我國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障若干問題的思考

田郁溟，琚宜太，周尚國

(1.中國冶金地質(zhì)總局，北京 100025;2.中國冶金地質(zhì)總局一局,河北廊坊 065202；3.中國冶金地質(zhì)總局礦產(chǎn)資源研究院，北京 101300)

0 引言

2020年2月14日，習(xí)近平主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議強(qiáng)調(diào)，要從保護(hù)人民健康、保障國家安全、維護(hù)國家長治久安的高度，把生物安全納入國家安全體系。至此，國家安全體系包括了“資源安全”在內(nèi)的16個方面基本內(nèi)容(吳初國等，2021)。2021年12月8～10日中央經(jīng)濟(jì)工作會議，習(xí)近平總書記要求“要正確認(rèn)識和把握初級產(chǎn)品供給和保障”，并強(qiáng)調(diào)“經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，必須綜合考慮政治和經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)實(shí)和歷史、物質(zhì)和文化、發(fā)展和民生、資源和環(huán)境、國內(nèi)和國際等多方面因素”(新華社，2021)。面對波譎云詭的國際形勢、復(fù)雜敏感的周邊環(huán)境，我國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源在國際市場有著舉足輕重的地位，對維護(hù)國家安全具有重要戰(zhàn)略意義。本次疫情中暴露出供應(yīng)鏈安全和運(yùn)輸安全風(fēng)險(xiǎn)，鐵礦石等大宗礦產(chǎn)品在國際貿(mào)易中價(jià)格高頻起伏、供應(yīng)斷鏈的狀態(tài)頻發(fā)，使得我國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障形勢愈加嚴(yán)峻。

前人在戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障方面的研究，大多側(cè)重于礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)工程部署與安全保障機(jī)制方面，而戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障的四大主要關(guān)系問題鮮少涉及，即：頂層設(shè)計(jì)與供應(yīng)鏈穩(wěn)定關(guān)系；戰(zhàn)略布局與產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)動發(fā)展關(guān)系；礦產(chǎn)法治上位法與下位法沖突關(guān)系；生態(tài)保護(hù)與礦業(yè)經(jīng)濟(jì)科學(xué)發(fā)展的關(guān)系等。而這四大關(guān)系是保障戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全至關(guān)重要的因素，本文將對此進(jìn)行做積極探索性思考。

1 礦產(chǎn)資源安全的基本內(nèi)核

礦產(chǎn)資源是工業(yè)的“糧食”和“血液”(王小馬和趙鵬大，2007)。礦產(chǎn)資源安全的基本內(nèi)核包括兩個方面：一是礦產(chǎn)資源安全內(nèi)涵；二是礦產(chǎn)資源服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)過程各個方面。

1.1 礦產(chǎn)資源安全的內(nèi)涵

礦產(chǎn)資源安全觀具體體現(xiàn)是：礦產(chǎn)資源供給處于相對的不受威脅和無危險(xiǎn)狀態(tài)，其辯證統(tǒng)一內(nèi)涵：在關(guān)鍵時刻，產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定暢通，頂?shù)米」┑蒙?，可靠持續(xù)有效(吳初國等，2021)，極端情形下不被“卡脖子”，如圖1。

圖1 礦產(chǎn)資源安全基本內(nèi)核Fig.1 Basic core of mineral resource security

1.1.1 關(guān)鍵時刻頂?shù)米」┑蒙?/p>

礦產(chǎn)資源是工業(yè)的基礎(chǔ)，我國還是制造業(yè)的大國，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，礦產(chǎn)資源安全顯得尤為重要。在關(guān)鍵時刻保證市場供應(yīng)不暴漲、不暴跌、不斷檔、不斷供，在被“卡脖子”的關(guān)鍵時刻，能夠頂?shù)米」┑蒙?，穩(wěn)得住，滿足人民對美好生活的向往，確保人民群眾得到用得上、用得起公共產(chǎn)品(吳初國等，2021)。

1.1.2 關(guān)鍵時刻供給可靠持續(xù)有效

持續(xù)性是指礦產(chǎn)資源維持長久供給，非一朝一夕；可靠性是指供給穩(wěn)定而不任性中斷；有效性是指供給起到正向作用而非負(fù)向效用。持續(xù)性與可靠性是礦產(chǎn)資源安全的前提，有效性是礦產(chǎn)資源安全的核心。三者相互貫通，形成礦產(chǎn)資源安全的內(nèi)在邏輯(吳初國等，2021)。

1.1.3 極端時刻相對不被“卡脖子”

