論全國(guó)人大作為“四個(gè)機(jī)關(guān)”*

王理萬(wàn)

（中國(guó)政法大學(xué)人權(quán)研究院，北京 100088）

一、提出問(wèn)題

準(zhǔn)確界定人大的機(jī)構(gòu)屬性，是深化對(duì)人民代表大會(huì)制度的認(rèn)識(shí)并強(qiáng)化其根本政治制度功能的前提。2021年10月，習(xí)近平總書(shū)記在中央人大工作會(huì)議上發(fā)表重要講話，要求各級(jí)人大及其常委會(huì)“成為自覺(jué)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)、保證人民當(dāng)家作主的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)”。〔1〕習(xí)近平：《在中央人大工作會(huì)議上的講話》，載《求是》2022年第5期?！八膫€(gè)機(jī)關(guān)”的重大論斷，鮮明地指出了人大的本質(zhì)屬性和職責(zé)使命，既是人大及其常委會(huì)加強(qiáng)自身建設(shè)的目標(biāo)方向，也是依法履職、做好工作的明確要求?！?〕參見(jiàn)栗戰(zhàn)書(shū)：《在第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議上的講話》，載《中國(guó)人大》2021年第21期。筆者將以全國(guó)人大為例，旨在揭示“四個(gè)機(jī)關(guān)”的底層邏輯、歷史生成及其內(nèi)在統(tǒng)一。

全國(guó)人大作為“四個(gè)機(jī)關(guān)”，取決于其所處的不同憲法關(guān)系：（1）從黨與政權(quán)關(guān)系的角度而言，全國(guó)人大擔(dān)當(dāng)政治機(jī)關(guān)的角色，即黨通過(guò)政治機(jī)關(guān)完成建政并實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政；（2）從人民與政權(quán)關(guān)系的角度而言，全國(guó)人大發(fā)揮代表機(jī)關(guān)的功能，即通過(guò)選舉、決策、管理和監(jiān)督等全過(guò)程民主，實(shí)現(xiàn)民意的整合與表達(dá)；（3）從決策與執(zhí)行關(guān)系的角度而言，全國(guó)人大具有最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，即在權(quán)力一元化的基礎(chǔ)上展開(kāi)職權(quán)分工，建構(gòu)并運(yùn)行現(xiàn)代國(guó)家機(jī)構(gòu)體系；（4）從具體履職盡責(zé)的角度而言，全國(guó)人大是行使憲法和法律授權(quán)的工作機(jī)關(guān)，履行各類具體的法定職責(zé)。

全國(guó)人大的四重機(jī)構(gòu)屬性在特定情形和語(yǔ)境下，存在一定程度的緊張關(guān)系，這構(gòu)成“四個(gè)機(jī)關(guān)”的內(nèi)在理論和現(xiàn)實(shí)張力。具體包括：（1）在工作機(jī)關(guān)和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間，由于改革開(kāi)放后“立法工作成為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)面臨的一項(xiàng)緊迫任務(wù)”，〔3〕《彭真?zhèn)鳌肪帉?xiě)組：《彭真?zhèn)鳌罚ǖ谒木恚醒胛墨I(xiàn)出版社2012年版，第1300頁(yè)。并建立起精密完備的立法工作機(jī)關(guān)，這導(dǎo)致立法權(quán)擠壓了權(quán)力機(jī)關(guān)的其他職權(quán)（比如憲法監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)）。（2）在代表機(jī)關(guān)和工作機(jī)關(guān)之間，現(xiàn)行憲法充實(shí)了全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)，形成了“一院雙層”的組織結(jié)構(gòu)。〔4〕參見(jiàn)浦興祖：《人大“一院雙層”結(jié)構(gòu)的有效拓展——紀(jì)念縣級(jí)以上地方各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立30周年》，載《探索與爭(zhēng)鳴》2009年第12期。這導(dǎo)致全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)在功能上的適度分化，全國(guó)人大主要承擔(dān)代表機(jī)關(guān)的功能，而其常委會(huì)則更趨向于工作機(jī)關(guān)?！?〕參見(jiàn)林彥：《維護(hù)全國(guó)人民代表大會(huì)的民主功能——兼評(píng)〈全國(guó)人大組織法〉（修正草案）》，載《法學(xué)評(píng)論》2020年第6期。（3）在政治機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)之間，全國(guó)人大作為政治和法律的方面，如果無(wú)法協(xié)調(diào)這兩重角色，容易出現(xiàn)改革和法治的不同步，甚至可能出現(xiàn)“黨大還是法大”等偽命題。在法治實(shí)踐中，全國(guó)人大的多重屬性錯(cuò)位也會(huì)產(chǎn)生一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。比如代表機(jī)關(guān)的兼職性和工作機(jī)關(guān)的專業(yè)性，導(dǎo)致全國(guó)人大的權(quán)力更多沉淀到其常委會(huì)層面；〔6〕參見(jiàn)王理萬(wàn)：《立法官僚化：理解中國(guó)立法過(guò)程的新視角》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第2期。又如政治機(jī)關(guān)的權(quán)變性和工作機(jī)關(guān)的保守性，導(dǎo)致全國(guó)人大應(yīng)對(duì)政策議題時(shí)往往反應(yīng)遲滯；〔7〕參見(jiàn)江輝：《論立法區(qū)分為法律問(wèn)題與政策問(wèn)題》，載《清華法學(xué)》2018年第5期。再如“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即全權(quán)機(jī)關(guān)”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，使得一些本可以通過(guò)行政法規(guī)或行政決定解決的事項(xiàng)，進(jìn)入立法議程，產(chǎn)生權(quán)力機(jī)關(guān)的“自肥”現(xiàn)象?！?〕參見(jiàn)王鍇：《論組織性法律保留》，載《中外法學(xué)》2020年第5期。因此，厘清全國(guó)人大作為“四個(gè)機(jī)關(guān)”的內(nèi)在邏輯關(guān)系，緩和其內(nèi)部緊張關(guān)系，在理論和實(shí)踐上均具有重要價(jià)值。

對(duì)此，本文擬初步解答以下三個(gè)問(wèn)題：（1）全國(guó)人大作為“四個(gè)機(jī)關(guān)”的歷史邏輯，即全國(guó)人大的四重機(jī)構(gòu)屬性是如何生成和展開(kāi)的；（2）全國(guó)人大作為“四個(gè)機(jī)關(guān)”的制度邏輯，即全國(guó)人大的四重機(jī)構(gòu)屬性是如何兼容和嵌合的；（3）面臨其內(nèi)部緊張關(guān)系，如何提出緩和緊張關(guān)系的理論方案，前瞻人大制度的發(fā)展前景。

二、全國(guó)人大作為“政治機(jī)關(guān)”

政治機(jī)關(guān)是人大的本質(zhì)屬性，旨在明確中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家政權(quán)的內(nèi)在關(guān)系。《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見(jiàn)》明確提出“中央和地方各級(jí)人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)本質(zhì)上都是政治機(jī)關(guān)”。將政治機(jī)關(guān)的屬性嵌入國(guó)家政治發(fā)展歷程，可以看到人大在不同歷史階段發(fā)揮了不同的政治功能：在革命時(shí)期和中華人民共和國(guó)成立初期，政治機(jī)關(guān)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民締造國(guó)家政權(quán)的組織形式（即民主建政），此時(shí)政治機(jī)關(guān)往往又被稱為政權(quán)機(jī)關(guān)，比如1949年《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)談共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱：《共同綱領(lǐng)》）規(guī)定“國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)為全國(guó)人民代表大會(huì)”；而在建設(shè)和改革時(shí)期，政治機(jī)關(guān)的功能是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)行國(guó)家政權(quán)（即長(zhǎng)期執(zhí)政），比如2012年全國(guó)人大常委會(huì)明確提出“人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，是重要的政治機(jī)關(guān)”?！?〕吳邦國(guó)：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告——2012年3月9日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議上》，載《中華人民共和國(guó)第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議文件匯編》，人民出版社2012年版，第371頁(yè)。

“一切革命的根本問(wèn)題是國(guó)家政權(quán)問(wèn)題。不弄清這個(gè)問(wèn)題，便談不上自覺(jué)地參加革命，更不用說(shuō)領(lǐng)導(dǎo)革命?！薄?0〕《列寧全集》（第二十四卷），人民出版社1957年版，第18頁(yè)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過(guò)革命掌握國(guó)家政權(quán)后，亟需建構(gòu)國(guó)家政權(quán)組織體系。黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的締造和領(lǐng)導(dǎo)，主要經(jīng)由政治機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)現(xiàn)。毛澤東在《新民主主義論》中提出，“沒(méi)有適當(dāng)形式的政權(quán)機(jī)關(guān)，就不能代表國(guó)家”。〔11〕《毛澤東選集》（第二卷），人民出版社1991年版，第677頁(yè)。從解放戰(zhàn)爭(zhēng)開(kāi)始，黨領(lǐng)導(dǎo)下的解放區(qū)就陸續(xù)召開(kāi)地方人民代表會(huì)議，建立起人民當(dāng)家作主的政權(quán)機(jī)關(guān)?，F(xiàn)有研究指出，“建立人民代表會(huì)議與土地改革緊密聯(lián)系在一起”，〔12〕劉政：《人民代表大會(huì)制度的歷史足跡》，中國(guó)民主法制出版社2018年版，第32頁(yè)。兩者均是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政權(quán)建設(shè)的必要步驟——建立人民代表會(huì)議確立了人民在政治上的主人地位，土地改革確立了人民在經(jīng)濟(jì)上的主人地位。1948年4月，黨中央發(fā)布“紀(jì)念五一勞動(dòng)節(jié)口號(hào)”，號(hào)召召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議，討論召集人民代表大會(huì)，得到各民主黨派和無(wú)黨派人士的熱烈響應(yīng)。大規(guī)模的民主建政試驗(yàn)，始于華北人民政府時(shí)期。1948年8月成立的華北人民政府，被賦予為新中國(guó)探索和積累經(jīng)驗(yàn)的重任。華北人民政府頒行了一系列民主建政的法律，如《華北人民政府委員會(huì)委員選舉辦法》《華北人民政府組織大綱》等，為后續(xù)民主建政開(kāi)辟了道路。

