國家發(fā)展戰(zhàn)略視角下的“三農(nóng)”問題
——以《人民日報》涉農(nóng)社論為文本的分析

郭 晗 瀟

(首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100070)

改革開放以來，“三農(nóng)”問題一直是國家發(fā)展戰(zhàn)略層面的核心議題。從1982年開始，中央每年發(fā)布的中央一號文件都是有關(guān)“三農(nóng)”問題的，從中可以看出中央對“三農(nóng)”問題的重視?！度嗣袢請蟆纷鳛橹袊谝淮髨螅砹它h中央的路線方針以及政策走向，在公眾輿論導(dǎo)向?qū)用姘l(fā)揮了重要的作用[1]?！度嗣袢請蟆飞缯摰倪x題涵蓋了我國發(fā)展過程中的重大事件及決策轉(zhuǎn)變，從側(cè)面反映出我國經(jīng)濟(jì)社會的大致發(fā)展脈絡(luò)。因此，筆者嘗試通過分析1978—2021年間《人民日報》發(fā)表的涉及“三農(nóng)”問題的社論，從國家發(fā)展戰(zhàn)略的視角，來解析改革開放以來，中央對“三農(nóng)”問題的政策轉(zhuǎn)變及重心轉(zhuǎn)移。

一、 研究設(shè)計

(一)文獻(xiàn)回顧

陳文勝在《中央一號文件的“三農(nóng)”政策變遷與未來趨向》一文中以中央一號文件作為研究樣本，從國家、集體和農(nóng)民三者利益關(guān)系的三個層面，將中國農(nóng)村改革分為三大階段：第一階段是實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，調(diào)整國家、集體和農(nóng)民三者之間的利益關(guān)系；第二階段是推進(jìn)稅費(fèi)改革，調(diào)整國家與農(nóng)民的利益關(guān)系；第三階段是實(shí)施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整國家與農(nóng)民、集體的利益關(guān)系[2]。溫鐵軍、邱建生、車海生認(rèn)為改革開放以來“三農(nóng)”問題的演進(jìn)歷經(jīng)了四個階段，分別與歷屆領(lǐng)導(dǎo)集體的任期基本一致，這四個階段主要是將“三農(nóng)”問題作為一個整體，依照國家的重視程度來進(jìn)行劃分的，但文章并沒有拆分具體的“三農(nóng)”問題來分析。也有學(xué)者重點(diǎn)對“三農(nóng)”問題中的農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行了探討，以改革開放為起點(diǎn)將其劃分為兩個階段，以2004年取消農(nóng)業(yè)稅為分界點(diǎn)[3][4]。

本文與以往研究的不同之處，在于以1978—2021年《人民日報》發(fā)表的有關(guān)“三農(nóng)”問題社論為分析樣本，篩選出社論中提及頻率最高的七個與“三農(nóng)”問題高度相關(guān)的關(guān)鍵詞，依據(jù)關(guān)鍵詞的出現(xiàn)頻率，從國家發(fā)展戰(zhàn)略的視角出發(fā)，探討“三農(nóng)”問題的重心轉(zhuǎn)移，具體分析改革開放以來國家對“三農(nóng)”問題政策及導(dǎo)向的變化。

(二)研究樣本與研究方法

筆者選取了1978—2021年《人民日報》發(fā)表的有關(guān)“三農(nóng)問題”社論，共計184篇社論作為研究樣本，并結(jié)合1982—2021年中共中央發(fā)布的中央一號文件，共計23篇作為輔助分析材料。在此基礎(chǔ)上，采用文本分析的方法，來解析改革開放以來國家對“三農(nóng)”問題的政策轉(zhuǎn)變及工作重心的轉(zhuǎn)移。

在研究方法上，筆者采用了金觀濤和劉青峰在《觀念史研究》一書中提到的關(guān)鍵詞研究和數(shù)據(jù)庫方法，運(yùn)用觀念史的研究方法，尋找和選取表達(dá)某一觀念的關(guān)鍵詞，并利用數(shù)據(jù)庫檢索這些詞匯，提取相關(guān)例句進(jìn)行深入解讀，分類后再進(jìn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計[5]。在分析階段，采用文本分析方法，深度解讀《人民日報》“三農(nóng)”問題社論的內(nèi)容，推斷國家對“三農(nóng)”問題的態(tài)度及政策變遷。