礦產(chǎn)資源安全被“卡脖子”的極端情形，表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈中斷風(fēng)險(xiǎn)，特別是戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源在地質(zhì)勘查、礦業(yè)開發(fā)、交通樞紐、產(chǎn)品加工、庫存儲備、采購銷售、新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)用等環(huán)節(jié)存在堵點(diǎn)與斷鏈，通常導(dǎo)致市場供應(yīng)短缺或斷供，特殊情形下可能成為國際爭端中要害(吳初國等，2021)。產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定暢通是保障礦產(chǎn)資源安全的穩(wěn)定器。

1.2 礦產(chǎn)資源服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)過程各個方面(圖2)

礦產(chǎn)資源是國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基石，其保障服務(wù)遵循如下過程發(fā)展邏輯：

基礎(chǔ)地質(zhì)是關(guān)注地球、了解地球、認(rèn)識地球的第一步，是礦產(chǎn)資源發(fā)現(xiàn)的“實(shí)踐-認(rèn)識”的第一步，重點(diǎn)解決地球系統(tǒng)科學(xué)問題，回答是否具備成礦條件；綠色勘查是地質(zhì)勘查與生態(tài)文明相結(jié)合的具體實(shí)踐，是“認(rèn)識礦產(chǎn)-解剖資源-實(shí)踐再認(rèn)識”的反復(fù)循環(huán)過程，位于產(chǎn)業(yè)鏈上游，極其重要，解決礦產(chǎn)資源有沒有？有多少？有多少經(jīng)濟(jì)可用？(自然資源部礦產(chǎn)資源保護(hù)監(jiān)督司和自然資源部礦產(chǎn)資源儲量評審中心，2021)；綠色開發(fā)是礦業(yè)開發(fā)與生態(tài)文明結(jié)合的具體實(shí)踐，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度科學(xué)定向利用礦產(chǎn)資源過程，位于產(chǎn)業(yè)鏈中游，主要解決資源服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈下游的問題；礦產(chǎn)品加工是支撐國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)各方面作重要準(zhǔn)備的過程，位于產(chǎn)業(yè)鏈下游，是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

2 全球戰(zhàn)略性(關(guān)鍵)礦產(chǎn)資源競爭

縱觀世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，一個國家掌握了資源主動權(quán)就掌握了發(fā)展主動權(quán)。礦產(chǎn)資源很可能為各國競爭、博弈、結(jié)盟、媾和的主要爭端。當(dāng)前，世界正處于百年未有之大變局，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)所需礦產(chǎn)的爭奪日益加劇，各國紛紛制定并發(fā)布戰(zhàn)略報(bào)告，搶占新一輪礦產(chǎn)資源爭奪的制高點(diǎn)。

2.1 主要國家戰(zhàn)略性(關(guān)鍵)礦產(chǎn)競爭態(tài)勢

2.1.1 美國

2008年開展關(guān)鍵礦產(chǎn)研究，2012年出臺《關(guān)鍵礦產(chǎn)原材料清單》；2017年7月21日，特朗普簽署第13806號行政令《評估和強(qiáng)化制造與國防工業(yè)基礎(chǔ)及供應(yīng)鏈彈性》,12月20日，特朗普簽署第13817號行政令《確保關(guān)鍵礦產(chǎn)安全可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》，12月21日，美國內(nèi)政部(DOI)發(fā)布3359號部長令《關(guān)鍵礦產(chǎn)獨(dú)立與安全》；2018年5月18日，美國內(nèi)政部發(fā)布 “關(guān)鍵礦物”清單，共35種礦產(chǎn)(見表1)；2019年6月4日，美國商務(wù)部發(fā)布《確保關(guān)鍵礦產(chǎn)安全可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略》(張雅麗等，2019；陳甲斌和余良暉，2020；吳初國等，2021)。

2.1.2 歐盟

2008年啟動了《原材料倡議》，2011年發(fā)布第1份關(guān)鍵原材料清單(14種)，從此，每3年更新一次關(guān)鍵礦產(chǎn)清單；2014年修訂清單(20種)，2017年修訂清單(27種)，2020年第三次更新(30種)(張雅麗等，2019；陳甲斌和余良暉，2020；吳初國等，2021)，見表1。

2.1.3 日本

20世紀(jì)60年代，對工業(yè)所需的礦產(chǎn)進(jìn)行分析，1974年確定儲備礦種；1983年新增7 種金屬；2009年《稀有金屬保障戰(zhàn)略》將31種礦產(chǎn)作為優(yōu)先考慮的戰(zhàn)略礦產(chǎn)；2015年增加11種應(yīng)用于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的礦種(張雅麗等，2019；陳甲斌和余良暉，2020)，見表1。

