數(shù)字法治政府的機(jī)制再造*

馬長(zhǎng)山

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

眾所周知，在啟蒙價(jià)值、社會(huì)契約、權(quán)力分立和法治原則的基礎(chǔ)上，形成了世界通行的現(xiàn)代政府架構(gòu)，它為近代以來的生產(chǎn)生活和社會(huì)秩序提供了根本保障。然而，隨著信息革命的到來，日益崛起的新興數(shù)字政府形態(tài)對(duì)現(xiàn)代政府架構(gòu)形成了深刻挑戰(zhàn)和根本性重塑，曾經(jīng)的法治政府也隨之轉(zhuǎn)型為數(shù)字法治政府，并成為數(shù)字時(shí)代的主導(dǎo)形態(tài)。

一、從法治政府到數(shù)字法治政府

新一輪科技革命產(chǎn)生的重大后果，就是“萬物數(shù)字化、一切可計(jì)算”，形成了涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活的全面數(shù)字化生態(tài)?；诖耍瑥摹拔锢碚鞭D(zhuǎn)向數(shù)字政府，已經(jīng)成為一種必然趨勢(shì)。從世界范圍來看，這一過程大致經(jīng)歷了電子政府（數(shù)字政府1.0）、網(wǎng)絡(luò)政府（數(shù)字政府2.0）、智能政府（數(shù)字政府3.0）等不同發(fā)展階段，〔1〕對(duì)于數(shù)字政府的發(fā)展進(jìn)程，不同的學(xué)者基于不同標(biāo)準(zhǔn)作出了不同的劃分，如《數(shù)字政府3.0白皮書》。參見張君至：《數(shù)字政府3.0白皮書發(fā)布》，https://www.govmade.cn/viewpoint/20201204/519466558938939392.html，2022年6月14日訪問；鐘偉軍：《公民即用戶：政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯、路徑與反思》，載《中國(guó)行政管理》2019年第10期；張建鋒編著：《數(shù)字政府2.0——數(shù)據(jù)智能助力治理現(xiàn)代化》，中信出版集團(tuán)2019年版，第42頁(yè)。形成了以公共平臺(tái)為核心的數(shù)智治理模式和運(yùn)行機(jī)制，這無疑會(huì)推動(dòng)法治政府的迭代升級(jí)。

其一，法治政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型。關(guān)于“法治政府”，官方文件中并沒有明確的界定，學(xué)術(shù)界也說法不一，但確立依法行政、限權(quán)施政、程序約束、接受監(jiān)督、尊重人權(quán)等法治框架則是普遍共識(shí)，進(jìn)而把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。這些無疑是基于“物理政府”的法治設(shè)計(jì)，但當(dāng)這種“物理政府”被數(shù)字化浪潮所深度重塑和再造后，現(xiàn)代法治政府的基本邏輯也就必然發(fā)生改變。

事實(shí)上，從改革開放之初，我國(guó)就已經(jīng)開啟了政府信息化或電子政務(wù)的改革進(jìn)程，經(jīng)由“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”的“放管服”改革，至2021年“數(shù)字政府”被寫入政府工作報(bào)告，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)呈現(xiàn)出規(guī)?；募铀侔l(fā)展。這種數(shù)字政府固然仍需以“物理政府”為必要依托，但它卻通過技術(shù)賦能、數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)和平臺(tái)支撐，實(shí)現(xiàn)了從政府機(jī)構(gòu)到政務(wù)服務(wù)，再到治理機(jī)制的深度變革，即從工業(yè)化的“物理空間”的政府形態(tài)向大數(shù)據(jù)時(shí)代的“數(shù)字空間”的政府形態(tài)轉(zhuǎn)型?！?〕參見米加寧等：《“數(shù)字空間”政府及其研究綱領(lǐng) ——第四次工業(yè)革命引致的政府形態(tài)變革》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2020年第1期。為此，剛剛出臺(tái)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》明確要求，要“堅(jiān)持運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段促進(jìn)依法行政，著力實(shí)現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，優(yōu)化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建設(shè)數(shù)字化水平”，從而“全面建設(shè)數(shù)字法治政府”。〔3〕中共中央、國(guó)務(wù)院：《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/11/content_5630802.htm，2022年4月6日訪問。這樣，法治政府建設(shè)必然要進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型。然而，這種轉(zhuǎn)型絕非是數(shù)字要素與法治要素的簡(jiǎn)單相加，而是二者融合重生的過程。換句話說，從數(shù)字政府到數(shù)字法治政府，絕不只是工具化的技術(shù)附加，形成“監(jiān)管的數(shù)字技術(shù)”或者“數(shù)字技術(shù)的監(jiān)管”，而是一項(xiàng)適應(yīng)數(shù)字時(shí)代的要求，是對(duì)政府理念、機(jī)構(gòu)、職能、流程再造的法治化進(jìn)程?！?〕參見張樹軍：《數(shù)字法治政府邁向未來》，https://xw.qq.com/cmsid/20210817A07VY100，2022年6月7日訪問。因而，這是一個(gè)模式與機(jī)制重塑、制度重建的“數(shù)字質(zhì)變”與轉(zhuǎn)型升級(jí)。

其二，數(shù)字法治政府的規(guī)制方向?？傮w來看，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)在經(jīng)歷了信息化、數(shù)據(jù)化階段之后，目前開始向智能化階段邁進(jìn)。其中，基礎(chǔ)設(shè)施架構(gòu)是根本支撐，技術(shù)架構(gòu)是賦能工具，業(yè)務(wù)架構(gòu)是轉(zhuǎn)型本體，數(shù)據(jù)架構(gòu)是樞紐核心。四個(gè)部分相互獨(dú)立又緊密耦合，統(tǒng)一形成了數(shù)字政府建設(shè)的任務(wù)架構(gòu)?！?〕參見翟云：《中國(guó)數(shù)字政府建設(shè)的理論前沿問題》，載《行政管理改革》2022年第2期。這無疑會(huì)引發(fā)包括組織機(jī)構(gòu)、治理方式、運(yùn)行機(jī)制和決策模式在內(nèi)的根本性變革，并決定了數(shù)字法治政府的規(guī)制方向。這主要集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，平臺(tái)化行政。與世界其他國(guó)家一樣，我國(guó)的數(shù)字政府也是先從信息化和電子政務(wù)開始的。然而，由于電子政務(wù)的機(jī)制保障不足、部門業(yè)務(wù)需求分散，不能實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)共享開放體系，因而不能適應(yīng)系統(tǒng)化、整體性的政府變革要求，走向平臺(tái)化就成為數(shù)字政府建設(shè)的主流選擇，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)治理、精準(zhǔn)治理和智能治理。這樣，推進(jìn)數(shù)字法治政府，也必然要回應(yīng)這種趨勢(shì)，把政務(wù)平臺(tái)建設(shè)、體系架構(gòu)、平臺(tái)運(yùn)行、基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)保障等納入法治軌道，從而對(duì)平臺(tái)化行政進(jìn)行有效規(guī)約和風(fēng)險(xiǎn)控制。

其次，數(shù)據(jù)化行政。數(shù)字政府是一種數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的行政構(gòu)架，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是要打破數(shù)據(jù)壁壘，消除“信息孤島”和“信息煙囪”，推動(dòng)各部門、各層級(jí)的平臺(tái)化整合協(xié)同和政務(wù)數(shù)據(jù)共享，進(jìn)而形成數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)、數(shù)據(jù)創(chuàng)新和場(chǎng)景應(yīng)用的政務(wù)新模式。這樣，為數(shù)據(jù)歸集、處理、利用、共享與安全等設(shè)立規(guī)制框架，就必然成為數(shù)字法治政府建設(shè)的一個(gè)重要規(guī)制方向。

最后，自動(dòng)化行政。數(shù)字政府的核心在于運(yùn)用算法進(jìn)行自動(dòng)化決策，“資格自動(dòng)認(rèn)證系統(tǒng)、排名算法和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)模型決定了哪些社區(qū)會(huì)受到治安巡查，哪些家庭能夠獲得所需資源，誰會(huì)被列入工作候選名單，誰又要接受欺詐調(diào)查”，〔6〕［美］弗吉尼亞?尤班克斯：《自動(dòng)不平等——高科技如何鎖定、管制和懲罰窮人》，李明倩譯，商務(wù)印書館2021年版，第3頁(yè)。從而形成自動(dòng)化、智能化的行政方式。然而，無論是商業(yè)算法，還是行政算法，都存在著算法黑箱、算法歧視、算法錯(cuò)誤、算法濫用等突出問題，而一旦自動(dòng)化行政出現(xiàn)問題，就會(huì)產(chǎn)生程序性、系列性、自動(dòng)性的不良后果。因此，將自動(dòng)化行政拘束在法治機(jī)制之中，無疑是數(shù)字法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容。

其三，數(shù)字法治的框架支撐。從宏觀視野來看，數(shù)字法治政府是現(xiàn)代法治邁向數(shù)字法治這一轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)程中的必然結(jié)果和重要部分。具言之，數(shù)字法治并不是現(xiàn)代法治的自然延伸和橫向拓展，更不是現(xiàn)代法治的數(shù)字化呈現(xiàn)。如果說現(xiàn)代法治是法治1.0版，那么數(shù)字法治就是法治2.0版。如果說現(xiàn)代法治是立足物理時(shí)空環(huán)境、展現(xiàn)工商生活邏輯、反映生物人行為方式、旨在實(shí)現(xiàn)分配正義，那么數(shù)字法治則立足于虛實(shí)同構(gòu)的數(shù)字時(shí)空環(huán)境、展現(xiàn)數(shù)字生活邏輯、反映生物/數(shù)字“雙重人”行為方式、旨在實(shí)現(xiàn)數(shù)字正義。它體現(xiàn)著以數(shù)據(jù)/信息為軸心的權(quán)利義務(wù)關(guān)系和以算法為基礎(chǔ)的智能社會(huì)秩序，是實(shí)現(xiàn)數(shù)字正義的治理方式、運(yùn)行機(jī)制和秩序形態(tài)。因此，數(shù)字法治是在現(xiàn)代法治基礎(chǔ)上的數(shù)字性重塑和新生，是現(xiàn)代法治的代際轉(zhuǎn)型和總體升級(jí)，〔7〕參見馬長(zhǎng)山：《數(shù)字法治的三維面向》，載《北大法律評(píng)論》第21卷第2輯，北京大學(xué)出版社2021年版，第66-79頁(yè)。進(jìn)而為數(shù)字法治政府提供了深層驅(qū)動(dòng)和框架支撐，推動(dòng)著法治政府的迭代升級(jí)，也為數(shù)字法治政府建設(shè)提供了基本的機(jī)制保障。

二、數(shù)字法治政府的創(chuàng)新機(jī)制及其問題

數(shù)字政府的全球發(fā)展表明，它開啟了一場(chǎng)數(shù)字時(shí)代的行政革命，創(chuàng)造出了“數(shù)字空間”政府的新形態(tài)。也許它并不會(huì)完全取代或者消滅“物理空間”政府，但它卻會(huì)大大地壓縮、改變傳統(tǒng)政府的生存狀態(tài)。〔8〕參見劉民安等：《數(shù)字空間政府：政務(wù)服務(wù)改革的福田模式》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2021年第2期?；诖?，從法治政府升級(jí)為數(shù)字法治政府，必將是一個(gè)從業(yè)務(wù)流程到體制機(jī)制，再到制度模式的總體性重塑過程，進(jìn)而形成一系列的數(shù)字法治創(chuàng)新機(jī)制。

（一）數(shù)字政府平臺(tái)機(jī)制

數(shù)字社會(huì)的一個(gè)突出特征，就是平臺(tái)商業(yè)模式的異軍突起。它匯聚了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)和智能技術(shù)，形成了開放性的參與式架構(gòu)、矩陣性的價(jià)值創(chuàng)造和無界鏈接的數(shù)字生態(tài)，釋放出數(shù)據(jù)和算法的巨大效能。這種平臺(tái)化模式、平臺(tái)型治理迅速延伸至各行各業(yè)，直至政府，進(jìn)入了“政府即平臺(tái)、公民即用戶”的新時(shí)代。英國(guó)、美國(guó)、加拿大等國(guó)先后進(jìn)行了大量探索。我國(guó)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》也明確要求，要深入推進(jìn)“放管服”改革，依托全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)等渠道，全面推行審批服務(wù)“馬上辦、網(wǎng)上辦、就近辦、一次辦、自助辦”和“跨省通辦”，“建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則”。這樣，就形成了新型的數(shù)字政府平臺(tái)機(jī)制。

