總體性治理策略：面向復(fù)雜社會(huì)的城市安全實(shí)現(xiàn)邏輯

趙 吉

歷史的階段性決定了社會(huì)特征，也決定了應(yīng)當(dāng)采取的治理方案。黨的二十大從當(dāng)前我國(guó)面臨的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)出發(fā)，提出必須堅(jiān)定不移貫徹總體國(guó)家安全觀，把維護(hù)國(guó)家安全貫穿黨和國(guó)家工作各方面全過(guò)程。習(xí)近平在黨的二十大報(bào)告中指出，要提高公共安全治理水平、完善社會(huì)治理體系建設(shè)，并將其置于推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化的總要求之下，為新時(shí)代我國(guó)安全治理提供了新的戰(zhàn)略思維。城市是人類(lèi)創(chuàng)造出的具有集聚特點(diǎn)的生存方式，正是人的聚集帶來(lái)了資源要素的聚集，從而創(chuàng)造了體量巨大的城市。集聚性帶來(lái)了復(fù)雜的交往方式，也帶來(lái)了復(fù)雜的生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系。馬克思在《雇傭勞動(dòng)與資本》中提出：“生產(chǎn)關(guān)系總和起來(lái)就構(gòu)成所謂社會(huì)關(guān)系，構(gòu)成所謂社會(huì)，并且是構(gòu)成一個(gè)處于一定歷史發(fā)展階段上的社會(huì)，具有獨(dú)特的特征的社會(huì)?！盵1]復(fù)雜性便是城市特定歷史階段最鮮明的特征，城市的發(fā)展中無(wú)時(shí)無(wú)刻不疊加著源自社會(huì)的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)。站在復(fù)雜社會(huì)的歷史階段，總體國(guó)家安全觀革新了既有的安全觀念，提出了全新的安全治理方案。對(duì)于城市，也需要把握其復(fù)雜性的階段性特征，及時(shí)調(diào)整城市安全戰(zhàn)略。本文著重強(qiáng)調(diào)城市安全的社會(huì)本質(zhì)，反思城市安全治理的復(fù)雜性挑戰(zhàn)，認(rèn)為不能僅把城市理解為一個(gè)物理綜合體，不可忽略城市安全的社會(huì)之維，更不能忽略復(fù)雜性而試圖構(gòu)造懸浮于社會(huì)之上的管理工程。結(jié)合總體國(guó)家安全觀全域聯(lián)動(dòng)、立體高效的國(guó)家安全防護(hù)體系愿景，嘗試提出適應(yīng)復(fù)雜社會(huì)的城市總體性安全治理策略。

一、面向復(fù)雜社會(huì)的城市安全愿景

安全通常作為一種理想狀態(tài)而存在，人們常常會(huì)先確定風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)、不安全這些概念，而把排除這些狀況的狀態(tài)理解為安全，因此安全常被認(rèn)為是免于風(fēng)險(xiǎn)的狀態(tài)。而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的假說(shuō)似乎又在告誡人類(lèi)，在當(dāng)前的歷史階段危機(jī)是無(wú)處不在的，不僅存在自然災(zāi)害等不確定因素，也存在因人的發(fā)展而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，城市設(shè)施、社會(huì)關(guān)系、管理體系的復(fù)雜性激增。因此，安全更適合作為一種積極愿景而存在，它本身是一個(gè)相對(duì)的判斷，而非絕對(duì)的事實(shí)。對(duì)于復(fù)雜的城市來(lái)說(shuō)，海量的人與物在這里共存、聯(lián)系并持續(xù)地互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市安全本身也是一項(xiàng)復(fù)雜工程。因此，最終極的目標(biāo)也就成為了最基本的問(wèn)題，城市安全的愿景是什么，人們需要朝著怎樣的城市安全目標(biāo)而努力？

首先，安全是對(duì)客觀風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避，實(shí)現(xiàn)城市安全需要充分地防范和化解風(fēng)險(xiǎn)。從風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的源頭上看，城市安全是自然環(huán)境、城市物理設(shè)施與社會(huì)范疇的共同安全。自然是人類(lèi)社會(huì)形成的前提，也是城市賴(lài)以生存和發(fā)展的基本環(huán)境，自然災(zāi)害、生物侵害是城市必須要面對(duì)的問(wèn)題。人類(lèi)選址城市時(shí)往往會(huì)重點(diǎn)考慮地理位置和生存適宜度，但仍然無(wú)法完全回避這些具有偶發(fā)性的自然安全風(fēng)險(xiǎn)。物理設(shè)施是人類(lèi)現(xiàn)代化的結(jié)晶，也成為城市安全風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源，巨量的設(shè)施安全、龐雜的交通體系等始終是城市安全的重要挑戰(zhàn)。特別是隨著城市的發(fā)展，高聳的建筑、巨型生產(chǎn)單元和基礎(chǔ)設(shè)施不斷出現(xiàn)，科學(xué)與工程技術(shù)的發(fā)展不斷創(chuàng)造了人類(lèi)建造城市設(shè)施的可能性，但也為城市的發(fā)展積聚了風(fēng)險(xiǎn)，而這些問(wèn)題的解決和優(yōu)化又需要靠不斷的技術(shù)進(jìn)步和科學(xué)研究。在社會(huì)范疇中，基于人的生產(chǎn)關(guān)系及社會(huì)關(guān)系也會(huì)產(chǎn)生諸如經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)治安等安全問(wèn)題，這些問(wèn)題的產(chǎn)生則源于更為復(fù)雜的人。利益、權(quán)利、尊嚴(yán)等一系列人類(lèi)所追求的目標(biāo)都可能在一定條件下轉(zhuǎn)化為安全的威脅。作為城市而言，風(fēng)險(xiǎn)本身也有動(dòng)態(tài)演化的過(guò)程，各領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)也可能相互滲透，最終涌現(xiàn)出新的復(fù)雜問(wèn)題。雖說(shuō)城市的風(fēng)險(xiǎn)源可以類(lèi)別上加以劃分，但是本質(zhì)上風(fēng)險(xiǎn)卻是動(dòng)態(tài)和綜合的，如自然災(zāi)害的發(fā)生往往帶來(lái)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的破壞，并引發(fā)后續(xù)的社會(huì)救助問(wèn)題；化工廠爆炸事故威脅流域水源安全，并可能引發(fā)社會(huì)矛盾等。整體來(lái)看，環(huán)境、人口、技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等要素都在解決傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中再生產(chǎn)出新的風(fēng)險(xiǎn)，造成了一種綜合性的影響或系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在復(fù)雜社會(huì)的情境下，只有在自然界、物理設(shè)施和社會(huì)范疇三個(gè)方面共同實(shí)現(xiàn)安全，才能防范風(fēng)險(xiǎn)的傳導(dǎo)、轉(zhuǎn)化與升級(jí)，實(shí)現(xiàn)城市的安全愿景。