1949年全國(guó)政協(xié)通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》，專章規(guī)定了“政權(quán)機(jī)關(guān)”，明確全國(guó)人大為國(guó)家最高政權(quán)機(jī)關(guān)；在其閉會(huì)期間，中央人民政府為行使國(guó)家政權(quán)的最高機(jī)關(guān)?！吨醒肴嗣裾M織法》進(jìn)一步規(guī)定，在普選的全國(guó)人大召開(kāi)前，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議的全體會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人大的職權(quán)，選舉中央人民政府委員會(huì)，并付之以行使國(guó)家權(quán)力的職權(quán)。這意味著，在召開(kāi)普選產(chǎn)生的全國(guó)人大之前，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議暫時(shí)代行最高政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)限，并由中央人民政府委員會(huì)實(shí)際行使?！?3〕參見(jiàn)王然：《1949-1954年中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全體會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)辨析》，載《高校馬克思主義理論研究》2016年第4期。由此，1949年至1954年間的過(guò)渡時(shí)期，可以被視為長(zhǎng)版本的“開(kāi)國(guó)大典”——始于1949年9月《共同綱領(lǐng)》明確提出民主建政目標(biāo)，完成于1954年9月召開(kāi)全國(guó)人大并通過(guò)了憲法。這個(gè)歷時(shí)五年的“開(kāi)國(guó)大典”，事實(shí)上就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民開(kāi)展民主建政的過(guò)程，也就是周恩來(lái)所強(qiáng)調(diào)的“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是負(fù)有偉大的建國(guó)責(zé)任的”?！?4〕周恩來(lái)：《關(guān)于人民政協(xié)的幾個(gè)問(wèn)題》，載《中華人民共和國(guó)開(kāi)國(guó)文選》，中央文獻(xiàn)出版社1999年版，第237頁(yè)。民主建政就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立政權(quán)的過(guò)程，即建立各界人民代表會(huì)議，逐步賦予其國(guó)家權(quán)力，并最終召開(kāi)全國(guó)人大。

1949年8月，毛澤東在《對(duì)北平市各界代表會(huì)議的指示》中提出“希望全國(guó)各城市都能迅速召集同樣的會(huì)議，加強(qiáng)政府與人民的聯(lián)系，協(xié)助政府進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)工作，克服困難，并從而為召集普選的人民代表大會(huì)準(zhǔn)備條件”。〔15〕《毛澤東對(duì)北平市各界代表的指示》，載北京市檔案館編：《北平解放（下）》，中國(guó)文史出版社2017年版，第587頁(yè)。1949年12月，中央人民政府委員會(huì)通過(guò)了《省各界人民代表會(huì)議組織通則》《市各界人民代表會(huì)議組織通則》《縣各界人民代表會(huì)議組織通則》，對(duì)地方政權(quán)機(jī)關(guān)建設(shè)做出了詳細(xì)規(guī)定。〔16〕參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室課題組：《共同綱領(lǐng)與我國(guó)的根本政治制度》，載《紀(jì)念地方人大設(shè)立常委會(huì)30周年文集》，中國(guó)法制出版社2010年版，第355頁(yè)。1950年至1952年間，全國(guó)范圍內(nèi)掀起了民主建政的高潮?！?7〕參見(jiàn)劉政：《各界人民代表會(huì)議——建國(guó)初期民主建政的主要形式》，載《中國(guó)人大》2002年第9期。民主建政不僅旨在建立政權(quán)機(jī)關(guān)，也訓(xùn)練人民參與國(guó)家政權(quán)，“干部與人民的相互了解和對(duì)行使政權(quán)的認(rèn)識(shí)，經(jīng)過(guò)實(shí)際的行動(dòng)而迅速提高”?！?8〕謝覺(jué)哉：《全國(guó)各級(jí)各界人民代表會(huì)議建設(shè)情況》，載《人民日?qǐng)?bào)》1951年5月5日，第3版。在經(jīng)歷有條不紊的民主建政后，地方層面的政權(quán)機(jī)關(guān)陸續(xù)建立起來(lái)，此時(shí)建立最高政權(quán)機(jī)關(guān)的條件已趨成熟。1953年1月，根據(jù)全國(guó)政協(xié)的建議，中央人民政府委員會(huì)通過(guò)了《關(guān)于召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)的決議》。究其根本，通過(guò)逐級(jí)選舉的方式，建立最高政權(quán)機(jī)關(guān)，制定和通過(guò)憲法，意味著政權(quán)正當(dāng)性的強(qiáng)化，即從新中國(guó)成立之初以政治協(xié)商會(huì)議、各界人民代表會(huì)議為載體的協(xié)商正當(dāng)性，走向以人民代表大會(huì)和憲法為基礎(chǔ)的選舉正當(dāng)性。

“五四憲法”制定過(guò)程中，多次論及政權(quán)機(jī)關(guān)。在1954年5月的憲法起草座談會(huì)各組召集人聯(lián)席會(huì)議上，羅隆基認(rèn)為憲法草案中的“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，宜沿用《共同綱領(lǐng)》的表述，即將其改為“中華人民共和國(guó)的一切政權(quán)屬于人民”。周鯁生對(duì)此解釋道：“政權(quán)就是國(guó)家權(quán)力的意思?！痹谟懻搼椃ú莅钢小爸腥A人民共和國(guó)最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)”的規(guī)定時(shí)，也有起草委員會(huì)委員提出將此處的“權(quán)力機(jī)關(guān)”改為“政權(quán)機(jī)關(guān)”?！?9〕參見(jiàn)韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，法律出版社2014年版，第221-222頁(yè)，第236-237頁(yè)。盡管目前公布的制憲史料并未詳細(xì)言明，為何“五四憲法”一改《共同綱領(lǐng)》中的政權(quán)機(jī)關(guān)概念，而采用了權(quán)力機(jī)關(guān)的表述，但結(jié)合字面含義和現(xiàn)有討論，可以做出如下推論：（1）政權(quán)機(jī)關(guān)的概念指向并不明確，有時(shí)特指人大，有時(shí)也包括了政府在內(nèi)。比如周恩來(lái)在《共同綱領(lǐng)》草案的報(bào)告中提出，“行使國(guó)家政權(quán)的機(jī)關(guān)就是各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府”，〔20〕周恩來(lái)：《人民政協(xié)共同綱領(lǐng)草案的特點(diǎn)》，載《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（第一冊(cè)），中央文獻(xiàn)出版社1992年版，第18頁(yè)。此時(shí)政權(quán)機(jī)關(guān)就指向人大和政府。相比而言，權(quán)力機(jī)關(guān)的指向非常明確，就是指各級(jí)人大及其常設(shè)機(jī)關(guān)。（2）由《共同綱領(lǐng)》到“五四憲法”，政權(quán)組織形式發(fā)生了微調(diào)?！豆餐V領(lǐng)》確立了較為典型的“議行合一”體制，即由中央人民政府委員會(huì)行使政權(quán)，對(duì)外代表中國(guó)，對(duì)內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家政權(quán)?！拔逅膽椃ā敝械娜珖?guó)人大常委會(huì)基本上繼受了中央人民政府委員會(huì)的職權(quán)，以至于田家英曾經(jīng)釋明“現(xiàn)在的中央人民政府委員會(huì)就是將來(lái)的全國(guó)人大常委會(huì)，實(shí)質(zhì)上只是個(gè)名詞問(wèn)題，不是原則問(wèn)題”?！?1〕闞珂：《1954年制憲：中央人民政府委員會(huì)“轉(zhuǎn)身”為全國(guó)人大常委會(huì)》，載《法制日?qǐng)?bào)》2015年6月11日，第3版?！拔逅膽椃ā奔妊永m(xù)了“議行合一”原則，也強(qiáng)調(diào)中央國(guó)家機(jī)關(guān)之間的職權(quán)分工，不再采用集立法、行政、軍事、審判、檢察為一體的“大政府”概念。〔22〕參見(jiàn)杜強(qiáng)強(qiáng)：《議行合一與我國(guó)國(guó)家權(quán)力配置的原則》，載《法學(xué)家》2019年第1期。在此背景下，與政權(quán)機(jī)關(guān)相比，權(quán)力機(jī)關(guān)的概念更為精準(zhǔn)地描述了“權(quán)力一元化”基礎(chǔ)上的職權(quán)分工。（3）由政權(quán)機(jī)關(guān)向權(quán)力機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)變，還意味著黨與政權(quán)的關(guān)系從“黨領(lǐng)導(dǎo)人民獲取并締造政權(quán)”開(kāi)始向“黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)掌國(guó)家政權(quán)”轉(zhuǎn)變，即由建政時(shí)期的政權(quán)機(jī)關(guān)到執(zhí)政時(shí)期的政治機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)變。

