問責(zé)何以導(dǎo)致避責(zé)：技術(shù)治理中的責(zé)任運行機制研究
——以12345市民服務(wù)熱線的基層實踐為分析對象

田先紅

“責(zé)任政治是民主政治的核心范疇?！盵1]“建立一個對人民負(fù)責(zé)的政府，是現(xiàn)代國家治理的核心問題?！盵2]“任何政府都需要建立一套責(zé)任機制。這樣才能在社會廣泛的支持下運作?！盵3]美國政治學(xué)家弗朗西斯·福山曾指出：“成功的自由民主制，既要有強大統(tǒng)一、能在領(lǐng)土上執(zhí)法的國家，又要有強大凝聚、能將負(fù)責(zé)制職責(zé)強加于國家的社會?！盵4]為人民服務(wù)、向人民負(fù)責(zé)，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家的使命所在。我國《憲法》第二十七條規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”

長期以來，黨和國家始終致力于建設(shè)一個向人民負(fù)責(zé)的政府。尤其是改革開放后，責(zé)任政府的制度化建設(shè)不斷取得新成效。2003年非典疫情中，因履職不力，時任衛(wèi)生部部長張文康和北京市市長孟學(xué)農(nóng)被免職。這成為中國啟動行政問責(zé)的標(biāo)志性事件。[5]此后，黨和國家持續(xù)加強了領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制度建設(shè)。2008年，國務(wù)院發(fā)布的《中國的法治建設(shè)》白皮書指出，要加大行政問責(zé)的力度，努力建設(shè)責(zé)任政府。這是國家第一次提出“責(zé)任政府”概念。[6]2009年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，詳細(xì)規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的各種情形。

“問責(zé)對實現(xiàn)責(zé)任政治至關(guān)重要?！盵7]政治問責(zé)是指“政治官員有義務(wù)就其在公共決策與推動公共政策執(zhí)行中的行為與績效，向社會公眾、代議機關(guān)或執(zhí)政黨告知、回答、解釋與證明，如果存在違法或不符合民意等失責(zé)行為，則應(yīng)承擔(dān)政治信任流失甚至公共決策權(quán)力喪失的后果”[8]。問責(zé)是督促政府官員履行職責(zé)的必要舉措。通過問責(zé)來倒逼政府官員增強責(zé)任意識、擔(dān)負(fù)崗位責(zé)任。

12345市民服務(wù)熱線(又稱市長熱線或市長專線，以下簡稱“12345熱線”)就是一種非常重要且日益普及的問責(zé)制度。12345熱線由來已久，成為廣大市民表達(dá)意見、維護權(quán)利、提供建議的重要制度渠道。市民通過撥打服務(wù)熱線，表達(dá)自身訴求，熱線平臺則向有關(guān)責(zé)任單位派發(fā)工單，并通過考核、督辦等方式對責(zé)任單位進行監(jiān)督、問責(zé)，使其回應(yīng)市民訴求。自12345熱線制度建立以來，它在督促地方和基層領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)、回應(yīng)群眾訴求方面發(fā)揮了重要作用。但筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)其中存在一個悖論現(xiàn)象：12345熱線本是民眾進行利益表達(dá)的平臺，上級和民眾通過給基層干部施加壓力促其履行責(zé)任，但在實際運行過程中，卻出現(xiàn)了基層政府通過合謀“制造滿意率”，基層干部通過走程序、做文檔材料、搜集證據(jù)“積極”回應(yīng)民眾訴求卻并未實質(zhì)解決問題等現(xiàn)象。

上述悖論現(xiàn)象表明，12345熱線在基層實踐過程中發(fā)生了偏差，其本意是為了向基層干部問責(zé)、督促其回應(yīng)民眾訴求，卻導(dǎo)致了基層干部采取各種措施避責(zé)、加劇基層形式主義的意外后果。那么，作為問責(zé)制度的12345熱線如何導(dǎo)致了基層干部避責(zé)？其內(nèi)在機制是什么？這便是本文需要探討的主要問題。

一、問責(zé)何以導(dǎo)致避責(zé)：已有解釋及新的研究思路

問責(zé)與避責(zé)之間的關(guān)系是責(zé)任政治研究的重要主題。已有研究主要從兩個方面探討了二者之間的關(guān)系：

第一，分析避責(zé)行為對問責(zé)的影響。克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)認(rèn)為，官員避責(zé)行為對問責(zé)可能產(chǎn)生三種影響：無效(neutral)、積極的效果(positive)和負(fù)面的效果(negative)。所謂無效，就是避責(zé)行為對問責(zé)的環(huán)境和水平?jīng)]有影響或影響極輕微，既不能促進問責(zé)，又不能削弱問責(zé)；積極的效果，是指避責(zé)行為能夠有效促進問責(zé)，提升問責(zé)的水平；負(fù)面效果則是指避責(zé)策略讓官員成功地逃避立法機構(gòu)或其他部門對他們的問責(zé)，從而削弱或轉(zhuǎn)移了責(zé)任。[9]胡德的觀點為后續(xù)相關(guān)研究提供了啟發(fā)。有研究者認(rèn)為，“雖然問責(zé)與避責(zé)之間可以在理論上簡化為問責(zé)者與被問責(zé)者之間的互動或者說博弈模式，但需要注意到的是，在現(xiàn)實中問責(zé)與避責(zé)的互動邏輯是相當(dāng)復(fù)雜的，二者既可以指向行為層面也可以指向結(jié)果層面……實現(xiàn)問責(zé)與避責(zé)在責(zé)任政治建構(gòu)中的有效互動，離不開二者之間相互有效銜接機制的構(gòu)建”[10]。另有研究者指出：“在責(zé)任政治視角下，當(dāng)避責(zé)行為轉(zhuǎn)移一定責(zé)任時，問責(zé)與避責(zé)結(jié)合可以提供激勵以及完善責(zé)任認(rèn)定；當(dāng)問責(zé)制重視回應(yīng)與溝通時，避責(zé)可以與之結(jié)合促進精準(zhǔn)問責(zé)；當(dāng)基于避責(zé)的責(zé)任維度時，二者結(jié)合有利于推動形成預(yù)防式問責(zé)制?！盵11]

第二，探討問責(zé)對避責(zé)行為的影響。胡德認(rèn)為，是否存在問責(zé)的風(fēng)險及風(fēng)險大小直接影響著官員避責(zé)行為動機。此外，問責(zé)的強度、策略和方式也會影響官員避責(zé)行為。[12]倪星、王銳指出，“問責(zé)的強度塑造著政府官員行為。一方面，當(dāng)避責(zé)策略有效時，高強度的問責(zé)可能面臨更為激烈的避責(zé)行為；另一方面，高強度的問責(zé)往往伴隨更嚴(yán)厲的懲罰，當(dāng)避責(zé)行為無法有效規(guī)避風(fēng)險時，問責(zé)的規(guī)范性作用就可能得到提升”[13]。張力偉也認(rèn)為，“隨著問責(zé)力度的加強以及政府顯性與隱性的福利待遇的取消，政府的功利主義就從獲取收益轉(zhuǎn)向了規(guī)避風(fēng)險”[14]。田先紅也指出，近年來過程管理的凸顯、問責(zé)力度的加大，使基層干部的自主性、情感體驗和自主空間等發(fā)生弱化，基層干部疲于應(yīng)付自上而下的各種治理事務(wù)，可能采取形式主義、懶政怠政等消極避責(zé)行為，以規(guī)避政治風(fēng)險。[15]