其次,安全是主觀對(duì)客觀的認(rèn)知，實(shí)現(xiàn)城市安全需要滿(mǎn)足人民主體的安全感。從安全的判定上看，城市安全需要實(shí)現(xiàn)客觀屬性與主觀心理狀態(tài)的統(tǒng)一。從風(fēng)險(xiǎn)源的角度看，城市安全似乎更多依賴(lài)客觀的判定，然而在安全學(xué)研究中，較為經(jīng)典的定義認(rèn)為：所謂安全，就是客觀上不存在威脅，主觀上不存在恐懼。[2]這將人們對(duì)安全愿景的理解推到了更深的層次，即主觀與客觀的統(tǒng)一。客觀上的威脅往往能夠基于科學(xué)上的判斷，而主觀的風(fēng)險(xiǎn)感知有時(shí)卻難以捉摸與考證。例如有學(xué)者研究緊急經(jīng)歷會(huì)增加感知風(fēng)險(xiǎn)，特別是經(jīng)歷過(guò)的事件，無(wú)論該事件是像自然災(zāi)害這樣的大規(guī)模事件還是像家中火災(zāi)這樣的小規(guī)模事件，這種結(jié)果都是明顯的。[3]但是另一項(xiàng)重要的國(guó)際研究卻表明，存在一種非致命經(jīng)歷的負(fù)向效應(yīng)，即人們有更多的“幸運(yùn)”災(zāi)難經(jīng)歷，那么他們會(huì)感知到更少的風(fēng)險(xiǎn)。[4]這充分說(shuō)明了客觀上的風(fēng)險(xiǎn)，在主觀上會(huì)有差異化的反應(yīng)，并造成主體的安全感知的復(fù)雜性。人們對(duì)安全的感知，并非與客觀的風(fēng)險(xiǎn)是絕對(duì)對(duì)應(yīng)的關(guān)系。有時(shí)面對(duì)同樣的風(fēng)險(xiǎn)，人們會(huì)考慮他們所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件和其他狀況，從而使安全感具有相對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的獨(dú)立性。如在一項(xiàng)對(duì)城市洪水風(fēng)險(xiǎn)感知的研究中，發(fā)現(xiàn)對(duì)死亡的恐懼不會(huì)影響人們的洪水風(fēng)險(xiǎn)感知，反而是洪水造成的財(cái)產(chǎn)損失、健康安全問(wèn)題以及水資源管理決策等社會(huì)維度會(huì)影響個(gè)人的洪水風(fēng)險(xiǎn)感知。[5]從這種意義上說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)可以被歸類(lèi)于具體領(lǐng)域，但是人們對(duì)城市安全的感知往往基于一種綜合性判斷，基礎(chǔ)條件、保障水平、治理經(jīng)驗(yàn)等都會(huì)影響人們的安全感。人們對(duì)城市的安全感源于城市整體，而并非取決于單方面風(fēng)險(xiǎn)因素。因此，實(shí)現(xiàn)城市的安全愿景，必須關(guān)注城市應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的整體性能力，把安全視作一個(gè)整體性目標(biāo)而非部門(mén)性或單一主體的任務(wù)。

最后，安全還見(jiàn)諸“主體—主體”的主體間性，實(shí)現(xiàn)城市安全需要建立積極且具有共識(shí)的安全文化。城市安全愿景不僅要實(shí)現(xiàn)“客體—主體”的統(tǒng)一，城市安全愿景見(jiàn)還見(jiàn)諸“主體—主體”的主體間性。安全的認(rèn)知、判斷、界定和接受，不僅受到客觀風(fēng)險(xiǎn)的影響，更受到主體間聯(lián)系與交流的影響，在根本上體現(xiàn)為一種安全文化氛圍。主體和主體共同分享著關(guān)于安全認(rèn)知的經(jīng)驗(yàn), 在此基礎(chǔ)上形成了主體之間相互理解和交流的信息平臺(tái)，也形塑了關(guān)于安全的意義系統(tǒng)和價(jià)值判斷。在這樣的社會(huì)系統(tǒng)中, 什么狀態(tài)是安全的，什么狀況是不安全的，便取決于社會(huì)建構(gòu)的過(guò)程。如奧利·維夫(Ole Waever)所指出的，安全問(wèn)題的產(chǎn)生并非客觀既定，而是在社會(huì)建構(gòu)中被認(rèn)定，被認(rèn)定的過(guò)程就是安全化的過(guò)程。[6]因此，一些問(wèn)題何時(shí)被認(rèn)定為是影響安全的重要議題本身也是被建構(gòu)的過(guò)程，甚至任何問(wèn)題都能升級(jí)轉(zhuǎn)化為安全問(wèn)題。[7]城市安全的問(wèn)題無(wú)論其風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)是怎樣，都可能基于復(fù)雜社會(huì)的情境被建構(gòu)成安全問(wèn)題。OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)在2003年發(fā)布的研究報(bào)告顯示：公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的看法日益取決于大眾媒體而非專(zhuān)家意見(jiàn)。[8]這表明城市安全的價(jià)值、目標(biāo)正在日益被建構(gòu)，輿論、交往以及二者背后的知識(shí)文化等要素在實(shí)現(xiàn)城市安全治理的過(guò)程中的影響力日益增大。一些因意識(shí)形態(tài)斗爭(zhēng)、群體文化沖突、階層立場(chǎng)所引發(fā)的議題安全化，將疊加在既有的城市風(fēng)險(xiǎn)之上，不斷制造更多制約城市安全愿景的難題。文化即是主體間的符號(hào)體系，[9]實(shí)現(xiàn)城市的安全愿景不僅需要解決具體的事務(wù)，還需要不斷凝聚關(guān)于城市安全愿景的文化共識(shí)，創(chuàng)造主體差異化立場(chǎng)之間的包容與和諧。