2.1.4 澳大利亞

2019年3月28日，啟動了《澳大利亞關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略》，列出了關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，共24種，見表1。明確清單將隨著對該國資源潛力理解的發(fā)展，以及對關(guān)鍵礦物的需求、技術(shù)、市場的發(fā)展而變化(張雅麗等，2019；陳甲斌和余良暉，2020)。

2.1.5 俄羅斯

2018年，在《俄羅斯聯(lián)邦2035年礦物原料基地發(fā)展戰(zhàn)略》中列出關(guān)鍵礦產(chǎn)清單，見表1，清單以5～6年周期更新(張雅麗等，2019；陳甲斌和余良暉，2020；吳初國等，2021)。

2.1.6 英國

2011年和2012年發(fā)布了風(fēng)險(xiǎn)礦產(chǎn)清單，2015年進(jìn)行了更新，共41種礦產(chǎn)(組)(張雅麗等，2019；陳甲斌和余良暉，2020)，見表1。

表1 各國/地區(qū)關(guān)鍵礦產(chǎn)清單(資料匯總來源張雅麗等，2019)Table 1 List of key minerals by country/region (summary sources from Zhang et al.,2019)

2.2 中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)研究過程

2016年《全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃(2016-2020年)》中，將石油、天然氣、頁巖氣、煤炭、煤層氣、鈾、鐵、鉻、銅、鋁、金、鎳、鎢、錫、鉬、銻、鈷、鋰、稀土、鋯、磷、鉀鹽、晶質(zhì)石墨、螢石等24種礦產(chǎn)列入戰(zhàn)略性礦產(chǎn)目錄(陳甲斌和余良暉，2020)；《戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源高質(zhì)量發(fā)展綱要2020-2035》中，明確了保障國家經(jīng)濟(jì)安全和國防安全的20種緊缺礦種和13種優(yōu)勢礦產(chǎn)，綜合多次新增礦種，我國戰(zhàn)略礦產(chǎn)目錄可見表2。

表2 我國戰(zhàn)略礦產(chǎn)建議目錄Table 2 List of China’s strategic minerals

2.3 中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源競爭態(tài)勢

美國、中國、歐盟、日本等全球主要經(jīng)濟(jì)體的礦產(chǎn)資源對外依存度均較高，不可避免地引起主要經(jīng)濟(jì)體對資源爭奪。

美歐已進(jìn)入后工業(yè)化，對大宗傳統(tǒng)礦產(chǎn)需求已開始下降，對戰(zhàn)略新興礦產(chǎn)需求呈上升趨勢；中國隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn),落實(shí)“3060雙碳目標(biāo)”，保障國家經(jīng)濟(jì)和國防安全，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源支撐凸顯。全球戰(zhàn)略(關(guān)鍵)礦產(chǎn)的主要供應(yīng)來源，見圖3。

圖3 全球主要戰(zhàn)略性礦產(chǎn)生產(chǎn)分布圖(據(jù)Eynord et al.,2020)Fig.3 Distribution of major global strategic mineral production(after Eynard et al.,2020)

中美歐確定的關(guān)鍵礦產(chǎn)中，有相當(dāng)一部分重疊(陳甲斌和余良暉，2020)，難以避免推動競爭，甚至國際爭端。其中：鈦、釩、稀土、鈷、鋰、鈮、鉭、鈹、鋯、銦、石墨等17種礦產(chǎn)為三方所共同關(guān)注。

3 中國礦產(chǎn)資源安全保障形勢

我國90%以上能源、80%以上工業(yè)原料、70%以上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料均來自礦產(chǎn)資源。我國礦產(chǎn)資源總量豐富、礦種齊全(173種)，但資源稟賦較差、人均資源量少。從需求側(cè)來看，在工業(yè)化中后期向后工業(yè)化發(fā)展階段中，戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源需求仍將長期保持正增長態(tài)勢；從保障形勢來看，影響國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大宗緊缺戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源在相當(dāng)長一段時間內(nèi)仍將嚴(yán)重短缺，對外依存度居高不下；從供給側(cè)來看，查明資源儲量向經(jīng)濟(jì)可采儲量轉(zhuǎn)化，有相當(dāng)存量；但供給側(cè)上游的地質(zhì)勘查投入嚴(yán)重不足，逐年下降，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革迫在眉睫。