本文主要試圖在第二個方面進一步拓展。學(xué)界已有研究為我們理解問責(zé)與避責(zé)之間的關(guān)系提供了具有重要啟發(fā)意義的解釋。然而，已有解釋主要是在規(guī)范意義上闡釋問責(zé)對避責(zé)行為的影響，而在問責(zé)影響避責(zé)行為的機制上面仍然缺乏清晰的概括和提煉。這些研究往往在問責(zé)與避責(zé)之間建立一種直接的線性關(guān)系。但實際上，問責(zé)是避責(zé)的必要而非充分條件。這意味著，問責(zé)并不必然帶來避責(zé)。只有在特定環(huán)境條件下，問責(zé)才可能導(dǎo)致避責(zé)行為。因此，關(guān)于問責(zé)與避責(zé)之間的因果機制，還需要深入挖掘。

在已有關(guān)于12345熱線的研究中，有少量研究者注意到了基層干部在治理過程中的避責(zé)行為。比如有研究者指出，一方面，基層干部采用平衡滿意率、表述規(guī)范化、保留證據(jù)鏈等方式規(guī)避責(zé)任，保護自身免受責(zé)罰，花費大量時間用于回應(yīng)無理無效訴求和制造文檔材料，盡可能達(dá)到政府所要求的形式化指標(biāo)，表現(xiàn)出積極行政的面向；另一方面，他們也會置村民重要而真實的需求于不顧，找一些理由搪塞過去，通過模糊處理的方式解決。[16]另有研究者指出，當(dāng)基層干部無法完成上級派發(fā)的工單任務(wù)或者達(dá)到上級規(guī)定的滿意率考核標(biāo)準(zhǔn)時，對處理事件過程的完整記錄、拍照上傳和文字說明，對于村干部工作的意義就不再是主要用于呈現(xiàn)回應(yīng)性治理中主動作為的“責(zé)任鏈”，轉(zhuǎn)而成為在遭遇來自上級或村民的追責(zé)訴求時可援以自證自辯和自我保護的“避責(zé)鏈”。[17]還有研究者發(fā)現(xiàn)，事務(wù)辦理留痕化成為村級組織的一種自我免責(zé)機制，其在系統(tǒng)上所做的所有事務(wù)辦理記錄都成為其積極履責(zé)、規(guī)范治理的重要憑據(jù)。[18]不過，這些研究并未專門系統(tǒng)分析12345熱線運行中的基層干部避責(zé)行為，而只是在論證過程中略微提及。更重要的是，已有研究并未將基層干部避責(zé)行為放置于責(zé)任、避責(zé)政治的主流理論脈絡(luò)中去展開分析。本文嘗試在這兩個方面超越已有研究。

有關(guān)避責(zé)的內(nèi)涵，可謂眾說紛紜。按照肯特·韋弗(Kent Weaver)的界定，避責(zé)是指官員為了應(yīng)對民眾的“消極偏見”(negative bias)，采取議程限制、尋找替罪羊、推諉等方式規(guī)避民眾指責(zé)的一種行為策略。[19]國內(nèi)有學(xué)者認(rèn)為，基層避責(zé)“是指基層政府各管理主體采取諸多策略規(guī)避由其職位帶來的直接責(zé)任和潛在責(zé)任，以避免自身利益受到損失”[20]。在界定避責(zé)概念時，有一個關(guān)鍵要素需要厘清，就是責(zé)任如何認(rèn)定的問題。狹義上說，只有當(dāng)官員規(guī)避其本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任時才可稱為避責(zé)行為。廣義而言，官員采取規(guī)避責(zé)任(無論這些責(zé)任是否應(yīng)該由其承擔(dān))的所有行為都稱為避責(zé)行為。本文對避責(zé)的定義取廣義之說。所謂避責(zé)，是指基層干部采取各種策略來澄清、推卸上級或民眾所要求其承擔(dān)的責(zé)任的行為。本文認(rèn)為，基層干部避責(zé)不一定只是為了避免自身利益受損，還可能是為了維護集體利益，或者在客觀上有助于維護集體利益。

本文將以筆者及研究團隊成員在W市X區(qū)、N市L區(qū)(1)根據(jù)學(xué)術(shù)慣例，本文中所有地名和當(dāng)事人人名均為化名。就12345熱線開展田野調(diào)查所獲取的經(jīng)驗材料為基礎(chǔ)，分析問責(zé)與避責(zé)之間的深層邏輯和機制。

二、12345熱線的制度框架與責(zé)任鏈的建立

早在20世紀(jì)80年代，我國部分地方就出現(xiàn)了12345熱線。進入新世紀(jì)以來，12345熱線得以普遍推廣。W市于1983年開始建立12345熱線制度，是全國第二個開設(shè)12345熱線的城市。市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)都設(shè)立了專門的12345熱線辦公室。目前，12345熱線已整合了全市163條服務(wù)熱線，實行“一號對外、統(tǒng)一受理、按責(zé)分辦、多級聯(lián)動”的工作機制。N市于2010年開通12345熱線，實行“統(tǒng)一受理、分類處理、限時辦結(jié)、過錯問責(zé)”和“誰主管誰負(fù)責(zé)、誰辦理誰答復(fù)”以及“首接負(fù)責(zé)制”的原則。[21]兩市的12345熱線平臺在基礎(chǔ)設(shè)施、辦理和考核方式等方面存在一些差異，但也具有諸多共同之處，比如兩市的12345熱線的地位都得到大幅度提升，上級通過滿意率考核等方式促使基層高度重視12345熱線工作；兩地都在工單辦理流程等方面作出了嚴(yán)格的、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)定；在12345熱線運行過程中，兩地都出現(xiàn)了平衡滿意率、形式主義現(xiàn)象等。

12345熱線作為一種技術(shù)治理方式，體現(xiàn)了高程度的理性化水平，表現(xiàn)為較強的技術(shù)化、標(biāo)準(zhǔn)化和流程化特征。12345熱線制度有一套嚴(yán)格的程序，包括受理、派發(fā)、回復(fù)、辦理等。市民可以通過熱線電話向平臺反映訴求，形成一份份工單。平臺根據(jù)訴求的類型、屬地等派發(fā)工單。不同類型的訴求，具有不同的辦理時限，從24小時到1個月甚至更長的時間不等。它要求屬地責(zé)任主體在規(guī)定時間內(nèi)將案件處理完畢，否則就扣分。平臺還要求辦理者提供照片、資料等作為依據(jù)。

在12345熱線運行過程中，主要有三大行動主體：上級、基層干部和民眾(投訴者)。上級的主要目標(biāo)是追求穩(wěn)定。同時，上級通過民眾的投訴掌握基層的部分信息，了解基層干群關(guān)系狀況。但是，上下級之間存在信息不對稱困境，上級無法掌握民眾訴求的真實信息，基層干部則更清楚投訴者的真實訴求和原委。民眾的目的是表達(dá)利益訴求，通過向上級求援來給基層干部施加責(zé)任壓力。村干部身處12345熱線的第一線，是民眾投訴的直接辦理者。他們掌握投訴者的真實信息和訴求，需要在村莊社會語境中還原事情真相，自證清白。