整體來(lái)看，從解決具體的風(fēng)險(xiǎn)事件到防范城市系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，再到建構(gòu)城市安全文化的社會(huì)工程，在復(fù)雜社會(huì)的誘因下，實(shí)現(xiàn)城市安全的難度不斷加劇。這本質(zhì)上是社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物，是城市作為一定歷史階段的社會(huì)形態(tài)所必然面對(duì)的復(fù)雜性難題。安全風(fēng)險(xiǎn)的多元性、安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的整體性，以及安全文化建構(gòu)的復(fù)合性，成為實(shí)現(xiàn)城市安全愿景的前提與基礎(chǔ)。

二、復(fù)雜社會(huì)實(shí)現(xiàn)城市安全的現(xiàn)實(shí)約束

由于國(guó)情的不同，各國(guó)的城市安全體系也并不完全相同。長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)城市層面的安全維系與管理主要由城市政府方面承擔(dān)，城市安全深度融入國(guó)家安全全局的程度不夠。黨的十八屆三中全會(huì)后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央設(shè)立中央國(guó)家安全委員會(huì)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌國(guó)家安全重大事項(xiàng)與重要工作。各地方也陸續(xù)建立地方層面的國(guó)家安全委員會(huì)。自此，我國(guó)城市安全深度融入國(guó)家安全的步伐提速。但是由于制度的慣性，我國(guó)城市安全的維系仍然集中在政府管理領(lǐng)域，城市安全作為一項(xiàng)總體性任務(wù)仍然缺乏堅(jiān)實(shí)的體系支撐，主要表現(xiàn)在如下方面：

第一，部門(mén)業(yè)務(wù)分割阻礙了政府對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的綜合應(yīng)對(duì)能力。城市安全問(wèn)題往往牽涉眾多政府部門(mén)，例如在城市自然災(zāi)害領(lǐng)域，往往涉及消防、發(fā)改委、公安、民政、衛(wèi)生健康等眾多部門(mén)，以《上海市自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》為例，其中與自然災(zāi)害救助應(yīng)急直接相關(guān)的就有27個(gè)部門(mén)。其中，應(yīng)急管理部門(mén)作為這一領(lǐng)域安全問(wèn)題的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，在一定程度上增強(qiáng)了部門(mén)間的協(xié)調(diào)性。但應(yīng)急管理部門(mén)只是在自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)等較少數(shù)領(lǐng)域能夠承擔(dān)起協(xié)調(diào)工作，眾多城市安全問(wèn)題的綜合處理往往面臨著更復(fù)雜的聯(lián)動(dòng)和協(xié)同問(wèn)題，如在水安全治理中規(guī)劃、應(yīng)急、交通、環(huán)境保護(hù)、民政和自然資源管理等相關(guān)部門(mén)之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)問(wèn)題等；[10]公共衛(wèi)生安全領(lǐng)域疾控、救治、應(yīng)急指揮、民政等不同領(lǐng)域的銜接與配合問(wèn)題，甚至重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件可能需要公安、司法等多部門(mén)參與綜合處理?，F(xiàn)代城市政府部門(mén)設(shè)置的過(guò)程中往往以具體領(lǐng)域業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)分工為基礎(chǔ)，但是這些領(lǐng)域是根據(jù)人類(lèi)的知識(shí)分化而形成的，與國(guó)家層面的機(jī)構(gòu)設(shè)置具有極強(qiáng)的同構(gòu)性。城市層面各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)要素聚集，相比于基層單元更容易產(chǎn)生復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)，相比于國(guó)家層面更容易顯現(xiàn)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。但政府條線劃分本身不能滿(mǎn)足安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要，缺乏鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向，使得部門(mén)業(yè)務(wù)分割造成政府對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)綜合處理的掣肘和縫隙，制約城市安全的維系能力。