(三)關(guān)鍵詞的選定

“三農(nóng)”問題涉及的關(guān)鍵詞較為繁雜，筆者主要篩選了改革開放以來，中央在“三農(nóng)”問題方面提及較多的主題詞匯，并合并相關(guān)同類詞語，以便做出比較。筆者一共選取了七個關(guān)鍵詞：一是“改革”，如“農(nóng)村改革”“經(jīng)濟(jì)體制改革”“生產(chǎn)責(zé)任制”“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”等，一律歸入“改革”關(guān)鍵詞。二是“生態(tài)”，如“生態(tài)文明”“綠化”“環(huán)境”等，一律歸入“生態(tài)”關(guān)鍵詞。三是“農(nóng)業(yè)”，如“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”“農(nóng)業(yè)機(jī)械化”“農(nóng)業(yè)科技”“農(nóng)副產(chǎn)品”等，一律歸入“農(nóng)業(yè)”關(guān)鍵詞。四是“民生”，如“減負(fù)”“惠農(nóng)”“教育”“醫(yī)療”等，一律歸入“民生”關(guān)鍵詞。五是“文化”，如“文化建設(shè)”“農(nóng)民素質(zhì)”“精神文明”等，一律歸入“文化”關(guān)鍵詞。六是“基層建設(shè)”，如“法治”“基層組織”“農(nóng)田基本建設(shè)”“基層民主”等，一律歸入“基層建設(shè)”關(guān)鍵詞。七是“城鄉(xiāng)關(guān)系”，如“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”“城鄉(xiāng)差距”“城鎮(zhèn)化”“市場化”等，一律歸入“城鄉(xiāng)關(guān)系”關(guān)鍵詞。

二、研究發(fā)現(xiàn)與分析

(一)涉農(nóng)社論的總體狀況

總的來看，1978—2021年《人民日報》發(fā)表的社論數(shù)量呈下降趨勢(見圖1)。尤其是在1984年，該年度的社論數(shù)量與上一年相比驟減近一半。這與國家從1984年開始將《新聞聯(lián)播》的播出時間固定在每晚七點(diǎn)有很大關(guān)系，《新聞聯(lián)播》在一定程度上代替了《人民日報》發(fā)布中央權(quán)威消息的政治功能，電視媒體成為引導(dǎo)公眾輿論的另一手段。1985年之后，《人民日報》發(fā)表社論的年度數(shù)量皆維持在60篇以下，進(jìn)入21世紀(jì)則有連年下降的趨勢。

1978—2021年《人民日報》發(fā)表的社論總數(shù)為2105篇，其中涉及“三農(nóng)”問題的社論總數(shù)為184篇，占比為8.74%。涉及“三農(nóng)”問題的社論數(shù)量占社論總數(shù)的比例，各年度之間并無明顯的變化趨勢，峰值出現(xiàn)在2009年，占比14.29%(見圖1)。另外，值得注意的是，1987年和1999年《人民日報》沒有發(fā)表涉及“三農(nóng)”問題的社論。涉及“三農(nóng)”問題社論的數(shù)量，在1985—1990年占比明顯偏低。原因在于，1984年中央開始推行城市經(jīng)濟(jì)體制改革，發(fā)展重心主要放在城市層面，涉及“三農(nóng)”問題的社論占比在該時期處于低谷。

(二)“關(guān)鍵詞”分析

根據(jù)我們所選定的七個關(guān)鍵詞，依次在184篇涉及“三農(nóng)”問題的社論中，篩選包括關(guān)鍵詞或該關(guān)鍵詞主題內(nèi)所包含的相關(guān)詞語(如在同一篇社論出現(xiàn)多次，僅計算一次)，并做相關(guān)分析。

1.改革

改革開放至今，《人民日報》涉農(nóng)社論涉及“改革”內(nèi)容共113篇，約占“三農(nóng)”問題社論的61.4%(見圖2)。1978—1984年關(guān)鍵詞“改革”的出現(xiàn)頻率基本處于上升趨勢。1985年之后，“改革”問題趨于穩(wěn)定狀態(tài)，成為社論中討論“三農(nóng)”問題時必被提及的關(guān)鍵詞。農(nóng)村的“改革”問題貫穿于改革開放始終，主要分為三個部分。

一是農(nóng)業(yè)體制改革。推進(jìn)農(nóng)業(yè)體制改革歷來是農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作重點(diǎn)，受到中央的高度重視。每年的中央一號文件都部署農(nóng)業(yè)體制改革相關(guān)工作，并提出具體改革任務(wù)，落實(shí)到相關(guān)部門[6]。1980年，國家開始大力推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，堅(jiān)持因地制宜、群眾自愿的原則，采用多種形式，以調(diào)動群眾生產(chǎn)積極性，建立完善的生產(chǎn)責(zé)任制。1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基本確立，占據(jù)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制中的重要地位，并在全國范圍內(nèi)廣泛推行。生產(chǎn)責(zé)任制的大規(guī)模改革已初步完成，進(jìn)入穩(wěn)定、完善階段，同時農(nóng)民溫飽問題也逐漸得到解決。20世紀(jì)90年代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制已成為農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的基本體制，農(nóng)業(yè)體制改革基本告一段落。