首先，賦予數(shù)字政府新屬性。如前所述，現(xiàn)代政府是在“物理時(shí)代”形成的，其理論基礎(chǔ)是社會(huì)契約論，政府與公民是“主人”與“公仆”的關(guān)系，政府承擔(dān)著保障公民的生命、財(cái)產(chǎn)、自由和安全等憲法義務(wù)。但在實(shí)際的政府運(yùn)行中，則出現(xiàn)了效率低下、政黨分肥、權(quán)利保障不足等問題。于是，從19世紀(jì)晚期開始，進(jìn)入了政治與行政二分、注重法治和民眾參與的新時(shí)期。20世紀(jì)80年代后，又興起了“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，出現(xiàn)了政府社會(huì)化、公私伙伴合作和公民參與的公共行政模式，理念上也實(shí)現(xiàn)了從“統(tǒng)治”到“治理”的轉(zhuǎn)向，乃至進(jìn)行了市場(chǎng)模式、參與模式、彈性模式和解制模式等的不同嘗試?！?〕參見［美］B.蓋伊?彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2014年版，第120-125頁(yè)。然而，上述變革探索一直沒有超出契約論的理論框架，即便是從傳統(tǒng)行政的“管制導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向了新公共管理的“顧客導(dǎo)向”，依然帶有“老板”式的中心主義味道，對(duì)民眾的賦權(quán)和創(chuàng)新激勵(lì)不足。

數(shù)字政府開啟了平臺(tái)型政府的新模式，它基于“政府即平臺(tái)、公民即用戶”的全新定性，擺脫了社會(huì)契約論的價(jià)值預(yù)設(shè)，轉(zhuǎn)向了雙邊市場(chǎng)理念和三方主義理論，形成了平臺(tái)主體、供給主體、需求主體交疊互動(dòng)的平臺(tái)范式架構(gòu)。在這種模式下，政府的職責(zé)是隨時(shí)隨地提供各方所需的信息，公民能夠掌握解決國(guó)家和地方層面問題的必要技能，從而強(qiáng)化公民賦權(quán)和激發(fā)創(chuàng)新。于是，政府就可以精簡(jiǎn)到僅?；A(chǔ)設(shè)施、核心應(yīng)用、協(xié)同規(guī)則等基本要素，而更多的管理和服務(wù)則是靠政府內(nèi)外人士的創(chuàng)新、開發(fā)和推動(dòng)。此時(shí)，政府乃是一個(gè)居中的召集者、撮合者、推動(dòng)者，而不是先行者、控制者。這樣，平臺(tái)型政府就不僅應(yīng)當(dāng)注重行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的互動(dòng)，還應(yīng)當(dāng)注重行政權(quán)力在公民權(quán)利之間互動(dòng)中的作用，以及在其他私權(quán)力、私權(quán)利之間互動(dòng)中的作用，因而必將走出行政權(quán)與公民權(quán)的二元平衡范圍，進(jìn)入多元主體間的交互境地，為“公民用戶”（終端用戶）提供便利服務(wù)和良好體驗(yàn)，重塑了政府行政、社會(huì)協(xié)同與公眾參與的方式?！?0〕參見彭簫劍：《平臺(tái)型政府及行政法律關(guān)系初論》，載《蘭州學(xué)刊》2020年第7期。

其次，形成數(shù)字行政新結(jié)構(gòu)。社會(huì)契約論基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)行政體系，是一種國(guó)家與社會(huì)、政府與公民的二元結(jié)構(gòu)，反映著公私對(duì)立和制約平衡的精神底蘊(yùn)。但數(shù)字政府的平臺(tái)化構(gòu)架，則基于三方理論而形成了多元交互關(guān)系，即在政府平臺(tái)建設(shè)和運(yùn)行過程中，政府對(duì)外發(fā)包、購(gòu)買服務(wù)，而科技公司、頭部企業(yè)等參與平臺(tái)建設(shè)，它們通過平臺(tái)設(shè)計(jì)、算法設(shè)計(jì)、平臺(tái)管理、數(shù)據(jù)分析、技術(shù)維護(hù)等方式，能夠或隱或顯地參與行政決策、分享部分行政職責(zé)，從而形成扁平化、分布式、節(jié)點(diǎn)性的行政結(jié)構(gòu)。這樣，“政府即平臺(tái)、公民即用戶”已不再是政府與公民之間那樣簡(jiǎn)單的對(duì)應(yīng)關(guān)系，而是形成了公權(quán)力、私權(quán)力、私權(quán)利的三重交疊互動(dòng)機(jī)制。

最后，塑造數(shù)字行政新關(guān)系。數(shù)字政府的平臺(tái)化模式，能夠通過平臺(tái)的雙邊市場(chǎng)、數(shù)據(jù)信息和建模算法功能，突破物理時(shí)空阻隔和限制，推進(jìn)全要素、全場(chǎng)景可視化、協(xié)同化，切實(shí)做到“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”“接訴即辦”。這一方面實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域邊界協(xié)作治理、跨層級(jí)縱向整體治理、跨部門橫向協(xié)同治理、跨公私領(lǐng)域合作治理等跨界治理創(chuàng)新，形成一種政府、社會(huì)與公眾之間點(diǎn)對(duì)點(diǎn)、立體式、即時(shí)互動(dòng)的治理模式；但另一方面，也在新舊交替中產(chǎn)生了封閉性與開放式治理、科層式與扁平化治理、碎片化與整體性治理、通用性與專業(yè)化治理等內(nèi)在張力和治理悖論，亟待從組織結(jié)構(gòu)、制度安排、運(yùn)行機(jī)制、應(yīng)用場(chǎng)景等方面，積極探索和構(gòu)建跨界治理創(chuàng)新的數(shù)字行政新關(guān)系，〔11〕參見劉祺：《從數(shù)智賦能到跨界創(chuàng)新：數(shù)字政府的治理邏輯與路徑》，載《新視野》2022年第3期。從而打造部門協(xié)同與公私協(xié)同的扁平化、開放式、整體性的數(shù)字政府。

綜上可見，數(shù)字政府創(chuàng)建了新型平臺(tái)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)的再造，生成了“數(shù)字空間”政府和數(shù)字法治機(jī)制?！?2〕參見陳小華、潘宇航：《數(shù)字政府：演進(jìn)階段、整體形態(tài)與治理意蘊(yùn)》，載《觀察與思考》 2021年第1期。它“實(shí)際上正重塑著整個(gè)法律體系運(yùn)作于其中的社會(huì)空間，改變著大數(shù)據(jù)掌控者（包括國(guó)家和商業(yè)機(jī)構(gòu)）與公民個(gè)人之間的權(quán)力關(guān)系，并創(chuàng)生出許多無需借助法律的社會(huì)控制方式”?！?3〕鄭戈：《在鼓勵(lì)創(chuàng)新與保護(hù)人權(quán)之間——法律如何回應(yīng)大數(shù)據(jù)技術(shù)革新的挑戰(zhàn)》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2016年第7期。它在消解傳統(tǒng)社會(huì)基礎(chǔ)和行政結(jié)構(gòu)的同時(shí)，也在重塑著政府、企業(yè)與社會(huì)之間的角色與功能，其在本質(zhì)上是技術(shù)賦權(quán)對(duì)政府、社會(huì)權(quán)力和公民權(quán)利的重建。這其中存在不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)或問題：一是，數(shù)字政府并不能完全套用平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的理論和邏輯，因?yàn)樗吘咕哂谢镜墓矊傩院吐毮埽貏e是在福利行政、給付行政、治理行政上，要承擔(dān)起必要的義務(wù)和責(zé)任，而不能完全是居中撮合、居中服務(wù)，也不宜以獲得收益為目標(biāo)；二是，“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”在產(chǎn)生促進(jìn)效率、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、便利為民的良好效果的同時(shí)，過度平臺(tái)化、共享化也會(huì)大大消解層級(jí)、地域、部門之間的權(quán)力分工和制約功能，一旦織成一張無處不在、無縫連接、一體運(yùn)行的權(quán)力“天網(wǎng)”，那么如何制約權(quán)力就成為一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和問題；三是，政府平臺(tái)建設(shè)基本都是與少數(shù)技術(shù)公司和企業(yè)的合作，這些企業(yè)只是按照政府提出的要求進(jìn)行閉門設(shè)計(jì)，缺少民眾參與和對(duì)社會(huì)訴求的吸納；四是，數(shù)字政府平臺(tái)化是為了更好地提供公共服務(wù)、履行政府職能，更好地讓民眾來分享數(shù)字發(fā)展紅利，因此，應(yīng)適時(shí)防止將數(shù)字發(fā)展視為新興“飛地”，甚至視為“西部世界”那樣可以進(jìn)行“圈地”的工具主義、功利主義傾向，警惕憑借新興技術(shù)實(shí)施權(quán)力擴(kuò)張，造成“權(quán)力技術(shù)化”“技術(shù)權(quán)力化”的異化風(fēng)險(xiǎn)，從而切實(shí)踐行數(shù)字政府建設(shè)“以人民為中心”的宗旨。這些無疑都是數(shù)字法治政府建設(shè)所要面對(duì)的重要問題和領(lǐng)域。

（二）數(shù)字行政行為機(jī)制

從2020年開始，我國(guó)的數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)入了新時(shí)期，各個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)從一個(gè)簡(jiǎn)單的工具性應(yīng)用場(chǎng)景轉(zhuǎn)向了機(jī)制再造、制度重塑的變革升級(jí)階段。目前，我國(guó)正在加快實(shí)現(xiàn)“新五化”，即“從線上到雙在線”的網(wǎng)絡(luò)化、“從分散小平臺(tái)到統(tǒng)一大平臺(tái)”的平臺(tái)化、“從分散的信息化產(chǎn)物到整合的數(shù)據(jù)資源”的數(shù)據(jù)化、“從基于業(yè)務(wù)的信息技術(shù)應(yīng)用到基于數(shù)據(jù)的智能化創(chuàng)新”的智能化、“從相對(duì)封閉的自循環(huán)到開放的創(chuàng)新大生態(tài)”的生態(tài)化?！?4〕參見張建鋒：《數(shù)字政府2.0——數(shù)據(jù)智能助力治理現(xiàn)代化》，中信出版集團(tuán)2019年版，第42頁(yè)。數(shù)字行政行為機(jī)制也逐漸生成。

其一，在線政務(wù)服務(wù)。截至2020年底，全國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)已聯(lián)通31個(gè)?。▍^(qū)、市）及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、46個(gè)國(guó)務(wù)院部門，接入地方部門300余萬項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)和一大批高頻熱點(diǎn)公共服務(wù)，政務(wù)服務(wù)正從政府供給導(dǎo)向向群眾需求導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，從“線下跑”向“網(wǎng)上辦”、由“分頭辦”向“協(xié)同辦”的成效更加明顯?！?5〕參見《數(shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告（2020年）》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-07/03/content_5622668.htm，2022年3月25日訪問。一些地方則開始探索政務(wù)服務(wù)“秒批”改革，通過信息共享、自動(dòng)核驗(yàn)、智能比對(duì)，實(shí)現(xiàn)了全程無人工干預(yù)自動(dòng)審批，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)由“基于材料”的審批向“基于數(shù)據(jù)”的審批轉(zhuǎn)變?！?6〕參見劉民安等：《數(shù)字空間政府：政務(wù)服務(wù)改革的福田模式》，載《公共管理學(xué)報(bào)》2021年第2期。這些在線流程中的身份認(rèn)證、信息交互、信息處理等，已經(jīng)超越了人的生物屬性和物理空間，其活動(dòng)方式呈現(xiàn)為“屏對(duì)屏”的虛實(shí)交融場(chǎng)景，其實(shí)質(zhì)都是數(shù)字空間中的數(shù)字身份、數(shù)字表達(dá)和數(shù)字行為。這自然就會(huì)形成一種全時(shí)空、泛在化的數(shù)字公共服務(wù)和數(shù)字化公共參與形態(tài)。因此，這并不是一種簡(jiǎn)單的技術(shù)賦能和方法改進(jìn)，而實(shí)質(zhì)上是從“物理行政空間”邁進(jìn)了“數(shù)字行政空間”，從“生物人”政務(wù)服務(wù)走向了“數(shù)字人”政務(wù)服務(wù)。