在民主建政完成后，全國(guó)人大作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治機(jī)關(guān)，保證黨的路線方針政策和決策部署在國(guó)家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。具體包括：（1）在政治生活中，全國(guó)人大作為政治機(jī)關(guān)，發(fā)揮轉(zhuǎn)化功能，即把黨的主張和政策通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，使黨組織推薦的人選通過(guò)法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員。（2）在領(lǐng)導(dǎo)方式上，全國(guó)人大作為政治機(jī)關(guān)，向中共中央負(fù)責(zé)，加強(qiáng)了黨中央對(duì)全國(guó)人大的領(lǐng)導(dǎo)?！皬?015年開(kāi)始，習(xí)近平總書(shū)記連續(xù)五年主持召開(kāi)中央政治局常委會(huì)會(huì)議，聽(tīng)取全國(guó)人大常委會(huì)黨組的工作匯報(bào)，這已經(jīng)成為一項(xiàng)重要制度。”〔23〕王晨：《深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神 堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度》，載《中國(guó)人大》2020年第14期。（3）在具體工作中，全國(guó)人大作為政治機(jī)關(guān)，圍繞黨確定的中心任務(wù)，積極行使各項(xiàng)法定職權(quán)。栗戰(zhàn)書(shū)委員長(zhǎng)對(duì)此強(qiáng)調(diào)，“要正確有效發(fā)揮人大職能作用，切實(shí)做到黨和國(guó)家中心工作在哪里，人大工作就跟進(jìn)到哪里；黨和國(guó)家大局是什么，人大工作就重點(diǎn)安排什么”?！?4〕栗戰(zhàn)書(shū)：《在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)書(shū)第四次會(huì)議上的講話》，載《中華人民共和國(guó)第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議文件匯編》，人民出版社2021年版，第3頁(yè)。（4）當(dāng)改革面臨重要抉擇、立法面臨重大爭(zhēng)議、社會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重歧見(jiàn)時(shí)，全國(guó)人大難以做出法律判斷，需要由黨中央做出政治決斷。以立法為例，“立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整等重大問(wèn)題的，必須報(bào)黨中央討論決定。有些問(wèn)題雖不涉及重大體制和重大政策調(diào)整，但社會(huì)高度關(guān)注、各方面意見(jiàn)分歧較大、難以協(xié)調(diào)形成共識(shí)，也是由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央報(bào)告、由黨中央決策”?！?5〕李適時(shí)：《完善立法體制》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年11月26日，第7版。

全國(guó)人大作為政治機(jī)關(guān)，實(shí)質(zhì)是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨和全國(guó)人大的關(guān)系界定，底層邏輯是政治代表制和法律代表制的互動(dòng)和融合。強(qiáng)世功認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民代表大會(huì)制度分別指向不同的代表制：前者是基于政治理念、歷史使命和階級(jí)利益產(chǎn)生的代表；后者是基于法律程序經(jīng)選舉而產(chǎn)生的代表?！?6〕參見(jiàn)強(qiáng)世功：《中國(guó)憲法中的不成文憲法——理解中國(guó)憲法的新視角》，載《開(kāi)放時(shí)代》2009年第12期。全國(guó)人大作為政治機(jī)關(guān)，就是將全國(guó)人大嵌入到中國(guó)特色的黨政結(jié)構(gòu)和政法體制之中。政治機(jī)關(guān)成為政治代表制和法律代表制的連接點(diǎn)，兼具政治和法治的雙重屬性——既是政治代表制的重要表現(xiàn)形式（接受黨中央的直接領(lǐng)導(dǎo)），也是法律代表制的制度載體（代表全體人民的意志）。二者統(tǒng)一于我國(guó)憲法，政治代表制的規(guī)范表述就是《憲法》第1條規(guī)定的“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，法律代表制的規(guī)范表述就是《憲法》第2條規(guī)定的“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。

三、全國(guó)人大作為“代表機(jī)關(guān)”

在兩種代表制的基礎(chǔ)上，全國(guó)人大的“代表機(jī)關(guān)”屬性呼之欲出。作為代表機(jī)關(guān)的全國(guó)人大，建基于其政治機(jī)關(guān)屬性之上，旨在闡明人民和國(guó)家政權(quán)的關(guān)系。黨的二十大報(bào)告提出“加強(qiáng)人大代表工作能力建設(shè)，密切人大代表同人民群眾的聯(lián)系”。理解全國(guó)人大的代表機(jī)關(guān)屬性，需要回答四個(gè)問(wèn)題：代表何以可能，代表誰(shuí)，誰(shuí)來(lái)代表，以及怎樣代表。關(guān)于“代表何以可能”的問(wèn)題，晚近關(guān)于代表制的研究都關(guān)注到，被代表群體的內(nèi)在同一性（同質(zhì)性）是代表制得以建立并有效運(yùn)作的必要前提?！?7〕參見(jiàn)張鳳陽(yáng)：《政治哲學(xué)關(guān)鍵詞》，江蘇人民出版社2006年版，第152頁(yè)。穩(wěn)定有效的代表制必須滿足“合眾為一”這個(gè)前提，否則選舉、代議、表決和政策執(zhí)行就會(huì)產(chǎn)生難以調(diào)和的決裂、對(duì)立、沖突甚或內(nèi)戰(zhàn)。質(zhì)言之，包括代表制在內(nèi)的現(xiàn)代民主制度，就是要確認(rèn)并強(qiáng)化同一性——無(wú)論這種同一性是按照階級(jí)、民族或是文明的標(biāo)準(zhǔn)予以界分的，客觀上都需要一套標(biāo)準(zhǔn)來(lái)建構(gòu)和維系同一性。

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的代表機(jī)關(guān)，在不同歷史階段，依據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，劃定了“何為人民”。確定人民的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，既滿足了代表何以可能（同一性）這個(gè)前提條件，也是解決代表誰(shuí)（誰(shuí)契合了同一性）的必要步驟。第二次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，主要依據(jù)階級(jí)標(biāo)準(zhǔn)確定人民的范圍?！吨腥A蘇維埃共和國(guó)憲法大綱》規(guī)定，蘇維埃政權(quán)屬于工農(nóng)群眾、紅軍兵士和一切勞苦民眾，但是剝削分子和反革命分子沒(méi)有政治權(quán)利。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，主要依據(jù)民族立場(chǎng)確定人民的范圍。《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》規(guī)定，保證一切抗日人民（地主、資本家、農(nóng)民、工人等）的人權(quán)、政權(quán)和財(cái)權(quán)。新中國(guó)成立之初，確立了人民民主專政的國(guó)體?！豆餐V領(lǐng)》規(guī)定，人民民主專政是中國(guó)工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)及其他愛(ài)國(guó)民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)。周恩來(lái)在關(guān)于《共同綱領(lǐng)》草案的說(shuō)明中，強(qiáng)調(diào)“人民”和“國(guó)民”的區(qū)別——在官僚資產(chǎn)階級(jí)和地主階級(jí)改造成為社會(huì)主義新人之前，他們只屬于國(guó)民的范疇，但還不是人民，“暫時(shí)不給他們享受人民的權(quán)利，卻需要使他們遵守國(guó)民的義務(wù)，這就是人民民主專政”?！?8〕周恩來(lái)：《人民政協(xié)共同綱領(lǐng)草案的特點(diǎn)》，載《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（第一冊(cè)），人民出版社1992年版，第17頁(yè)。由此可見(jiàn)，人民范圍的界定，契合了黨在不同階段的政治任務(wù)和歷史使命，旨在建構(gòu)人民的內(nèi)在同一性，解決了“代表何以可能”和“代表誰(shuí)”的問(wèn)題。

在“五四憲法”制定過(guò)程中，亟待以憲法形式，明確界定人民的范圍。毛澤東在審閱《憲法草案（初稿）》（杭州西湖稿）后，針對(duì)草案初稿第16條規(guī)定的“中華人民共和國(guó)維護(hù)人民民主制度，保護(hù)全體公民的安全和一切合法權(quán)益”，特意批注“什么是公民？”〔29〕參見(jiàn)韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，法律出版社2014年版，第93-94頁(yè)。憲法起草委員會(huì)成員也曾對(duì)公民和人民的概念莫衷一是。為此，在1954年召開(kāi)的憲法起草委員會(huì)第四次全體會(huì)議上，法律小組根據(jù)憲法草案座談會(huì)各組召集人聯(lián)席會(huì)議的意見(jiàn)，就相關(guān)概念做了說(shuō)明：人民是指國(guó)家一切權(quán)力的所屬者，即國(guó)家的主人翁，包括了各民主階級(jí)；公民是指具有中國(guó)國(guó)籍的人；除了憲法草案序言中的“全體人民”事實(shí)上指“公民”外，其余條款中人民的含義均符合以上解釋。〔30〕參見(jiàn)韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，法律出版社2014年版，第289-290頁(yè)。事實(shí)上，在1953年公布實(shí)施的《全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》中，就已經(jīng)明確規(guī)定“依法尚未改變成份的地主階級(jí)分子、依法被剝奪政治權(quán)利的反革命分子、其他依法被剝奪政治權(quán)利者，無(wú)選舉權(quán)和被選舉權(quán)”，即把他們排除在人民的范圍之外。

