警民聯(lián)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐困惑與破解路徑
——以C派出所為例

姜龍飛，李浩然

（1.中國人民公安大學(xué)，北京 100038；2.貴州省貴陽市公安局，貴陽 550001）

“不能使民無訴，莫若勸民息訴”，中國傳統(tǒng)文化和民族基因中，就蘊(yùn)含著“無訴”的價(jià)值理念?！昂椭C穩(wěn)定”“天下大同”是中國傳統(tǒng)法律文化的價(jià)值追求和終極目標(biāo)，也是古代社會治理中所秉持的重要原則。隨著我國社會轉(zhuǎn)型速度的進(jìn)一步加快，各種治安、民事案件頻發(fā)，在此背景下，妥善穩(wěn)妥地處理好各種社會矛盾，為社會轉(zhuǎn)型營造和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境就顯得尤為重要。為此，中央政法委提出了“大調(diào)解”的社會治理思路，目的在于最大限度地提升社會治安水平，而要發(fā)揮人民調(diào)解的作用就需要樹立讓人信服的權(quán)威。[1]“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制作為“大調(diào)解”機(jī)制中的重要方式，在一定意義上就具備了這種讓人信服的權(quán)威性。公安機(jī)關(guān)本身具有較強(qiáng)的權(quán)威性特征，它的參與能夠加快糾紛調(diào)解進(jìn)程，提升調(diào)解工作效率，降低司法成本，增加警察與民眾之間的信任度。新時(shí)代背景下，深入推進(jìn)“四個(gè)全面”，必須重新完善人民調(diào)解制度，使之在法治中國建設(shè)中發(fā)揮不可或缺的積極作用。[2]

一、新時(shí)代社會治安治理中警民聯(lián)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐價(jià)值

隨著我國改革開放進(jìn)程的推進(jìn)，社會轉(zhuǎn)型加速、社會分化趨勢加劇、利益多元化格局更加明顯，社會生活和社會關(guān)系中與利益攸關(guān)的矛盾大量涌現(xiàn)。因此，在當(dāng)前社會矛盾的預(yù)防和解決上，我們既要“增強(qiáng)發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，積極推動解決人民群眾的基本民生問題，不斷打牢和鞏固社會和諧穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)”，[3]同時(shí)，也要注重“多元解紛”的重要作用，通過拓寬治理思路、提高預(yù)防化解社會矛盾的水平以促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定。目前學(xué)術(shù)界認(rèn)為，在“大調(diào)解”以及糾紛綜合治理格局下，公安機(jī)關(guān)參與調(diào)解社會民事和治安案件具有重要意義。[4]警民聯(lián)調(diào)機(jī)制是應(yīng)時(shí)代需求、實(shí)踐需求、治理需求而產(chǎn)生的，其對于維護(hù)社會穩(wěn)定、提升司法工作效率和探索社會多元化治理新模式具有重要意義。

（一）時(shí)代價(jià)值：新時(shí)代背景下需要警民聯(lián)調(diào)機(jī)制

黨的十九大報(bào)告從戰(zhàn)略高度指出，經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代，這是我國發(fā)展新的歷史方位。更值得注意的是，十九大報(bào)告中指出，新時(shí)代我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。因此，在化解新時(shí)代背景下我國社會的主要矛盾及其衍生社會矛盾時(shí)，就需要著力探索符合新時(shí)代中國國情和具有中國特色的治理之路，將矛盾化解于基層，扼殺于萌芽狀態(tài)。[5]也正是在此背景下，警民聯(lián)調(diào)機(jī)制不斷得以發(fā)展，“警民聯(lián)調(diào)”在通常意義上指的是“將人民調(diào)解和治安調(diào)解有機(jī)結(jié)合,組建一支專職調(diào)解員隊(duì)伍,在派出所和社區(qū)警務(wù)室設(shè)立“人民調(diào)解工作室”，民警負(fù)責(zé)處置治安和刑事案件,人民調(diào)解員負(fù)責(zé)調(diào)解各類民事糾紛,兩者互相配合,共同做好社會治安工作?！盵6]通過綜合考察，在新時(shí)代環(huán)境和條件下，“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制的實(shí)踐內(nèi)涵已得以大大豐富，逐步形成了以警務(wù)部門為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)聯(lián)動其他各類主體進(jìn)行調(diào)解，這里的“民”應(yīng)從宏觀意義上進(jìn)行理解，凡能與公安機(jī)關(guān)形成聯(lián)動的各類“人民主體”，都應(yīng)包括在此范圍內(nèi)，比如新時(shí)代條件下公安機(jī)關(guān)帶頭所成立的“警網(wǎng)聯(lián)調(diào)”“警醫(yī)聯(lián)調(diào)”“警律聯(lián)調(diào)”，它們都屬于“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制的涵蓋范圍。從目前基層派出所接警案件情況分析，其大部分案件屬于民事糾紛和治安案件，并且受案數(shù)量呈現(xiàn)逐年上升趨勢。許多民事糾紛案件和治安案件如若在開端得不到妥善處理，待沖突進(jìn)一步加劇后，則極易演化為違法案件，甚至暴力刑事案件。公安機(jī)關(guān)在社會治安、社會治理中扮演著重要角色，處在調(diào)解民事糾紛前沿，接觸大量民事案件，通過建立警民聯(lián)調(diào)機(jī)制，能夠更好地發(fā)現(xiàn)糾紛產(chǎn)生的原因和從源頭上治理糾紛、化解矛盾。