二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革。1981年，伴隨著農(nóng)業(yè)體制改革，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革也開始逐步推行，解決農(nóng)工商綜合經(jīng)營的問題日益緊迫。首當(dāng)其沖的是于1982年推行的商品流通體制改革和供銷社體制改革，其目的是搞活農(nóng)村商品流通、打破城鄉(xiāng)壁壘、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)而幫助農(nóng)民增加收入。隨后，在1984年發(fā)表的關(guān)于“積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”的《人民日報》社論中，也提到要促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村市場，推動農(nóng)村商業(yè)發(fā)展，為農(nóng)村商品生產(chǎn)插上了一副有力的翅膀。

1985年，農(nóng)村改革進(jìn)入第二步，標(biāo)志為農(nóng)村統(tǒng)購派購制度改革。即用合同訂購代替統(tǒng)購派購，這被稱為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的重大歷史性突破，其目的是為農(nóng)民爭取更多的實(shí)惠。有學(xué)者提到，改革統(tǒng)購派購制度使得農(nóng)民生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品在制度上獲得了與工業(yè)品平等交換的權(quán)利，標(biāo)志著農(nóng)民獲得了市場主體權(quán)益[7]。2000年，國家對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，把農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)聚焦到質(zhì)量和效率上，努力增加農(nóng)民收入，進(jìn)一步深化改革。

2015年，中央農(nóng)村工作會議提出，要重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，改善供給結(jié)構(gòu)，國家宏觀調(diào)控與農(nóng)民機(jī)動調(diào)整種植結(jié)構(gòu)雙管齊下，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，此項(xiàng)改革目前仍在進(jìn)行和調(diào)整中。

三是農(nóng)村綜合改革。農(nóng)村綜合改革肇始于2001年，全國農(nóng)民溫飽問題已基本解決，國家將重心放在農(nóng)村公共事業(yè)層面。例如，農(nóng)業(yè)技術(shù)革命(2001年)、農(nóng)村衛(wèi)生體制改革(2002年)、農(nóng)村教育改革(2003年)、農(nóng)村稅費(fèi)改革(2005年)等民生問題的改革政策，為提升農(nóng)民生活質(zhì)量做出了重大貢獻(xiàn)。

2.生態(tài)

改革開放以來，《人民日報》社論涉及“生態(tài)”內(nèi)容共47篇，約占“三農(nóng)”問題社論的25.5%(見圖3)。在2000年之前，農(nóng)村生態(tài)問題并未引起關(guān)注，從1985—1993年連續(xù)9年在《人民日報》關(guān)于“三農(nóng)”問題社論(共19篇)中，均未曾提及“生態(tài)”及相關(guān)詞語。2000年之后，關(guān)鍵詞“生態(tài)”及相關(guān)詞語出現(xiàn)比例明顯升高，特別是在2014—2018年，“生態(tài)”及相關(guān)詞語出現(xiàn)比例皆達(dá)100%。換言之，2000年后，中央對農(nóng)村生態(tài)問題的關(guān)注度呈上升趨勢，于近五年達(dá)到峰值。國家重點(diǎn)從兩個方面關(guān)注了農(nóng)村生態(tài)問題：農(nóng)業(yè)生態(tài)和人居生態(tài)。

1978—2003年，在“三農(nóng)”問題社論中提及的“生態(tài)”及相關(guān)詞語主要是防止在發(fā)展農(nóng)業(yè)的同時破壞生態(tài)系統(tǒng)、不合理地利用自然資源，以保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件及多種經(jīng)營的發(fā)展。最終目的還是要保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，為農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展保駕護(hù)航。2003年以后，涉及“三農(nóng)”問題的社論中，提及“生態(tài)”及相關(guān)詞語多與農(nóng)民的居住環(huán)境密切相關(guān)，中央開始重視農(nóng)村的基礎(chǔ)建設(shè)，“改善農(nóng)村人居環(huán)境”成為這一階段關(guān)鍵詞“生態(tài)”的核心內(nèi)容。2013年中央一號文件，提出要推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，促進(jìn)人、自然、社會的和諧發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)和綜合整治，努力建設(shè)美麗鄉(xiāng)村[8]。2017年，中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更是將“生態(tài)宜居”提升到更為關(guān)鍵的地位。至此，我國“三農(nóng)”工作進(jìn)入一個新的時期，對農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)重視的程度達(dá)到改革開放以來的最高點(diǎn)。

3.農(nóng)業(yè)