12345熱線實質(zhì)上是一種問責(zé)系統(tǒng)。該系統(tǒng)包括責(zé)任的導(dǎo)入、傳遞、分配和追究等環(huán)節(jié)?？傮w而言，該問責(zé)系統(tǒng)包括兩個層面的問責(zé)：社會問責(zé)和行政問責(zé)。在社會問責(zé)方面，民眾通過12345熱線反映問題，就是將自身的訴求轉(zhuǎn)化為政府和干部的責(zé)任，要求有關(guān)部門和干部履行職責(zé)。在行政問責(zé)方面，上級通過行政體制分配責(zé)任，對干部進行考核、追責(zé)。12345熱線平臺派發(fā)工單，將責(zé)任按照屬地、屬事等原則進行分配。責(zé)任單位則根據(jù)民眾反映問題的情況展開處理，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。熱線平臺借助發(fā)達(dá)的信息技術(shù)，可以實時掌握每一份工單的處理進展情況，督促責(zé)任單位履責(zé)。若責(zé)任單位未能按照要求履行責(zé)任，上級將對其進行問責(zé)。對于每一份投訴工單，都可借助熱線平臺技術(shù)進行責(zé)任溯源。投訴人也可通過平臺查詢工單辦理進度。

12345熱線的運行過程呈現(xiàn)以下四方面的典型特征：(1)數(shù)字化。12345熱線工單辦理的時限、進度、結(jié)果等，都轉(zhuǎn)化為一連串的數(shù)字，以此明晰基層干部的責(zé)任。正如有研究者所指出的，通過引入12345政府服務(wù)熱線，基層干部處理村民訴求的結(jié)果實現(xiàn)了數(shù)字化顯示，可簡化為三項數(shù)字指標(biāo)，即按時辦結(jié)率、答復(fù)率和群眾滿意率。[22]借助現(xiàn)代信息技術(shù)，12345熱線實現(xiàn)了較高程度的“數(shù)目字管理”，體現(xiàn)了鮮明的理性化特征。(2)過程化。12345熱線平臺可以追蹤基層政府處理工單的各個環(huán)節(jié)和步驟。它將基層干部處理12345熱線工單的過程分為治理需求獲取、治理責(zé)任判定和治理責(zé)任主體回應(yīng)等不同過程。[23]在W市X區(qū)C街道，街道專門建立了12345熱線工作微信群，群里既有街道領(lǐng)導(dǎo)，又有12345熱線辦公室工作人員和各村村支書及負(fù)責(zé)辦理工單的村干部。街道的12345熱線工作人員接收區(qū)里轉(zhuǎn)辦的工單后，就在微信群通知、派發(fā)到各村。街道借助領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威，督促村干部履行工單辦理責(zé)任。如果村干部不配合，工作人員就在微信群@有關(guān)村干部。12345熱線平臺的過程監(jiān)控有助于壓實基層干部的治理責(zé)任。(3)可視化。在12345熱線平臺系統(tǒng)內(nèi)部，每一份工單的辦理進度，都是可視的。平臺在各個重要環(huán)節(jié)設(shè)置了預(yù)警提醒機制，實時督促基層干部完成工單處理任務(wù)。平臺的較高透明度，增強了基層干部的回應(yīng)責(zé)任壓力。(4)留痕化。12345熱線平臺要求基層干部處理工單的每一個環(huán)節(jié)都留下痕跡。基層干部要在系統(tǒng)中反饋和更新工單的辦理進度，輔以相應(yīng)的文字、圖片和視頻資料，并對其中可能引起爭議或誤會的情況做詳細(xì)說明。[24]從責(zé)任的導(dǎo)入、分配、履行、監(jiān)督到責(zé)任的追究，形成了一條完整的責(zé)任鏈。

三、問責(zé)強化與基層避責(zé)行為的生成

12345熱線之所以能夠發(fā)揮作用，主要不在于熱線平臺本身的技術(shù)、透明等優(yōu)勢，而在于它是依托于黨委政府的權(quán)威。借助黨委政府的權(quán)威，12345熱線平臺分配的工單責(zé)任才得以落地。因此，12345熱線的效果，在很大程度上取決于上級黨委政府的重視程度。上級越重視，那么工單責(zé)任落地的可能性越大。為了督促基層重視12345熱線工作，上級就需要強化其地位。

(一)問責(zé)強度的加大：12345熱線地位的強化

12345熱線平臺技術(shù)的便利性，拉近了民眾與上級的距離，降低了民眾利益表達(dá)的準(zhǔn)入門檻。民眾可隨時隨地?fù)艽驘峋€電話進行利益表達(dá)。對于民眾而言，這是一種低成本的利益表達(dá)方式。與線下走訪尤其是群體性上訪相比，12345熱線不會給公共秩序帶來負(fù)面影響。因此，政府傾向于鼓勵電話或網(wǎng)上投訴，因為它們不會對公共秩序造成壓力。這是最近數(shù)十年來以12345熱線、網(wǎng)絡(luò)信訪為代表的虛擬空間維權(quán)不斷增長的重要原因。12345熱線是通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)構(gòu)建的虛擬空間，但實際上投訴者反映的問題還是必須在現(xiàn)實空間中解決。

問題在于，由于12345熱線不能對公共秩序構(gòu)成較大壓力，因而難以引起政府的重視。若上級不重視12345熱線、未對基層辦理情況進行考核，12345熱線就難以發(fā)揮作用。為了督促基層干部重視和解決投訴者的訴求，上級必須采取措施提高12345熱線的地位，使其成為基層干部的中心工作。

首先，通過嚴(yán)厲考核強化基層干部的責(zé)任。在現(xiàn)有體制下，上級對下級完成既定指標(biāo)、任務(wù)情況的考核評價是一個重要環(huán)節(jié)。上級對基層12345熱線辦理情況開展高要求的“滿意率”考核。對于每一份投訴，上級都進行回訪，詢問投訴者的“滿意”情況。同時，上級還對基層辦理12345熱線的“滿意率”進行排名通報，包括每周、每月和年度綜合排名。在W市，上級對12345熱線的“群眾滿意率”考核直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)層級。對于每月排名后3位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)，上級要約談鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)黨政主要負(fù)責(zé)人。在N市，上級對12345熱線的“群眾滿意率”考核則延伸至行政村(社區(qū))層級?！皾M意率”排名通報制度相當(dāng)于在各個下級政府之間形成了類似淘汰賽的機制(2)地(市、州) 、縣( 市、區(qū)) 、鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)、街道) 和機關(guān)、團體、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)單位，以及上述單位的主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人因?qū)τ嘘P(guān)工作( 如社會治安綜合治理、計劃生育等) 不重視、措施不落實，導(dǎo)致沒有達(dá)到當(dāng)?shù)鼗蛏霞壷鞴懿块T規(guī)定的相關(guān)工作目標(biāo)，甚至相關(guān)工作沒有做好或出現(xiàn)重大問題，造成嚴(yán)重后果，或發(fā)生相關(guān)規(guī)定中列舉的情形，對其評選綜合性榮譽稱號、評先受獎、晉職晉級資格予以取消、否決甚至追究黨紀(jì)政紀(jì)直至刑事責(zé)任的制度。。下級要圍繞上級設(shè)置的指標(biāo)(比如“群眾滿意率”)排名展開競爭。下級重視“滿意率”排名，不是為了獲得優(yōu)勝獎，而是避免排名靠后被問責(zé)，即避免因為未能達(dá)標(biāo)而被淘汰出局。