需要說(shuō)明的是，政府部門(mén)的分工本身是一種必然選擇，只是如何實(shí)現(xiàn)基于分工的有效協(xié)作和聯(lián)動(dòng)一直是討論的關(guān)鍵。西方國(guó)家公共行政學(xué)說(shuō)提出整體性政府的概念，嘗試從部門(mén)間的協(xié)調(diào)與整合入手，改變政府治理碎片化的現(xiàn)狀。一些學(xué)者也認(rèn)為大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)的發(fā)展能夠輔助政府智能決策，提升政府整體效能，提升公共治理效率。[11]這些探索努力解決了部門(mén)間的信息共享問(wèn)題，有助于決策的效率和科學(xué)化，但是對(duì)于城市安全領(lǐng)域而言，僅靠這些變革并不樂(lè)觀。風(fēng)險(xiǎn)的交疊與復(fù)合屬性使得很多政府部門(mén)存在權(quán)限沖突，職責(zé)交叉不可避免，多頭管理、政出多門(mén)的現(xiàn)象多有發(fā)生。實(shí)現(xiàn)城市安全的綜合應(yīng)對(duì)，不是簡(jiǎn)單地組合部門(mén)間的政策，而是把城市作為主體，來(lái)有主有次地合理進(jìn)行政策設(shè)計(jì)和方案設(shè)定。換言之，整體性政府是碎片化的部門(mén)拼湊聯(lián)結(jié)起來(lái)的政府，而對(duì)城市安全的綜合處理則需要的是一個(gè)能夠?yàn)閷?shí)現(xiàn)安全而做出專(zhuān)斷決策的整體，并進(jìn)行基于整體的分工。為維系和實(shí)現(xiàn)必要的城市安全目標(biāo)，部門(mén)需要改變自己的職責(zé)，調(diào)整業(yè)務(wù)范圍和行政手段，增加自身工作的復(fù)雜度等。

第二，“條條”與“塊塊”分立制約了城市安全維護(hù)的系統(tǒng)性水平?？茖芋w系管理始終面臨著這樣的難題：“條條”自上而下代表著上級(jí)的權(quán)威，卻又自上而下逐級(jí)遞減行政能力。在城市安全等眾多領(lǐng)域，城市區(qū)級(jí)政府層面尚可找到對(duì)應(yīng)的責(zé)任部門(mén)，而在街鎮(zhèn)層面的條線工作往往被整合，事實(shí)上造成了大量部門(mén)條線末端的能力薄弱。雖然“條條”對(duì)“塊塊”在具體的安全管理任務(wù)和管理標(biāo)準(zhǔn)上有明確的權(quán)威，但實(shí)際上城市運(yùn)作的常態(tài)是需要用“塊塊”的資源來(lái)實(shí)現(xiàn)“條條”的權(quán)威。不過(guò)，城市作為“塊塊”而言，其本身又有自己的發(fā)展和安全愿景。正如前文所說(shuō)的，安全愿景本身是主觀與客觀的統(tǒng)一，不僅要在具體問(wèn)題上有效應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，也要在城市整體上提升城市的安全維系能力，如城市的治理水平、醫(yī)療基礎(chǔ)、法治水平、民生保障、居民素質(zhì)和政府形象等，都是影響市民安全感的重要變量。只有有效回應(yīng)市民的安全需要，城市安全才可能獲得主觀意義上的保障，這就要求城市在安全管理方面的權(quán)限只能擴(kuò)大，不能縮減。對(duì)城市安全維系的需要，決定了城市必須有綜合性、整體性的權(quán)限來(lái)應(yīng)對(duì)安全問(wèn)題。

綜合來(lái)看，政府體系內(nèi)以垂直管理為主線的邏輯，會(huì)更多強(qiáng)調(diào)部門(mén)利益，從而弱化和肢解了作為“塊”的城市政府在安全方面的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)能力。作為最了解城市整體情況的城市政府，雖然最熟識(shí)城市的安全基本面，但在城市安全的維系上卻缺乏在目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)方面的主導(dǎo)權(quán)，只能進(jìn)行組裝式的政府決策。也就是說(shuō)城市整體的安全議程，實(shí)際上是部門(mén)涉及安全的工作任務(wù)拼湊而成的。在這種情境下，城市之中的其他主體如企業(yè)、社會(huì)組織和市民很難能動(dòng)地參與到城市安全的維護(hù)中來(lái)。實(shí)現(xiàn)城市的安全不僅是要應(yīng)對(duì)一個(gè)個(gè)具體的問(wèn)題，還需要發(fā)揮城市的系統(tǒng)合力效應(yīng)，要用更綜合的治理水平、服務(wù)條件與保障能力，提升城市安全的抗逆力和適應(yīng)性。

第三，維護(hù)與塑造分隔限制了城市安全治理的總體性效能。“維護(hù)”與“塑造”這一對(duì)關(guān)系在我國(guó)總體國(guó)家安全觀中被明確提出。實(shí)現(xiàn)城市安全愿景，人們總會(huì)不自覺(jué)地具象在對(duì)政府安全管理的認(rèn)識(shí)上，而忽略安全作為社會(huì)意識(shí)的成分。事實(shí)上，城市政府的安全管理工作更多是在維護(hù)城市安全的意義上進(jìn)行的，表現(xiàn)為對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)與治理。應(yīng)急管理的興起就是在這種背景下產(chǎn)生的，伴隨風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生而產(chǎn)生，伴隨風(fēng)險(xiǎn)的消失而結(jié)束。但實(shí)際上，實(shí)現(xiàn)城市安全不可忽視對(duì)安全的塑造。對(duì)安全的塑造主要是對(duì)安全文化的塑造，即把握安全主體間性的必然規(guī)律。城市作為重要的載體解決了人們的地域和身份問(wèn)題，凝聚起了基于發(fā)展的共識(shí)，卻仍然難以形成關(guān)乎安全的共識(shí)。雖然城市政府的治理能力在不斷增強(qiáng)，但是人們對(duì)于安全及行動(dòng)的理解和解讀大有不同，這也將造成安全管理的合法性難題。在信息化、網(wǎng)絡(luò)化的放大下，關(guān)于城市安全實(shí)現(xiàn)策略的爭(zhēng)議日益加劇，這都構(gòu)成了城市安全治理總體效能的約束性力量。