其二，智慧監(jiān)管執(zhí)法。數(shù)字政府建設(shè)的重要目標(biāo)，不僅在于提供“掌上辦”“指尖辦”“一網(wǎng)通辦”“跨域通辦”等便捷性的政務(wù)服務(wù)，更在于塑造精準(zhǔn)服務(wù)功能、監(jiān)測(cè)預(yù)警功能、決策支持功能、全程監(jiān)督功能、協(xié)同辦公功能?！?7〕參見陳水生：《數(shù)字時(shí)代平臺(tái)治理的運(yùn)作邏輯：以上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”為例》，載《電子政務(wù)》2021年第8期。為此，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確提出，要深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管執(zhí)法，探索推行以遠(yuǎn)程監(jiān)管、移動(dòng)監(jiān)管、預(yù)警防控為特征的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，〔18〕參見《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》，http://www.gov.cn/xinwen/2021-08/11/content_5630802.htm，2022年4月6日訪問。充分運(yùn)用非現(xiàn)場(chǎng)、物聯(lián)感知、掌上移動(dòng)、穿透式等新型監(jiān)管手段，彌補(bǔ)監(jiān)管短板，提升監(jiān)管效能。〔19〕參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022年6月23日訪問。近年來，在一些基層治理過程中也創(chuàng)造了大量的新模式新機(jī)制，如非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法和現(xiàn)場(chǎng)線上執(zhí)法檢查的“雙現(xiàn)”執(zhí)法，〔20〕參見宋寧華：《告別“固守式”“人海式”執(zhí)法，浦東城管在上海首創(chuàng)全流程閉環(huán)零接觸式“雙現(xiàn)”執(zhí)法檢查新機(jī)制》，https://www.163.com/dy/article/G5SO6LM80512DU6N.html，2021年10月10日訪問?！疤崆爸⑻崆翱?、全程知、全程控”的業(yè)務(wù)流程，以及全領(lǐng)域物聯(lián)感知、全要素?cái)?shù)據(jù)共享、全過程業(yè)務(wù)協(xié)同、全方位科學(xué)決策的“四全”智慧體系等?！?1〕參見《數(shù)字賦能，用“數(shù)智”破解基層治理難題》，http://www.inlishui.com/index.php?m=content&c=index&a=show&catid=9&id=66311，2022年5月18日訪問。這樣，就憑借新興技術(shù)將傳統(tǒng)的“自然”執(zhí)法行為，轉(zhuǎn)換為數(shù)據(jù)化、可視化、代碼化的數(shù)字執(zhí)法行為，形成了穿透式、智慧化的監(jiān)管執(zhí)法模式，以新型監(jiān)管技術(shù)提升了監(jiān)管智能化水平。

其三，自動(dòng)化行政決策。數(shù)字政府建設(shè)不僅要求越來越多的國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)都要進(jìn)行大數(shù)據(jù)歸集和全流程在線通辦，也會(huì)日益增加算法技術(shù)的應(yīng)用廣度和深度，從電子交警執(zhí)法、犯罪預(yù)測(cè)與防控、信訪風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)與防控、政府招投標(biāo)管理系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)系統(tǒng)等領(lǐng)域，不斷向更多的數(shù)字政府業(yè)務(wù)領(lǐng)域延伸，從而帶來“在治理、服務(wù)、決策模式上的根本性改變”。〔22〕張建鋒：《數(shù)字政府2.0——數(shù)據(jù)智能助力治理現(xiàn)代化》，中信出版集團(tuán)2019年版，第42頁(yè)。一是依托數(shù)據(jù)和算法的AI機(jī)器決策替代人類決策，無疑有利于大幅提高效率，保證標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，克服執(zhí)法的任意性，從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)法流程的智能化再造；二是有利于把數(shù)字政府具象為自動(dòng)化運(yùn)行的“數(shù)字機(jī)關(guān)”和數(shù)字行政行為，從而優(yōu)化完善“互聯(lián)網(wǎng)+”監(jiān)管執(zhí)法和“互聯(lián)網(wǎng)+督查”機(jī)制，形成目標(biāo)精準(zhǔn)、及時(shí)敏捷、穿透性強(qiáng)的新型執(zhí)法和督查模式；〔23〕參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022年6月23日訪問。三是自動(dòng)化行政決策是一個(gè)基于數(shù)據(jù)分析、規(guī)則適格、標(biāo)準(zhǔn)衡量和結(jié)果計(jì)算的技術(shù)程序，它把執(zhí)法過程中的事實(shí)、規(guī)則、程序和處理轉(zhuǎn)換成代碼來自動(dòng)運(yùn)行，這就有利于促進(jìn)執(zhí)法的客觀性、科學(xué)性、精準(zhǔn)性、快捷性，并能夠形成全過程留痕，從而加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把執(zhí)法權(quán)力關(guān)進(jìn)“數(shù)據(jù)鐵籠”。〔24〕參見李克強(qiáng)：《把行政執(zhí)法權(quán)力關(guān)進(jìn)“數(shù)據(jù)鐵籠”》，http://www.xinhuanet.com//politics/2015-02/15/c_1114375393.htm，2022年6月12日訪問。

應(yīng)當(dāng)說，在線政務(wù)服務(wù)、智慧監(jiān)管執(zhí)法和自動(dòng)化行政決策，充分展現(xiàn)了數(shù)字機(jī)關(guān)的行政職能和數(shù)字作為，是實(shí)現(xiàn)數(shù)字法治政府建設(shè)的重要載體和基本方式。然而，這些數(shù)字行政行為機(jī)制無疑也是一把“雙刃劍”，其中所衍生的一些問題或困境，在很大程度上已經(jīng)脫離了傳統(tǒng)行政行為的規(guī)制路線。

首先，自動(dòng)化行政是通過數(shù)據(jù)和算法來完成的，而數(shù)據(jù)的抓取、歸集、清洗、標(biāo)注以及知識(shí)圖譜的繪制，都是一個(gè)復(fù)雜的人工過程。同樣，建模算法更是一個(gè)參數(shù)設(shè)置、權(quán)重系數(shù)和喂養(yǎng)訓(xùn)練的主觀設(shè)計(jì)過程，往往會(huì)帶有目標(biāo)選擇和主觀偏好，“當(dāng)人工智能系統(tǒng)的輸出傾向于違反規(guī)范（道德或社會(huì)）標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致一種個(gè)人、群體或內(nèi)容因其政治取向而受到不公平的特權(quán)或歧視時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)算法政治偏見”，〔25〕UwePeters：《算法政治的偏見》，汪浩東編譯，https://m.thepaper.cn/baijiahao_18243042，2022年6月12日訪問。更多的算法黑箱、算法錯(cuò)誤、算法濫用等問題也由此而來。然而，公眾卻無法參與其中，只能被動(dòng)地接受算法決策結(jié)果。即使算法設(shè)計(jì)者完全做到客觀中立，但依然是“由相同的數(shù)據(jù)材料可以得出完全不同的行動(dòng)方法和算法，這些不同的方法也會(huì)導(dǎo)致對(duì)于現(xiàn)實(shí)完全不同的解釋”?！?6〕［德］羅納德?巴赫曼、吉多?肯珀等：《大數(shù)據(jù)時(shí)代下半場(chǎng)——數(shù)據(jù)治理、驅(qū)動(dòng)與變現(xiàn)》，劉志則等譯，北京聯(lián)合出版公司2017年版，第263頁(yè)。事實(shí)上，由于“算法本身是人類理性的結(jié)晶，抽象與簡(jiǎn)化是算法形成過程中所必不可少的步驟和方式。這意味著算法在設(shè)計(jì)之初不得不引入的某種簡(jiǎn)化和誤差，也會(huì)在之后不斷的迭代中被不可避免地放大，這也被稱為算法的“原罪”?！?7〕參見董春雨、薛永紅：《大數(shù)據(jù)哲學(xué)——從機(jī)器崛起到認(rèn)識(shí)論方法的變革》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2021年版，第53頁(yè)。在全球數(shù)字政府的發(fā)展進(jìn)程中，“明確發(fā)現(xiàn)發(fā)展大多是關(guān)于技術(shù)的數(shù)量和范圍，而忽略了更基礎(chǔ)的正當(dāng)性問題”?！?8〕Simon Deakin & Christopher Markou eds, Is Law Computable? Critical Perspectives on Law and Artificial Intelligence, Hart Publishing,2020, p.237.可見，算法決策的正當(dāng)性、合理性、合法性確實(shí)是數(shù)字法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待的重要基礎(chǔ)和法治前提。

其次，自動(dòng)化行政的算法決策效率不可否認(rèn)，然而，它通過代碼和算法對(duì)規(guī)則和程序進(jìn)行了改寫和重建，這其中必然會(huì)產(chǎn)生規(guī)則程序在價(jià)值內(nèi)涵、權(quán)力責(zé)任和拘束功能上的“變異”和“耗損”。那些“瞬間完成的行政行為在壓縮行為時(shí)間、提高效率的同時(shí)，則克減了相對(duì)人事前要求告知、陳述申辯、舉行聽證的權(quán)利，壓縮甚至取消了行政機(jī)關(guān)說明理由的義務(wù)，公眾參與存在被架空的危險(xiǎn)。算法決策程序的迅速性、自主性，一定程度上鉗制了個(gè)人表達(dá)的實(shí)現(xiàn)，引發(fā)了個(gè)人在公共行政中的‘離場(chǎng)’”?！?9〕覃慧：《數(shù)字政府建設(shè)中的行政程序：變化與回應(yīng)》，載《行政法學(xué)研究》2022年第4期。

最后，算法決策通過“雙在線”、行政程序代碼化、系統(tǒng)性裁決等方式，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字行政行為的流程再造。于是，更多的是具有客觀性、科學(xué)性、一致性“光環(huán)”的機(jī)器執(zhí)法，當(dāng)事人對(duì)于裁決異議，不僅難有“面對(duì)面”對(duì)話的可能，也難有獲得申訴救濟(jì)的公平機(jī)會(huì)。同時(shí)，一些地方政府仍有繞開電子監(jiān)督系統(tǒng)行使自由裁量權(quán)的一定空間。通過提前聯(lián)系企業(yè)、提前在線下完成審批工作，地方政府甚至可以達(dá)到“零天審批”等非常規(guī)的審批速度?！?0〕參見談婕、高翔：《數(shù)字限權(quán)：信息技術(shù)在縱向政府間治理中的作用機(jī)制研究——基于浙江省企業(yè)投資項(xiàng)目審批改革的研究》，載《治理研究》2020年第6期。這意味著數(shù)字政府建設(shè)中的“雙標(biāo)”問題也不可忽視。上述情況表明，將數(shù)字行政行為機(jī)制納入法治軌道，是數(shù)字時(shí)代的一個(gè)重大使命。

（三）數(shù)字公民參與機(jī)制

公民參與一直是現(xiàn)代政府發(fā)展的核心議題，也是現(xiàn)代政府變革的基本動(dòng)力。隨著從現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)向數(shù)字政府的深刻轉(zhuǎn)型，公民參與也在內(nèi)容、方式、形態(tài)、途徑等方面發(fā)生了巨變，形成了新型的數(shù)字公民參與機(jī)制。

1.扁平化的數(shù)字參與

事實(shí)表明，“數(shù)字時(shí)代的社會(huì)變遷之所以是根本性的，是因?yàn)閿?shù)字技術(shù)改變?nèi)藗兊男袨榉绞?，進(jìn)而重組了生產(chǎn)組織方式，重塑了生活方式，重建了社會(huì)結(jié)構(gòu)，再造了社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制”?！?1〕王天夫：《數(shù)字時(shí)代的社會(huì)變遷與社會(huì)研究》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2021年第12期。其中，數(shù)字政府、數(shù)字機(jī)關(guān)打破了傳統(tǒng)科層制的“自上而下”的管理模式，形成了政府平臺(tái)化、行政數(shù)字化的治理機(jī)制。也就是說，數(shù)字政府會(huì)越來越多地轉(zhuǎn)向“用戶驅(qū)動(dòng)”，它將適應(yīng)公民、企業(yè)、非營(yíng)利組織和其他合作伙伴的需求和期望，創(chuàng)建個(gè)性化、交互性和易于訪問和使用的交互?！?2〕參見鐘偉軍：《公民即用戶：政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的邏輯、路徑與反思》，載《中國(guó)行政管理》2019年第10期。這樣，“全體民眾能夠借助平臺(tái)上直播訪談、民意征集、信息訂閱等多種途徑，自由地參與互動(dòng)，直接與政府部門對(duì)話，并能在第一時(shí)間得到官方回應(yīng)”，〔33〕陳水生：《數(shù)字時(shí)代平臺(tái)治理的運(yùn)作邏輯：以上?！耙痪W(wǎng)統(tǒng)管”為例》，載《電子政務(wù)》2021年第8期。從而形成扁平化、即時(shí)性、個(gè)性化的數(shù)字公共參與，進(jìn)而不斷推進(jìn)全過程人民民主。