其次，通過督辦強化基層干部責(zé)任。在科層體制中，督查、督辦不僅是上級克服信息不對稱、掌握基層真實情況的方式，而且是上級通過權(quán)威在場推動下級落實政策任務(wù)的重要手段。在12345熱線工單辦理過程中，對于一些民眾反復(fù)投訴的重點案件或者某些帶有普遍性的問題，上級還可能親自深入基層督辦。在上級看來，某些問題之所以遭遇民眾反復(fù)投訴，很可能是基層干部不履責(zé)、不作為所致。督辦就是通過上級權(quán)威的下沉，督促基層干部履責(zé)。在督辦過程中，上級權(quán)威的在場可以給基層干部造成巨大壓力。基層干部不履責(zé)的空間被大大壓縮。督辦意味著需要對民眾投訴反映的問題進行定性，確認(rèn)該問題究竟能否及如何解決。一般而言，如果該問題確屬基層干部職責(zé)范圍之內(nèi)，那么在上級強大的督辦壓力下，基層干部會予以解決。

再次，通過獎懲強化基層干部責(zé)任。獎懲是上級激勵下級完成指標(biāo)任務(wù)的重要手段。對于12345熱線工作表現(xiàn)優(yōu)異的下級，上級會給予一定的物質(zhì)和精神獎勵。比如，給下級頒發(fā)榮譽獎?wù)?、證書，或者提高年終績效獎勵標(biāo)準(zhǔn)等。如果下級的12345熱線工作未能做到位，甚至發(fā)生重大的社會不穩(wěn)定事故，將面臨上級的追責(zé)、懲罰。

如此，面對上級的強大問責(zé)壓力，基層政府必須大大提升對12345熱線工作的重視程度，將大量的時間、精力、財力資源投入其中。12345熱線從基層黨委政府的常規(guī)工作轉(zhuǎn)變?yōu)橹行墓ぷ?。中心工作是由黨委政府根據(jù)上級下達(dá)的政策任務(wù)或?qū)俚氐慕?jīng)濟社會發(fā)展需求而安排的重點工作任務(wù)，具有較強政治屬性。[25]12345熱線成為中心工作之后，基層政府必須高度重視，投入更多資源加大熱線工作處理力度，民眾投訴訴求被滿足的概率隨之大大提高。尤其是它的低門檻、低成本和高便利性，將使它吸附大量投訴。無論重要的還是不重要的投訴，都涌入投訴系統(tǒng)，導(dǎo)致投訴系統(tǒng)擁堵。這將降低系統(tǒng)對民眾訴求的緊迫性、重要性的識別功能。最終這些責(zé)任都由基層干部擔(dān)負(fù)。

(二)責(zé)任空轉(zhuǎn)：基層避責(zé)行為的產(chǎn)生

上級黨委政府通過考核、督辦、獎懲等舉措給基層干部施加了巨大的責(zé)任壓力。然而，責(zé)任層層下移之后，卻難以落地，形成責(zé)任空轉(zhuǎn)的局面?；鶎由鐣囊恍┛陀^條件造成基層無法履責(zé)，消解了上級問責(zé)的效果。這些客觀因素包括：

首先，個體利益訴求與村集體利益之間的矛盾。村民撥打12345熱線大多是為了表達(dá)和維護個體利益。在許多情境下，村民的個體利益難免與村集體利益之間存在矛盾甚至相互沖突。自2016年至今，JX村一直致力于推進村灣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。建設(shè)資金全部來自上級的專項撥款。根據(jù)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)政策要求，因修建、拓寬道路公共基礎(chǔ)設(shè)施而占用的村民部分宅基地、菜地、偏房等，政府和村集體都不給予補償。在啟動美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目時，所有村民還需簽訂放棄補償?shù)某兄Z書，但有部分村民還是因為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)占用自身菜地等而投訴要求補償。

案例:2022年4月，JX村村民項某撥打12345熱線投訴：“我家建了一個300平方米的養(yǎng)雞場，美麗鄉(xiāng)村建設(shè)項目要將我家的養(yǎng)雞場拆除，我咨詢是否有相關(guān)的補貼。”

再如，JX村近年來推進田園綜合體建設(shè)，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。為保持環(huán)境衛(wèi)生，村里禁止村民從事規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖業(yè)，但個別村民堅持從事養(yǎng)殖業(yè)。2020年7月，JX村村民駱某投訴村干部拆除其養(yǎng)豬場，要求村委會同意其養(yǎng)豬。

從村民個體角度而言，無論是要求村里補償拆除養(yǎng)雞場費用，還是同意其從事養(yǎng)豬業(yè)，都有正當(dāng)性。從村集體角度而言，村民的行為則與集體利益不一致，影響村集體發(fā)展。村民投訴后，上級只要求基層干部辦理并讓村民滿意。如果村干部不滿足村民訴求，那么村民肯定不滿意；如果村干部滿足村民訴求，勢必影響村莊發(fā)展大局。因此，村干部陷入應(yīng)對上級考核追責(zé)與維護村集體利益的兩難。

其次，民眾訴求超出基層干部的責(zé)任范圍。民眾的投訴可以分成多種類型。有的訴求較為簡單，比如咨詢類訴求，基層干部能夠一次性答復(fù)或解決，不會給基層干部帶來太大的挑戰(zhàn)。這類訴求占據(jù)投訴總量的絕大多數(shù)。真正讓基層干部感到棘手的是，有一部分民眾提出“聲東擊西”的訴求。這些民眾看似在表達(dá)訴求A，但實際目的是B。這類夾雜著其他目的的訴求，往往讓基層干部為難?；鶎痈刹勘仨氃诰唧w語境中還原投訴者的訴求。只有基層干部滿足了其真實目的，他們才肯善罷甘休。但一般而言，要滿足投訴者的真實訴求，往往需要突破法律、政策的規(guī)定。如此，這類訴求便超出了基層干部的責(zé)任范圍。如果基層干部違規(guī)甚至違法滿足其訴求，將面臨更大的問責(zé)風(fēng)險。

再次，民眾訴求的私利化使基層干部無法履責(zé)。所謂訴求的私利化，是指一些民眾為了私人目的，提出一些純屬發(fā)泄情緒的訴求。[26]此類投訴并無明確的訴求目的，也無需基層干部解決具體問題。其投訴的目的就是故意刁難基層干部。無論基層干部如何解決，都無法讓投訴者滿意。此類投訴的發(fā)生，往往源于村莊社會內(nèi)部矛盾。在村莊生活中，村民之間因為日?，嵤?、地界糾紛等而產(chǎn)生矛盾，當(dāng)另一方擔(dān)任村干部之后，當(dāng)事人為了發(fā)泄不滿情緒而投訴。

案例：JX村有3戶張姓村民長期撥打12345熱線投訴反映村里的公司違法占用土地、要求修建公廁等問題。實際上，這3戶村民與現(xiàn)任村支書一家屬于同一個自然灣，他們在此前曾因家族生活瑣事而與村支書一家產(chǎn)生過矛盾。在后者擔(dān)任村支書后，這3戶村民心有不滿，遂不斷通過投訴給村里制造麻煩。