從我國(guó)的權(quán)力體系建設(shè)來(lái)看，對(duì)城市安全維護(hù)的關(guān)注較多，而對(duì)塑造城市安全的使命關(guān)注相對(duì)較少。維護(hù)更接近被動(dòng)式管理，主要凸顯工具理性；而塑造則更具主動(dòng)性和能動(dòng)性，需要強(qiáng)大的價(jià)值引領(lǐng)力。黨組織自上而下落實(shí)國(guó)家總體的安全戰(zhàn)略，在城市層面進(jìn)行任務(wù)分解，并通過(guò)宣傳、政法、統(tǒng)戰(zhàn)等部門(mén)機(jī)構(gòu)凝聚安全共識(shí)、革新安全觀念、開(kāi)展安全建設(shè)，是塑造城市安全的應(yīng)有之義。這些關(guān)鍵性舉措為回答城市安全為了誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)做、做什么等一系列核心問(wèn)題提供了價(jià)值路向，應(yīng)當(dāng)成為城市安全管理的根本遵循。因此，必須不斷彌合具體管理任務(wù)與安全文化塑造的區(qū)隔，更充分地實(shí)現(xiàn)安全塑造，才能更好地推進(jìn)城市安全治理的目標(biāo)和任務(wù)合理化。就此意義而言，要在安全領(lǐng)域進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，根植于城市最基礎(chǔ)的社會(huì)關(guān)系建設(shè)起安全共同體，塑造城市的安全觀念共識(shí)和行動(dòng)共識(shí)，為維護(hù)城市安全擴(kuò)大社會(huì)基礎(chǔ)。

三、總體國(guó)家安全觀視域下的城市安全要義

國(guó)家安全是國(guó)家生存和發(fā)展最基本、最重要的前提，是國(guó)家的頭等大事。習(xí)近平提出“總體國(guó)家安全觀”的概念，強(qiáng)調(diào)要走出一條中國(guó)特色國(guó)家安全道路。總體國(guó)家安全觀不只強(qiáng)調(diào)國(guó)家層面的安全，而是把國(guó)家作為復(fù)雜巨系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)其內(nèi)部全面、綜合的系統(tǒng)性安全。城市安全本是國(guó)家安全的重要維度，城市安全的實(shí)現(xiàn)必須以總體國(guó)家安全觀來(lái)統(tǒng)領(lǐng)。

寓城于國(guó)，用聯(lián)系的觀點(diǎn)看待城市安全與國(guó)家安全的關(guān)系。總體國(guó)家安全觀要求安全工作的全面性、綜合性、系統(tǒng)性，[12]必須把城市放在國(guó)家安全的體系之內(nèi)分析。一方面，城市安全是國(guó)家安全在市域范圍的具體實(shí)施，是總體國(guó)家安全的重要基石。城市是宏觀體系與微觀局部的轉(zhuǎn)承點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)總體國(guó)家安全的戰(zhàn)略支點(diǎn)。另一方面，城市安全是總體國(guó)家安全的重要一環(huán)，維護(hù)國(guó)家安全是復(fù)雜的系統(tǒng)過(guò)程，國(guó)家安全是一張布滿(mǎn)節(jié)點(diǎn)的大網(wǎng)，環(huán)環(huán)相扣，哪一個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域出現(xiàn)問(wèn)題，都會(huì)影響整個(gè)國(guó)家安全。[13]守牢城市安全才能防范風(fēng)險(xiǎn)漣漪效應(yīng)對(duì)國(guó)家總體安全的可能危害。更為重要的是，城市直面人民群眾，是保障人民利益的落腳點(diǎn)。習(xí)近平提出“國(guó)家安全工作歸根結(jié)底是保障人民利益，要堅(jiān)持國(guó)家安全一切為了人民、一切依靠人民，為群眾安居樂(lè)業(yè)提供堅(jiān)強(qiáng)保障”。[14]因此，不能割裂地看待城市安全與國(guó)家安全，也要將總體國(guó)家安全的思維貫穿城市安全工作，使其更具系統(tǒng)性、全面性和綜合性，充分發(fā)揮城市層面在維系各方面安全的統(tǒng)籌能力。

“?！薄皺C(jī)”相倚，用全面的視角捕捉城市安全的內(nèi)涵與本質(zhì)。城市是安全風(fēng)險(xiǎn)的集聚地，更要成為安全風(fēng)險(xiǎn)的化解地，依靠化解各方面的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)城市的有序發(fā)展。城市的安全范圍本就涉及生態(tài)安全、資源安全、社會(huì)安全等方面，而隨著城市對(duì)資源的俘獲，經(jīng)濟(jì)安全、科技安全、網(wǎng)絡(luò)安全、海外利益安全等都可能會(huì)遇到挑戰(zhàn)，也將深刻影響國(guó)家的政治安全和人民安全。城市安全出現(xiàn)了“共時(shí)性風(fēng)險(xiǎn)”，不僅融自然經(jīng)濟(jì)條件下的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、早期工業(yè)社會(huì)的危機(jī)狀態(tài)以及當(dāng)今社會(huì)中的現(xiàn)代弊病為一體，[15]除此之外，城市也不斷涉入國(guó)家、國(guó)際層面的不安全因素，出現(xiàn)了棘手的安全狀態(tài)，也極大限制了城市的發(fā)展。城市本身也是發(fā)展的集合體，基于總體國(guó)家安全觀的視角，城市必須既重視發(fā)展問(wèn)題又重視安全問(wèn)題。城市必須要依靠發(fā)展提升安全保障能力，又要依靠安全環(huán)境塑造持續(xù)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。單純地追求發(fā)展或狹隘地追求安全都不符合城市的安全愿景，“以發(fā)展促安全、以安全保發(fā)展”[16]的狀態(tài)才是城市安全的本質(zhì)要求。只有實(shí)現(xiàn)安全與發(fā)展的統(tǒng)一，才能真正實(shí)現(xiàn)人民群眾的利益。