2.多層級(jí)的共建共治共享

數(shù)字政府建設(shè)不僅包括電子政務(wù)，還廣泛涉及公眾參與、業(yè)務(wù)協(xié)同和組織變革，反映著數(shù)字經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)模式的共建共治共享屬性和要求。如加拿大就探索出“眾包”（Crowdsourcing）和“聯(lián)合生產(chǎn)”（Co-production）的互動(dòng)方式，其實(shí)質(zhì)是政府與公民之間的權(quán)力共享，其目的是政府與其他主體以合作和交互的形式創(chuàng)新信息共享與服務(wù)供給。在當(dāng)前技術(shù)變革的背景下，這些“與公民的合作將成為未來公共部門改革的基石”?！?4〕譚溪：《加拿大數(shù)字政府治理改革實(shí)踐及反思》，載《中國(guó)行政管理》2021年第7期。首先，在數(shù)字政府建設(shè)上，我國(guó)也多是采取外包、眾包等方式提供公共服務(wù)。提供平臺(tái)的政府部門作為一個(gè)“數(shù)字機(jī)關(guān)”和“平臺(tái)商”居于中間，左右的供給側(cè)、需求側(cè)是多樣性的“商家”與“用戶”——平臺(tái)應(yīng)用開發(fā)方與平臺(tái)應(yīng)用使用方，從而呈現(xiàn)出雙邊多維多面的共建共治共享場(chǎng)景。其次，在數(shù)字政府運(yùn)行上，按照《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》的要求，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要統(tǒng)籌建成本地區(qū)各級(jí)互聯(lián)、協(xié)同聯(lián)動(dòng)的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)從?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）到村（社區(qū)）網(wǎng)上政務(wù)全覆蓋，加速形成“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“一網(wǎng)協(xié)同”的共建共治共享機(jī)制。再次，在政務(wù)數(shù)據(jù)共享上，要進(jìn)一步明確政務(wù)數(shù)據(jù)提供、使用、管理等各相關(guān)方的權(quán)利和責(zé)任，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，形成高效運(yùn)行的工作機(jī)制，構(gòu)建全國(guó)一體化政務(wù)大數(shù)據(jù)體系，加強(qiáng)政務(wù)信息系統(tǒng)優(yōu)化整合。最后，在公共數(shù)據(jù)開放上，《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》要求在依法保護(hù)國(guó)家安全、商業(yè)秘密、自然人隱私和個(gè)人信息的同時(shí)，推進(jìn)政府和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)開放共享，優(yōu)先推動(dòng)民生保障、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等領(lǐng)域政府?dāng)?shù)據(jù)向社會(huì)有序開放。這樣，就形成了從數(shù)字政府建設(shè)、服務(wù)平臺(tái)運(yùn)行、政務(wù)數(shù)據(jù)共享、公共數(shù)據(jù)開放的多層級(jí)共建共治共享機(jī)制。從理想的建設(shè)目標(biāo)來看，政府通過提供穩(wěn)定和開放的場(chǎng)所、規(guī)則、技術(shù)、信息、服務(wù)等基礎(chǔ)性組件，消除不同利益主體之間的政策沖突，吸引、召集、撮合、協(xié)同和監(jiān)管多元主體共同合作參與公共行政，推動(dòng)傳統(tǒng)的政府控制轉(zhuǎn)向數(shù)字時(shí)代的主體交互性行政，從而精簡(jiǎn)、松綁、減輕政府在公共行政過程中的復(fù)雜程度、負(fù)擔(dān)和支出，形成政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的共建共治共享的新型政府治理模式?！?5〕參見彭簫劍：《平臺(tái)型政府及行政法律關(guān)系初論》，載《蘭州學(xué)刊》2020年第7期。

3.高素養(yǎng)的數(shù)字能力

與傳統(tǒng)“物理政府”不同，數(shù)字政府體現(xiàn)出明顯的社會(huì)開放性、權(quán)力多中心和雙向互動(dòng)等特性，它以更加開放的心態(tài)把民眾當(dāng)作“合作伙伴”和城市問題的“決策者”，直接運(yùn)用社會(huì)主體力量，給民眾提供廣泛的參與機(jī)會(huì)，“強(qiáng)調(diào)了參與式治理的不可或缺，從告知性、咨詢性的象征參與到合作性、決策性的實(shí)質(zhì)參與”?！?6〕劉葉婷、唐斯斯:《大數(shù)據(jù)對(duì)政府治理的影響及挑戰(zhàn)》，載《電子政務(wù)》2014年第6期。然而，這些參與的內(nèi)容、途徑、方式等均已超出了傳統(tǒng)范圍，增加了太多的數(shù)字元素和技術(shù)操作，無論是“掌上辦”“指尖辦”“隨后拍”，還是線上議事、在線聽證、咨詢論證、訴求表達(dá)等，都需要通過政府平臺(tái)、APP、手機(jī)操作等在線互動(dòng)方式來完成，同時(shí)也需要人們具有較強(qiáng)的個(gè)人信息保護(hù)意識(shí)和數(shù)字參與認(rèn)知，形成高素質(zhì)的數(shù)字能力。為此，國(guó)家適時(shí)提出了克服數(shù)字鴻溝，加強(qiáng)全民數(shù)字技能教育和培訓(xùn)、普及提升公民數(shù)字素養(yǎng)的戰(zhàn)略部署，〔37〕參見《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，http://www.xinhuanet.com/2021-03/13/c_1127205564.htm，2022年4月8日訪問。進(jìn)而確保數(shù)字社會(huì)公民能夠具備數(shù)字獲取、制作、使用、評(píng)價(jià)、交互、分享、創(chuàng)新、安全保障、倫理道德等一系列的數(shù)字生活素質(zhì)與能力?！?8〕參見《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動(dòng)綱要》，http://www.cac.gov.cn/2021-11/05/c_1637708867754305.htm，2022年3月30日訪問。

4.分布式的數(shù)字監(jiān)督

進(jìn)入數(shù)字時(shí)代后，物質(zhì)世界、社會(huì)世界和精神世界都呈現(xiàn)出加速轉(zhuǎn)變之勢(shì)，它日益深刻地改變著社會(huì)的“時(shí)空體制”，“人類主體無可避免地去中心化、分裂、充滿張力”?！?9〕［德］哈特穆特?羅薩：《新異化的誕生——社會(huì)加速批判理論大綱》，鄭作彧譯，上海人民出版社2018年版，第14頁(yè)、第146頁(yè)。傳統(tǒng)公共領(lǐng)域也經(jīng)由網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，邁向了去中心、分布式、匿名性的數(shù)字公共領(lǐng)域，公民監(jiān)督也隨之呈現(xiàn)出分布式的數(shù)字化形態(tài)。一方面，每個(gè)人都是一個(gè)媒體記者，每個(gè)微信朋友圈都是一個(gè)電視臺(tái)，每個(gè)“隨手拍”都是一只監(jiān)督之眼。如鐵鏈女事件、鄭州賦紅碼事件、唐山燒烤店暴力事件等，都在自媒體、微信朋友圈上廣泛傳播，形成了強(qiáng)大的輿情壓力。另一方面，公眾關(guān)注、評(píng)論和轉(zhuǎn)發(fā)的“熱點(diǎn)”“熱搜”事件，大多都是“用數(shù)據(jù)說話”，通過“天眼查”、中國(guó)裁判文書網(wǎng)、中國(guó)知網(wǎng)、政府信息公開平臺(tái)等對(duì)熱點(diǎn)事件進(jìn)行“背景挖掘”“發(fā)現(xiàn)秘密”“揭露丑惡”，各種意見和觀點(diǎn)紛呈，有時(shí)爭(zhēng)論十分激烈、甚至偏執(zhí)一端。但無論如何，這種分布式的數(shù)字監(jiān)督已成為數(shù)字時(shí)代社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要趨勢(shì)，也是數(shù)字公民參與的一個(gè)重要途徑。

上述機(jī)制是“用戶中心”主義行政運(yùn)作過程的必然結(jié)果，也是數(shù)字政府發(fā)展的重要驅(qū)動(dòng)力和深層支撐，代表著數(shù)字民主和數(shù)字法治的發(fā)展方向。然而，它并不是理想化的，很多方面仍然任重道遠(yuǎn)。首先，數(shù)字公民參與的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)型。近年來，一些發(fā)達(dá)國(guó)家不斷推進(jìn)從“政府播放模式”到“政民交流模式”的數(shù)字治理，但其結(jié)果卻是在數(shù)字技術(shù)越來越先進(jìn)、基礎(chǔ)設(shè)施越來越齊全、政府投入越來越多的情況下，信息提供和服務(wù)供給的數(shù)字治理“表層”很光鮮，但政民互動(dòng)、公民參與、合作治理等數(shù)字治理“深層”卻很平淡，直至近來才有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?！?0〕參見黃建偉、劉軍：《歐美數(shù)字治理的發(fā)展及其對(duì)中國(guó)的啟示》，載《中國(guó)行政管理》2019年第6期。在我國(guó)，如何克服形式主義的“裝飾”和工具主義的“御用”意識(shí)，推進(jìn)實(shí)質(zhì)性的數(shù)字公民參與和全過程人民民主，也是一項(xiàng)艱巨的時(shí)代任務(wù)。其次，數(shù)字公民參與的現(xiàn)實(shí)障礙。由于政府部門并不懂技術(shù)，也缺少相應(yīng)的開發(fā)基礎(chǔ)和條件，因此，數(shù)字政府建設(shè)多為外包形式的政企合作，很多時(shí)候都是閉環(huán)開發(fā)設(shè)計(jì)和運(yùn)行調(diào)試，這就很容易導(dǎo)致政府的開放度不夠、缺少吸收公眾參與的民主意識(shí)，甚至過于依賴企業(yè)技術(shù)，在實(shí)施公眾參與、維護(hù)公開透明上被企業(yè)“綁架”，“算法自動(dòng)化決策系統(tǒng)由私營(yíng)公司‘技術(shù)壟斷’，公眾參與權(quán)難以得到保障”?！?1〕張凌寒：《算法自動(dòng)化決策與行政正當(dāng)程序制度的沖突與調(diào)和》，載《東方法學(xué)》2020年第6期。最后，數(shù)字公民參與的權(quán)利悖論。在數(shù)字政府建設(shè)過程中，很多國(guó)家都出現(xiàn)了公民被賦權(quán)的同時(shí)又被剝奪權(quán)利、一方面權(quán)利在擴(kuò)大但另一方面權(quán)利又遭削弱的悖反現(xiàn)象，“個(gè)體會(huì)覺得被技術(shù)變革授予了更多權(quán)利，因?yàn)樗麄儷@取資訊、進(jìn)行溝通、組織活動(dòng)變得更容易，從而豐富了其參與公民生活的途徑和方法。但同時(shí)，個(gè)人、公民社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)組織和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)越來越深刻地感受到被投票、選舉等傳統(tǒng)的決策程序排除在外，失去了有效參與能力，其影響力和發(fā)言權(quán)被支配機(jī)構(gòu)忽視，在國(guó)家和本地治理中的權(quán)利日漸弱化”。〔42〕［德］克勞斯?施瓦布：《第四次工業(yè)革命——轉(zhuǎn)型的力量》，李菁譯，中信出版社2016年版，第97-98頁(yè)。其中既有從工商社會(huì)進(jìn)入數(shù)字社會(huì)所引發(fā)的、基于技術(shù)進(jìn)步中“以權(quán)利換便利”的數(shù)字權(quán)利重建，也有由于體制機(jī)制轉(zhuǎn)型所引發(fā)的、基于技術(shù)賦權(quán)不平衡的技術(shù)化權(quán)力擴(kuò)張。這無疑會(huì)對(duì)數(shù)字公民參與機(jī)制的法治功能產(chǎn)生重要影響，并制約其數(shù)字法治效果。