（二）實(shí)踐價(jià)值：警民聯(lián)調(diào)機(jī)制能夠提升司法工作效率

現(xiàn)階段，我國司法資源配置過度集中于司法程序和司法過程后端，實(shí)際上，很多案件開端即能得到有效處理，卻并沒有得到足夠重視。[7]在非訴訟調(diào)解中，我國目前主要有人民調(diào)解、司法調(diào)解、警察民事調(diào)解三種形式，而后者相對于前兩者而言通常具有權(quán)威性、超前性、及時(shí)性、便捷性的特點(diǎn)。在警察民事調(diào)解中，警察作為“中間人”對雙方進(jìn)行調(diào)解，通過采用合理的調(diào)解、教育方式，更容易使得調(diào)解進(jìn)程加快，案件處理結(jié)果更加合情合理，當(dāng)事雙方更易于接受。由此可見，警民聯(lián)調(diào)機(jī)制的實(shí)施，使一些民事案件和治安案件在矛盾糾紛初期就能得到及時(shí)有效處置，防止了其演化為嚴(yán)重違法案件以及刑事案件，從而緩解了司法后端壓力，降低了訴訟案件的發(fā)案量，提升了整個(gè)司法體系的工作效率。

（三）治理價(jià)值：警民聯(lián)調(diào)機(jī)制有利于探索社會治理新模式

黨的十九屆四中全會指出，要推動社會治理和服務(wù)重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好地提供精準(zhǔn)化、精細(xì)化服務(wù)。[8]加強(qiáng)和完善社會治理是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑，因此迫切需要探索和創(chuàng)新社會治理新模式。對于社會治安領(lǐng)域而言，需要加強(qiáng)對現(xiàn)代治理理論的學(xué)習(xí)與融入；在學(xué)習(xí)和融入過程中，需要充分考慮我國國情和現(xiàn)實(shí)背景而進(jìn)行本土化設(shè)計(jì)與應(yīng)用。[9]在我國基層社會治理中，最常用的治理方式和手段就是“調(diào)解”，而“警民聯(lián)調(diào)機(jī)制”正是符合我國基層社會治理的一種有效模式。近年來，“多元解紛”已成為解決相關(guān)案件的主導(dǎo)策略，對此各治理主體已經(jīng)逐漸形成共識。[10]目前我國公安機(jī)關(guān)也都針對各地社會治理實(shí)際情況，對警民聯(lián)調(diào)機(jī)制開展了相應(yīng)的模式探索。如首都公安聚焦矛盾聯(lián)調(diào)，創(chuàng)建派出所、黨政部門、律師與矛盾雙方共同參與的“3+X”聯(lián)合調(diào)解機(jī)制，較好地做到矛盾源頭化解、問題就地解決；浙江公安通過深化新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與“警民聯(lián)調(diào)機(jī)制”相融合，不斷夯實(shí)以派出所為神經(jīng)末梢的新時(shí)代公安基層基礎(chǔ)工作，進(jìn)一步提升社會綜合治理水平等。