就此而言，憲法學(xué)常說(shuō)的“國(guó)體決定政體”，并不僅指國(guó)家性質(zhì)（人民民主專政）決定了政權(quán)組織形式（人民代表大會(huì)制度），同時(shí)意味著國(guó)家性質(zhì)決定了人民的范圍，并進(jìn)而決定了“代表誰(shuí)”的問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行憲法序言開(kāi)篇言明“中國(guó)各族人民共同創(chuàng)造了光輝燦爛的文化，具有光榮的革命傳統(tǒng)”，使其“具有了先前的憲法文本所不具有的歷史文化側(cè)面”?！?1〕楊陳：《論憲法中的人民概念》，載《政法論壇》2013年第3期。但是，憲法從未（也無(wú)法）放棄對(duì)人民的同一性建構(gòu)。2004年憲法修改，把“社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者”納入愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，這意味著“國(guó)家現(xiàn)代性既需要具有革命血統(tǒng)的工人階級(jí)保證它的社會(huì)主義性質(zhì)，也需要建設(shè)者等其他社會(huì)階層對(duì)國(guó)家現(xiàn)代性的實(shí)際貢獻(xiàn)”?！?2〕王人博：《中國(guó)現(xiàn)代性的橢圓結(jié)構(gòu)——“八二憲法”中的“建設(shè)者”述論》，載《文史哲》2018年第2期。2018年憲法修改，把“中華民族偉大復(fù)興”寫(xiě)入憲法，以根本法的形式，將中國(guó)確立為“中華民族”的政治組織形式，強(qiáng)化了國(guó)家認(rèn)同和國(guó)家統(tǒng)一的憲法基礎(chǔ)?！?3〕李占榮：《“中華民族”入憲的法律意義》，載《中國(guó)民族報(bào)》2018年4月27日，第6版。因此，對(duì)人民范圍的界定，實(shí)質(zhì)是建構(gòu)同一性、主體性和認(rèn)同感，這是建立代表機(jī)關(guān)的前提要件。在各個(gè)具體歷史階段，如何確定人民的范圍，既需要被國(guó)體限定的原則性，也需要實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)的靈活性。

在確定“代表何以可能”和“代表誰(shuí)”的基礎(chǔ)上，代表機(jī)關(guān)面臨“誰(shuí)來(lái)代表”的問(wèn)題，即由誰(shuí)來(lái)代表人民，或者說(shuō)哪些人有資格成為人民的代表？在人民代表大會(huì)制度下，代表需要滿足兩個(gè)基本條件：一是政治合格，二是與人民群眾有著密切聯(lián)系。換句話說(shuō)，人大代表必須同時(shí)符合政治性和人民性的雙重要件，前者是由人大作為政治機(jī)關(guān)所決定的，后者則是由人大作為代表機(jī)關(guān)所決定的。基于政治合格的要求，在提名代表候選人、確定代表候選人、投票和當(dāng)選等程序中，應(yīng)當(dāng)對(duì)候選人的政治素質(zhì)和政治立場(chǎng)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)?；诿芮新?lián)系人民群眾的要求，人大代表的組成應(yīng)當(dāng)能夠反映社會(huì)結(jié)構(gòu)，人大代表的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)能夠反映群眾意見(jiàn)。為此，2010年《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》作出修訂，增加規(guī)定人大代表“應(yīng)當(dāng)具有廣泛的代表性，應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識(shí)分子代表”。

在厘定“代表何以可能”“代表誰(shuí)”和“誰(shuí)來(lái)代表”的問(wèn)題之后，還要解決“怎樣代表”的問(wèn)題，即保證并促進(jìn)人大代表能夠真正代表人民利益。關(guān)于“怎樣代表”的問(wèn)題，理論上主要涉及“委托說(shuō)”和“獨(dú)立代表說(shuō)”的爭(zhēng)議，前者強(qiáng)調(diào)代表需要遵從本選區(qū)選民的意見(jiàn)或者本地方的利益，后者強(qiáng)調(diào)代表并不受原選區(qū)或者選舉單位的約束?！?4〕闞珂：《人大代表應(yīng)當(dāng)代表誰(shuí)的利益？》，載《法制日?qǐng)?bào)》2014年10月21日，第3版。這兩個(gè)看似沖突的理論，實(shí)則并行不悖，甚至存在某種依存關(guān)系。劉少奇在“五四憲法”的草案報(bào)告中指出，“在民主的基礎(chǔ)上形成人民的政治一致性”?！?5〕劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》，載《中華人民共和國(guó)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議文件》，人民出版社1955年版，第30頁(yè)。這意味著，政治一致性并非先在，而是在“民主的基礎(chǔ)上形成”的，是多元利益溝通、審議和協(xié)商的結(jié)果。代表們基于地方利益、部門利益、行業(yè)利益和職業(yè)利益提出的議案和建議，本身就是為尋求政治一致性所做的必要準(zhǔn)備。我們不能想象存在既定的、抽象的統(tǒng)一意志，而是需要經(jīng)過(guò)民主過(guò)程將統(tǒng)一意志塑造和提煉出來(lái)。

綜上所述，在人民和政權(quán)的關(guān)系維度上，全國(guó)人大作為代表機(jī)關(guān)，解決了代表何以可能、代表誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)代表和怎樣代表的問(wèn)題。但是在解決這四個(gè)問(wèn)題時(shí)，代表機(jī)關(guān)屬性并非內(nèi)部邏輯自洽，而是建基于其政治機(jī)關(guān)的屬性之上：人民的同一性需要由黨來(lái)建構(gòu)和界定，代表的政治性需要由黨來(lái)遴選和把關(guān)，多元利益亦需要黨來(lái)整合和調(diào)適。因而，由政治機(jī)關(guān)到代表機(jī)關(guān)，實(shí)質(zhì)上就是在“執(zhí)政黨—人民代表大會(huì)—人民群眾”的政治邏輯中不斷往復(fù)。全國(guó)人大既是執(zhí)政黨用于執(zhí)掌政權(quán)的政治機(jī)關(guān)，也是人民群眾對(duì)美好生活提出期待和向往的代表機(jī)關(guān)。政治機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)之間的內(nèi)在關(guān)系，歸根究底，來(lái)源于憲法中“人民的雙重形象”，其實(shí)質(zhì)是政治與法治在全國(guó)人大不同機(jī)構(gòu)屬性的投射?！叭嗣瘛睂?shí)際上有兩種形象：既是法律意義上的主權(quán)者，也是政治上被組織、動(dòng)員和服務(wù)的對(duì)象?！?6〕參見(jiàn)臧志軍：《中國(guó)模式的政治形態(tài)：原理及其由來(lái)》，載《愛(ài)知大學(xué)國(guó)際中國(guó)學(xué)研究》2010年第1期。作為主權(quán)者的人民，具有理性、判斷力和表達(dá)力，可以通過(guò)審慎地構(gòu)建代議制度，經(jīng)由代表機(jī)關(guān)來(lái)表達(dá)和實(shí)現(xiàn)自身利益；而作為服務(wù)對(duì)象的人民，則需要由先進(jìn)的階級(jí)、先進(jìn)的政黨和先進(jìn)的意識(shí)形態(tài)來(lái)引領(lǐng)，“把群眾力量組織起來(lái)，這是一種方針”?！?7〕《毛澤東選集》（第三卷），人民出版社1991年版，第930頁(yè)。這兩種關(guān)于人民的形象預(yù)設(shè)，也統(tǒng)一于憲法，前者在憲法中的規(guī)范表述為“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”，后者在憲法中的規(guī)范表述為“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”，并最終交融為全國(guó)人大的政治機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)雙重屬性——全國(guó)人大既是人民組織起來(lái)的代表機(jī)關(guān)（法律維度），也是黨領(lǐng)導(dǎo)人民行使國(guó)家權(quán)力的政治機(jī)關(guān)（政治維度）。

四、全國(guó)人大作為“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”

得到黨的領(lǐng)導(dǎo)和支持，遵循人民當(dāng)家作主的憲法原則，全國(guó)人大同時(shí)也成為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。在創(chuàng)構(gòu)人民代表大會(huì)制度時(shí)就已經(jīng)明確，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)不只是議事機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)并不是西方式的議會(huì)。1954年3月，憲法起草委員會(huì)委員、中共中央憲法起草小組成員陳伯達(dá)受毛澤東委托作《憲法草案初稿說(shuō)明》，明確提出“人民代表大會(huì)是人民的權(quán)力機(jī)關(guān)，而不只是議事機(jī)關(guān)”。〔38〕韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，法律出版社2014年版，第271-272頁(yè)。在討論全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人的職務(wù)名稱，斟酌選用“議長(zhǎng)”還是“委員長(zhǎng)”稱呼時(shí)，田家英也明確表示，“議長(zhǎng)這個(gè)名稱與全國(guó)人民代表大會(huì)不相稱，全國(guó)人民代表大會(huì)是個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)，不只是議事機(jī)關(guān)”?！?9〕闞珂：《人民代表大會(huì)那些事》，法律出版社2017年版，第64頁(yè)。最終，劉少奇在“五四憲法”草案的報(bào)告中進(jìn)一步明確，“我國(guó)的人民代表大會(huì)就是這樣能夠?qū)χ卮髥?wèn)題作出決定并能夠監(jiān)督其實(shí)施的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”?！?0〕劉少奇：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》，載《中華人民共和國(guó)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議文件》，人民出版社1955年版，第28頁(yè)。

“所謂最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是指它代表全體人民在全國(guó)范圍內(nèi)全面、獨(dú)立地行使國(guó)家主權(quán)或統(tǒng)治權(quán)?！薄?1〕蔡定劍：《人民代表大會(huì)與人民代表大會(huì)制度的概念和性質(zhì)》，載《人大研究》1992年第10期。在“五四憲法”制定過(guò)程中，毛澤東曾以“如來(lái)佛”比喻全國(guó)人大的政治地位，強(qiáng)調(diào)其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)由全國(guó)人大產(chǎn)生，形象地闡發(fā)了全國(guó)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的最高性——全國(guó)人大是權(quán)力的來(lái)源機(jī)關(guān)，賦予其他機(jī)關(guān)相應(yīng)職權(quán)，而不需要其他機(jī)關(guān)授權(quán)。彭真更加明確地提出，“人民代表會(huì)議是權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家的重大事情由它來(lái)決定，主要是兩方面：一是出主意，二是用人”?！?2〕中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì)：《彭真文選》，人民出版社1991年版，第223-224頁(yè)。這意味著，全國(guó)人大是決策機(jī)關(guān)（出主意），而其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)是執(zhí)行機(jī)關(guān)，它們之間構(gòu)成“決策—執(zhí)行”的關(guān)系；全國(guó)人大是組織機(jī)關(guān)（用人），其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)由全國(guó)人大選舉或決定產(chǎn)生，它們之間構(gòu)成“組織—被組織”的關(guān)系。