（四）數(shù)字社會(huì)治理機(jī)制

在新興技術(shù)革命的巨大推動(dòng)下，人類社會(huì)快速地從工商社會(huì)邁進(jìn)了數(shù)字社會(huì)，虛實(shí)交融打破了物理時(shí)空，一體化平臺(tái)突破了地域?qū)蛹?jí)，數(shù)據(jù)可視超越了經(jīng)驗(yàn)理性，從而形成了新型的數(shù)字社會(huì)治理機(jī)制和范式——“數(shù)智治理”。它是由數(shù)字政府主導(dǎo)的，以數(shù)據(jù)和算法為中樞，以平臺(tái)為載體，形成了數(shù)字化和智慧化一體交融、萬物互聯(lián)、人機(jī)協(xié)同的新型治理形態(tài)，旨在運(yùn)用數(shù)字技術(shù)、智能技術(shù)推動(dòng)社會(huì)治理更加智慧?！?3〕參見馬闖：《城市治理的“數(shù)智化”路徑探索》，載《人民論壇?學(xué)術(shù)論壇》2020年第20期；張志華等：《“數(shù)智化”推動(dòng)江蘇省域社會(huì)治理走在前列》，載《唯實(shí)》2021年第9期。

應(yīng)當(dāng)說，新型數(shù)智治理既是數(shù)字政府建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是數(shù)字政府運(yùn)行的一項(xiàng)基本功能。數(shù)字政府組織和動(dòng)員社會(huì)各方力量，將網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、數(shù)字技術(shù)、智能技術(shù)融入社會(huì)治理體系之中，其優(yōu)點(diǎn)在于敏捷性、節(jié)點(diǎn)性和穿透性，能夠?yàn)槊癖娞峁┍憬莘?wù)、即時(shí)保障和有效化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，消除傳統(tǒng)治理中難以克服的盲點(diǎn)、堵點(diǎn)和痛點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)治理模式的迭代升級(jí)，使得數(shù)智治理成為構(gòu)建數(shù)字社會(huì)秩序的核心機(jī)制和根本途徑，具有重要的時(shí)代意義。然而，它也存在技術(shù)賦權(quán)、公共參與、法律規(guī)制和人文精神等方面的法治悖論，亟待加以制度化解決。〔44〕參見馬長(zhǎng)山：《數(shù)智治理的法治悖論》，載《東方法學(xué)》2022年第4期。其中的一些重要問題仍需理論重申和實(shí)踐關(guān)注。

第一，應(yīng)防止數(shù)智治理脫離法治框架。“一屏觀全區(qū)、一網(wǎng)治全城、一鍵管應(yīng)急”的數(shù)智治理指向，集成“望遠(yuǎn)鏡”“顯微鏡”“雷達(dá)”的數(shù)智監(jiān)控功能，“提前知、提前控、全程知、全程控”的數(shù)智治理體系等，均應(yīng)保持在數(shù)據(jù)合法性、算法合理性、程序正當(dāng)性的基礎(chǔ)上；在“鏈通萬家”——區(qū)塊鏈+小區(qū)自治，以及從網(wǎng)格“掃樓”“巡街”到全域智治平臺(tái)的升級(jí)過程中，應(yīng)防止通過“人過留影、軌跡分析”來過度捕捉數(shù)字足跡，防止數(shù)據(jù)和算法的誤用與濫用，從而謹(jǐn)防數(shù)智治理蛻變成“數(shù)字專制主義”。

第二，應(yīng)防止權(quán)力制約的技術(shù)性逃逸。數(shù)智治理具有堅(jiān)實(shí)的技術(shù)底座，通過技術(shù)賦能來實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)治理所難以達(dá)到的目標(biāo)。這就需要對(duì)制度規(guī)則和行政程序進(jìn)行技術(shù)性改寫，使之變成自動(dòng)運(yùn)行的代碼和算法。在這一過程中，一些政府部門往往會(huì)從自身立場(chǎng)和利弊權(quán)衡出發(fā)，技術(shù)性地“變通”規(guī)則、壓縮程序和調(diào)整自由裁量空間，〔45〕參見張凌寒：《算法自動(dòng)化決策與行政正當(dāng)程序制度的沖突與調(diào)和》，載《東方法學(xué)》2020年第6期；馬顏昕：《自動(dòng)化行政的分級(jí)與法律控制變革》，載《行政法學(xué)研究》2019 年第1期。從而以“暗度陳倉(cāng)”的方式繞開有關(guān)制度和程序的約束與控制，形成在規(guī)則適用、裁量判斷、制約監(jiān)督、行政責(zé)任等方面的規(guī)制逃逸，這無疑是數(shù)字法治政府建設(shè)所要面對(duì)的重要問題。

第三，應(yīng)防止數(shù)智治理侵蝕人文精神。數(shù)智治理的目標(biāo)應(yīng)該是科技向善、服務(wù)民生，打造以人為本、便捷舒適、自由安寧的數(shù)字生活。但同時(shí)，我們也要謹(jǐn)防技術(shù)異化的風(fēng)險(xiǎn)。如果現(xiàn)實(shí)生活中的理性退化為算法和計(jì)算，計(jì)算甚至蛻變成算計(jì)，那么“個(gè)人的生活與行動(dòng)也極可能被日益強(qiáng)大和精準(zhǔn)的算法所主導(dǎo)甚至‘綁架’”，〔46〕徐飛：《新文科建設(shè)：“新”從何來，通往何方》，載《光明日?qǐng)?bào)》 2021年3月20日，第10版。人們所擔(dān)心的“算法鐵籠”也就難以避免了?！?7〕參見段哲哲：《控制算法官僚：困境與路徑》，載《電子政務(wù)》2021年第12期。因此，數(shù)智治理不能迷失人類的“意義世界”和“價(jià)值空間”。另外，由于人工智能體不可能在與人類交互中具有真正意義上的觀點(diǎn)取替、同情關(guān)懷、身心憂急之特性，因此，當(dāng)AI技術(shù)賦能數(shù)字治理出現(xiàn)問題時(shí)，政民的深層互動(dòng)就可能會(huì)面臨“人類同理心危機(jī)”，因此，需要提前做好相應(yīng)的預(yù)防工作?！?8〕參見黃建偉、劉軍：《歐美數(shù)字治理的發(fā)展及其對(duì)中國(guó)的啟示》，載《中國(guó)行政管理》2019年第6期。

三、數(shù)字法治政府建設(shè)的推進(jìn)策略

上述數(shù)字法治政府的創(chuàng)新機(jī)制，代表了數(shù)字治理的“中國(guó)智慧”，反映著數(shù)字時(shí)代的法治發(fā)展趨勢(shì)，但其中存在的問題和困境卻不可小覷。因此，需要采取客觀務(wù)實(shí)、開拓創(chuàng)新、包容審慎的策略，積極推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)。

（一）堅(jiān)守?cái)?shù)字法治價(jià)值

盡管數(shù)字法治是現(xiàn)代法治基礎(chǔ)上的迭代升級(jí)，但它依然是一套治理方式、運(yùn)行系統(tǒng)和秩序形態(tài)，依然承載著必不可少的價(jià)值取向，依然需要穩(wěn)固屬性、確定方向的導(dǎo)引機(jī)制。然而，數(shù)字法治價(jià)值無疑不再囿于傳統(tǒng)范圍，而是實(shí)現(xiàn)了時(shí)代革新。

首先，賦予核心價(jià)值觀以數(shù)字內(nèi)涵?！案粡?qiáng)、民主、文明、和諧，自由、平等、公正、法治，愛國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善”的社會(huì)主義核心價(jià)值觀，是社會(huì)主義核心價(jià)值體系的基本內(nèi)核、根本性質(zhì)的高度凝練與集中表達(dá)。但它們?cè)跀?shù)字時(shí)代被賦予了新內(nèi)涵，反映著數(shù)字發(fā)展的新要求。因此，在數(shù)字法治政府建設(shè)的過程中，加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)、防止算法歧視、彌合數(shù)字鴻溝、促進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享、增強(qiáng)公民數(shù)字參與、推動(dòng)數(shù)字民主發(fā)展等，就成為貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀的時(shí)代任務(wù)，以確保數(shù)字法治政府建設(shè)不會(huì)偏離“良法善治”的發(fā)展軌道。

其次，維護(hù)數(shù)字正義價(jià)值。公平正義是人類自古以來的美好追求，也是現(xiàn)代法治的核心價(jià)值。但隨著數(shù)字時(shí)代的到來，人類的生產(chǎn)生活發(fā)生了顛覆性的深刻變革，數(shù)據(jù)信息與建模算法開始擔(dān)負(fù)起關(guān)系建構(gòu)和秩序塑造的重要功能。此時(shí)，公平正義的領(lǐng)域和范圍就不再局限于物理方式的資源分配模式與機(jī)制，而是形成了數(shù)字方式的“分享/控制”模式與機(jī)制。因此，“自由、平等、民主以及法律、秩序和正義都將被重新定義，數(shù)字正義將是最高的正義”。〔49〕周強(qiáng)：《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神 不斷推進(jìn)審判體系和審判能力現(xiàn)代化》，載《人民司法》2020年第1期。在2022年全國(guó)“兩會(huì)”期間，代表和委員們也紛紛主張，“正義，當(dāng)以看得見的方式實(shí)現(xiàn)，當(dāng)均等地照在每個(gè)人的身上，在共同享受數(shù)字正義的道路上，一個(gè)也不能少”?！?0〕白龍飛：《全國(guó)政協(xié)委員：數(shù)字正義，一個(gè)也不能少》，http://news.cyol.com/gb/articles/2022-03/10/content_WAKoJsLng.html，2022年6月21日訪問。因此，提升全民數(shù)字素養(yǎng)，共享數(shù)字紅利就成為一項(xiàng)迫切任務(wù)，〔51〕參見劉彤：《提升全民數(shù)字素養(yǎng) 共享數(shù)字紅利》，http://www.xinhuanet.com/tech/20211117/5d5db62d0dbe4e89a71238070c7c1e5b/c.html，2022年6月21日訪問。這也是數(shù)字法治政府建設(shè)的重要使命。一方面，要確立數(shù)字法治思維、秉持?jǐn)?shù)字法治方式，有效克服技術(shù)主義、工具主義、功利主義觀念，防止權(quán)力技術(shù)化和技術(shù)權(quán)力化的異化現(xiàn)象，從而堅(jiān)持“以人為本”，讓數(shù)字技術(shù)服務(wù)于人、造福于民眾，而不是鉗制百姓、強(qiáng)力“維穩(wěn)”或者“裝飾”政績(jī)、腐敗牟利的工具；另一方面，要真正落實(shí)“共建共治共享”原則，建立數(shù)字時(shí)代的執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和管理監(jiān)督制約體系，切實(shí)保障數(shù)字公民權(quán)利，讓數(shù)字正義保護(hù)百姓，讓可視正義進(jìn)入人心，這不應(yīng)該是一句口號(hào)，而應(yīng)當(dāng)是數(shù)字法治政府的基本要求。只有這樣，才能防止數(shù)字法治政府建設(shè)流于形式，也才能真正地實(shí)現(xiàn)預(yù)期的迭代升級(jí)、發(fā)揮應(yīng)有的數(shù)字法治功能。