3.1 礦產(chǎn)資源儲量及潛力

3.1.1 礦產(chǎn)資源國際競爭力

我國礦產(chǎn)資源中14種經(jīng)濟(jì)可采儲量高于中國人口全球占比18.8%，159種礦產(chǎn)經(jīng)濟(jì)可采儲量遠(yuǎn)低于中國人口全球占比。儲量占全球比例超過30%礦種為：鎢、鉬、釩、稀土、鈦等5種；儲量占全球比例在20%～30%之間的有錫、銻、石墨、鉛等4種；儲量占全球比例在10%～20%之間的有鋅、菱鎂礦、螢石、煤炭、鐵等5種(王安建和王高尚，2021)，如圖4。

圖4 2020年中國主要礦產(chǎn)儲量占全球比例(數(shù)據(jù)來源：王安建和王高尚，2021)(注：圖中18.8%的水平線相當(dāng)于中國人口 全球占比，下同)Fig.4 Proportion of China’s major mineral reserves in the world in 2020(data source:Wang and Wang,2021)(Note:the 18.8% horizontal line in the graph corresponds to China’s share of the global population,the same below)

3.1.2 戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障具有較好潛力

2020年，我國對礦產(chǎn)資源儲量分類進(jìn)行了重大改革，按照“有沒有”、“有多少”、“可采多少”的邏輯，簡化為資源量和儲量兩類。改革前，資源儲量為當(dāng)前技術(shù)條件下查明的資源儲量，開發(fā)利用時需要進(jìn)一步勘查及經(jīng)濟(jì)評價(jià)；改革后，儲量為經(jīng)濟(jì)可采儲量，直接為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供安全保障，對中國礦產(chǎn)資源公報(bào)(中華人民共和國自然資源部,2019,2020,2021)進(jìn)行分析整理發(fā)現(xiàn)，大宗礦種查明資源儲量大部分為經(jīng)濟(jì)可采儲量的2-14倍，極個別基本相當(dāng)，個別高達(dá)30多倍，表明我國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障具有較好潛力。

表3 礦產(chǎn)資源儲量不完全統(tǒng)計(jì)Table 3 Incomplete statistics of mineral resources and reserves

續(xù)表3Continued Table 3

3.2 戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源需求側(cè)形勢分析

3.2.1 中國是全球礦產(chǎn)資源消費(fèi)第一大國

2020年，中國24種礦產(chǎn)品消費(fèi)量同比增長，5種消費(fèi)量基本不變，15種消費(fèi)量下降。其中：36種礦產(chǎn)消費(fèi)量位居全球第一，2種位居全球第二，6種位居全球第3～5位；消費(fèi)占全球比例超過50%礦產(chǎn)有22種(圖5)(王安建等，2017；王安建，2020；王安建和王高尚，2021)。

圖5 2020年中國主要礦產(chǎn)消費(fèi)量占全球比例(數(shù)據(jù)來源：王安建和王高尚，2021)Fig.5 Proportion of China’s major mineral consumption in the world in 2020 (data source from Wang and Wang,2021)

3.2.2 戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源需求預(yù)測

我國處于工業(yè)化中后期關(guān)鍵發(fā)展階段，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對大宗緊缺礦產(chǎn)資源的需求仍將高位運(yùn)行，新能源新材料戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源仍然呈增長態(tài)勢(王安建，2021)。據(jù)預(yù)測，我國第二個百年目標(biāo)的第一階段(2035年)基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，累計(jì)需要消耗：一次能源消費(fèi)達(dá)102億噸油當(dāng)量；粗鋼83億噸，精煉銅2.05億噸，原鋁4.95億噸，以及種類更多的其他礦產(chǎn)資源。

3.2.3 戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源需求峰值預(yù)測

我國礦產(chǎn)資源需求峰值在2020年前(含2020年)已到達(dá)的有7種礦產(chǎn)；需求峰值在2021～2025年到達(dá)的有9種；需求峰值在2026～2030年到達(dá)的有5種；需求峰值在2031～2035年到達(dá)的有1種；到2035年需求未見峰值的有13種。未來我國礦產(chǎn)資源需求量仍將旺盛，但增速趨勢放緩(王安建和王高尚，2021)。

3.3 戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源供給側(cè)形勢分析

3.3.1 礦產(chǎn)資源勘查隊(duì)伍

我國地勘隊(duì)伍主要由國有地勘隊(duì)伍與民營地勘隊(duì)伍組成，國有地勘隊(duì)伍是地質(zhì)勘查主力軍，民營地勘隊(duì)伍為有益補(bǔ)充。國有地勘隊(duì)伍呈現(xiàn)三分格局(圖6)。

圖6 我國國有地勘單位基本格局Fig.6 Basic pattern of state-owned geological prospecting units in China