確立全國(guó)人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，建基于主權(quán)邏輯：一方面，基于人民主權(quán)的邏輯，全國(guó)人大體現(xiàn)人民性，成為主權(quán)者的代表機(jī)關(guān)；另一方面，基于主權(quán)不可分的邏輯，全國(guó)人大體現(xiàn)最高性，成為國(guó)家權(quán)力的配置者。從人民主權(quán)的邏輯出發(fā)，全國(guó)人大由自下而上的普選產(chǎn)生，全面承接人民的主權(quán)信托，即憲法規(guī)定的“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”，以及《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱：《全國(guó)人大組織法》）規(guī)定的“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)堅(jiān)持全過(guò)程民主，始終同人民保持密切聯(lián)系，傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)益”。然而，此處面臨的悖論是，我國(guó)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大由選民直接選舉產(chǎn)生，而包括全國(guó)人大在內(nèi)的上級(jí)人大則由間接選舉產(chǎn)生，這是否意味著基層人大更直接地承接了人民主權(quán)，形成了地方人大的合法性高于全國(guó)人大的“合法性倒懸”格局呢？誠(chéng)如黃明濤所指出的，“國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)序列的建構(gòu)，是由基層逐漸上升至中央的——最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)則最后被創(chuàng)建”。〔43〕黃明濤：《“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”的權(quán)力邊界》，載《中國(guó)法學(xué)》2019年第1期。之所以出現(xiàn)上述悖論，蓋因全國(guó)人大連接了“國(guó)家建構(gòu)的雙階邏輯”?！?4〕于文豪：《“五四憲法”基本權(quán)利的國(guó)家建構(gòu)功能》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2015年第2期。從政治立國(guó)的角度而言，全國(guó)人大作為政治機(jī)關(guān)是執(zhí)政黨完成民主建政的終點(diǎn)；而從憲法立國(guó)的角度而言，全國(guó)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是執(zhí)政黨開(kāi)始依憲執(zhí)政的起點(diǎn)。因此，盡管全國(guó)人大是由間接選舉產(chǎn)生的，但并不妨礙其擁有民主建政所賦予的正當(dāng)性和國(guó)家憲法所賦予的至上性，從而在政治和法律上均成為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。

從主權(quán)不可分的邏輯出發(fā)，人大統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，即在權(quán)力一元化的基礎(chǔ)上適當(dāng)配置職權(quán)。蘇聯(lián)的代議制實(shí)踐就強(qiáng)調(diào)，“蘇維埃國(guó)家從其成立的第一天起，就拋棄了聲名狼藉的資產(chǎn)階級(jí)分權(quán)理論”。〔45〕［蘇］基利欽科：《蘇聯(lián)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)》，森英譯，法律出版社1956年版，前言第5頁(yè)。誠(chéng)如劉志鑫所指出的，蘇聯(lián)憲法區(qū)分權(quán)力和職權(quán)兩個(gè)不同的概念，特別是1936年《蘇聯(lián)憲法》既明確了“一切權(quán)力屬于人民”和“蘇聯(lián)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是蘇聯(lián)最高蘇維?！?，也將權(quán)力同職權(quán)、事項(xiàng)、權(quán)限等概念徹底區(qū)分開(kāi)來(lái)?！?6〕參見(jiàn)劉志鑫：《為什么人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)？》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2021年第2期。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的民主建政實(shí)踐中，對(duì)此問(wèn)題也有深入探索。比如在1941年至1942年間，陜甘寧邊區(qū)政府就曾圍繞“主權(quán)不可分”和“司法獨(dú)立”開(kāi)展過(guò)公開(kāi)討論。邊區(qū)政府認(rèn)為“主權(quán)不可分”，強(qiáng)調(diào)國(guó)家的一切權(quán)力都屬于人民，因而國(guó)家權(quán)力是不能分割的，力主實(shí)行“專員兼任法庭庭長(zhǎng)”“縣長(zhǎng)兼任司法處處長(zhǎng)”等制度?！?7〕參見(jiàn)楊永華：《中國(guó)共產(chǎn)黨廉政法制史研究》，人民出版社2005年版，第172-173頁(yè)。對(duì)此，彼時(shí)擔(dān)任陜甘寧邊區(qū)參議會(huì)副參議長(zhǎng)的謝覺(jué)哉進(jìn)行了系統(tǒng)的理論思考：（1）“主權(quán)在民”并不排除實(shí)行代議制度，即除了最基層政權(quán)中人民可以“直接”領(lǐng)導(dǎo)外（直接民主），上層政權(quán)就只能采用代表會(huì)議形式；（2）“主權(quán)不可分”是指主權(quán)的完整性，并不是說(shuō)行使主權(quán)的時(shí)候，從發(fā)動(dòng)到結(jié)果，都要總攬于一個(gè)機(jī)關(guān)；（3）代表會(huì)議的職權(quán)由憲法規(guī)定，基本法令、重要政策必須經(jīng)過(guò)人民代表機(jī)關(guān)決定，這就是最高的領(lǐng)導(dǎo)；（4）人民代表機(jī)關(guān)不可能親自執(zhí)行，必須選出一個(gè)執(zhí)行機(jī)關(guān)，由其行使代表機(jī)關(guān)賦予的行政權(quán)；（5）人民代表機(jī)關(guān)制定的法律要貫徹施行，需要由司法權(quán)予以保障；（6）人民不是把全部權(quán)力都交給了代表，保留了罷免權(quán)、創(chuàng)制權(quán)和復(fù)決權(quán)等?！?8〕參見(jiàn)《謝覺(jué)哉日記》（下卷），人民出版社1984年版，第757-758頁(yè)。

由此可見(jiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨的理論家很早就形成了系統(tǒng)的代議制理論，建構(gòu)了完整的邏輯鏈條。此邏輯鏈條可以簡(jiǎn)要復(fù)述如下：（1）人民是主權(quán)者，但是直接民主難以全面施行，需要建立代表機(jī)關(guān)；（2）人民把權(quán)力交由代表機(jī)關(guān)行使，直接承接人民權(quán)力的代表機(jī)關(guān)由此成為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；（3）由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)決定重要法律和政策，但其并非（也無(wú)法）行使所有職權(quán)，需要產(chǎn)生其他機(jī)關(guān)來(lái)負(fù)責(zé)執(zhí)行和司法。這就是謝覺(jué)哉強(qiáng)調(diào)的“權(quán)力一元化理論”〔49〕參見(jiàn)《謝覺(jué)哉日記》（下卷），人民出版社1984年版，第757頁(yè)?！皺?quán)力一元化”是必要的，但“權(quán)力一元化”并不排斥職權(quán)分工，即有些具體職權(quán)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授予其他機(jī)關(guān)行使。1983年彭真重申：“我們不是二元化，而是一元化，權(quán)力集中在人大。分割人民權(quán)力，搞多元化，議而不決，決而不行，有什么好處？一元化，全國(guó)人大決定了，就分頭去辦，簡(jiǎn)單明了?！薄?0〕參見(jiàn)《彭真?zhèn)鳌肪帉?xiě)組：《彭真年譜（1979-1997）》（第五卷），中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第199-200頁(yè)。質(zhì)言之，我國(guó)代議制理論強(qiáng)調(diào)全國(guó)人大的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)地位，旨在明確權(quán)力來(lái)源的一元化，而在具體行使各類職權(quán)時(shí)實(shí)行分工負(fù)責(zé)（也就是彭真所說(shuō)的“分頭去辦”），二者并不相悖。這就是強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力和職權(quán)的區(qū)分：政治意義上的主權(quán)不可分（權(quán)力一元化），但是法律意義上的職權(quán)則需要由不同機(jī)關(guān)之間分工配合。

最后，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)不僅配置權(quán)力，其自身也行使立法權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)等職權(quán)。然而，并非所有職權(quán)都適合權(quán)力機(jī)關(guān)來(lái)具體行使。無(wú)論在權(quán)力配置的初始階段，還是在權(quán)力運(yùn)行的調(diào)適階段，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)一直謹(jǐn)慎嚴(yán)守自身邊界，并適時(shí)對(duì)其他機(jī)關(guān)提供監(jiān)督和支持。具體包括：（1）最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)需在憲法范圍內(nèi)行使職權(quán)，這是避免權(quán)力過(guò)分集中的應(yīng)有之意。彭真在憲法修改草案報(bào)告中明確，“全國(guó)人大、國(guó)家主席和其他國(guó)家機(jī)關(guān)都在他們各自的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行工作。國(guó)家機(jī)構(gòu)的這種合理分工，既可以避免權(quán)力過(guò)分集中，又可以使國(guó)家的各項(xiàng)工作有效地進(jìn)行”?！?1〕彭真：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》，載《中華人民共和國(guó)第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議文件》，人民出版社1983年版，第19頁(yè)。（2）人大和政府的工作制度和方法不同，也決定了人大難以直接執(zhí)行。彭真在1986年對(duì)省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)人的講話中提出，人大監(jiān)督不是把其他機(jī)關(guān)管的事拿過(guò)來(lái)，應(yīng)當(dāng)在憲法規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行工作，不要越俎代庖。〔52〕參見(jiàn)《彭真?zhèn)鳌肪帉?xiě)組：《彭真年譜（1979-1997）》（第五卷），中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第375頁(yè)。在出臺(tái)《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》（以下簡(jiǎn)稱：《監(jiān)督法》）時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)也強(qiáng)調(diào)，人大及其常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”的工作，但不代替“一府兩院”行使職權(quán)。〔53〕參見(jiàn)王維澄：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督法（草案）〉的說(shuō)明》，載《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào)》2006年第7期。（3）全國(guó)人大作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在憲法所確定的職權(quán)范圍內(nèi)，在契合其自身任務(wù)和工作制度的前提下，具有較大的制度延展空間，促使國(guó)家機(jī)構(gòu)體系運(yùn)行持續(xù)優(yōu)化。因此，在新中國(guó)四部憲法關(guān)于全國(guó)人大職權(quán)的規(guī)定中，均有較為寬泛的兜底條款。全國(guó)人大可以充分運(yùn)用其職權(quán)的適度彈性（兜底條款），在出現(xiàn)職權(quán)配置和銜接空白時(shí)，補(bǔ)足權(quán)力分工的漏洞。