最后，保障數(shù)字人權(quán)。在當(dāng)今數(shù)字時(shí)代，“人類變得越來越電子化”，〔52〕［美］約翰?R.蘇勒爾：《賽博人——數(shù)字時(shí)代我們?nèi)绾嗡伎?、行?dòng)和社交》，劉淑華等譯，中信出版集團(tuán)2018年版，第6頁(yè)。每個(gè)人每時(shí)每刻都是一個(gè)數(shù)據(jù)信息的生產(chǎn)者，也是一個(gè)數(shù)據(jù)信息的消費(fèi)者；既是一個(gè)傳統(tǒng)的自然人，也是一個(gè)新型的數(shù)字人，在數(shù)字政府的關(guān)系框架下則是一個(gè)數(shù)字公民。數(shù)字人、數(shù)字公民的身份和生態(tài)給人們帶來了數(shù)字發(fā)展的紅利，但也面臨著數(shù)字鴻溝、算法歧視、算法操控等方面的生存發(fā)展困境，因此，數(shù)字人權(quán)問題日漸受到關(guān)注。事實(shí)表明，數(shù)字正義、數(shù)字人權(quán)在對(duì)數(shù)據(jù)信息的控制、基于算法的控制、通過算法的控制等領(lǐng)域表現(xiàn)得十分突出?！?3〕參見馬長(zhǎng)山：《算法治理的正義尺度》，載《人民論壇?學(xué)術(shù)前沿》2022年第5期（下）。為此，聯(lián)合國(guó)教科文組織《人工智能倫理問題建議書》明確指出，人工智能這類技術(shù)極具侵入性，其廣泛使用很容易對(duì)人權(quán)和基本自由帶來威脅。因此，應(yīng)明確禁止使用人工智能系統(tǒng)進(jìn)行社會(huì)評(píng)分和大規(guī)模監(jiān)控，個(gè)體也應(yīng)該有權(quán)刪除其個(gè)人數(shù)據(jù)記錄，各國(guó)應(yīng)采取行動(dòng)來改善數(shù)據(jù)保護(hù)和個(gè)體對(duì)自身數(shù)據(jù)的控制權(quán)?！?4〕參見《193個(gè)成員國(guó)簽署全球首份人工智能與倫理協(xié)議，應(yīng)對(duì)隱私相關(guān)等問題》，https://www.sohu.com/a/505874289_120076174，2021年4月29日訪問。美歐貿(mào)易技術(shù)委員會(huì)關(guān)于“人工智能和ICT安全”的第二次聲明也強(qiáng)調(diào)，要保護(hù)和促進(jìn)一個(gè)開放的、可操作的、安全和可靠的互聯(lián)網(wǎng)，尊重民主、人權(quán)、善治和透明原則?！?5〕參見網(wǎng)安：《美歐貿(mào)易技術(shù)委員會(huì)第二次聲明（選譯）：人工智能和ICT安全》，https://www.wangan.com/p/7fy7f67ce4d71f04，2022年6月28日訪問。對(duì)我國(guó)而言，數(shù)字政府建設(shè)的宗旨乃是為民眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，增進(jìn)數(shù)字公民的權(quán)利保護(hù)、提高其參與能力和生活質(zhì)量，因此，絕不能異化為限制人、操控人的自動(dòng)手段?？梢?，保護(hù)數(shù)字人權(quán)、捍衛(wèi)數(shù)字法治價(jià)值，無疑是我國(guó)數(shù)字法治政府建設(shè)的生命線。

（二）確立數(shù)字行政的正當(dāng)合理框架

數(shù)字政府的四大創(chuàng)新機(jī)制，呈現(xiàn)了新時(shí)代的數(shù)字行政模式，突破了“物理空間”政府的正當(dāng)性合理性框架。因此，需要在原有法治政府架構(gòu)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行制度機(jī)制的根本性重塑和數(shù)字化創(chuàng)新，建構(gòu)數(shù)字行政的新型法治原則。

1.數(shù)字行政的合法性

我國(guó)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》明確要求，要著力實(shí)現(xiàn)政府治理信息化與法治化深度融合，全面建設(shè)數(shù)字法治政府。因此，數(shù)字政府建設(shè)和數(shù)字行政過程都必須納入法律的規(guī)制體系之中，以確保其規(guī)范化、法治化運(yùn)行。當(dāng)然，這里的“法律”大多應(yīng)是數(shù)字行政法。

首先，數(shù)字行政須于法有據(jù)?！胺ǘ氊?zé)必須為，法無授權(quán)不可為”是最基本的行政原則，但隨著數(shù)字政府的加速轉(zhuǎn)型，一些數(shù)字行政行為超出了“物理政府”的規(guī)制范圍和框架，至少是處于“模糊狀態(tài)”或者“空白地帶”，這就導(dǎo)致數(shù)字行政的合法性問題開始凸顯。尤其是一些地方政府或部門，為了進(jìn)行“技術(shù)賦能”、力圖解決原來解決不了的難題（如截訪、城管、治安等等），便紛紛開發(fā)具有人臉識(shí)別、數(shù)據(jù)畫像、行為預(yù)測(cè)等功能的自動(dòng)化行政系統(tǒng)，其中的數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)處理、算法建模等均與《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》等法律發(fā)生沖突。本次疫情防控中的“層層加碼”、鄭州對(duì)儲(chǔ)戶“賦紅碼事件”等，同樣顯示出數(shù)字行政“濫作為”的嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)。因此，加強(qiáng)對(duì)數(shù)字行政的法律規(guī)制是一個(gè)重要的時(shí)代課題。

其次，數(shù)字行政需新型立法。盡管邁向數(shù)字政府是一種換代升級(jí)，但這并不是另起爐灶，而是在“物理政府”基礎(chǔ)上的重塑與重建。這樣，曾經(jīng)的行政法體系并不足以滿足規(guī)范數(shù)字行政的需要，因此，亟需針對(duì)數(shù)字行政的特殊屬性、運(yùn)行過程、內(nèi)在邏輯、自動(dòng)化行政效力以及數(shù)字機(jī)關(guān)與數(shù)字公民的關(guān)系等，大力推進(jìn)規(guī)制數(shù)字行政行為及其關(guān)系的新型數(shù)字行政立法?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》也提出要求，要建立健全運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)手段進(jìn)行行政管理的制度規(guī)則?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》則進(jìn)一步指出，全面建設(shè)數(shù)字法治政府，要“依法依規(guī)推進(jìn)技術(shù)應(yīng)用、流程優(yōu)化和制度創(chuàng)新，消除技術(shù)歧視，保障個(gè)人隱私，維護(hù)市場(chǎng)主體和人民群眾利益”。然而，這些立法涉及的領(lǐng)域和關(guān)系十分復(fù)雜，技術(shù)性因素很多，風(fēng)險(xiǎn)性也更大。更為重要的是，當(dāng)代的人們已經(jīng)別無選擇地被卷進(jìn)了全時(shí)空、全領(lǐng)域的數(shù)字化平臺(tái)服務(wù)，他們常常“受制于看不見的規(guī)則”，因此，必須“讓他們對(duì)管理他們的規(guī)則有直接發(fā)言權(quán)，讓權(quán)力負(fù)責(zé)，而不僅僅是透明”?！?6〕［英］杰米?薩斯坎德：《算法的力量——人類如何共同生存？》，李大白譯，北京日?qǐng)?bào)出版社2022年版，第301頁(yè)。這樣，就要采取更加廣泛開放、多元參與的立法模式。特別是在行政精英、企業(yè)精英、技術(shù)精英之外，更多吸收行業(yè)代表、社會(huì)代表、專家代表，按照“全過程人民民主”的方式來參與立法過程，實(shí)現(xiàn)數(shù)字行政立法的民主化、科學(xué)化，確保數(shù)字法治政府建設(shè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

最后，數(shù)字行政應(yīng)科學(xué)編碼。從技術(shù)角度來看，數(shù)字行政的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)，核心是算法。這就需要海量的數(shù)據(jù)歸集和處理，需要進(jìn)行大量的知識(shí)圖譜繪制、算法建模和代碼編寫。其實(shí)質(zhì)是把行政規(guī)范、行政過程以及自由裁量轉(zhuǎn)化成計(jì)算邏輯和代碼的自動(dòng)執(zhí)行。然而，這一過程無疑嵌入了主觀判斷、利益選擇和價(jià)值觀設(shè)定。因此，“一個(gè)社會(huì)對(duì)于司法、自由和機(jī)會(huì)的價(jià)值觀已經(jīng)與代碼的編寫方式和作用目的息息相關(guān)”?！?7〕［美］伊萊?帕里澤：《過濾泡——互聯(lián)網(wǎng)對(duì)我們的隱秘操縱》，方師師等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2020年版，第167頁(yè)。與此同時(shí)，由于法律規(guī)則既有確定性又有語(yǔ)義模糊性，既邏輯嚴(yán)謹(jǐn)而又程序繁瑣，因此，關(guān)于法律規(guī)則的算法模型就需要太多層疊無休的復(fù)雜決策樹。〔58〕See Simon Deakin & Christopher Markou eds., Is Law Computable? Critical Perspectives on Law and Artificial Intelligence, Hart Publishing, 2020, p.100.然而，一旦“錯(cuò)誤的編碼導(dǎo)致法律條文被嚴(yán)重扭曲，其效果也發(fā)生了改變”?！?9〕［美］盧克?多梅爾：《算法時(shí)代：新經(jīng)濟(jì)的新引擎》，胡小銳等譯，中信出版社2016年版，第140頁(yè)?？梢?，數(shù)字行政絕不是一個(gè)簡(jiǎn)單的技術(shù)應(yīng)用過程，而是一個(gè)高度復(fù)雜的編碼轉(zhuǎn)化過程，其中很容易受到主客觀因素的干擾而發(fā)生規(guī)則和程序的扭曲與耗損，甚至經(jīng)由代碼的改寫重建而發(fā)生悖反后果，這就與數(shù)字法治政府背道而馳了。因此，最大限度地反映規(guī)則的原意和精神、保持程序本身的價(jià)值和功能，從而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹⒖茖W(xué)的程序編碼，無疑是數(shù)字行政合法性的重要組成部分。

2.數(shù)字行政的合理性

公平公正、合情合理是數(shù)字行政能夠維護(hù)民權(quán)民生、贏得公信力的根本保障，也是促進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)的重要基石。它不僅涵蓋傳統(tǒng)正義，更需要體現(xiàn)數(shù)字正義，主要包括三個(gè)方面。

其一，堅(jiān)持“以人民為中心”。數(shù)字政府形成了以數(shù)據(jù)和算法為支撐的平臺(tái)運(yùn)行模式，然而，在數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)標(biāo)注、知識(shí)圖譜繪制、算法建模、代碼編寫等技術(shù)實(shí)踐過程中，都不可避免地嵌入了設(shè)計(jì)者、操作者的價(jià)值觀念。這樣，就會(huì)“插入設(shè)計(jì)者的主觀優(yōu)先級(jí)和目標(biāo)，然后根據(jù)這些邏輯開始組織世界，對(duì)未來的結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系、優(yōu)先級(jí)和目標(biāo)進(jìn)行編碼”?！?0〕Simon Deakin & Christopher Markou eds., Is Law Computable? Critical Perspectives on Law and Artificial Intelligence, Hart Publishing,2020, p.135.對(duì)此，有西方學(xué)者就直言，算法的背后是人，人應(yīng)該是丈量算法的尺度，因此，算法只能“屬于人民”?！?1〕參見佘宗明：《人，是算法的尺度》，https://www.163.com/dy/article/H7AP8V3Q0521N4E0.html，2022年5月18日訪問。當(dāng)前，我國(guó)對(duì)治國(guó)理政進(jìn)行了“以人民為中心”的科學(xué)定位，同時(shí)，要求積極發(fā)展“全過程人民民主”——民主的主體要“全”，參與的內(nèi)容要“全”，覆蓋的范圍要“全”，民主的流程要“全”?！?2〕參見談火生：《“全過程人民民主”的深刻內(nèi)涵》，載《人民政協(xié)報(bào)》2021年9月29日，第8版。在一背景下，任何數(shù)字行政行為，都需把“以人民為中心”作為根本原則和立足點(diǎn)，任何時(shí)候、任何事情都“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位”，而不能違背這一宗旨。只有這樣，才能有效抑制權(quán)力技術(shù)化和技術(shù)權(quán)力化的工具主義、擴(kuò)張主義傾向。更好的數(shù)字行政致力于保護(hù)數(shù)字公民的權(quán)利和自由，提升數(shù)字行政的公平合理性，“讓數(shù)字政府建設(shè)成果更多更公平惠及全體人民”?！?3〕《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022年6月23日訪問。

其二，遵循數(shù)字比例原則。數(shù)字政府是建立在數(shù)據(jù)、算法和平臺(tái)架構(gòu)基礎(chǔ)上的，它不僅匯集了公民、企業(yè)、社會(huì)組織和各級(jí)政府等多方的數(shù)據(jù)信息權(quán)益，更重要的是通過數(shù)字政務(wù)處理來組織、干預(yù)、影響多元復(fù)雜的利益關(guān)系，塑造著公權(quán)力、私權(quán)力和私權(quán)利之間的相互關(guān)系和權(quán)益邊界，因此，必須遵循數(shù)字比例原則。它不同于一般比例原則之處在于：一是不再局限于“物理時(shí)代”的正義判斷和權(quán)利觀念，而更多地按照數(shù)據(jù)分享與控制的數(shù)字發(fā)展規(guī)律，確立保護(hù)與利用并重、包容審慎的主導(dǎo)原則，維護(hù)數(shù)字化服務(wù)中的平衡互惠和權(quán)利交換，從而反映和展現(xiàn)數(shù)字正義價(jià)值；二是遵守?cái)?shù)字行政所“必要”“必需”的底線邊界，防止“技術(shù)賦能”名義下的超范圍、超限度、超強(qiáng)度的數(shù)字權(quán)力擴(kuò)張；三是恪守科技倫理，確保公平公正，尊重?cái)?shù)字人權(quán)，避免數(shù)據(jù)和算法的誤用和濫用。