可以說，正是這些歷史恩怨在很大程度上再生產(chǎn)出了村民的投訴行為。對于這類投訴，基層干部也無法解決。

最后，某些民眾投訴故意夸大或歪曲事實。信息不對稱是組織治理中的古老難題。在科層體制中，由于多層級的結(jié)構(gòu)因素使然，上下級之間的信息不對稱難題更甚。下級掌握更為豐富、更貼近事實真相的信息，并可通過掌控信息而對上級形成信息優(yōu)勢。上級則需要通過各種監(jiān)督手段來克服信息不對稱難題。在12345熱線運行過程中，就涉及信息流動與溝通的問題。上級希望通過民眾撥打12345熱線的方式掌握基層信息，并監(jiān)督基層政府。民眾則希望通過撥打12345熱線將信息傳遞到上級。民眾撥打12345熱線投訴也是將自身訴求“問題化”的過程。前文述及，12345熱線不會像走訪那樣給政府帶來較大的公共秩序壓力，投訴者的訴求更難以引起政府重視。因此，為了使政府重視自己的投訴請求，投訴者必須充分彰顯自身訴求的嚴(yán)重程度，以引起上級的重視，增加解決問題的可能性。投訴者會借助上下級信息不對稱的客觀條件，故意夸大一些事實。投訴系統(tǒng)本身無法識別民眾訴求的真?zhèn)?。這一甄別的任務(wù)最終落到基層干部身上?；鶎?村)干部需要根據(jù)自身掌握的信息還原民眾訴求的真相，滿足系統(tǒng)的要求。

綜上，在12345熱線運行過程中，上級只根據(jù)民眾投訴的表面信息(比如訴求、滿意程度等)來判斷基層干部的履責(zé)情況，而基層干部才掌握民眾訴求的真實信息(比如訴求的原委、訴求是否合理、能否解決或者應(yīng)不應(yīng)該解決等)，民眾利用上下級信息不對稱的條件，可能提出一些不合理訴求。當(dāng)基層干部無法或不愿滿足民眾的不合理訴求時，投訴者自然“不滿意”，但上級的“滿意率”考核指揮棒迫使基層干部將工作重心轉(zhuǎn)移到如何提升群眾滿意率上面。技術(shù)治理的簡單化、剛性化與基層社會復(fù)雜性之間的張力，使得上級施加的責(zé)任壓力與基層社會不兼容。由于上述客觀因素的存在，使得基層干部無法承受上級施加的責(zé)任壓力，從而不得不采取避責(zé)行為。

四、基層避責(zé)行為的策略

在12345熱線運行過程中，只有在民眾投訴之后，熱線平臺才將工單派發(fā)到相關(guān)責(zé)任單位。因此，基層干部采取的避責(zé)行為主要產(chǎn)生于投訴事件發(fā)生之后，屬于事后避責(zé)。[27]在應(yīng)對投訴過程中，基層干部的避責(zé)行為呈現(xiàn)動態(tài)演變過程，形成一個避責(zé)行為序列。其避責(zé)行為主要包括自下而上避責(zé)和自上而下避責(zé)兩條路徑。

(一)自下而上避責(zé)行為

首先，通過表象策略避責(zé)。所謂表象策略，是指官員通過甩鍋、辯護陳述、尋找借口等方式規(guī)避責(zé)任。[28]在辦理12345熱線工單時，基層干部也會采取表象避責(zé)策略，通過在回復(fù)中向上面陳述事情原委，撇清自身責(zé)任，或者消解民眾反映的問題。

案例[29]：N市L區(qū)某村村民因為缺水無法插秧，撥打12345熱線投訴，具體投訴內(nèi)容如下：“2015年下半年農(nóng)田改造將我們歷史上遺留的水塘全部推平了，推水塘的時候主任承諾新推一個大水塘，現(xiàn)在到了插秧的時候叫他推水塘，他說要到下半年。難道我們老百姓插秧要靠天上下雨嗎？現(xiàn)在插秧是季節(jié)性的，叫我們等到什么時候啊，我的田上面有一個6畝地的水塘承包給人家，就是不允許老百姓在里面取水栽秧，(需水)農(nóng)田有30畝，希望你們百忙之中幫忙解決一下?！?/p>

在辦理該工單時，村干部回復(fù)如下：“目前農(nóng)田灌水，并無種植水稻，沒有影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，只是訴求人或者其他人誤解而已。只要影響到農(nóng)田農(nóng)業(yè)用水，村委會肯定會把水渠及打水泵站清理和整修到位，保證將水送到農(nóng)田中，絕不影響到農(nóng)戶的利益?！?/p>

在此回復(fù)中，村干部辯稱農(nóng)民反映的農(nóng)田缺水問題并不存在。村干部認(rèn)為，農(nóng)田中并無水稻，從而并不具備用水的需求。這就消解了農(nóng)民投訴的前提條件。盡管村干部按照上級要求辦結(jié)了工單，“積極”回應(yīng)了農(nóng)民的訴求，但并沒有真正解決農(nóng)民反映的問題，而是通過表象策略規(guī)避了責(zé)任。

其次，通過平衡“滿意率”避責(zé)。上級希望通過滿意率考核來制約基層干部。但問題是，有些民眾投訴后，即使基層干部為其解決了問題，滿足了其訴求，他們由于某些原因(比如與村干部存在歷史恩怨等)還是選擇“不滿意”。如果任由此種情況發(fā)生，將打擊基層干部辦理投訴的積極性。因此，上級制定了滿意率核減制度，以此平衡某些“惡意”評價的工單。滿意率核減制度由“第三方”執(zhí)行。所謂“第三方”，就是上級政府聘請的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、具有相關(guān)工作經(jīng)驗的專業(yè)人士。W市每年都向社會公開招募一批專業(yè)人士承擔(dān)熱線工單評議工作?！暗谌健痹u議為基層政府提供了避責(zé)的機會。對于某些已經(jīng)充分辦理、滿足投訴者訴求的案件，基層政府可以準(zhǔn)備相關(guān)資料提交給“第三方”展開評估?！暗谌健睂υ摪讣k理情況進行評估，確認(rèn)基層干部的辦理工作是否到位。如果確認(rèn)辦理到位，則將該案件重新定性為“滿意”。滿意率核減制度實際上為基層提供了“伸冤”的渠道，避免某些惡意評價、投訴傷害基層干部的工作積極性，有利于維護12345熱線制度的正義。基層政府可以借助“第三方”評議的機會將責(zé)任推向投訴者，證明自身已經(jīng)履職盡責(zé)或者投訴案件的處理責(zé)任并不在自己身上。此外，參與滿意率核減，更重要的是提高基層政府的12345熱線工作滿意率，以避免轄區(qū)的滿意率在各兄弟單位中排名靠后被上級追責(zé)。