綜上所述，作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大，旨在摒棄西方代議制度下的“清談館式”的議事機(jī)關(guān)定位，建構(gòu)真正代表人民的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的邏輯基于“人民主權(quán)”和“主權(quán)不可分”兩大理論基石，前者強(qiáng)調(diào)其人民性，后者強(qiáng)調(diào)其最高性。但需要注意的是，人民性并不意味著人民將所有權(quán)力交托于權(quán)力機(jī)關(guān)，而是有所保留；最高性也不意味著權(quán)力集于一家，而是職權(quán)要有所分工。因此，最高權(quán)力機(jī)關(guān)并非全權(quán)機(jī)關(guān)，而是憲法之下的有限機(jī)關(guān)。強(qiáng)調(diào)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力有限性，也符合“功能適當(dāng)原則”，〔54〕參見(jiàn)張翔：《國(guó)家權(quán)力配置的功能適當(dāng)原則——以德國(guó)法為中心》，載《比較法研究》2018年第3期。從而在避免權(quán)力過(guò)分集中的基礎(chǔ)上發(fā)揮國(guó)家機(jī)構(gòu)體系的整體最優(yōu)功效。進(jìn)一步而言，全國(guó)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的屬性，上承其政治機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)的屬性（在黨的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主），下接其工作機(jī)關(guān)的屬性（依照憲法和法律行使各項(xiàng)職權(quán)），集中體現(xiàn)了政治意義上的主權(quán)和法律意義上的職權(quán)的內(nèi)在統(tǒng)一關(guān)系。

五、全國(guó)人大作為“工作機(jī)關(guān)”

全國(guó)人大的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)屬性和工作機(jī)關(guān)屬性之間存在交集，但并不完全重合。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)屬性強(qiáng)調(diào)，全國(guó)人大作為國(guó)家權(quán)力的樞紐，由其產(chǎn)生其他中央國(guó)家機(jī)關(guān)，其他機(jī)關(guān)對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督；而工作機(jī)關(guān)屬性強(qiáng)調(diào)，全國(guó)人大行使憲法和法律賦予的職權(quán)，承擔(dān)各項(xiàng)具體工作職責(zé)。作為工作機(jī)關(guān)的全國(guó)人大至少具有兩層含義：一是全國(guó)人大及其常委會(huì)以會(huì)議的形式，集體議決，行使各項(xiàng)職權(quán)；二是全國(guó)人大及其常委會(huì)充實(shí)自身內(nèi)部組織，由內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)輔助人大及其常委會(huì)履職。組織建設(shè)和制度建設(shè)對(duì)于人大履職至關(guān)重要，必須建立起能夠與其工作職能相匹配的組織體系和制度體系。

1954年通過(guò)的《全國(guó)人大組織法》，規(guī)定了全國(guó)人大各委員會(huì)和常委會(huì)辦公廳的機(jī)構(gòu)設(shè)置。第一屆全國(guó)人大及其常委會(huì)產(chǎn)生之后，人大機(jī)關(guān)建設(shè)就自然而然地成為其重要任務(wù)。第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第一次會(huì)議討論通過(guò)了常委會(huì)辦公廳的組織規(guī)定。〔55〕參見(jiàn)彭真：《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的工作報(bào)告》，載《中華人民共和國(guó)人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編1949-1990》，中國(guó)民主法制出版社1990年版，第493頁(yè)。彭真認(rèn)為：“全國(guó)人大及其常委會(huì)要真正依法履行職權(quán)，先要搞好常委會(huì)機(jī)關(guān)建設(shè)，為全國(guó)人大及其常委會(huì)當(dāng)好參謀、助手?！薄?6〕《彭真?zhèn)鳌肪帉?xiě)組：《彭真?zhèn)鳌罚ǖ诙恚?，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第842頁(yè)。按照彭真的指示，全國(guó)人大常委會(huì)迅速完成并逐步完善機(jī)關(guān)建設(shè)。“1954年全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳設(shè)置了法律室、研究室、編譯室、顧問(wèn)室、民族室、人民接待室、秘書(shū)處和總務(wù)處等辦事機(jī)構(gòu)；1956年撤銷顧問(wèn)室，增設(shè)國(guó)際議會(huì)活動(dòng)辦公室?！薄?7〕全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室：《人民代表大會(huì)制度建設(shè)四十年》，中國(guó)民主法制出版社1991年版，第76頁(yè)。

全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)和各類工作機(jī)構(gòu)的建立和充實(shí)，不僅意味著工作機(jī)關(guān)屬性的增強(qiáng)，同時(shí)也對(duì)強(qiáng)化全國(guó)人大的其他機(jī)構(gòu)屬性具有重要意義。具體包括：（1）在政治機(jī)關(guān)維度上，全國(guó)人大作為黨執(zhí)掌政權(quán)的重要形式，必須加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，更加直接和密切地獲得黨的領(lǐng)導(dǎo)和指示。在全國(guó)人大閉會(huì)期間，“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)建立在人大常委會(huì)的黨組織來(lái)實(shí)現(xiàn)”。〔58〕陳家剛：《現(xiàn)代中國(guó)民主制度的建構(gòu)與運(yùn)行：第一屆全國(guó)人大研究（1954-1959）》，廣東人民出版社2010年版，第85頁(yè)。因此，在全國(guó)人大常委會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)中設(shè)立黨的組織，就成為加強(qiáng)人大的政治機(jī)關(guān)功能的關(guān)鍵步驟。在第一屆全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立之初，并未設(shè)立黨組，但是在中央政治局中，由彭真直接分管全國(guó)人大常委會(huì)的日常工作，直接對(duì)中央負(fù)責(zé)。為了加強(qiáng)黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，彭真在1955年致信中央組織部并核轉(zhuǎn)周恩來(lái)總理，提議設(shè)立機(jī)關(guān)黨組。經(jīng)中央同意，全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)很快地建立了黨組?！?9〕參見(jiàn)《彭真?zhèn)鳌肪帉?xiě)組：《彭真?zhèn)鳌罚ǖ诙恚?，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第844頁(yè)。（2）在代表機(jī)關(guān)維度上，全國(guó)人大作為全體人民利益的代表，強(qiáng)調(diào)以各種方式密切聯(lián)系人民和人大代表。在全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)組建之初，就設(shè)立了人民接待室。劉少奇在擔(dān)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)期間，要求每月向他報(bào)告一次親啟信件的處理情況；彭真根據(jù)人大工作的特點(diǎn)，就人民信訪問(wèn)題提出了“一般轉(zhuǎn)辦，重點(diǎn)查處”的方針?！?0〕參見(jiàn)狄濟(jì)洪：《人大信訪工作的回顧與展望》，載《人大工作通訊》1994年第20期。（3）在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)維度上，全國(guó)人大需要善用監(jiān)督權(quán)，由此組建全國(guó)人大各專門委員會(huì)就頗為必要。在“五四憲法”施行初期，中央領(lǐng)導(dǎo)就確立了“唱對(duì)臺(tái)戲”的監(jiān)督思路。鄧小平在1957年的講話中提出：“毛主席最近特別強(qiáng)調(diào)要有一套章程，就是為了監(jiān)督。毛主席說(shuō)，要唱對(duì)臺(tái)戲，唱對(duì)臺(tái)戲比單干好。”〔61〕鄧小平：《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》，載《鄧小平文選》（第一卷），人民出版社1994年版，第270頁(yè)。在這種思路的指導(dǎo)下，彭真提出“可以考慮在全國(guó)人大增設(shè)幾個(gè)委員會(huì)，如司法檢察、工業(yè)、商業(yè)、交通、農(nóng)業(yè)、文教、城市、社會(huì)福利等委員會(huì)，與國(guó)務(wù)院各口實(shí)行對(duì)口監(jiān)督”，并強(qiáng)調(diào)“解決問(wèn)題要有對(duì)立面，要唱對(duì)臺(tái)戲”?！?2〕《彭真?zhèn)鳌肪帉?xiě)組：《彭真?zhèn)鳌罚ǖ诙恚醒胛墨I(xiàn)出版社2012年版，第861頁(yè)。由此可見(jiàn)，工作機(jī)關(guān)的建設(shè)和充實(shí)，實(shí)則連通全國(guó)人大的政治機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)屬性，使其實(shí)現(xiàn)各種屬性并具備了組織基礎(chǔ)和機(jī)構(gòu)載體。