其三，防止數(shù)字行政異化。建設(shè)數(shù)字政府的核心目標(biāo)是打造普遍存在的服務(wù)體系，提升智慧便捷的服務(wù)能力，拓展公平普惠的民生服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)整體協(xié)同、敏捷高效、智能精準(zhǔn)、開放透明、公平普惠的數(shù)字政府治理體系。〔64〕參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022年6月23日訪問。然而，一些地方、一些部門卻出于政績(jī)工程、權(quán)力本位、工具主義，甚至是利益輸送的考量，把技術(shù)當(dāng)成資本和權(quán)力的工具，借助數(shù)字政府建設(shè)去做那些原本做不到的“感知控制”，〔65〕參見［英］杰米?薩斯坎德：《算法的力量——人類如何共同生存？》，李大白譯，北京日?qǐng)?bào)出版社2022年版，第106頁(yè)。變成凌駕在公眾頭上的智能聯(lián)動(dòng)的“權(quán)力眼睛”，于是，就形成了與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略相悖的“電子衙門”和“電子官僚主義”?！?6〕參見黃恒學(xué)、馮向陽(yáng)：《新技術(shù)時(shí)代的“數(shù)字官僚主義”》，載《決策》2020年第7期。一旦算法決策越來越多地被用來推動(dòng)、引導(dǎo)、刺激、控制、操縱和約束人類行為，就會(huì)形成人們所擔(dān)心的“算法鐵籠”?！?7〕參見段哲哲：《控制算法官僚：困境與路徑》，載《電子政務(wù)》2021年第12期。因此，若要確保數(shù)字行政行為的合理性，就必須采取有效措施，控制數(shù)字行政行為的技術(shù)異化。

3.數(shù)字行政的正當(dāng)程序

數(shù)字行政擺脫了傳統(tǒng)的“物理”模式，它能夠以有效的數(shù)據(jù)收集、分析處理和算法建模方式來實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)治理效能。因此，它不可能簡(jiǎn)單照搬原來的行政操作規(guī)程，而是要通過賦能再造來優(yōu)化政府治理流程和方式，形成快捷精準(zhǔn)、智能高效、共建共享的技術(shù)性正當(dāng)程序。這既對(duì)傳統(tǒng)的公開合理原則、自由裁量、法律責(zé)任等形成了挑戰(zhàn)，同時(shí)也為數(shù)字行政的制度創(chuàng)新提供了難得的機(jī)遇，因此需要按照數(shù)字時(shí)代要求和數(shù)字法治邏輯來予以變革重塑。

首先，數(shù)字行政的公開透明性。數(shù)字政府采取的是一種平臺(tái)化、數(shù)據(jù)化、自動(dòng)化的數(shù)字行政方式，它建立在技術(shù)底座的基礎(chǔ)上，不僅展現(xiàn)著既有的行政邏輯、治理邏輯和法治邏輯，也深蘊(yùn)著科學(xué)邏輯、計(jì)算邏輯和信息邏輯。這就大大增加了數(shù)字行政過程的復(fù)雜性、博弈性和風(fēng)險(xiǎn)性，并且，數(shù)字政府建設(shè)中的技術(shù)外包也導(dǎo)致了相對(duì)的閉環(huán)性。這樣，就需要在政府平臺(tái)建設(shè)、數(shù)據(jù)開放共享、自動(dòng)化決策、穿透式監(jiān)管等方面的設(shè)計(jì)研發(fā)和應(yīng)用示范上，增強(qiáng)其公開性、透明性和參與性。對(duì)于重大事項(xiàng)的算法決策機(jī)制，應(yīng)當(dāng)公示其計(jì)算原理、計(jì)算目的和核心運(yùn)行機(jī)制等，并定期進(jìn)行第三方的效果評(píng)估，從而確保數(shù)字行政過程的公平合理性。

其次，自動(dòng)化決策的可解釋性、可訴性、可責(zé)性。數(shù)字化、智能化的飛速發(fā)展，導(dǎo)致“在我們的世界里，信息哨兵縱橫交錯(cuò)”?！?8〕［美］弗吉尼亞?尤班克斯：《自動(dòng)不平等——高科技如何鎖定、管制和懲罰窮人》，李明倩譯，商務(wù)印書館2021年版，第4頁(yè)。同樣，數(shù)字行政重心也是自動(dòng)化決策，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》就要求，要運(yùn)用多源數(shù)據(jù)為市場(chǎng)主體精準(zhǔn)“畫像”，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)研判與預(yù)測(cè)預(yù)警；要充分運(yùn)用非現(xiàn)場(chǎng)、物聯(lián)感知、掌上移動(dòng)、穿透式等新型監(jiān)管手段，彌補(bǔ)監(jiān)管短板，提升監(jiān)管效能?！?9〕參見《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022年6月23日訪問。然而，基于數(shù)據(jù)畫像、行為預(yù)測(cè)、算法裁決的大量自動(dòng)化系統(tǒng)，都難以回避“算法黑箱”“算法偏見”“算法錯(cuò)誤”等“老大難”問題。在全面推進(jìn)數(shù)字法治政府的背景下，這些自動(dòng)化決策一旦遭遇質(zhì)疑或者投訴，就應(yīng)提供便捷有效的解釋程序、可訴途徑和追責(zé)機(jī)制，“它可能意味著對(duì)數(shù)字系統(tǒng)的特定決定、預(yù)測(cè)或行動(dòng)提出質(zhì)疑或上訴的權(quán)利”，〔70〕［英］杰米?薩斯坎德：《算法的力量——人類如何共同生存？》，李大白譯，北京日?qǐng)?bào)出版社2022年版，第302頁(yè)。并建立以算法審計(jì)為核心的司法救濟(jì)渠道。

最后，數(shù)字行政的流程塑造。數(shù)字行政的平臺(tái)化、數(shù)據(jù)化、智能化方式，會(huì)使得原來的很多行政程序都?jí)嚎s為封閉性的代碼運(yùn)行，這一方面減掉了“面對(duì)面”的異議互動(dòng)和酌情裁量，另一方面也會(huì)流失一些程序緩沖和制約，進(jìn)而形成了“機(jī)器強(qiáng)加給人們的‘解決主義’功利邏輯”。〔71〕［法］馬爾克?杜甘、克里斯托夫?拉貝：《赤裸裸的人——大數(shù)據(jù)、隱私與窺視》，杜燕譯，上?？茖W(xué)技術(shù)出版社2017年版，第142頁(yè)。這就很容易導(dǎo)致算法濫用和技術(shù)性權(quán)力擴(kuò)張，并產(chǎn)生不僅沒有把權(quán)力關(guān)進(jìn)“數(shù)據(jù)鐵籠”，反而民眾被關(guān)進(jìn)“算法鐵籠”的不良后果。為此，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》明確要求，要“以信息化平臺(tái)固化行政權(quán)力事項(xiàng)運(yùn)行流程，推動(dòng)行政審批、行政執(zhí)法、公共資源交易等全流程數(shù)字化運(yùn)行、管理和監(jiān)督，促進(jìn)行政權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行”?！?2〕《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022年6月23日訪問。這就亟需加快立法進(jìn)程，有效塑造數(shù)字行政流程和技術(shù)性正當(dāng)程序，“建立事前、事中與事后管控機(jī)制，從政治路徑與技術(shù)路徑動(dòng)態(tài)強(qiáng)化對(duì)算法官僚的控制”?！?3〕段哲哲：《控制算法官僚：困境與路徑》，載《電子政務(wù)》2021年第12期。此外，對(duì)重大事項(xiàng)的自動(dòng)化流程和算法決策，應(yīng)當(dāng)為公民或社會(huì)用戶提供必要的、可替代性的“人工選項(xiàng)”，對(duì)于其爭(zhēng)議要保留人力“最終裁決”的程序。只有這樣，才能有效地推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)。

（三）保障數(shù)字公民參與權(quán)利

推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)，不僅要適時(shí)確立數(shù)字法治價(jià)值、構(gòu)建數(shù)字政府制度，還要大力推進(jìn)數(shù)字公民參與。只有形成良性充分的民主參與，才能為數(shù)字法治政府建設(shè)提供內(nèi)驅(qū)動(dòng)力和根本支撐。

1.拓展數(shù)字參與空間

眾所周知，信息革命的一個(gè)重大后果，就是讓每個(gè)人都形成了一個(gè)“數(shù)字化雙胞胎”，并“與‘他’的人如影相隨，以確定他的未來，成為他的新命運(yùn)”?！?4〕［德］尤夫娜?霍夫施泰特：《大數(shù)據(jù)之眼——無所不知的數(shù)字幽靈》，陳巍譯，浙江文藝出版社2018年版，第194頁(yè)。這個(gè)數(shù)字“雙胞胎”既行走在日常生活之中，也呈現(xiàn)于數(shù)字行政場(chǎng)景之中；既獲得了空前的虛實(shí)同構(gòu)的行動(dòng)能力，也面臨著算法歧視和數(shù)字控制的風(fēng)險(xiǎn)。這樣，在數(shù)字政府發(fā)展進(jìn)程中，如何增進(jìn)數(shù)字公民參與，保持?jǐn)?shù)字政府的開放性、民主性就顯得十分關(guān)鍵而重要。然而，在數(shù)字政府建設(shè)的探索初期，各種難題、障礙和困境也比較多。因此，歐美國(guó)家也經(jīng)歷過注重工具性應(yīng)用的“技術(shù)理性”階段，甚至出現(xiàn)了前述的“一方面權(quán)利被擴(kuò)大，另一方面權(quán)利被削弱”的悖論態(tài)勢(shì)?；谶@樣的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，它們開始轉(zhuǎn)向數(shù)字政府的實(shí)質(zhì)性建設(shè)，大力推進(jìn)和拓展數(shù)字公民的民主參與。加拿大政府就推出了“與公民協(xié)商”（Consulting with Canadians）計(jì)劃和“開放法規(guī)”（Open Regulation）計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)公民的在線表達(dá)、審查評(píng)議與公共協(xié)商，從而促進(jìn)了雙向?qū)υ捄凸駞⑴c。〔75〕參見譚溪：《加拿大數(shù)字政府治理改革實(shí)踐及反思》，載《中國(guó)行政管理》2021年第7期。新加坡政府則打造了透明的信息對(duì)話平臺(tái)和公民參政議政的政策論壇，促進(jìn)政府的政策制定及修訂工作?！?6〕參見胡稅根、楊競(jìng)楠：《新加坡數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)借鑒》，載《治理研究》2019年第6期。對(duì)我國(guó)而言，也要盡力克服數(shù)字政府建設(shè)中的工具主義、技術(shù)主義、功利主義、形式主義誤區(qū)，不僅要注重技術(shù)賦能和治理能力，更要把數(shù)字政府打造成更好地為民眾服務(wù)、促進(jìn)全過程人民民主、切實(shí)保障民權(quán)民生的基礎(chǔ)平臺(tái)。為此，國(guó)家的《“十四五”發(fā)展規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動(dòng)綱要》等文件均作出了重要的戰(zhàn)略部署，設(shè)立了“公民數(shù)字參與提升工程”。該工程要求：數(shù)字化賦能城市治理，創(chuàng)新“隨手拍”等市民數(shù)字化參與城市治理的途徑和方式；數(shù)字化賦能社區(qū)治理，豐富市民數(shù)字參與場(chǎng)景，以數(shù)字化技術(shù)促進(jìn)民意匯聚、民主協(xié)商，引導(dǎo)居民參與公共事務(wù)，探索網(wǎng)格化治理新模式；數(shù)字化賦能鄉(xiāng)村治理，拓展村民參與社區(qū)治理的能力，探索網(wǎng)格化社區(qū)治理和服務(wù)新模式?！?7〕參見《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動(dòng)綱要》，http://www.cac.gov.cn/2021-11/05/c_1637708867754305.htm，2022年3月30日訪問。然而，這只是初步的探索，更重要的是，在從“政府中心” 轉(zhuǎn)向“用戶中心”的行政運(yùn)作過程中，“要讓公眾了解政策信息表達(dá)建議并切實(shí)參與決策”。〔78〕高秦偉：《數(shù)字政府背景下行政法治的發(fā)展及其課題》，載《東方法學(xué)》2022年第2期。因此，還應(yīng)在深度和廣度上繼續(xù)拓展，從外圍領(lǐng)域進(jìn)入核心議題，從基層治理延展至國(guó)家治理，貫穿于數(shù)字行政決策、運(yùn)行和評(píng)估的全過程、全周期。其中，政府平臺(tái)運(yùn)行、數(shù)據(jù)信息處理、和自動(dòng)化行政更是重中之重，應(yīng)強(qiáng)化相應(yīng)的開發(fā)設(shè)計(jì)參與、決策過程參與、在線參政議政和民主監(jiān)督，從而扭轉(zhuǎn)數(shù)字公民“不在場(chǎng)”的局面，〔79〕參見杜莉娜、車麗萍：《數(shù)字政府建設(shè)中互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與現(xiàn)狀及問題研究》，載《科技和產(chǎn)業(yè)》2022年第1期。促進(jìn)數(shù)字法治政府的實(shí)質(zhì)性發(fā)展。