居安思危，用發(fā)展的眼光把握城市安全的發(fā)展與演變規(guī)律?？傮w國(guó)家安全觀要求既要立足于防，又要有效處置風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)現(xiàn)城市安全不能僅依靠應(yīng)急管理、風(fēng)險(xiǎn)管理，還必須要防患未然立足于防，要把握城市安全基本規(guī)律與形勢(shì)，積極主動(dòng)塑造城市安全，要提升綜合把握風(fēng)險(xiǎn)的能力，特別是需要重視伴隨著網(wǎng)絡(luò)發(fā)展而日益虛擬化的風(fēng)險(xiǎn)要素，[17]重視城市風(fēng)險(xiǎn)的跨界傳播、連續(xù)性再生產(chǎn)?？傮w國(guó)家安全觀更注重堅(jiān)持維護(hù)和塑造國(guó)家安全并舉，這也是實(shí)現(xiàn)城市安全的重要原則。不僅要加強(qiáng)重視對(duì)城市安全的維護(hù)和管理能力，還必須要著力建設(shè)現(xiàn)代城市的安全共識(shí)，建立基于共同安全文化的城市安全共同體，擴(kuò)大復(fù)雜社會(huì)安全治理的社會(huì)基礎(chǔ)。要特別重視人民安全感的塑造與維系，使安全治理得到更廣泛的群眾支持，避免城市安全風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)性蔓延。

從總體國(guó)家安全觀的要求來(lái)看，城市層面必須著力推動(dòng)安全治理的轉(zhuǎn)型問(wèn)題，破解當(dāng)前城市安全治理過(guò)程中存在的系列約束。在總體性的意義上審視城市安全，實(shí)現(xiàn)城市安全管理的綜合布局，站在城市發(fā)展的全局上認(rèn)知安全問(wèn)題，并著力實(shí)現(xiàn)對(duì)城市安全的積極塑造，凝聚安全共識(shí)，實(shí)現(xiàn)城市的長(zhǎng)治久安。

四、轉(zhuǎn)向城市安全的總體性治理策略

總體性治理策略是基于對(duì)總體國(guó)家安全觀的把握，從現(xiàn)代城市安全的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)及我國(guó)城市安全治理的實(shí)際出發(fā)提出的城市安全實(shí)現(xiàn)邏輯。黨的二十大報(bào)告在國(guó)家安全層面強(qiáng)調(diào)要完善國(guó)家安全力量布局，構(gòu)建全域聯(lián)動(dòng)、立體高效的國(guó)家安全防護(hù)體系；在公共安全層面強(qiáng)調(diào)要建立大安全大應(yīng)急框架，完善公共安全體系。這是新時(shí)代對(duì)城市安全做出的系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性安排。本文提出總體性治理(A Holistic Approach to Governance)是一種有中國(guó)特色的治理方案，強(qiáng)調(diào)的是自上而下的戰(zhàn)略貫穿，部門(mén)分工服務(wù)總體目標(biāo)，治理領(lǐng)域的綜合性和社會(huì)關(guān)系的廣泛性。這種總體性并非是簡(jiǎn)單的“加總”，而是強(qiáng)調(diào)在安全治理系統(tǒng)內(nèi)部各種要素良性互動(dòng)，最終在總體上涌現(xiàn)出的治理形態(tài)。具體來(lái)說(shuō)，這種總體性治理意味著在安全領(lǐng)域全覆蓋的基礎(chǔ)上，治理秩序能夠有機(jī)統(tǒng)合，治理策略能夠全方位支撐。

總體性治理的概念在學(xué)術(shù)界早前有所提及，有學(xué)者研究鄉(xiāng)村治理時(shí)提出這一概念，認(rèn)為鄉(xiāng)村自身的治理需要總體性，并且鄉(xiāng)村是國(guó)家治理總體中的重要一環(huán)，賦予了總體性治理雙重內(nèi)涵。[18]實(shí)際上，這種認(rèn)識(shí)已經(jīng)超越了公共管理學(xué)對(duì)西方整體性治理(holistic governance)概念的認(rèn)識(shí)。西方整體性治理是應(yīng)對(duì)新公共管理政府碎片化的問(wèn)題提出的，更多強(qiáng)調(diào)整合的作用，強(qiáng)調(diào)大部門(mén)化、重新政府化的價(jià)值。[19]繼續(xù)套用這種概念對(duì)理解安全治理是不宜的，一方面，安全治理牽涉權(quán)力體系的眾多部分，不僅僅包括政府部門(mén)的安全管理，還有黨對(duì)安全工作的領(lǐng)導(dǎo)、人大對(duì)安全工作的立法，以及政協(xié)的參政議政等，不能夠簡(jiǎn)單通過(guò)部門(mén)化的方式合并安全職能，這只會(huì)造成安全工作的條線化。另一方面，面向復(fù)雜社會(huì)需要建立起城市安全共同體，需要多主體的參與，這與整體性治理要求的“重新政府化”有悖。整體來(lái)看，西方整體性治理理論更多是在管理的意義上強(qiáng)調(diào)業(yè)務(wù)的集中。而本文提出的總體性治理策略，是在社會(huì)工程意義上提出的，既強(qiáng)調(diào)權(quán)威的集中又強(qiáng)調(diào)任務(wù)的全盤(pán)布局，既強(qiáng)調(diào)總體功效又強(qiáng)調(diào)多主體的共同體構(gòu)建。