一是隸屬自然資源部管理的中國地質(zhì)調(diào)查局，主要承擔(dān)基礎(chǔ)地質(zhì)工作，由中央財(cái)政全額保障；二是由隸屬國務(wù)院國資委管理的六大中央地勘單位，為公益性企業(yè)，承擔(dān)社會責(zé)任，同時自負(fù)盈虧，主要承擔(dān)綠色勘查；三是由省級人民政府管理的省屬地勘隊(duì)伍，為服務(wù)區(qū)域基礎(chǔ)地質(zhì)和綠色勘查，經(jīng)過不完全改革，或部分重組，或部分減員。在近十年地勘經(jīng)濟(jì)低迷期，大部分向生態(tài)地質(zhì)、巖土工程、地理信息等相關(guān)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，實(shí)質(zhì)上開展戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源勘查工作的隊(duì)伍逐年下降。

3.3.2 地質(zhì)勘查治理體制

我國礦產(chǎn)資源勘查主要載體為礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)管理上位法為《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》及其四個配套法規(guī)，形成我國礦產(chǎn)資源法治四梁八柱，本法1986年制訂的，1996年、2009年歷經(jīng)二次修訂，實(shí)際運(yùn)行中取得長足的進(jìn)展。近十年以來，相關(guān)部委分別以“打補(bǔ)丁”的方式出臺若干管理辦法，大部分對我國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障起到一定積極作用，但也有部分對我國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障起到較大負(fù)面作用，比較突出是2017年由財(cái)政部與自然資源部共同頒發(fā)“礦業(yè)權(quán)權(quán)益金制度改革”管理辦法，2018年、2019年、2020年、2021年兩會代表對此辦法提出意見近20條，指出此管理辦法存在法理不通、立法斷層、新舊制度銜接不力、下位法與上位法沖突、溯及既往、一刀切、一級市場與二級市場價(jià)格倒掛、過度授權(quán)、稅費(fèi)沉重等9大問題。

3.3.3 地質(zhì)勘查投入及儲量增幅

2012年以來，我國地質(zhì)勘查投入連續(xù)9年下滑，儲量增速放緩，供應(yīng)能力和保障程度雙下降。國內(nèi)非油氣礦產(chǎn)勘查投入2012年達(dá)到峰值414億元后，持續(xù)下降，至2020年82.47億元，僅為2012年的19.9%，主要礦種儲量增速也明顯放緩(圖7)(王安建和王高尚，2021)。據(jù)中國礦產(chǎn)資源公報(bào)，有效探礦權(quán)數(shù)量持續(xù)下降，2010年為33978宗，2020年降為10351宗。其中：中央財(cái)政開展基礎(chǔ)地質(zhì)經(jīng)費(fèi)小幅下降，來自社會資金開展礦產(chǎn)勘查降幅最大，礦產(chǎn)資源安全保障直接受到威脅。

圖7 中國主要礦產(chǎn)新增資源儲量(數(shù)據(jù)來源：中華人民共 和國自然資源部，2019,2020,2021)Fig.7 Reserves of major newly added mineral resources in China (data source:Ministry of Natural Resources，2019, 2020,2021)

3.3.4 中國是全球礦產(chǎn)資源生產(chǎn)第一大國

2020年，中國大宗緊缺礦產(chǎn)中煤炭、石油、天然氣、銅、鎳、鈷、稀土、鋰、鍺、螢石等10種產(chǎn)量同比增長，其它34種產(chǎn)量減少或持平，產(chǎn)量占全球比例超過50%的礦產(chǎn)有等14種(圖8)；產(chǎn)量居全球第一有24種礦產(chǎn)，居全球第二有2種，居全球第三～五位有11種(王安建和王高尚，2021)。

圖8 2020年中國主要礦種產(chǎn)量占全球比例(數(shù)據(jù)來源：王安建和王高尚，2021)Fig.8 Proportion of China’s output of major minerals in the world in 2020 (data source from Wang and Wang,2021)

3.3.5 中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源對外依存度居高不下

盡管我國是全球礦產(chǎn)資源生產(chǎn)第一大國，但戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源對外依存度居高不下。據(jù)《全球礦產(chǎn)資源形勢報(bào)告(2021)》，2020年，我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源中，除天然氣、鉬和鉀鹽外，對外依存度均超過65%；除天然氣、鈾、錳和鉀鹽4個礦種外，其它12種礦產(chǎn)累計(jì)缺口是其現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)可采儲量的2～10倍，甚至更高。其中：鉻、鈮、鋯、鉑族等對外依存度超過98%；鈷、鈾、鎳、鐵礦石、錳礦石等對外依存度超過80%；鋰、石油、銅、鋁等礦產(chǎn)資源對外依存度在70%以上(王安建和王高尚，2021)。