2.提升數(shù)字公民能力

每一次科技革命，都會(huì)帶來生產(chǎn)力的巨大釋放和社會(huì)利益的放量增長(zhǎng)，并隨即轉(zhuǎn)化為人類社會(huì)的自由和權(quán)利。當(dāng)今信息革命，形成了對(duì)“物理世界”的空前顛覆與重建，如何讓人們公平地分享數(shù)字發(fā)展紅利和技術(shù)進(jìn)步福利，進(jìn)而賦予新時(shí)代的數(shù)字公民權(quán)利，無疑是數(shù)字法治的核心議題，也是實(shí)現(xiàn)數(shù)字法治政府機(jī)制功能的根本動(dòng)力。然而事實(shí)表明，數(shù)字公民雖然依托于自然公民，但又不同于自然公民。具言之，對(duì)數(shù)字公民而言，僅具備自然公民的權(quán)利能力和行為能力是不夠的，還必須具有數(shù)字能力才能更好地實(shí)現(xiàn)公民參與和自我保護(hù)。比如，在數(shù)字鴻溝、算法歧視面前，數(shù)字弱勢(shì)群體（老年人、貧困人口等）可能并不缺少自然公民的權(quán)利能力和行為能力，但是他們卻不會(huì)使用打車軟件、不會(huì)線上預(yù)約、不會(huì)掃碼乘車、不會(huì)政務(wù)服務(wù)“掌上辦”，更談不上更高程度的數(shù)字民主和在線參政議政了。這意味著，進(jìn)入數(shù)字時(shí)代后，每個(gè)公民都必須要具備“第三種能力”，這就是權(quán)利能力、行為能力之外的數(shù)字能力。為此，國(guó)家適時(shí)提出了“普及提升公民數(shù)字素養(yǎng)”和“注重培養(yǎng)具有數(shù)字意識(shí)、計(jì)算思維、終身學(xué)習(xí)能力和社會(huì)責(zé)任感的數(shù)字公民，促進(jìn)全民共建共享數(shù)字化發(fā)展成果”的戰(zhàn)略部署?！?0〕參見《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，http://www.xinhuanet.com/2021-03/13/c_1127205564.htm，2022年4月8日訪問。這些數(shù)字素養(yǎng)與技能是“數(shù)字社會(huì)公民學(xué)習(xí)工作生活應(yīng)具備的數(shù)字獲取、制作、使用、評(píng)價(jià)、交互、分享、創(chuàng)新、安全保障、倫理道德等一系列素質(zhì)與能力的集合”?！?1〕《提升全民數(shù)字素養(yǎng)與技能行動(dòng)綱要》，http://www.cac.gov.cn/2021-11/05/c_1637708867754305.htm，2022年3月30日訪問。積極推進(jìn)“數(shù)字技能進(jìn)社區(qū)”，就是要培養(yǎng)數(shù)字工作能力、數(shù)字化經(jīng)營(yíng)管理能力、農(nóng)民數(shù)字技能、新興職業(yè)群體數(shù)字技能、干部數(shù)字治理能力。這意味著，培養(yǎng)數(shù)字公民能力是提高數(shù)字公民參與、加強(qiáng)數(shù)字權(quán)利保護(hù)、實(shí)現(xiàn)共建共治共享發(fā)展的時(shí)代要求，也是推進(jìn)數(shù)字法治政府建設(shè)的根本動(dòng)力。

3.強(qiáng)化數(shù)字監(jiān)督能力

數(shù)字政府自然會(huì)表現(xiàn)為一種數(shù)字行政過程，而數(shù)字公民則表現(xiàn)為一種數(shù)字參與過程。這不僅包括數(shù)字政府建設(shè)的眾包參與、決策參與、在線參與，也包括公民的數(shù)字監(jiān)督。與以往的社會(huì)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督等傳統(tǒng)監(jiān)督方式不同，數(shù)字監(jiān)督在范圍上是“全時(shí)空”參與，在方式上是“用數(shù)據(jù)說話”，在途徑上是依托數(shù)字媒體，在效果上是“輿情壓力”，其典型如“鐵鏈女事件”“鄭州賦紅碼事件”“唐山燒烤店暴力事件”等。應(yīng)當(dāng)說，這種數(shù)字監(jiān)督屬于民間的數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)字表達(dá)、權(quán)利訴求和正義呼聲，展現(xiàn)著數(shù)字公民的基本素養(yǎng)和監(jiān)督能力。盡管其中確實(shí)存在一些非理性的聲音、以訛傳訛的謠言，乃至網(wǎng)絡(luò)暴力，但并不能因此否定這一數(shù)字時(shí)代必不可少的民眾“監(jiān)督之眼”。如果關(guān)閉了這個(gè)“監(jiān)督之眼”，就會(huì)為技術(shù)權(quán)力化、權(quán)力技術(shù)化的擴(kuò)張之勢(shì)提供更加自由和肆意的舞臺(tái)，不僅數(shù)字法治政府的希望變得渺茫，也會(huì)掩蓋社會(huì)矛盾和專權(quán)腐敗，這必然會(huì)危及國(guó)家的長(zhǎng)治久安?？梢?，加強(qiáng)數(shù)字監(jiān)督能力是數(shù)字公民參與的必然要求，也是數(shù)字法治政府建設(shè)的重要條件。

（四）塑造良法善治的數(shù)字文明生態(tài)

數(shù)字法治政府建設(shè)，固然依托于數(shù)字技術(shù)的有力支持，但它并不僅僅是技術(shù)的簡(jiǎn)單呈現(xiàn)。事實(shí)上，“技術(shù)從來就是好壞參半”，它“既賦予我們創(chuàng)造性，也賦予我們毀滅性”?！?2〕［美］ Ray Kurzweil：《奇點(diǎn)臨近——2045年，當(dāng)計(jì)算機(jī)智能超過人類》，李慶誠(chéng)等譯，機(jī)械工業(yè)出版社2017年版，第240頁(yè)。這就需要對(duì)數(shù)字政府建設(shè)的機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行“恰當(dāng)?shù)臋?quán)衡”?！?3〕［德］羅納德?巴赫曼、吉多?肯珀等：《大數(shù)據(jù)時(shí)代下半場(chǎng)——數(shù)據(jù)治理、驅(qū)動(dòng)與變現(xiàn)》，劉志則等譯，北京聯(lián)合出版公司2017年版，第271頁(yè)。為此，針對(duì)目前那些“自動(dòng)化系統(tǒng)已經(jīng)由簡(jiǎn)單的行政管理工具變成了主要的‘決策者’”，〔84〕［美］盧克?多梅爾：《算法時(shí)代：新經(jīng)濟(jì)的新引擎》，胡小銳等譯，中信出版社2016年版，第137頁(yè)。乃至出現(xiàn)“監(jiān)視無處不在的國(guó)家”的不良傾向，〔85〕［美］約翰?馬爾科夫：《人工智能簡(jiǎn)史》，郭雪譯，浙江人民出版社2017年版，前言，第XIV頁(yè)。國(guó)際社會(huì)開始積極采取行動(dòng)，為人工智能技術(shù)和數(shù)字政府發(fā)展設(shè)定必要的圍欄。2019年歐盟委員會(huì)高級(jí)AI專家組（AI HLEG）發(fā)布了《可信賴AI倫理指南》；2021年11月第41屆聯(lián)合國(guó)教科文組織大會(huì)通過了全球首份《人工智能倫理問題建議書》；美歐組織也努力倡導(dǎo)以人為本的連接，支持保護(hù)和促進(jìn)一個(gè)開放的、可操作的、安全和可靠的互聯(lián)網(wǎng)，尊重民主價(jià)值，尊重人權(quán)，依靠善治和透明原則，〔86〕參見網(wǎng)安：《美歐貿(mào)易技術(shù)委員會(huì)第二次聲明（選譯）：人工智能和ICT安全》，https://www.wangan.com/p/7fy7f67ce4d71f04，2022年6月28日訪問。力圖把數(shù)字政府建設(shè)納入法治框架之內(nèi)、置于數(shù)字文明之中。

在我國(guó)，近年來先后發(fā)布的《新一代人工智能治理原則——發(fā)展負(fù)責(zé)任的人工智能》《新一代人工智能倫理規(guī)范》《關(guān)于加強(qiáng)科技倫理治理的意見》《新一代人工智能行業(yè)自律公約》等政策文件和行業(yè)規(guī)范，明確要求堅(jiān)持以人為本，遵循人類共同價(jià)值觀，尊重人權(quán)和人類根本利益訴求，促進(jìn)公平公正、可控可信、公開透明。《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》也規(guī)定，算法推薦應(yīng)當(dāng)遵守法律法規(guī)，尊重社會(huì)公德和倫理，遵守商業(yè)道德和職業(yè)道德，遵循公正公平、公開透明、科學(xué)合理和誠(chéng)實(shí)信用的原則。盡管這些是規(guī)范商業(yè)算法的規(guī)則設(shè)定，但對(duì)于數(shù)字政府建設(shè)依然具有重要的參照意義和價(jià)值，是確?？萍枷蛏?、正當(dāng)合理的基本規(guī)范和價(jià)值尺度。因此，數(shù)字法治政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)率先垂范，帶頭遵守良法善治的技術(shù)發(fā)展規(guī)范，營(yíng)造并引領(lǐng)全社會(huì)的數(shù)字文明生態(tài)。

四、結(jié) 語(yǔ)

平臺(tái)化、數(shù)據(jù)化、智能化的數(shù)字政府，無疑是對(duì)“物理政府”的顛覆與重建，但它絕不是權(quán)力技術(shù)化、技術(shù)權(quán)力化路線上的賦能改造和職能加強(qiáng)，而應(yīng)是去中心、強(qiáng)服務(wù)路線上的共建、共治和共享。因此，數(shù)字法治政府建設(shè)就應(yīng)具有三層基本內(nèi)涵：其一，數(shù)字政府并非“物理政府”的數(shù)字化，而是通過平臺(tái)架構(gòu)實(shí)現(xiàn)了流程與機(jī)制再造，因此，數(shù)字法治政府建設(shè)就要對(duì)其所形成的多元交互關(guān)系設(shè)置規(guī)制框架，特別是面對(duì)技術(shù)性化減程序、擴(kuò)張權(quán)力、規(guī)制逃逸傾向，要進(jìn)行制度性的規(guī)范和拘束；其二，數(shù)字政府的發(fā)展目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)數(shù)字發(fā)展紅利的普惠共享，因此，數(shù)字法治政府建設(shè)就應(yīng)以保護(hù)數(shù)字權(quán)利、維護(hù)數(shù)字程序、弘揚(yáng)數(shù)字正義為核心，抑制數(shù)字鴻溝、算法歧視、信息繭房和數(shù)字控制等問題和風(fēng)險(xiǎn)；其三，數(shù)字法治政府并不是原有法治原則在數(shù)字政府上的簡(jiǎn)單套用，而是基于數(shù)字政府的新型關(guān)系、機(jī)制和功能而進(jìn)行重塑與重建，其實(shí)質(zhì)是從現(xiàn)代法治邁向數(shù)字法治進(jìn)程中的一種迭代升級(jí)，具有革命性的理論意義，并將開辟嶄新的數(shù)字法治時(shí)代。