二、C派出所警民聯(lián)調(diào)機(jī)制的實(shí)踐探索

近年來，隨著C派出所屬地城區(qū)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，各種矛盾糾紛也呈現(xiàn)出多發(fā)易發(fā)態(tài)勢，對轄區(qū)的和諧穩(wěn)定和招商引資帶來了一定影響。C派出所立足實(shí)際，以黨建為引領(lǐng)，踐行新時(shí)期“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，深化新時(shí)代“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制創(chuàng)新。該所甄選一名司法調(diào)解員、四名社會經(jīng)驗(yàn)較強(qiáng)的民輔警調(diào)解員及五名法律援助律師，建立了融入人民調(diào)解、司法調(diào)解、勞動爭議調(diào)解和法律援助“四位一體”的警民聯(lián)調(diào)中心。聯(lián)調(diào)中心以派出所民警為主導(dǎo)，其余工作人員進(jìn)行輔助配合調(diào)解，快捷有效地化解來所民事、治安警情。對于未及時(shí)來所的社會面矛盾糾紛則由聯(lián)調(diào)中心聯(lián)合街道辦事處、社區(qū)網(wǎng)格員、志愿者、熱心民眾、社會精英等進(jìn)行聯(lián)調(diào)，以最大限度減少涉穩(wěn)隱患，將各類矛盾化解在基層，從而實(shí)現(xiàn)轄區(qū)和諧穩(wěn)定。警民聯(lián)調(diào)機(jī)制具體流程如圖1所示。

圖1 C派出所警民聯(lián)調(diào)中心調(diào)解流程

警民聯(lián)調(diào)機(jī)制的實(shí)施，大大減輕了基層民警的工作負(fù)擔(dān)，使民警從繁雜的矛盾糾紛化解工作中解脫出來，把更多時(shí)間和精力投入于主業(yè)務(wù)，進(jìn)一步提升了基層民警的社會治安能力，也提升了人民群眾滿意度。自2017年警民聯(lián)調(diào)中心建立以來，共調(diào)解民事糾紛5427起，成功5381起，調(diào)解成功率高達(dá)99%。該派出所所創(chuàng)建的警民聯(lián)調(diào)機(jī)制，全面體現(xiàn)了“共建、共治、共享”的社會治理共同體理念。[11]這一警民聯(lián)調(diào)機(jī)制在實(shí)踐中形成了四種獨(dú)具特色的聯(lián)調(diào)模式。

（一）警社聯(lián)調(diào)。在此工作中C派出所本著“警力有限，民力無限”的工作理念，堅(jiān)持以“警民懇談”“群防群治”等方式開展警民聯(lián)動工作。社區(qū)民警每月到村，在社區(qū)開展“警民懇談”工作，收集民情民意；派出所利用“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制處理、調(diào)解鄰里糾紛引起的打架斗毆事件；利用“群防群治”模式，整合社會防控力量，構(gòu)筑防控體系。在此模式中以社區(qū)民警為主要防控力量，通過警力資源前置，與街道、社區(qū)網(wǎng)格員、社區(qū)居民形成聯(lián)動，主要目的是未雨綢繆，及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾，及時(shí)解決矛盾，最大程度上將矛盾扼殺在萌芽狀態(tài)。

（二）警網(wǎng)聯(lián)調(diào)。堅(jiān)持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，按照“權(quán)責(zé)清晰、功能集成、扁平一體、運(yùn)行高效”的原則，全面推進(jìn)“全科網(wǎng)格”與“派出所警務(wù)區(qū)”有機(jī)融合，構(gòu)建“區(qū)網(wǎng)融合”的基層社會綜合治理新模式，有效整合街道專職網(wǎng)格員和派出所警力，形成工作合力，著力提升網(wǎng)格化、動態(tài)化、信息化條件下社會治理和社區(qū)警務(wù)工作水平。警民聯(lián)調(diào)中心通過選派調(diào)解民警以及社會經(jīng)驗(yàn)較強(qiáng)的金牌調(diào)解員及時(shí)融進(jìn)“治安網(wǎng)格”之中，他們按照“強(qiáng)基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)作風(fēng)、改機(jī)制、提效能”的總體思路，緊抓矛盾糾紛排查化解、治安安全隱患整改、流動人口管理（即出租房屋管理等）以及安全生產(chǎn)、消防管理等基礎(chǔ)工作，扎實(shí)推進(jìn)區(qū)網(wǎng)融合，實(shí)現(xiàn)“小事不出網(wǎng)格，大事不出村?！?/p>