在開展?jié)M意率核減工作后，若基層政府辦理的12345熱線滿意率仍然較低，基層干部還可能通過“充水軍”的方式提高滿意率。所謂“充水軍”，是指基層干部本人或者指使他人冒充投訴者撥打12345熱線，而后對投訴辦理情況選擇評價“滿意”?；鶎痈刹客瑫r扮演投訴者和辦理者的角色。通過增加“滿意”評價的投訴案件，來稀釋“不滿意”案件，從而提高投訴案件辦理的整體滿意率。“充水軍”工作，往往由街道、行政村(社區(qū))共謀進行。起初，街道給各個行政村分派任務(wù)，由各村自主完成充量任務(wù)。此后，改為由街道12345熱線辦公室工作人員與各村直接對接，協(xié)商確定充量投訴的事項內(nèi)容。在“充水軍”時，基層干部只選擇比較簡單的事項進行投訴，比如咨詢類投訴或者反映簡單生活問題的投訴，因為這些問題較容易解決，不需要基層干部耗費大量時間去制造證據(jù)材料?！俺渌姟钡男袨樵谝欢ǔ潭壬舷饬藵M意率考核制度。一旦本地的12345熱線滿意率考核業(yè)績不太理想，基層政府便可通過“充水軍”的行為提高滿意率。因此，“充水軍”的行為會使得滿意率考核制度發(fā)生軟化，一般不會出現(xiàn)某個單位屢次排名靠后的情況。

再次，通過辦事留痕避責(zé)。痕跡管理，是指在推進任務(wù)落實過程中，通過文字、圖片、攝像等各種載體作為工作開展、責(zé)任分配證據(jù)的一種管理方式。痕跡管理體現(xiàn)了過程管理的思維理念，也體現(xiàn)了當(dāng)前地方治理中監(jiān)督控制更加集中、從結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)向過程導(dǎo)向的變化。痕跡管理有助于強化治理主體的責(zé)任意識、加強治理過程監(jiān)督、落實責(zé)任追究機制等。[30]12345熱線的運行過程也體現(xiàn)出鮮明的痕跡管理色彩。12345熱線有著嚴(yán)格的程序、標(biāo)準(zhǔn)要求，比如嚴(yán)格的回復(fù)、辦理時限，統(tǒng)一的回復(fù)格式，規(guī)范化的語言表述等。上級試圖通過強化標(biāo)準(zhǔn)、程序要求來提高12345熱線平臺的透明度，壓縮基層干部的違規(guī)行為空間，督促基層干部履職盡責(zé)。然而，上級對透明度的嚴(yán)格要求誘發(fā)了基層干部的避責(zé)行為。在上級的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)和透明要求下，基層干部將大量時間、精力、資源耗費在如何做好“辦事留痕”的工作上?；鶎痈刹繛榱吮砻鞴ぷ鞯轿?，必須將有關(guān)案件的訪問記錄、照片、會議記錄等材料準(zhǔn)備齊全，形成一條完整的“證據(jù)鏈”。嚴(yán)格按照上級規(guī)定的流程，規(guī)避上級問責(zé)風(fēng)險?！鞍凑樟鞒套撸褪潜Ｗo自己，繞一大圈保護自己?！?訪談筆記，MQD202205ZWQ)

最后，通過上級督辦避責(zé)。對于某些反復(fù)投訴纏鬧但基層干部確實無法解決的工單，基層干部也希望引入上級督辦，以此證明自身的“無辜”。按常理，上級督辦案件會給基層帶來較大壓力，但事實并非如此。一般而言，民眾反復(fù)多次投訴的案件，要么問題過于復(fù)雜、牽扯多個單位和部門，要么缺乏政策依據(jù)，基層干部無法解決。總之，此類案件已經(jīng)超出了基層的職責(zé)權(quán)限。因此，上級政府督辦案件，為基層干部提供了“自證清白”的機會，而不必承受責(zé)任壓力。村民利用上級督辦來督促基層干部解決問題，而基層干部也利用督辦來證明自身的“清白”與“無奈”，通過上級的權(quán)威定性擊退村民的纏鬧行動。

(二)自上而下避責(zé)行為

自上而下的避責(zé)行為發(fā)生于基層干部與民眾之間。它具體包括責(zé)任兜底、穩(wěn)控投訴者等不同避責(zé)策略。基層干部的責(zé)任兜底方式主要用來應(yīng)對某些長期投訴纏鬧的民眾?；鶎诱疄榫徑馍鐣€(wěn)定壓力、規(guī)避上級問責(zé)風(fēng)險，不得不采取打政策擦邊球甚至違規(guī)兜底的方式來滿足投訴者訴求。比如，JX村村民駱某，在2014年村里實施“增減掛鉤”政策時沒有搬遷，仍然在舊地居住。2020年，駱某計劃在灣子里新建房屋，按照“增減掛鉤”政策，村民不得在已實施“增減掛鉤”政策的地方新建房屋。駱某的建房計劃一度擱置，他為此反復(fù)撥打12345熱線，到區(qū)、市、省上訪。最終，基層政府迫于壓力，同意駱某新建房屋。如JX村干部周某所言：“(駱某)在網(wǎng)上打12345熱線，到上面上訪，最后把房子建起來了，不是村里妥協(xié)，是上面妥協(xié)的。我們村里在一線打仗，后方投降了?！?訪談筆記，TXH 20220510ZWQ)

除了責(zé)任兜底外，基層干部還通過穩(wěn)控投訴者來避責(zé)。一是用“花錢買平安”等利益輸送方式來使當(dāng)事人放棄投訴。謀求現(xiàn)實利益是中國民眾上訪的主要訴求。中國民眾上訪更多的是“利益政治”而非“抗?fàn)幷巍?。[31]在信訪維穩(wěn)工作中，采用“花錢買平安”等途徑滿足民眾現(xiàn)實利益訴求是基層政府常用的方式。有基層干部提到，應(yīng)對村民上訪投訴的主要辦法就是“用心、用情、用利”?；鶎痈刹靠梢越o某些投訴者安排勞務(wù)機會，或者在分配低保指標(biāo)時在合法合規(guī)范圍內(nèi)進行適當(dāng)傾斜。每逢過年過節(jié)，基層干部經(jīng)常帶上禮品去慰問部分投訴者。二是采用“車輪戰(zhàn)”方式穩(wěn)控當(dāng)事人。對于一些反復(fù)投訴者，村干部還可采取反復(fù)上門做思想工作的方式，用情感化，勸說其放棄投訴。投訴者煩不勝煩，就可能放棄投訴。三是采取“關(guān)系彈壓”(relation repression)[32]的方式穩(wěn)控當(dāng)事人。所謂“關(guān)系彈壓”，指基層政府通過跟抗?fàn)幷哧P(guān)系親近的人去給抗?fàn)幷咦鏊枷牍ぷ?，勸說抗?fàn)幷叻艞壣显L、抗?fàn)幮袨榈囊环N治理方式。在應(yīng)對一些難度較大的投訴案件時，基層干部也可通過投訴者的親戚、朋友去給投訴者做工作，勸說其放棄投訴。四是訴諸暴力威懾。對于一些反復(fù)投訴者，在基層干部勸說無效之后，也可讓派出所民警去訓(xùn)誡纏訪鬧訪者。一些反復(fù)投訴者可能忌憚警察的暴力權(quán)威，放棄投訴。基層政府并非真的要對當(dāng)事人采取暴力，而只是通過暴力機關(guān)出面進行威懾，促其放棄投訴、纏鬧。

在自上而下的避責(zé)過程中，基層干部的避責(zé)行為也呈現(xiàn)動態(tài)演變過程。

案例：2017年，JX村引進了某公司建設(shè)歐洲標(biāo)準(zhǔn)花卉園藝產(chǎn)業(yè)園，占用了該村某自然灣村民的土地。因苗圃基地建設(shè)需要，該自然灣的兩個公廁被拆除。此后，該自然灣張某等多次投訴要求村委會修建公廁。