3.4 中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源礦產(chǎn)品貿(mào)易現(xiàn)狀

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級以及環(huán)保意識加強(qiáng)，20世紀(jì)90年代以來，我國礦產(chǎn)品貿(mào)易由順差轉(zhuǎn)為逆差，近年來，礦產(chǎn)品貿(mào)易逆差進(jìn)一步加大。據(jù)中國海關(guān)數(shù)據(jù)，2020年，中國進(jìn)口礦產(chǎn)品總額4633億美元，其中：能源礦產(chǎn)品進(jìn)口額2698億美元，占58.2%；金屬礦進(jìn)口額1866億美元，占40.3%(鐵礦石1228億美元，主要來自澳大利亞)。其中：11種進(jìn)口量超過全球一半(鈷礦、鉻礦、鈾礦、貴金屬礦、鋁土礦、鎳礦、鈮鉭鋯釩礦、錳礦、錫礦、銅礦、鐵礦石)，8種礦產(chǎn)品進(jìn)口量占全球的20%～50%(鉛礦、鈦礦、硫磺、鋅礦、鎢礦、鉬礦、原油、其他金屬礦)(圖9)。

圖9 2020年中國主要礦產(chǎn)品進(jìn)口占全球比例(數(shù)據(jù)來源：王安建和王高尚，2021)Fig.9 China’s share in global imports of major mineral products in 2020 (data source from Wang and Wang,2021)

3.5 中國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源保障形勢

綜合考慮我國資源稟賦、供應(yīng)保障率、累計(jì)保障率和對外依存度等指標(biāo)變化，我國石油、鐵、錳、鉻、銅、鎳、鈷、金、鈹、鋯、鈮、金剛石、銻、硼等大宗礦產(chǎn)結(jié)構(gòu)性短缺態(tài)勢將長期存在，其特點(diǎn)是我國占世界已探明儲量比例偏低；國內(nèi)需求量較大，對外依存度高，其供應(yīng)保障率<50%，累計(jì)保障率<50%，對外依存度>50%，基本保障形勢如圖10。

圖10 中國礦產(chǎn)資源基本保障形勢(資料來源吳初國等，2021)Fig.10 Basic guarantee situation of mineral resources in China(data source from Wu et al.,2021)

我國海外進(jìn)口資源來源較為集中，運(yùn)輸要道也受控于人。44%的進(jìn)口石油來自中東地區(qū)，60%鐵礦石、85%以上鋰、49%鋯來自澳大利亞，95%鈷來自剛果(金)，96%鈮來自巴西，35%鉀鹽來自加拿大，近40%錳和73%鉻來自南非等，運(yùn)輸通道主要經(jīng)馬六甲海峽、印度巽他海峽和南海。

3.6 存在四大主要矛盾問題

首先，保障供應(yīng)鏈穩(wěn)定的頂層設(shè)計(jì)中存在國有地勘單位改革真空地帶。從礦產(chǎn)資源服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)過程來看，基礎(chǔ)地質(zhì)由中央財(cái)政全額保障,“十五”以來，得到了長足發(fā)展并取得較好成果，基本摸清全國地質(zhì)條件；綠色勘查因國有地勘單位改革不徹底、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級過程中人員流失，導(dǎo)致供應(yīng)鏈存在短鏈或斷鏈的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，保障產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)動發(fā)展的戰(zhàn)略布局存在產(chǎn)業(yè)鏈鏈長不明的問題，無序發(fā)展。從礦產(chǎn)資源服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)過程來看，承擔(dān)基礎(chǔ)地質(zhì)的單位隸屬自然資源部管理或部分省級人民政府管理，承擔(dān)綠色勘查的單位由國務(wù)院國資委管理或部分省級人民政府管理；承擔(dān)綠色開發(fā)的礦業(yè)公司主力軍，分別屬國務(wù)院國資委管理、省級人民政府管理或民營企業(yè)，但在調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與礦產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易等方面，分別屬國家發(fā)改委及工信部等管理；從各階段資金管理來看，財(cái)政部從宏觀層面予以調(diào)控。因此盡管整體產(chǎn)業(yè)鏈各負(fù)其責(zé)，但無產(chǎn)業(yè)鏈鏈長進(jìn)行主導(dǎo)協(xié)調(diào)，導(dǎo)致出現(xiàn)各自為政、無序發(fā)展的狀態(tài)。