（三）警醫(yī)聯(lián)調(diào)。C派出所轄區(qū)醫(yī)療機(jī)構(gòu)集中，轄區(qū)擁有人民醫(yī)院、婦幼保健院共計(jì)七家醫(yī)院，呈現(xiàn)出“醫(yī)患糾紛多、治安案件多、報(bào)警求助多”等特點(diǎn)。為了保證醫(yī)院和患者的合法權(quán)益，維護(hù)醫(yī)院正常工作秩序，C派出所實(shí)施警務(wù)戰(zhàn)略前移，主動與醫(yī)院構(gòu)建“警醫(yī)聯(lián)動聯(lián)勤”協(xié)作機(jī)制，設(shè)立醫(yī)院警務(wù)室，選派責(zé)任心強(qiáng)、群眾工作經(jīng)驗(yàn)豐富的民警擔(dān)任醫(yī)院專職管理民警。警民聯(lián)調(diào)中心依托醫(yī)院警務(wù)室與醫(yī)院保衛(wèi)部門實(shí)行聯(lián)動，組織維護(hù)治安秩序，協(xié)調(diào)處置醫(yī)患糾紛，共同開展糾紛調(diào)解、防范宣傳、案件防控、便民服務(wù)等工作，大幅改善了醫(yī)院的治安狀況。

（四）警律聯(lián)調(diào)?！熬陕?lián)調(diào)”是現(xiàn)有“警民聯(lián)調(diào)”等機(jī)制基礎(chǔ)上的開拓和創(chuàng)新?！熬陕?lián)調(diào)”模式是指公安派出所與駐所律師相互協(xié)作，提供法律援助，借助律師獨(dú)特的“第三人”公信力和法律專業(yè)優(yōu)勢對矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)解的創(chuàng)新機(jī)制。[12]律師駐所在警民聯(lián)調(diào)中心中承擔(dān)“咨詢員、調(diào)解員、監(jiān)督員、培訓(xùn)員”的“四員”職責(zé)。具體來說，就是法律問題答疑解惑，充當(dāng)“咨詢員”；民事糾紛公正調(diào)解，充當(dāng)“調(diào)解員”；隊(duì)伍管理問診把脈，充當(dāng)“監(jiān)督員”；執(zhí)法素質(zhì)培訓(xùn)提升，充當(dāng)“培訓(xùn)員”。旨在為群眾提供更優(yōu)質(zhì)高效、更公平公正的公共服務(wù)，用法治護(hù)民利、解民憂、保民安。

三、警民聯(lián)調(diào)機(jī)制實(shí)踐中的困境及原因分析

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，C派出所在警民聯(lián)調(diào)機(jī)制實(shí)施過程中，雖然取得了較好成效，但依然存在以下幾個(gè)方面的實(shí)踐困境。

（一）從調(diào)解依據(jù)來看：法律制度不完善，調(diào)解邊界模糊

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，C派出所在調(diào)解中缺乏國家層面的法律性文件的指導(dǎo)，只能依據(jù)屬地公安機(jī)關(guān)出臺的《關(guān)于建立以及加強(qiáng)“警民聯(lián)調(diào)工作”機(jī)制的實(shí)施意見》。該意見關(guān)于調(diào)解受理范圍是這樣規(guī)定的：“凡是因民間糾紛引起，符合調(diào)解范圍的治安案件中的民事責(zé)任事項(xiàng)、公安機(jī)關(guān)受理的其他民間糾紛、人民調(diào)解組織受理的應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)處理或需要公安機(jī)關(guān)協(xié)同調(diào)處的糾紛，都可在派出所設(shè)置的‘警民聯(lián)調(diào)中心’或‘警民聯(lián)調(diào)室’進(jìn)行調(diào)解?！钡{(diào)解人員在具體的調(diào)解實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)此條指導(dǎo)性意見相對模糊，使得調(diào)解邊界不夠清晰，帶給了調(diào)解員較大的自由裁量權(quán)。如部分調(diào)解民警反映，“民間糾紛”這一詞匯，相關(guān)法律卻有不同稱謂，有的稱“民間糾紛”，有的稱“矛盾糾紛”，無法準(zhǔn)確把握這一概念的適用范圍，具體到辦案過程中，就會沒有統(tǒng)一的實(shí)踐遵循，導(dǎo)致調(diào)解事項(xiàng)邊界模糊。針對“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制，其實(shí)施和適用的前提具體包括三個(gè)條件：一是要由民間糾紛引起；二是要屬于治安處罰類案件；三是情節(jié)較輕。而情節(jié)較輕這一前提性條件就缺乏相應(yīng)的明確認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)解實(shí)踐中由于案件具體情況復(fù)雜多樣，如何進(jìn)行準(zhǔn)確的界定，常常受制于調(diào)解人員的主觀判斷。至于警民聯(lián)調(diào)機(jī)制中的其他調(diào)解員，如街道駐所人員、駐所律師、甄選的威望較高的民間調(diào)解員，在“警民聯(lián)調(diào)”中只是規(guī)定了其應(yīng)配合調(diào)解，提高調(diào)解效率，其是否具有法律意義上的“調(diào)解權(quán)”及其具體角色定位，缺乏法律依據(jù)的支撐。綜上所述，涉及“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制的法律制度建設(shè)尚不完善成熟，還需進(jìn)一步制定出臺詳細(xì)、切實(shí)、可操作性強(qiáng)的法律制度作為聯(lián)調(diào)依據(jù)。