安全領(lǐng)域的總體性治理不僅具備學(xué)術(shù)概念內(nèi)涵上的特質(zhì)，也具備深刻的歷史社會(huì)基礎(chǔ)。首先，從人類(lèi)社會(huì)面臨的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，當(dāng)今世界所有的國(guó)家和城市都面臨著自然界、人類(lèi)社會(huì)相互交織的風(fēng)險(xiǎn)。多源流風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)耦合疊加，最終產(chǎn)生一系列難以依靠簡(jiǎn)單線性思維進(jìn)行管理的復(fù)雜問(wèn)題。條線分工式的科層制思維難以適應(yīng)安全治理的現(xiàn)實(shí)需要，一種重視系統(tǒng)性、全面性問(wèn)題解決的治理方案是應(yīng)對(duì)復(fù)雜問(wèn)題的必然選擇。其次，從當(dāng)前安全治理的實(shí)踐來(lái)看，人們對(duì)安全問(wèn)題的認(rèn)知長(zhǎng)期分野。人們或認(rèn)為安全就是軍事戰(zhàn)爭(zhēng)等極端狀態(tài)需要考慮的問(wèn)題，或者認(rèn)為安全就是可以通過(guò)精細(xì)分工、科學(xué)管理有效應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。這造成的結(jié)果是國(guó)家層面安全治理只能被分散在不同的部門(mén)，權(quán)力體系本身難以在安全治理上實(shí)現(xiàn)有效調(diào)度。能否跳出技術(shù)管理的單一視角，從公共生活系統(tǒng)性安排的政治視角，對(duì)安全問(wèn)題進(jìn)行總體性治理日益成為衡量國(guó)家治理能力的關(guān)鍵方面。最后，從未來(lái)世界的安全走向看，數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展沖破了傳統(tǒng)以行政區(qū)為邊界的安全防護(hù)體系，國(guó)際、國(guó)內(nèi)和社會(huì)的多重安全風(fēng)險(xiǎn)相互作用的趨勢(shì)日益增強(qiáng)，人們對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的感知不斷增強(qiáng)，主權(quán)國(guó)家提升安全戰(zhàn)略能力、強(qiáng)化對(duì)安全的總體把控能力是維護(hù)國(guó)家和人民安全的必由之路。

城市既是國(guó)家安全中的關(guān)鍵尺度，也是風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)最大的場(chǎng)域，率先實(shí)現(xiàn)城市安全的總體性治理有助于夯實(shí)國(guó)家安全總體性治理的底座。結(jié)合前文的分析框架，城市安全的總體性治理也可以從城市的客觀風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)的主觀認(rèn)知，以及對(duì)主體間安全共識(shí)三個(gè)維度優(yōu)化，其本質(zhì)就是科學(xué)管理、政治統(tǒng)合和共同體聚合的系統(tǒng)化推進(jìn)。

第一，要在科學(xué)管理的意義上，注重對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的綜合管理，提升風(fēng)險(xiǎn)管理的總體性。政府管理是城市安全的基礎(chǔ)性保障，管理的科學(xué)化和現(xiàn)代化對(duì)于提升城市安全能力具有重要的基礎(chǔ)性意義。城市的本質(zhì)是有機(jī)體、生命體，城市的風(fēng)險(xiǎn)具有系統(tǒng)性，這就要求城市安全領(lǐng)域能夠解決管理碎片化可能引發(fā)的“不安全”。一方面，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市安全的綜合管理，就是要對(duì)城市的物理實(shí)體、社會(huì)本體和數(shù)字孿生體進(jìn)行綜合性把握。未來(lái)的城市安全依然面臨偶發(fā)性、規(guī)模性、復(fù)雜性等難題，要避免對(duì)安全風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)械化、實(shí)物論立場(chǎng)，同樣要注重更加隱蔽的城市社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險(xiǎn)，從而在風(fēng)險(xiǎn)研判、防控協(xié)同、防范化解的全鏈條上織密網(wǎng)絡(luò)。另一方面，城市安全的綜合管理，要實(shí)現(xiàn)政府流程的優(yōu)化。要堅(jiān)持城市層面的總體安全，依靠政府部門(mén)的再清晰化、政府流程的再科學(xué)化以及信息技術(shù)的有效應(yīng)用，提升政府應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)性與智能性。要實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域、跨部門(mén)的安全職責(zé)再組合，避免安全管理中一盤(pán)散沙的狀況，通過(guò)相互配合、相互補(bǔ)充、共同促進(jìn)城市總體安全的目標(biāo)。除此之外，城市安全的綜合管理需要政府積極履行安全責(zé)任，在總體性治理的邏輯下，安全管理不再僅作為事后處置的力量，也要作為事前預(yù)防的力量。應(yīng)當(dāng)避免城市各政府部門(mén)完全淪為風(fēng)險(xiǎn)的“應(yīng)急者”“救生員”，而是帶有安全建設(shè)、安全維護(hù)的主體責(zé)任，強(qiáng)化城市安全的使命感。