JX村村干部回復(fù)如下：“JX村XCG灣為非保留灣，全灣26戶，于2016年響應(yīng)‘增減掛鉤’項目，拆除21戶，集并到靠山小鎮(zhèn)還建點，還有5戶未搬遷，2018年底第十屆村委會換屆后，也多次上門勸導(dǎo)搬遷，然而并沒有取得效果。經(jīng)調(diào)查，這5家都有廁所可用。按照現(xiàn)行政策，只有5戶人家，不應(yīng)該浪費集體資源修建公廁，并且臨近LJC灣的公廁，距離張某家僅25米左右，以前LJC灣跟XCG灣是吃一個水井里的水的關(guān)系，關(guān)系很密切，即使到現(xiàn)在，道路設(shè)施都是共用的，為什么廁所就不能共用？但考慮到以人為本的服務(wù)宗旨，同時也為了矛盾不上移，將糾紛化解在村這一級，JX村委會曾多次到XCG實地考察，選址修建廁所，但都未得到張某的響應(yīng)。張某的多次惡意投訴，均屬無理取鬧，也曾多次到村委會來大吵大鬧，黨員、群眾代表和村‘兩委’多次做工作，都勸解無效，在群眾當(dāng)中樹立了極其惡劣的反面典型?！?/p>

應(yīng)該說，村民要求村委會修建公廁的訴求具有一定合理性。但是，村委會在此過程中采取了“決策樹”動態(tài)避責(zé)策略。

第一步：否認(rèn)修建公廁的責(zé)任。村干部提供的理由是：XCG自然灣之前已實行“增減掛鉤”，只剩5戶村民未搬遷，修建公廁并不經(jīng)濟，且距離這5戶村民不遠(yuǎn)處就有鄰村的公廁，可以共用。每戶村民家里都有廁所，所以，村民投訴修建公廁問題并不存在。

第二步：承擔(dān)兜底維穩(wěn)責(zé)任。雖然村委會本不應(yīng)承擔(dān)修建公廁的責(zé)任，但出于維穩(wěn)的目的，村委會同意為這5戶村民修建廁所。之所以如此，是因為這5戶村民反復(fù)投訴上訪，村委會承擔(dān)著維穩(wěn)的責(zé)任，為規(guī)避上級問責(zé)，村委會只能同意村民訴求。

第三步：撇清公廁修建失敗的責(zé)任。自2017年至今，XCG的公廁一直未能修建成功。這幾戶村民認(rèn)為是村干部故意刁難他們，拖延不修廁所。而村干部則將修建廁所失敗的責(zé)任歸結(jié)于這幾戶村民內(nèi)部未能就廁所選址問題達(dá)成一致，從而撇清責(zé)任。同時，村干部還順帶對投訴人進行道德譴責(zé)，指責(zé)當(dāng)事人“惡意投訴、無理取鬧、屬反面典型”，從而消解投訴的正當(dāng)性。

總結(jié)而言，該案例中村干部的避責(zé)動態(tài)過程為：否定責(zé)任—承擔(dān)兜底維穩(wěn)責(zé)任—撇清責(zé)任。村干部首先通過否定廁所修建的必要性將投訴者置于非道德的境地，進而表明自身從維穩(wěn)大局出發(fā)愿意為村民修建廁所，最終將廁所修建失敗的責(zé)任歸結(jié)在村民頭上。通過這些策略，村干部得以將責(zé)任規(guī)避。

五、避責(zé)行為的治理效應(yīng)

避責(zé)行為的影響是避責(zé)政治研究的重要議題。已有研究揭示了官員避責(zé)行為的雙重效應(yīng)。一方面，官員避責(zé)行為可能導(dǎo)致政府改革和創(chuàng)新動力不足等負(fù)面效應(yīng)[33]；另一方面，官員避責(zé)行為也可能有助于促進問責(zé)[34]。在有關(guān)中國基層干部避責(zé)問題的研究中，學(xué)者們幾乎都強調(diào)避責(zé)行為給基層治理帶來的負(fù)面效應(yīng)，包括創(chuàng)新缺失、權(quán)威流失、被動回應(yīng)等。[35]實際上，基層干部避責(zé)行為產(chǎn)生的治理效應(yīng)同樣具有兩面性。在12345熱線運行過程中，基層干部避責(zé)行為誘發(fā)的不良治理效應(yīng)包括造成社會矛盾積壓、基層干部合法性流失等。同時，基層干部避責(zé)行為也具有一定正面作用，包括有助于營造村莊自主空間、維系村集體發(fā)展、矯正技術(shù)治理的弊端等。

首先，造成基層社會矛盾的積壓。疏解基層社會矛盾，需要基層干部積極履行責(zé)任，真正回應(yīng)民眾訴求。在12345熱線運行過程中，基層干部通過表象避責(zé)策略等方式，回避基層社會真正的問題，未能滿足民眾的真實需求，導(dǎo)致基層社會矛盾越積越多。從表面上看，基層干部似乎在積極履行上級分配的責(zé)任，回應(yīng)基層民眾的訴求，但實際上這些回應(yīng)行為并未產(chǎn)生真正的治理效果。

其次，導(dǎo)致基層干部權(quán)威的流失?；鶎痈刹康谋茇?zé)行為引起一些民眾的不滿。一些民眾通過12345熱線投訴之后，并未能解決實際問題，或者未產(chǎn)生令其滿意的治理效果。這不可避免地降低了他們的政治參與效能感。調(diào)研中，一些民眾認(rèn)為“12345熱線沒用”“解決不了問題”。

駱某曾說道：“打12345投訴，不起作用。2017年開始反映，搞疲憊了，不起作用。信訪局、國土資源部門都反映過，不起作用，感覺像是一種敷衍。打110報警，(警察)都來了，可以管一上午。打12345熱線管一天，當(dāng)天晚上或者第二天就又繼續(xù)填田。2021年9月，被拉入黑名單，打熱線打不了了，打爆了。村里人告訴我的，可以打12345熱線。有什么用呢？沒有公信力。打12345熱線到市里，都不起作用。我感覺向上面反映應(yīng)該好一點，你下面的都不行。今年(2022年)沒有去打12345熱線，不起作用。以后看有沒有巡視組，把圖片、視頻發(fā)給他們看看。巡視組比信訪局、12345熱線要高一點?！?訪談筆記，TXH20220514LLY)

農(nóng)民反映12345熱線未能解決實際問題，其中可能確實由于當(dāng)事人訴求過高、問題過于復(fù)雜導(dǎo)致基層政府無法解決，但當(dāng)他們通過反復(fù)走訪、向巡視組反映等其他渠道滿足訴求之后，便容易產(chǎn)生“12345熱線沒用”“12345熱線不如巡視組管用”等判斷。這表明農(nóng)民對基層政府的不滿，在一定程度上降低了政府的權(quán)威性。