（二）從調(diào)解政策來看：相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，政策支持欠缺

一方面，警民聯(lián)調(diào)機(jī)制目前雖已在我國大部分基層派出所加以實(shí)施與應(yīng)用，但通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，警民聯(lián)調(diào)機(jī)制的實(shí)施存在著政策支持欠缺，領(lǐng)導(dǎo)重視不夠的實(shí)踐困境。例如，部分公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為在警民聯(lián)調(diào)機(jī)制的實(shí)施中，需要以公安機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，消耗和浪費(fèi)部分基層警力資源，影響公安機(jī)關(guān)主業(yè)務(wù)的開展與實(shí)施，且聯(lián)調(diào)事項(xiàng)繁雜細(xì)碎，與刑事案件的預(yù)防、打擊、偵破相比，社會影響程度相對較弱，會對派出所績效考核造成掣肘與制約。另一方面，警民聯(lián)調(diào)機(jī)制的順利實(shí)施，需要以派出所為主導(dǎo)，銜接政府、街道、律所、法律部門等國家行政、司法資源和社會力量，形成有效的聯(lián)動和整體合力，但此項(xiàng)機(jī)制的實(shí)施過程中缺乏有效的聯(lián)動與銜接。一些地方政府的支持不夠，人、財(cái)、物落實(shí)不夠到位，各項(xiàng)費(fèi)用難以為繼，各相關(guān)主體部門銜接起來困難重重。

（三）從調(diào)解過程來看：取證意識薄弱，調(diào)解程序不規(guī)范

與刑事案件相比，民警在處理調(diào)解案件中的取證意識與程序規(guī)范都稍顯薄弱，這很大程度上是由于調(diào)解案件自身的特性造成的。通過對C派出所2021年以來的聯(lián)調(diào)案件分析，其大致具有以下幾個(gè)特征：一是案件涉及領(lǐng)域廣，細(xì)碎繁雜，包括鄰里關(guān)系、勞動報(bào)酬、經(jīng)濟(jì)糾紛等；二是發(fā)案率高，案件數(shù)量多，占總接待案件的五成以上；三是有的案件時(shí)間跨度大，案情反復(fù)多變。由于聯(lián)調(diào)案件領(lǐng)域廣、數(shù)量多、跨度大，因?yàn)閰^(qū)區(qū)小事，就可能消耗調(diào)解民警大量工作時(shí)間和精力，因此，部分民警在調(diào)解過程中可能會產(chǎn)生應(yīng)付心理，將案件盡快處理完畢，避免對時(shí)間與精力造成過度浪費(fèi)，對相關(guān)案件缺乏必要的取證意識，造成程序上的不規(guī)范，過度重視調(diào)解結(jié)果與速度。然而，作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，在執(zhí)法過程中，必要的法律程序是不可或缺的，這樣才能防止對案件的處理埋下不必要的隱患，防止被當(dāng)事人抓住“程序瑕疵”的問題不放。