改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)人大的工作機(jī)關(guān)屬性得到進(jìn)一步加強(qiáng)。主要表現(xiàn)為，其作為工作機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職權(quán)逐步定型，具備了相對(duì)固定的工作領(lǐng)域和成熟的工作方法。全國(guó)人大及其常委會(huì)的職權(quán)被概括為立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)和監(jiān)督權(quán)。根據(jù)學(xué)者考證，“四權(quán)”的表述源于1980年4月彭真在省級(jí)人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志座談會(huì)上的講話，此后逐步成為通用的關(guān)于人大職權(quán)的概括?！?3〕參見(jiàn)闞珂：《人民代表大會(huì)那些事》，法律出版社2017年版，第37頁(yè)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，人大各項(xiàng)職權(quán)逐步走向規(guī)范化，各種活動(dòng)也日益活躍，權(quán)威性逐步得到提高。比如在監(jiān)督權(quán)方面，2006年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《監(jiān)督法》，明確了諸如聽(tīng)取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃以及預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督、執(zhí)法檢查、規(guī)范性文件備案審查等具體監(jiān)督形式。

關(guān)于人大權(quán)力得以強(qiáng)化和充實(shí)的制度原因，目前學(xué)界形成了“政治嵌入”和“嵌入社會(huì)”兩種觀點(diǎn)：前者認(rèn)為人大獲得發(fā)展主要是通過(guò)靠近權(quán)力中心和獲得黨委的支持，后者則認(rèn)為社會(huì)力量的壯大和參與推動(dòng)了人大的發(fā)展?！?4〕參見(jiàn)莊文嘉、岳經(jīng)綸：《政治嵌入，還是嵌入社會(huì)——2006-2009年地方人大經(jīng)費(fèi)支出的影響因素分析》，載《學(xué)術(shù)研究》2014年第1期。事實(shí)上，上述兩個(gè)觀點(diǎn)并不沖突，正是由于人大具有多重機(jī)構(gòu)屬性，才能在不同維度落實(shí)自身法定職權(quán)——作為政治機(jī)關(guān)，人大需要在黨的緊密領(lǐng)導(dǎo)下成為黨長(zhǎng)期執(zhí)政的有效方式；作為代表機(jī)關(guān)，人大代表人民利益并吸納社會(huì)力量；作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大需要對(duì)由其產(chǎn)生的其他國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督和支持。這些最終落實(shí)到工作機(jī)關(guān)的建設(shè)上，即通過(guò)自身組織建設(shè)和職能定位，嵌入到政治過(guò)程和社會(huì)力量之中。

“加強(qiáng)全國(guó)人大自身的建設(shè)，是發(fā)揮最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用的重要條件?！薄?5〕喬石：《喬石委員長(zhǎng)在八屆全國(guó)人大一次會(huì)議上的講話》，載《中華人民共和國(guó)第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議文件匯編》，人民出版社1993年版，第265頁(yè)。在“文革”之前，全國(guó)人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)只有辦公廳。改革開(kāi)放后，全國(guó)人大建立了六個(gè)專門委員會(huì)和常委會(huì)法制工作委員會(huì)。1987年，彭真醞釀建立全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)處，以使人大“有真正的參謀機(jī)關(guān)”。〔66〕參見(jiàn)《彭真?zhèn)鳌肪帉?xiě)組：《彭真?zhèn)鳌罚ǖ谒木恚?，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第1614-1616頁(yè)?；谶@個(gè)思路，彭沖在1987年向委員長(zhǎng)會(huì)議提出了《關(guān)于健全全國(guó)人大機(jī)關(guān)工作和機(jī)構(gòu)的報(bào)告》，指出“目前全國(guó)人大機(jī)關(guān)工作還不健全，還不能適應(yīng)全國(guó)人大及其常委會(huì)依法行使職權(quán)的要求”?！?7〕參見(jiàn)彭沖：《關(guān)于健全全國(guó)人大機(jī)關(guān)工作和機(jī)構(gòu)的報(bào)告》，載《民主法制論集》，中國(guó)民主法制出版社1993年版，第23-36頁(yè)。這份報(bào)告認(rèn)為，彼時(shí)工作機(jī)關(guān)的建設(shè)與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位并不匹配，只有通過(guò)完善工作機(jī)關(guān)的建設(shè)，才能夠真正落實(shí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法功能。據(jù)此，1987年全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳增設(shè)新聞局、人事局；七屆人大會(huì)議期間，部分專門委員會(huì)除辦公室外，增設(shè)了法案室和有關(guān)業(yè)務(wù)室?！?8〕參見(jiàn)陳斯喜：《人民代表大會(huì)制度概論》，中國(guó)民主法制出版社2016年版，第61頁(yè)。彭真在卸任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)時(shí)，他總結(jié)說(shuō)：“人大五年工作不是‘橡皮圖章’……人大的工作機(jī)構(gòu)也基本建立起來(lái)，不像過(guò)去那樣殘缺不全了?！薄?9〕《彭真?zhèn)鳌肪帉?xiě)組：《彭真?zhèn)鳌罚ǖ谒木恚?，中央文獻(xiàn)出版社2012年版，第1620-1622頁(yè)。

七屆人大后，隨著工作需求增加和人員壯大，全國(guó)人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)不斷新設(shè)和重組，相關(guān)工作制度也相繼建立。在組織建設(shè)方面，全國(guó)人大先后新設(shè)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)（1988年）、環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（1993年設(shè)立并于次年更名為環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)）、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)（1998年）；全國(guó)人大常委會(huì)也先后設(shè)立預(yù)算工作委員會(huì)（1998年），以期“進(jìn)一步提高預(yù)算監(jiān)督的質(zhì)量”，〔70〕姜春云：《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》，載《中華人民共和國(guó)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議文件匯編》，人民出版社1999年版，第195頁(yè)。并在港澳回歸之后設(shè)立了香港基本法委員會(huì)（1997年）和澳門基本法委員會(huì)（1999年）。在制度建設(shè)方面，除了《全國(guó)人大議事規(guī)則》（1989年）、《全國(guó)人大常委議事規(guī)則》（1987年）和《委員長(zhǎng)會(huì)議議事規(guī)則》（1993年），各專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)陸續(xù)制定議事規(guī)則或工作規(guī)則。此外，全國(guó)人大及其常委會(huì)還把會(huì)期制度、審議制度、聯(lián)系代表制度、議案建議辦理制度、視察制度和信訪制度等逐步規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。經(jīng)由組織建設(shè)和制度建設(shè)，全國(guó)人大及其常委會(huì)的工作體系趨于嚴(yán)密、工作機(jī)構(gòu)不斷健全、工作制度逐步完備，從而為其有效履行工作機(jī)關(guān)的職責(zé)奠定基礎(chǔ)。

黨的十九大報(bào)告提出“完善人大專門委員會(huì)設(shè)置，優(yōu)化人大常委會(huì)和專門委員會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)”?！?1〕習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第37頁(yè)。在優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)方面，根據(jù)2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》，組建了全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)，推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域法律制度建設(shè)；為適應(yīng)國(guó)家監(jiān)察體制改革，將全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)更名為全國(guó)人大監(jiān)察和司法委員會(huì)；為加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查工作，將全國(guó)人大法律委員會(huì)更名為全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)。在優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)方面，在2018年常委會(huì)組成人員換屆時(shí)，中央再次專門明確各專門委員會(huì)設(shè)立“專職委員”，即在十個(gè)專門委員會(huì)對(duì)應(yīng)的領(lǐng)域，從中央機(jī)關(guān)和高校選拔局級(jí)干部擔(dān)任“專職委員”?！?2〕參見(jiàn)黃宇菲：《人大“專職委員”概念辨析》，載《人大研究》2020年第11期。在推進(jìn)制度建設(shè)方面，2021年全國(guó)人大對(duì)《全國(guó)人大組織法》《全國(guó)人大議事規(guī)則》進(jìn)行修改，2022年全國(guó)人大常委會(huì)又對(duì)《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》作出了修改。

概言之，作為工作機(jī)關(guān)的全國(guó)人大，履職盡責(zé)需要滿足兩個(gè)前提條件：一是職權(quán)明晰化，二是機(jī)構(gòu)實(shí)體化。改革開(kāi)放以來(lái)，歷次全國(guó)人大機(jī)構(gòu)改革均以此為主線，通過(guò)制定《立法法》《監(jiān)督法》和議事規(guī)則，其職權(quán)和程序逐步清晰；通過(guò)加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)的自身建設(shè)，推動(dòng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和機(jī)關(guān)人員的優(yōu)化和充實(shí)，使得各項(xiàng)職權(quán)能夠有相匹配的機(jī)構(gòu)、制度和人員予以承載和推動(dòng)。全國(guó)人大的前三重屬性（政治機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)）的落實(shí)，很大程度上依賴于工作機(jī)關(guān)的建設(shè)。只有通過(guò)工作機(jī)關(guān)建設(shè)，才能具有與實(shí)現(xiàn)其他屬性相匹配的機(jī)構(gòu)、能力和人員，并且推動(dòng)相關(guān)職權(quán)（比如立法、備案審查、預(yù)算審查、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督）的專業(yè)化。

