響工程施工質(zhì)量。項目施工過程中，一旦因為特殊情況發(fā)生項目變更或終止行為，這就會給施工企業(yè)帶來一定的影響，例如需要重新修改設計方案、增加項目資金投入等，這些因素就會給施工企業(yè)帶來成本增加風險，就會出現(xiàn)一定的損失。隨著建筑行業(yè)的發(fā)展，一些新式建筑技術(shù)的采用、新型設計方案的呈現(xiàn)、質(zhì)量驗收標準的提升等，也會給施工企業(yè)帶來新的要求，承擔著因技術(shù)革新、項目質(zhì)量要求提升的風險，這就需要進一步追加資金投入。PPP 項目一般都面臨著較長的施工周期，原材料價格會隨著市場行情的波動，一旦出現(xiàn)價格上漲，就會帶來項目成本增加。根據(jù)項目前期準備階段簽訂的合同，一旦項目施工出現(xiàn)變更，后續(xù)增加的費用也只能由施工企業(yè)承擔，這也增加了追加資金投入的風險，有可能降低最終收益。除此之外，施工過程中，現(xiàn)場管理、原材料配送、人員投入情況、運輸價格上揚、發(fā)生返修重新施工情況等，都會增加項目施工成本，增加了運營風險，這些因素都需要提前做好防范措施。

3.項目施工預期收益風險

不同于常規(guī)施工模式，PPP 項目的預期收益明顯低于常規(guī)模式的市場收益，同時由于一些額外因素，也會增加降低預期收益的風險發(fā)生機率。部分企業(yè)是初次嘗試這種模式，合作經(jīng)驗不足、對這種模式不熟悉，事先并沒有準備足夠的流動資金就展開施工，后續(xù)施工一旦出現(xiàn)流動資金供給緊張情況，就會延長施工周期，降低預期收益率。同時，PPP 項目還存在施工管理與施工建設相分離的特性，一旦現(xiàn)場管理與施工過程相脫節(jié)，相關(guān)技術(shù)人員就難以開展有效監(jiān)管工作，不能起到實時監(jiān)控工程質(zhì)量的目的，加之其他一些意外因素，或者是因為政策變動而提前收回項目經(jīng)營權(quán)，也會降低預期收益。

四、PPP 項目施工模式風險防控策略

1.做好項目施工前期準備階段風險防控

前文所述，PPP 項目施工模式前期準備階段存在一定的風險要素，這就需要施工企業(yè)在決定承接PPP 項目時未雨綢繆，盡可能一切做好前提準備工作。在籌集社會資金時，盡量選擇信譽好、信用等級較高的企業(yè)作為合作對象，保證后續(xù)資金的穩(wěn)定供給，防止因為流動資金供給不足而造成資金風險；施工企業(yè)在簽訂項目合作協(xié)議后，還應多多關(guān)注政策變動情況，隨時關(guān)注項目緊張情況，防止因為項目變更、項目終止而造成的不必要的損失。合同簽訂后，施工企業(yè)還應組織法律人員仔細研究合同條款，根據(jù)相關(guān)條款來制定可行性施工計劃，嚴格執(zhí)行施工計劃，同時結(jié)合實際情況來進行適時調(diào)整，確保工期如期完成；施工企業(yè)還應加強內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)建設，建立起完善的內(nèi)控、監(jiān)督工作機制，提升企業(yè)施工執(zhí)行能力，力爭打造出精品樣板工程，為以后擴大合作機會、提升PPP 項目中標幾率總結(jié)經(jīng)驗，避免屢次失去中標機會的風險發(fā)生。

2.做好項目施工過程風險管理

PPP 項目最重要的階段就是項目順利施工階段，也是風險高度集中的環(huán)節(jié)，施工過程管理關(guān)系到能否如期竣工、項目質(zhì)量管理與企業(yè)信譽度美譽度等重點問題，故此，施工企業(yè)就應結(jié)合承接項目的實際情況，根據(jù)本企業(yè)的資金、技術(shù)人員隊伍、機械設備情況等，充分利用各種有效資源，整理出無力承擔、需要其他資源進行分擔的風險要素，實現(xiàn)風險轉(zhuǎn)移與風險規(guī)避。針對施工過程風險一旦發(fā)生后，企業(yè)跟企業(yè)之間難以獲取有效索賠的實際情況，施工企業(yè)可以加大項目投保力度，結(jié)合相關(guān)經(jīng)營險種，多購買幾種工程項目擔保險種，依靠保險公司雄厚的資金實力來防范與化解風險，確保獲取既定的項目施工收益。技術(shù)人員、管理人員還應強化施工現(xiàn)場管理，有效利用BIM 技術(shù)減少施工階段的沖突與錯誤。工程成本管控工作也將在施工階段持續(xù)進行，對于施工材料的使用和人力資源的調(diào)配必須時刻記錄在案，這也是施工企業(yè)實現(xiàn)全面資源優(yōu)化的必要手段，人力成本和物料成本往往是造成施工企業(yè)建設成本升高的主要原因。施工進度管理趨向動態(tài)化，尤其是各個重點施工階段應重點監(jiān)控，施工進度需通過整改措施和方案控制，最大程度保障工期不延誤。

3.做好后期運營服務風險防控

施工企業(yè)應做好全過程的利潤監(jiān)控工作，并且提前與政府商議付費以及收益補貼問題，以免項目建設與運營虧損導致收益被提前收回，此類問題需要在項目開展之前提前確定。施工企業(yè)需時刻牢記PPP 項目的施工質(zhì)量和服務質(zhì)量，面對消費群體需穩(wěn)定對待，項目損害通常來自于頻繁維修。項目運營階段施工企業(yè)需時刻關(guān)注國家政策變化，企業(yè)信息需與市場時刻相同，在不影響施工企業(yè)收益的情況下制定合理的收費標準和服務機制，避免項目唯一性問題出現(xiàn)。除了上述問題之外，人才隊伍建設工作同樣重要，考慮到PPP 項目周期長、復雜性高的問題，施工企業(yè)唯有不斷加強人才隊伍建設，才能有效應對PPP 項目的建設壓力。

4.強化資金管理，防范與化解財務風險

為進一步降低PPP 項目施工企業(yè)面臨的財務風險，確保建筑工程項目順利進行，施工企業(yè)需時刻關(guān)注國家有關(guān)PPP項目的法律法規(guī)，結(jié)合其他PPP 項目的運營經(jīng)驗，制定適用于企業(yè)自身的財務風險管理制度，為PPP 項目開展做好財務風險防控工作，財務風險管理制度也是PPP 項目風險防控的重要準則。首先，分析PPP 項目的特點和建設情況，在企業(yè)原有財務風險管理制度的基礎(chǔ)上進行修改與完善，針對施工企業(yè)在PPP 項目建設過程中的薄弱環(huán)節(jié)和崗位，進行財務強化管理，特別需要擴大財務部門的工作范圍，財務部門在PPP項目中需做好風險防控和資金控制工作。

五、結(jié)語

為了確保PPP 項目施工的有序推進，政府機構(gòu)就應加大招商引資力度，結(jié)合基礎(chǔ)設施項目的實際情況，力爭多種類型的社會資金進入到PPP 項目模式中，達到風險分擔、緩解資金壓力的效果。通過雙方有效合作，發(fā)揮出民間資金參與公益項目、基礎(chǔ)設施項目建設的積極性，在獲取合理項目收益的前提下，提升社會資金為民造福、為社區(qū)造福的能力。