（四）從調(diào)解主體來看：調(diào)解人員能力不足，制約調(diào)解效率

調(diào)解是否成功在很大程度上也取決于調(diào)解人員自身素質(zhì)和能力的高低。在“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制中，對調(diào)解民輔警以及其他調(diào)解人員的素質(zhì)要求較高，通常要求其擁有豐富的社會生活經(jīng)驗(yàn)和良好的溝通以及語言表達(dá)能力，并且還要能夠準(zhǔn)確掌握并運(yùn)用相關(guān)法律知識。由于C派出所“警民聯(lián)調(diào)中心”調(diào)解人員一般由民輔警和街道辦事處人員、調(diào)解員以及駐所律師等共同構(gòu)成，人員素質(zhì)參差不齊。除民輔警以外的其他調(diào)解員隊(duì)伍以兼職為主，兼職人民調(diào)解員易發(fā)揮和整合基層力量，投入的人力成本和財(cái)政成本較低，但同時(shí)，由于兼職調(diào)解員在專業(yè)素質(zhì)、時(shí)間精力等方面受限，對調(diào)解工作的開展造成了相應(yīng)的制約?，F(xiàn)階段，一方面矛盾糾紛類型主體多元化、類型多樣化，調(diào)解難度大；另一方面，被調(diào)解人員的權(quán)利意識、法治意識不斷增強(qiáng)，對矛盾糾紛化解質(zhì)效提出了更高要求。這些都需要調(diào)解員投入更多的時(shí)間和精力，具備較高的政策水平、法律素養(yǎng)和專業(yè)知識。在這種情況下，調(diào)解人員能力素質(zhì)的不足，就成了警民聯(lián)調(diào)機(jī)制執(zhí)行的困境之一。

（五）從調(diào)解結(jié)果來看：“調(diào)解威懾”不足，調(diào)解協(xié)議缺乏約束力

所謂“調(diào)解威懾”不足，指的是警民聯(lián)調(diào)機(jī)制中的調(diào)解對違法行為人的威懾力相對欠缺，缺乏足夠的震懾力，預(yù)后效果不明顯。由于調(diào)解案件最后往往以雙方簽訂調(diào)解協(xié)議書，達(dá)成雙方協(xié)議以及履行賠償為案件結(jié)束標(biāo)準(zhǔn)。部分違法行為人在形式程序上積極取得被害人諒解，進(jìn)行各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)賠償，在民警和調(diào)解員的調(diào)解下案件最終得以處理，這種處理方式和結(jié)果稍顯溫和，致使違法犯罪成本并不高，部分違法行為人態(tài)度實(shí)質(zhì)上并沒有得到改變，反而助長了其囂張跋扈的氣焰。“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制的處理結(jié)果并沒有國家強(qiáng)制力的監(jiān)督和支撐實(shí)施，調(diào)解協(xié)議所規(guī)定的不能當(dāng)場履行的協(xié)議只能完全靠當(dāng)事人的自覺。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近百分之二十的調(diào)解案件出現(xiàn)反悔現(xiàn)象，存在大量達(dá)成調(diào)解卻不履行的案件，這也意味著是否履行協(xié)議完全由當(dāng)事人的自由意志所決定，假若出現(xiàn)不履行的情況，就會造成案件的反復(fù)處理，甚至?xí)觿‰p方的“仇怨”，這就違背了“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制成立的初衷，造成資源浪費(fèi)，打擊民警從事“警民聯(lián)調(diào)”工作的積極性與成就感。

四、優(yōu)化警民聯(lián)調(diào)機(jī)制的破解路徑

依據(jù)C派出所警民聯(lián)調(diào)機(jī)制實(shí)施中所暴露出的實(shí)踐困境，需要有針對性的采取措施，以確保警民聯(lián)調(diào)機(jī)制的實(shí)施真正能夠見到實(shí)效。

（一）完善法律依據(jù)，準(zhǔn)確界定“調(diào)”與“非調(diào)”