第二，要在政治統(tǒng)合的意義上，注重對(duì)分散化安全目標(biāo)的整合，增強(qiáng)城市人民主體的安全感。城市是大規(guī)模居民的生活與發(fā)展空間，城市安全不單純是管理任務(wù)，本身也是實(shí)現(xiàn)城市善治和發(fā)展，惠及廣大人民的重要途徑。要在城市層面整合安全目標(biāo)，依靠總體性安全服務(wù)于發(fā)展和人民利益。為了在政治上實(shí)現(xiàn)城市安全的統(tǒng)合，需要在兩個(gè)方面著力。一是積極推進(jìn)城市安全目標(biāo)的整合，提升城市安全治理的資源配置優(yōu)化。城市層面是具有較多行政資源與較強(qiáng)執(zhí)法能力的綜合體，要系統(tǒng)優(yōu)化城市安全的治理體系和功能，發(fā)揮黨集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、政府專(zhuān)業(yè)化的安全管理責(zé)任以及多元主體共治共享的功能。同步不斷提升城市的整體治理能力、保障能力，提升城市的安全冗余，增強(qiáng)人民群眾的安全感。二是適當(dāng)調(diào)整安全領(lǐng)域的條塊關(guān)系。我國(guó)的條塊關(guān)系將長(zhǎng)久存在，這是不容忽視的事實(shí)，這一關(guān)系必須以一定的方式加以調(diào)整。[20]城市安全領(lǐng)域的條塊關(guān)系重構(gòu)，要在政治的意義上強(qiáng)調(diào)城市安全服務(wù)于國(guó)家安全，國(guó)家安全服從于黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；在管理的意義上強(qiáng)調(diào)城市安全管理權(quán)限的擴(kuò)大，從事后管理向事前預(yù)防延伸；在法治的意義上強(qiáng)調(diào)國(guó)家統(tǒng)一的安全法制，強(qiáng)調(diào)依法治理、邊界適度。在這些基本原則下，積極鼓勵(lì)開(kāi)展城市安全治理的系統(tǒng)性整合與創(chuàng)新。要以人民在安全方面的滿(mǎn)意度和獲得感為基礎(chǔ)，不斷豐富和完善對(duì)城市安全的理解和認(rèn)知，敏捷調(diào)整對(duì)城市安全風(fēng)險(xiǎn)的研判標(biāo)準(zhǔn)和治理策略。

第三，要在安全共同體凝聚的意義上，強(qiáng)調(diào)對(duì)城市安全社會(huì)工程的認(rèn)知，凝聚城市安全文化。要以城市安全文化的共識(shí)性建設(shè)構(gòu)建總體性治理的軟環(huán)境，安全的維系需要靠大眾共同守護(hù)，城市安全治理也需要適應(yīng)大眾的安全認(rèn)知。只有安全認(rèn)知與安全感知相統(tǒng)一，城市安全治理才能具備良好的輿論環(huán)境和社會(huì)支撐。為此，一方面，要注重對(duì)安全觀念的聚合，推進(jìn)城市安全文化的共識(shí)性建設(shè)。城市在長(zhǎng)久的治理實(shí)踐中已經(jīng)形成了穩(wěn)定的安全觀念、安全傳統(tǒng)和思維習(xí)慣，這些根植于城市特定歷史階段的社會(huì)關(guān)系之中。安全文化不是靜態(tài)的概念，而是建構(gòu)的產(chǎn)物，可以被不斷地再生產(chǎn)和傳播開(kāi)來(lái)。[21]總體性治理策略，也應(yīng)當(dāng)注重安全文化的社會(huì)建構(gòu)，這樣才能夠最大限度地增強(qiáng)安全觀念的一致性，增強(qiáng)多主體之間基于互信的合作。另一方面，要塑造和培育安全文化，形成社會(huì)意識(shí)領(lǐng)域的安全合力，為城市安全共同體的形成奠基?？傮w性治理的關(guān)鍵是使安全文化成為城市社會(huì)的穩(wěn)定劑，真正在城市社會(huì)層面依靠安全愿景凝聚群眾，筑牢城市安全的人民防線。應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)黨組織在安全觀念方面的宣傳，擴(kuò)大安全文化教育，增強(qiáng)市民國(guó)家安全意識(shí)和素養(yǎng)，充分利用專(zhuān)家觀點(diǎn)、公共輿論、媒體強(qiáng)化城市多元主體的安全共識(shí)，最終建立起人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的城市安全共同體。

面向復(fù)雜社會(huì)實(shí)現(xiàn)城市安全的總體性治理，既是審時(shí)度勢(shì)調(diào)整城市整體性制度安排和治理策略適應(yīng)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，又是對(duì)接總體國(guó)家安全戰(zhàn)略?xún)?yōu)化城市安全總體布局的必然要求?？傮w性治理是一種策略，一種方法論，而不是一種具體的治理技術(shù)，在具體任務(wù)上它表現(xiàn)為一種風(fēng)險(xiǎn)管理再造，在現(xiàn)實(shí)目標(biāo)上它延伸為城市治理的革新，在長(zhǎng)期效用上它服務(wù)于總體的社會(huì)建構(gòu)，是風(fēng)險(xiǎn)管理工程、城市治理工程、社會(huì)建構(gòu)工程的有機(jī)統(tǒng)一。城市安全的總體性治理策略是適應(yīng)特定歷史階段的安全戰(zhàn)略，它根植于城市發(fā)展的基本現(xiàn)實(shí)，是應(yīng)對(duì)城市安全管理碎片化、安全目標(biāo)分散化和安全文化懸浮化等一系列重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的策略調(diào)整。推進(jìn)城市安全的總體性治理，是踐行總體國(guó)家安全觀，建設(shè)全域聯(lián)動(dòng)、立體高效國(guó)家安全防護(hù)體系的關(guān)鍵，更是國(guó)家安全規(guī)律、城市發(fā)展規(guī)律和社會(huì)歷史發(fā)展規(guī)律相統(tǒng)一的科學(xué)選擇。誠(chéng)然，實(shí)現(xiàn)城市安全的總體性治理需要堅(jiān)實(shí)的制度優(yōu)勢(shì)，需要強(qiáng)有力的政治整合力量，這一治理策略并非在所有國(guó)家、所有領(lǐng)域都可以落地。目前來(lái)看，以推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化為契機(jī)，總體性治理有望在我國(guó)發(fā)展出生動(dòng)的安全實(shí)踐，為建設(shè)更高水平的平安中國(guó)提供新的理論思路。未來(lái)需要進(jìn)一步圍繞城市安全總體性治理的價(jià)值指向、權(quán)威分配、制度安排、平臺(tái)建設(shè)以及技術(shù)路徑展開(kāi)綜合性研究。