再次，保障戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全的法治亂象問題突出。2017年由財(cái)政部與自然資源部共同頒發(fā)“礦業(yè)權(quán)權(quán)益金制度改革”管理辦法，一定程度上制約了礦產(chǎn)資源安全保障，其存在的9大問題，嚴(yán)重挫傷戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障各級市場主體積極性。

最后，生態(tài)保護(hù)與資源安全相互制肘，對生態(tài)文明建設(shè)和“四條紅線”理解不到位。礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用是對環(huán)境有重要影響的活動，應(yīng)依照《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》嚴(yán)格管理，企業(yè)要依法履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。從近幾年戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障與環(huán)境保護(hù)關(guān)系來看，存在以下幾個方面問題：生態(tài)紅線占地面積大，約35%的國土面積劃入保護(hù)范圍，至少60%的礦床不能利用，出現(xiàn)了“手指畫界”、“三株草界限”、“野生動物痕跡限制”等一刀切的亂象；戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障時，出現(xiàn)了重開發(fā)環(huán)節(jié)的環(huán)境影響評價(jià)，輕建設(shè)與生產(chǎn)的環(huán)境管理，未形成全過程閉環(huán)環(huán)保管理框架；依法保護(hù)環(huán)境與綠色礦山行動的界限不清等影響發(fā)展的現(xiàn)象。

4 我國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障機(jī)制思考與建議

針對上述四個問題，結(jié)合國有企業(yè)改革、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、經(jīng)濟(jì)建設(shè)法治建設(shè)的有關(guān)要求，提出如下四個方面建議：

4.1 頂層設(shè)計(jì)、整合資源，推動國有地勘單位深度改革，著力建設(shè)具有國際競爭力的國有地勘企業(yè)集團(tuán)

(1)國有地勘單位深化改革二步曲

盡管國有地勘單位改革已歷時20年，但長期積累的歷史包袱，改革中的“摸著石頭過河”，導(dǎo)致中央與地方協(xié)調(diào)阻力重重。“十三五”以來，國有地勘單位進(jìn)入深水區(qū)，首先是在原有體制機(jī)制基礎(chǔ)上分類改革，事業(yè)性質(zhì)的地勘單位分為“公益一類”、“公益二類”、“生產(chǎn)經(jīng)營類”；中央地勘企業(yè)分為“公益性企業(yè)”、“商業(yè)性企業(yè)”，這一步已基本完成。第二步各省屬地勘單位在省級政府的主導(dǎo)下進(jìn)行了資源整合，分類合并，大部分開展了轉(zhuǎn)型升級，不乏改革成功并得到深度發(fā)展的，也存在改革落后困難重重的；中央地勘企業(yè)除了武警黃金并入中國地質(zhì)調(diào)查局外，其余仍在思變，同時也不同程度開展轉(zhuǎn)型升級?？傮w來看從事戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障的地質(zhì)勘查隊(duì)伍緊縮。

(2)整合資源，打造一支戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障任務(wù)的公益性地勘隊(duì)伍勢在必行

從國家安全發(fā)展的高度來看，保留一支能打硬仗、能打勝仗的戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障的公益性隊(duì)伍迫在眉睫。建議將隸屬國務(wù)院國資委的六大中央地勘企業(yè)，按“整合資源、優(yōu)勢互補(bǔ)、分類重組、適度剝離”的原則，打造一支“中國地質(zhì)勘查集團(tuán)公司” 的國家隊(duì)，承擔(dān)積極應(yīng)對極端條件和關(guān)鍵時刻的戰(zhàn)略性資源控制和儲備的重大任務(wù)，保障戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全。

4.2 戰(zhàn)略布局，高起點(diǎn)，著力打造戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障產(chǎn)業(yè)鏈鏈長

為了穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，不斷提升我國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障能力，加快構(gòu)建具有特色的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，推動我國礦產(chǎn)資源支撐國民經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，建議積極穩(wěn)妥實(shí)施產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制。

(1)基本思路

堅(jiān)持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面落實(shí)“提高我國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源全球話語權(quán)和控制力”的決策部署，以“基礎(chǔ)地質(zhì)、綠色勘查、綠色開發(fā)、產(chǎn)品加工等為重點(diǎn)，以產(chǎn)業(yè)高端化、智能化、綠色化、服務(wù)化、支撐化為方向，進(jìn)一步精細(xì)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈、融通供應(yīng)鏈，加快推動產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)型升級、做優(yōu)做強(qiáng)做大，為高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐。