如前文所述，在法律制度缺位的情形下“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制的前提性適用條件以及適用范圍規(guī)定的并不是十分清晰，派出所警民聯(lián)調(diào)室涵蓋的“調(diào)解范圍”過于寬泛。為此，一方面，國家應(yīng)盡快出臺關(guān)于“警民聯(lián)調(diào)”的法律性文件并完善相關(guān)配套制度。而各地則應(yīng)結(jié)合本地公安機(jī)關(guān)具體實(shí)踐情況，進(jìn)一步制定具體詳細(xì)的地方文件，對“民事糾紛”“情節(jié)較輕”的具體內(nèi)容以及細(xì)節(jié)做出明確規(guī)定，準(zhǔn)確界定“警民聯(lián)調(diào)中心”“警民聯(lián)調(diào)室”的受理范圍。另一方面，屬地公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)對“調(diào)解案件”梳理總結(jié)、提煉經(jīng)驗(yàn)。對案件進(jìn)行精細(xì)分類，細(xì)致梳理，反省回顧，綜合案件的整理回顧并結(jié)合調(diào)解成效，不斷調(diào)整“調(diào)”與“非調(diào)”的界限，進(jìn)一步明確二者的分界點(diǎn)。對于疑難復(fù)雜的民事糾紛要及時(shí)移交其它相關(guān)部門，避免對警力資源等造成無謂浪費(fèi)。

（二）加強(qiáng)重視，出臺相關(guān)支持政策

當(dāng)?shù)攸h委和政府要充分認(rèn)識到“警民聯(lián)調(diào)機(jī)制”在社會治理中扮演的重要角色，加強(qiáng)對其政策支持。應(yīng)以當(dāng)?shù)攸h委為統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)有效銜接，推動聯(lián)調(diào)各主體充分發(fā)揮主動性，形成治理合力。一是當(dāng)?shù)卣訌?qiáng)重視，加大專項(xiàng)財(cái)政支持，為“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制的順利實(shí)施提供充分的物質(zhì)保障。二是要出臺相關(guān)支持政策，順暢各部門銜接，匯聚治理合力。相關(guān)政策內(nèi)容一方面應(yīng)包括“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制中的人員角色定位、工資福利、待遇保障等調(diào)解人員關(guān)注的事項(xiàng)；另一方面要明確角色分工，避免造成職能重合，使調(diào)解人員各司其職，不僅明確自己的工作事項(xiàng)，而且也明晰調(diào)解過程中其他人員的分工，精準(zhǔn)定崗定責(zé)，使各方調(diào)解人員能夠在工作中保持一致。

（三）規(guī)范調(diào)解程序，建立案事件調(diào)解監(jiān)督機(jī)制

公正規(guī)范的調(diào)解程序是實(shí)體公正的保障，會使得調(diào)解結(jié)果更具有說服力、公信力，防止對調(diào)解結(jié)果的質(zhì)疑，降低調(diào)解結(jié)果的不履行率與反悔率。為了防止調(diào)解人員在調(diào)解過程中過度追求效率，導(dǎo)致調(diào)解有失公正現(xiàn)象的發(fā)生。一方面應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范警民聯(lián)調(diào)的受案、取證調(diào)查、組織調(diào)解、簽訂調(diào)解協(xié)議書等調(diào)解程序，并結(jié)合調(diào)解全流程制定績效考核標(biāo)準(zhǔn)；另一方面應(yīng)由地方公安機(jī)關(guān)督查部門主導(dǎo)構(gòu)建警民聯(lián)調(diào)審查監(jiān)督機(jī)制，依據(jù)考核標(biāo)準(zhǔn)，定期對調(diào)解案件進(jìn)行抽查，并結(jié)合調(diào)解卷宗進(jìn)行針對性回訪，從而綜合評估“警民聯(lián)調(diào)中心”或者“警民聯(lián)調(diào)室”的調(diào)解質(zhì)量。通過對調(diào)解雙方的回訪，詢問其對調(diào)解人員的看法，對調(diào)解結(jié)果的接受程度以及在調(diào)解過程中存在的問題。對于在此過程中暴露出的問題要及時(shí)查處、及時(shí)整改，使調(diào)解公信力不斷提升。