再次，加劇基層形式主義。12345熱線平臺要求基層干部嚴(yán)格提供每一份工單的回復(fù)、受理、辦結(jié)材料，并有著非常標(biāo)準(zhǔn)的流程要求。為了應(yīng)對上級“件件有回復(fù)”的程序要求，基層干部必須把材料做充分、將程序走到位。無論是否真正解決了實際問題，基層干部首先將做材料、走程序放在第一位，進一步帶來形式主義。有基層干部抱怨：“一個問題很快解決了，但是搜集材料、提供證據(jù)，要幾天時間。”W市的12345熱線地位強化之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)也成立了專門的12345熱線辦公室，增配了數(shù)名工作人員。此外，基層干部將大量時間精力投入用于做材料、搜證據(jù)、平衡滿意率等，浪費了大量行政資源，增加了制度運行成本。12345熱線表面上在高效運轉(zhuǎn)，但實際上存在空轉(zhuǎn)困境。

最后，有助于基層營造自主空間。面對12345熱線這一技術(shù)治理方式給基層社會帶來的壓力，基層干部的避責(zé)行為能夠在一定程度上矯正其弊端，為村集體營造一定的自主行動空間，從而維系村集體的發(fā)展和利益。

案例：JX村村民駱某投訴XS村村支書，濫用職權(quán)，安排家人做一些高工資工作，還不讓其養(yǎng)豬。

村委會的回復(fù)如下：“反映村書記濫用職權(quán)，安排家人做高薪工作，書記妻子自疫情以來在家待業(yè)，唯一的孩子在廣州上班，不存在濫用職權(quán)。駱先生反映的不讓養(yǎng)豬，駱先生有一家養(yǎng)豬場，去年非洲豬瘟所有生豬都進行填埋，其本人也獲得相關(guān)的補償，至于禁養(yǎng)，是根據(jù)相關(guān)畜禽退養(yǎng)文件來執(zhí)行的，村書記并沒有權(quán)力來決定是否能養(yǎng)豬。村委會已經(jīng)和駱先生反復(fù)解釋說明多次，但駱先生并不理解?！?/p>

案例：JX村村民萬某投訴：“XZ區(qū)某地，針對老房屋改造，他們可以不在原基地建房，可以向外面擴建。為什么我們JX村卻不可以在原基地建房?！?/p>

村委會回復(fù)如下：“申請農(nóng)村建房，首先要符合一戶一宅原則，在本村擁有其他住房的情況下是不允許再建房的。在符合一戶一宅原則的基礎(chǔ)上申請建房，還要遵守‘四原’原則，即原戶主、原地基、原高度、原位置，否則就是違建建筑，必須進行改建或者拆除。建房之前要向村委會提出申請，進行資格審查，簽署四鄰知情同意書等手續(xù)。JX村積極響應(yīng)中央鄉(xiāng)村振興的政策，自2015年美麗鄉(xiāng)村改建之后，逐漸走向發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的鄉(xiāng)村振興路線，成為基層治理的示范村，建房無序散亂的現(xiàn)象在本村得到有效改善。在本村申請建房不是不允許，而是必須嚴(yán)格遵守建房相關(guān)法律法規(guī)，服從村集體發(fā)展大局。跟投訴人聯(lián)系進行政策解釋，電話未接通?！?/p>

在上述案例中，村民要求建養(yǎng)豬場和在已實行“增減掛鉤”的村灣建房，都與上級政策和村集體利益存在張力甚至沖突。為應(yīng)對某些村民的私利化訴求，村干部援引國家政策話語、集體利益話語、社會公德話語來辯稱村委會不該為村民投訴承擔(dān)責(zé)任。上級強調(diào)高回應(yīng)性、高滿意率、高透明性，對基層干部的要求較為剛性。上級傾向于從保護村民個體利益訴求出發(fā)，而較少顧及基層社會實際和村莊集體利益。若村干部一味追求滿意率，犧牲原則底線，勢必違反國家法律政策、損害村集體利益。村干部通過辯解等表象避責(zé)策略軟化了技術(shù)治理的剛性壓力，為自身行為提供了正當(dāng)性依據(jù)，維系了村集體利益。

結(jié) 語

透明性(transparency)、責(zé)任性(accountability)、回應(yīng)(responsiveness)等是善治的基本要素。[36]這些善治要素在12345熱線制度中都得以充分體現(xiàn)。12345熱線設(shè)立的初衷，就是試圖建立一個責(zé)任、透明和回應(yīng)性的政府，實現(xiàn)善治。12345熱線也體現(xiàn)了新公共管理理念的要求。按照新公共管理理念，政府應(yīng)該像企業(yè)一樣關(guān)心客戶的需求，有針對性地為不同的公眾提供不同的、便捷的服務(wù)。[37]12345熱線借助現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，建立了低門檻、便利性的民意訴求表達(dá)平臺，要求基層干部及時、快速、高效回應(yīng)民眾的需求。這正是新公共管理理念的體現(xiàn)。

善治固然是值得追求的理想目標(biāo)，然而，12345熱線在鄉(xiāng)村社會的實踐過程和結(jié)果卻表明，美好的善治追求可能并不一定契合鄉(xiāng)村社會實際。當(dāng)12345熱線被過度強化之后，基層干部又缺乏解決民眾投訴問題的空間和能力。為了應(yīng)對上級嚴(yán)格的考核、問責(zé)要求，基層干部采取了各種策略來規(guī)避責(zé)任?；鶎痈刹靠此圃诜e極履行責(zé)任、回應(yīng)民眾訴求，但并未能真正解決基層社會矛盾，形成某種程度上的制度空轉(zhuǎn)局面。一些投訴者和村干部都對12345熱線存在不滿。一些投訴者不滿，認(rèn)為12345熱線未能有效解決他們的問題。村干部則認(rèn)為12345熱線給他們增添了工作量，包括各種復(fù)雜的程序、證據(jù)資料搜集等形式主義工作，因而對其產(chǎn)生不滿。

12345熱線的理想狀態(tài)是，民眾的合理合法的訴求能夠得到有效解決，不合理不合法訴求能夠得到有效過濾，基層干部不必耗費大量時間做材料、走程序等無意義工作。上級、基層干部與民眾之間形成微妙的、脆弱的平衡。如果上級對12345熱線辦理情況進行嚴(yán)厲考核，就相當(dāng)于鼓勵群眾通過12345熱線投訴，甚至濫用投訴。為此，上級不宜過度強化對12345熱線滿意率的考核，不宜將其變成中心工作，而只能將其定位為常規(guī)工作。如此，12345熱線既可為民眾提供正常的利益表達(dá)渠道，又可以篩選出不合理不合法訴求。

在學(xué)理上，本文基于12345熱線的實證經(jīng)驗材料，分析了上級的問責(zé)壓力如何導(dǎo)致基層干部避責(zé)行為的過程，提煉了上級問責(zé)與基層避責(zé)行為之間的關(guān)聯(lián)機制，從而突破了已有研究在問責(zé)強度與避責(zé)行為之間建立簡單線性關(guān)系的思路。本文認(rèn)為，問責(zé)只是避責(zé)行為產(chǎn)生的必要而非充分條件。12345熱線地位的強化，給基層干部施加了巨大的問責(zé)壓力，12345熱線的技術(shù)治理方式與鄉(xiāng)村社會復(fù)雜現(xiàn)實的不兼容，才是誘使基層干部避責(zé)的深層機制。

(參與田野調(diào)查的除筆者外，還有吳春來、孟慶渡、周展、李燦、何成兵、朱云麗和廖廷麗等博士、碩士研究生，本文受益于大家的啟發(fā)，一并致謝。)