仍需注意的是，全國(guó)人大作為工作機(jī)關(guān)，不能簡(jiǎn)單地等同于各專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)。各專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)只是全國(guó)人大的助手，而并非工作機(jī)關(guān)本體。據(jù)此，應(yīng)注意調(diào)適工作機(jī)關(guān)和內(nèi)部工作機(jī)構(gòu)的關(guān)系，避免可能出現(xiàn)的反向控制?！?3〕參見(jiàn)王理萬(wàn)：《立法官僚化：理解中國(guó)立法過(guò)程的新視角》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2016年第2期。以立法過(guò)程為例，其在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中體現(xiàn)為政策問(wèn)題和法律技術(shù)問(wèn)題的緊密互動(dòng)。立法過(guò)程中的政策問(wèn)題主要依據(jù)民主原則，用政治方式解決；而立法過(guò)程中的法律問(wèn)題主要通過(guò)立法技術(shù)解決?！?4〕參見(jiàn)江輝：《論立法區(qū)分為法律問(wèn)題與政策問(wèn)題》，載《清華法學(xué)》2018年第5期。在全國(guó)人大層面上，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)所體現(xiàn)的法律技術(shù)邏輯和全國(guó)人大及其常委會(huì)體現(xiàn)的政策邏輯，應(yīng)當(dāng)相互促進(jìn)和有效配合，才能達(dá)成政治性、民主性和科學(xué)性的統(tǒng)一。因而，作為工作機(jī)關(guān)的全國(guó)人大，在履行憲法和法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)時(shí)，對(duì)于政策問(wèn)題的判斷和決策主要由其政治機(jī)關(guān)（執(zhí)政黨的政治判斷）、代表機(jī)關(guān)（人民群眾的利益訴求）和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（產(chǎn)生并監(jiān)督其他國(guó)家機(jī)關(guān)）的屬性得以確認(rèn)；而對(duì)法律技術(shù)問(wèn)題的判斷，主要依賴其內(nèi)部有效的工作機(jī)制，通過(guò)嚴(yán)格的工作程序、內(nèi)部流程和備案審查，維護(hù)憲法尊嚴(yán)和法制統(tǒng)一。換言之，全國(guó)人大作為工作機(jī)關(guān)，既是實(shí)現(xiàn)其他三重屬性的載體，也需要依賴其他三重屬性確保其工作的政治方向，這要求不斷協(xié)調(diào)工作中的政策問(wèn)題和法律技術(shù)問(wèn)題。

六、“四個(gè)機(jī)關(guān)”的內(nèi)在統(tǒng)一

全國(guó)人大作為“四個(gè)機(jī)關(guān)”，這四重屬性之間存在邏輯遞進(jìn)關(guān)系：（1）由于全國(guó)人大作為政治機(jī)關(guān)，才使建構(gòu)人民的同一性成為可能，進(jìn)而成為代表機(jī)關(guān)；（2）由于全國(guó)人大作為代表機(jī)關(guān)，才能按照人民主權(quán)的邏輯，全面承接人民的主權(quán)信托，成為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；（3）由于全國(guó)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，才能在分配職權(quán)的同時(shí)保留最為關(guān)鍵的立法權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并為行使這些職權(quán)建立內(nèi)部組織和工作制度，從而成為工作機(jī)關(guān)；（4）由于全國(guó)人大作為工作機(jī)關(guān)，不斷廓清自身職權(quán)和充實(shí)機(jī)構(gòu)體系，才能強(qiáng)化其作為政治機(jī)關(guān)（接受黨的領(lǐng)導(dǎo)）、代表機(jī)關(guān)（代表人民意志）和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)（分配并行使職權(quán)）的屬性。

進(jìn)一步而言，全國(guó)人大作為“四個(gè)機(jī)關(guān)”，這四種屬性不僅邏輯遞進(jìn)，而且互相依存：（1）作為政治機(jī)關(guān)，全國(guó)人大面臨改革和法治的內(nèi)在張力時(shí)，難以通過(guò)“票決民主”的方式完成道路選擇，需要黨提供政治判斷和政治支撐。（2）作為代表機(jī)關(guān)，全國(guó)人大面臨人民的雙重形象的內(nèi)在張力，人民既是法律意義上的主權(quán)者，也是需要被組織起來(lái)的人民群眾，難以完成自我整合，亟需由其政治機(jī)關(guān)屬性予以加持。（3）作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，全國(guó)人大既是全面承接人民授權(quán)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)權(quán)力的分配，又是受憲法制約的承擔(dān)具體職權(quán)的機(jī)關(guān)，與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間存在分工配合關(guān)系。（4）作為工作機(jī)關(guān)，全國(guó)人大需要設(shè)立常設(shè)機(jī)關(guān)、專門委員會(huì)和工作機(jī)構(gòu)，不斷強(qiáng)化自身組織體系和制度建設(shè)，調(diào)諧政策問(wèn)題和法律技術(shù)問(wèn)題的關(guān)系，使得工作機(jī)關(guān)既有充分民主正當(dāng)性，又有健全的工作能力。

由上可見(jiàn)，內(nèi)嵌于全國(guó)人大的“四個(gè)機(jī)關(guān)”屬性，存在政治脈絡(luò)和法治脈絡(luò)的內(nèi)在緊密互動(dòng)，這構(gòu)成全國(guó)人大機(jī)構(gòu)屬性的基礎(chǔ)原理（見(jiàn)表1）。政治和法治的脈絡(luò)互相交錯(cuò)，環(huán)環(huán)相扣，后一種屬性構(gòu)成前一種屬性的基礎(chǔ)：政治機(jī)關(guān)屬性來(lái)自其代表性（融合政治代表制和法律代表制），進(jìn)而引導(dǎo)出代表機(jī)關(guān)的屬性；代表機(jī)關(guān)屬性來(lái)自其人民性（整合被組織的人民和法律上的主權(quán)者），進(jìn)而連帶出其國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)屬性；國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)屬性來(lái)自其職權(quán)性（強(qiáng)調(diào)主權(quán)不可分和職權(quán)分工配合），進(jìn)而強(qiáng)化其工作機(jī)關(guān)屬性；工作機(jī)關(guān)在具體履職時(shí)又需要不斷調(diào)諧政策問(wèn)題和法律技術(shù)問(wèn)題，進(jìn)而彰顯了其前三種屬性。

表1 “四個(gè)機(jī)關(guān)”屬性下的政治和法治的互動(dòng)

誠(chéng)如本文開(kāi)篇所述，全國(guó)人大的四重機(jī)構(gòu)屬性在特定語(yǔ)境下呈現(xiàn)緊張狀態(tài)，因而需要調(diào)適和綜合運(yùn)用其不同角色，使在不同憲法關(guān)系中的全國(guó)人大的各種屬性能夠相得益彰。具體包括：（1）在政治機(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)之間，全國(guó)人大要繼續(xù)融合政治代表制和法律代表制，暢通“國(guó)家意志的表達(dá)功能”?！?5〕參見(jiàn)［美］F.J.古德諾：《政治與行政》，王元譯，華夏出版社1987年版，第14頁(yè)。一方面，全國(guó)人大要貫徹落實(shí)黨的政治判斷和要求，不斷提高政治判斷力、政治領(lǐng)悟力、政治執(zhí)行力，為執(zhí)政黨的重大改革決策提供法律依據(jù)和規(guī)范指引，緩和改革和法治的內(nèi)在張力。在面臨民主機(jī)制難以達(dá)成共識(shí)或者存在重大立法爭(zhēng)議時(shí)，政治機(jī)關(guān)亦需主動(dòng)向執(zhí)政黨尋求政治支持，以先進(jìn)的意識(shí)形態(tài)和政治綱領(lǐng)指導(dǎo)政治機(jī)關(guān)運(yùn)作。另一方面，全國(guó)人大要增強(qiáng)自身決策能力，將人大代表和人民群眾的訴求及時(shí)轉(zhuǎn)化為政策議程?；庹螜C(jī)關(guān)和代表機(jī)關(guān)之間的內(nèi)在緊張關(guān)系，需要全國(guó)人大雙向發(fā)力，既要提高政治執(zhí)行力，也要充分收集和反饋民意，形成政治代表制和法律代表制的有效互動(dòng)。（2）在代表機(jī)關(guān)和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)之間，全國(guó)人大要適當(dāng)分配其與常設(shè)機(jī)關(guān)之間的職能。現(xiàn)行憲法擴(kuò)大了全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)，強(qiáng)化了全國(guó)人大常委會(huì)的組織。這樣一來(lái)，“全國(guó)人大內(nèi)部在功能上實(shí)現(xiàn)了明顯且適度的分化”，〔76〕林彥：《維護(hù)全國(guó)人民代表大會(huì)的民主功能——兼評(píng)〈全國(guó)人大組織法〉（修正草案）》，載《法學(xué)評(píng)論》2020年第6期。實(shí)現(xiàn)了民主與效率的適度區(qū)隔。然而，民主和效率并非不可兼得，特別是得益于現(xiàn)代信息科技的發(fā)展，使得民主選舉的難度明顯降低、民主表決的效率顯著提高、民主監(jiān)督的方式更趨多元，全國(guó)人大不僅在民主功能上存在進(jìn)步空間，而且可以顯著提升工作效率。由此，可考慮增強(qiáng)全國(guó)人大制定和修改基本法律的主導(dǎo)權(quán)，善用全國(guó)人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)，促使全國(guó)人大在有限的會(huì)期中行使更多實(shí)質(zhì)性權(quán)力。（3）在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和工作機(jī)關(guān)之間，全國(guó)人大應(yīng)積極履行憲法賦予的重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，注意自身權(quán)力邊界，為行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)依法履職提供支持型監(jiān)督?！?7〕參見(jiàn)蔣清華：《支持型監(jiān)督：中國(guó)人大監(jiān)督的特色及調(diào)適——以全國(guó)人大常委會(huì)備案審查為例》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2019年第4期。為履行上述權(quán)力，全國(guó)人大應(yīng)該加強(qiáng)自身組織建設(shè)和制度建設(shè)，以使其能夠承載政治機(jī)關(guān)、代表機(jī)關(guān)和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的繁重任務(wù)。全國(guó)人大的各專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)，要協(xié)調(diào)工作中的政策問(wèn)題和法律技術(shù)問(wèn)題的關(guān)系，促使人大決策具有充分的科學(xué)性和合法性。以工作機(jī)關(guān)履行各項(xiàng)具體職責(zé)為牽引，全國(guó)人大的四重憲制角色互為支撐和互為表里，可以確保人大成為自覺(jué)堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治機(jī)關(guān)、保證人民當(dāng)家作主的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、全面擔(dān)負(fù)憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)、始終同人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)。