（四）提升調(diào)解人員素質(zhì)，提高調(diào)解效率

調(diào)節(jié)人員的素質(zhì)和能力很大程度上決定著案件調(diào)解的成功與否。為此，一是要把好人員“入門關(guān)”。在“警民聯(lián)調(diào)”部門的人員選取中需要秉持“擇優(yōu)選取”的原則。警民聯(lián)調(diào)中的調(diào)解員主要由派出所民輔警、人民調(diào)解員、以及駐所律師等構(gòu)成，往往涉及多個(gè)部門，其法律素質(zhì)、調(diào)解能力等參差不齊。因此在人員選取中，就需要重點(diǎn)考察其法律儲備程度、語言表達(dá)能力、相應(yīng)社會經(jīng)驗(yàn)以及是否具備良好的心理素質(zhì)和抗壓能力。二是多措并舉提升調(diào)節(jié)人員素質(zhì)能力。首先，通過加強(qiáng)調(diào)解中心與屬地律師事務(wù)所的緊密協(xié)作，在調(diào)解實(shí)踐中提升調(diào)解員的法律素養(yǎng)和能力；其次，甄選、聘請經(jīng)驗(yàn)豐富的金牌調(diào)解員定期對派出所“警民聯(lián)調(diào)”中心的調(diào)解員進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)傳授，實(shí)行“幫帶制”，快速提升新晉調(diào)解員的調(diào)解能力；再次，加強(qiáng)調(diào)解員的專業(yè)教育培訓(xùn)。設(shè)立調(diào)解員教育培訓(xùn)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，定期對調(diào)解員進(jìn)行調(diào)解教育培訓(xùn)，以快速提升其相關(guān)法律知識、技能。

（五）探索調(diào)解落實(shí)機(jī)制，增強(qiáng)調(diào)解“威懾力”

警民聯(lián)調(diào)機(jī)制能夠起到事先預(yù)防的作用，防止違法犯罪的進(jìn)一步發(fā)生，是一種性價(jià)比較高的解決糾紛方式。但從調(diào)解結(jié)果角度來看，由于調(diào)解缺乏威懾力，反悔或不落實(shí)協(xié)議情況較多，預(yù)防犯罪效果被弱化。為此需要公安機(jī)關(guān)聯(lián)合相關(guān)部門進(jìn)一步構(gòu)建調(diào)解落實(shí)機(jī)制，以增強(qiáng)調(diào)解“威懾力”，實(shí)現(xiàn)警民聯(lián)調(diào)的社會效果。根據(jù)C派出所“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制的實(shí)踐探索，其大致有如下幾種機(jī)制可供借鑒。第一，參照刑事犯罪中的“犯罪前科”做法，構(gòu)建“調(diào)解前科”機(jī)制。所謂“調(diào)解前科”，可定義為“經(jīng)過公安機(jī)關(guān)（包括警民聯(lián)調(diào)中心、警民聯(lián)調(diào)室、派出所調(diào)解室）等有關(guān)部門和調(diào)解人員調(diào)解過而不知悔改，再發(fā)生同類相似的調(diào)解事件”，對于此類人員，應(yīng)酌情加重處理，亦或直接進(jìn)行治安處罰，以增強(qiáng)調(diào)解“威懾力”，提高教育效果。第二，完善協(xié)議履行監(jiān)督機(jī)制，防止當(dāng)事人雙方不履行協(xié)議或反悔協(xié)議。聯(lián)調(diào)部門定期對當(dāng)事人雙方進(jìn)行電話回訪，督促協(xié)議的履行，防止因時(shí)間的拖延而出現(xiàn)反悔等變故。第三，對調(diào)解次數(shù)和調(diào)解時(shí)間作出明確限制，如規(guī)定經(jīng)三次以上或十日以內(nèi)調(diào)解不成功的案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移交相關(guān)部門嚴(yán)格按照法律作出相關(guān)處理。

五、結(jié)語

處理矛盾、化解糾紛是社會治理的基礎(chǔ)性工作，[13]C派出所“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制的實(shí)施，在參與社會治理、維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用，值得深入研究和推廣應(yīng)用。當(dāng)前我國警務(wù)工作普遍存在著警力資源不足、工作事務(wù)繁雜等問題，因此實(shí)施“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制，充分調(diào)動各相關(guān)主體共同開展糾紛調(diào)解工作，能夠有效緩解基層警力資源不足、任務(wù)負(fù)擔(dān)過重的壓力，提升各種糾紛處理的效率和效果。本著因地制宜的原則，各地在推廣實(shí)施該模式過程中，要充分考慮當(dāng)?shù)刂伟矤顩r、警力狀況和基層治理現(xiàn)代化狀況，明確“警民聯(lián)調(diào)”機(jī)制的職責(zé)范圍和應(yīng)達(dá)到的效果，探索因地制宜、多元發(fā)展的實(shí)踐路徑。[14]