(2)工作體系

建立“我國戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障產(chǎn)業(yè)鏈鏈長制”工作推進(jìn)體系。在打造“中國地質(zhì)勘查集團(tuán)公司”的基礎(chǔ)上，篩選技術(shù)實(shí)力強(qiáng)，有擔(dān)當(dāng)、敢啃硬骨頭的承擔(dān)著基礎(chǔ)地質(zhì)、綠色勘查、綠色開發(fā)、產(chǎn)品加工等的發(fā)展空間大的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈，考慮產(chǎn)業(yè)鏈上關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)均隸屬國資委管理，建議由國資委領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任產(chǎn)業(yè)鏈鏈長，按照“一位委領(lǐng)導(dǎo)、一個牽頭司局、一位司局級負(fù)責(zé)同志、一個工作方案、一套協(xié)作模式”的原則，實(shí)施部委協(xié)調(diào)行動、供應(yīng)鏈推進(jìn)行動、產(chǎn)業(yè)鏈融合發(fā)展開放合作行動、集聚集約發(fā)展行動，以推進(jìn)戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。

4.3 部委協(xié)同，系統(tǒng)梳理，著力推動戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全的法治保障

2020年11月16日至17日，黨的歷史上首次召開的中央全面依法治國工作會議，將習(xí)近平法治思想明確為全面依法治國的指導(dǎo)思想。推進(jìn)全面依法治國，是國家治理的一場深刻變革。戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源也不例外，應(yīng)依法開展安全保障管理。鑒于2009年修訂的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》(以下簡稱礦法)，各部委補(bǔ)丁多而雜，繁而亂，提出三個方面建議：

(1)與時俱進(jìn)修訂礦法

《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》及其四個配套法規(guī)共同構(gòu)建了我國礦產(chǎn)資源管理的法律法規(guī)體系，將礦產(chǎn)資源勘查開采活動納入法治化軌道，促進(jìn)了礦業(yè)快速發(fā)展，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了有力的資源保障。但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和生態(tài)文明建設(shè)的深入推進(jìn)，新時代下，礦產(chǎn)資源管理面臨新形勢新任務(wù)，有必要根據(jù)礦產(chǎn)資源管理改革要求和實(shí)踐需要，對礦法進(jìn)行全面修訂。

(2)廢止或修訂與礦法沖突、阻礙戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障的有關(guān)規(guī)定

堅(jiān)持“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的原則。前述分析《礦業(yè)權(quán)益金制度改革》存在9個方面對礦產(chǎn)資源安全保障影響大的反作用力，建議盡早廢止或進(jìn)行積極有效的修訂，對其中規(guī)定的稅、費(fèi)等內(nèi)容納入礦法修訂之中；實(shí)行礦業(yè)權(quán)有償取得和礦產(chǎn)資源有償開采制度，做好遺留問題和新舊制度的銜接，設(shè)計(jì)有關(guān)礦業(yè)權(quán)出讓款的制度。

(3)實(shí)施強(qiáng)有力鼓勵地質(zhì)勘查的政策，促進(jìn)地質(zhì)勘查走出低迷

2012年以來，我國礦產(chǎn)勘查已低谷徘徊十年，無可供礦山建設(shè)的礦產(chǎn)地日趨明顯，戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障風(fēng)險(xiǎn)大，成功率低。建議借鑒國外對稅費(fèi)優(yōu)惠政策：在勘查階段，給企業(yè)以補(bǔ)貼；在生產(chǎn)階段，加大對勘查投資的抵稅、減稅和資源耗竭補(bǔ)貼力度，從多方面支持鼓勵勘查投資。

4.4 生態(tài)先行，資源環(huán)境并重，著力推動生態(tài)保護(hù)與資源安全雙輪驅(qū)動

(1) 堅(jiān)持“資源環(huán)境并重”原則，開展戰(zhàn)略礦產(chǎn)資源安全保障的生態(tài)環(huán)境閉環(huán)管理

按照ISO10041的框架要求，制定我國的礦業(yè)環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)，作為《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的有益補(bǔ)充；建議處理好礦山環(huán)境保護(hù)的法律要求和綠色行動的關(guān)系；政府抓好執(zhí)法管理，企業(yè)和社會搞好綠色行動，相輔相成，相得益彰。

(2)建議按照世界自然保護(hù)聯(lián)盟的自然保護(hù)區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)調(diào)整生態(tài)紅線

對當(dāng)前占陸地國土面積35%保護(hù)區(qū)進(jìn)行科學(xué)細(xì)化分類；盡快停止環(huán)保一刀切的管理方式，環(huán)境執(zhí)法應(yīng)依法治理，區(qū)別化對待類型不同、環(huán)境影響輕重不同的環(huán)境問題，不能簡單粗暴地一刀切。

[附中文參考文獻(xiàn)]

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