改革開放以來，在《人民日報》發(fā)表的涉農(nóng)社論中，涉及“農(nóng)業(yè)”內(nèi)容的共132篇，約占“三農(nóng)”問題社論的71.7%(見下頁圖4)。其中，農(nóng)業(yè)問題被提及頻次較高的有兩個階段。第一階段是1978—1985年，“農(nóng)業(yè)”及相關(guān)詞語出現(xiàn)比例都在50%以上。第二階段是從2005年開始，“農(nóng)業(yè)”及相關(guān)詞語被提及頻次也非常高，尤其是在2012—2021年，涉及“三農(nóng)”問題的社論中，出現(xiàn)“農(nóng)業(yè)”這一關(guān)鍵詞及其相關(guān)詞語的社論達(dá)100%。

改革開放以來，國家堅(jiān)定不移地聚焦農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，全力加快農(nóng)業(yè)發(fā)展速度，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，建設(shè)現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科學(xué)研究和技術(shù)推廣。同時，在改革開放初期，國家對農(nóng)副產(chǎn)品和多種經(jīng)營的重視程度也很高，實(shí)行農(nóng)林牧副漁的全面發(fā)展，因地制宜地調(diào)整農(nóng)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，進(jìn)而推動農(nóng)村發(fā)展。

20世紀(jì)90年代，在科教興農(nóng)戰(zhàn)略中技術(shù)被放在了發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心地位。進(jìn)入21世紀(jì)之后，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入了新階段。該階段的戰(zhàn)略性任務(wù)是對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整，農(nóng)業(yè)由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營轉(zhuǎn)變[9]。中央對農(nóng)業(yè)的投入力度持續(xù)加大，出臺各項(xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，在調(diào)動農(nóng)民務(wù)農(nóng)種糧積極性的同時，保持了農(nóng)產(chǎn)品價格處于合理水平。解決好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營問題始終是農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，國家于2015年出臺的農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革政策，進(jìn)一步肯定了農(nóng)業(yè)的重要性，同時運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品市場，促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和市場消費(fèi)無縫對接。

4.民生

改革開放以來，《人民日報》涉農(nóng)社論中，涉及“民生”內(nèi)容的共105篇，約占“三農(nóng)”問題社論的57.1%(見圖5)。1978—2000年，“民生”在“三農(nóng)”問題社論中所占比例并不突出。但是，從2001年開始，關(guān)鍵詞“民生”及相關(guān)詞語的出現(xiàn)比例處于高位且穩(wěn)定的狀態(tài)。僅有2011年的一篇“三農(nóng)”問題社論未涉及民生問題，其余皆與“民生”相關(guān)。

1978—2000年，涉及“民生”問題社論的核心內(nèi)容都與農(nóng)業(yè)相關(guān)。一是實(shí)施為農(nóng)民減負(fù)的政策，為增加農(nóng)民收入，減少各項(xiàng)稅收，將農(nóng)民的積極性調(diào)動起來，大力發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)事業(yè)。二是積極倡導(dǎo)農(nóng)民學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，培養(yǎng)技術(shù)型農(nóng)村人才，更有效地推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)?？梢姡@一階段的“民生”歸根結(jié)底都與農(nóng)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)。

從2001年起，尤其是2004年和2005年的中央一號文件重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生醫(yī)療等社會事業(yè)之后，《人民日報》涉農(nóng)社論中提及“民生”議題的占比明顯提高。提高農(nóng)民的生活質(zhì)量受到國家的高度重視，包括積極推進(jìn)農(nóng)村教育改革，如在農(nóng)村義務(wù)教育階段對貧困家庭免除學(xué)雜費(fèi)等；積極推進(jìn)農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療改革，如推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)和農(nóng)村醫(yī)療救助工作等。這一系列改革在保障農(nóng)民物質(zhì)生活的同時，也推進(jìn)了精神文明建設(shè)，使農(nóng)民能切實(shí)感受到改革的好處和實(shí)惠。

5.文化

改革開放以來，《人民日報》涉農(nóng)社論中涉及“文化”內(nèi)容的共27篇，約占“三農(nóng)”問題社論的14.7%(見圖6)。關(guān)鍵詞“文化”及相關(guān)詞語提及頻次較少。特別是1978—1990年，討論“三農(nóng)”問題的社論很少提及“文化”議題。從1991年開始，“文化”議題進(jìn)入公眾的視野，雖然中間有兩個斷檔期(1999—2002年、2007—2012年)，但是國家對農(nóng)村文化問題的關(guān)注程度有逐漸上升的趨勢。

1979年，葉劍英在慶祝中華人民共和國成立30周年講話中提到，我國在建設(shè)物質(zhì)文明的同時也要提高全民的教育科學(xué)文化水平，建設(shè)高度社會主義精神文明。1986年，中央通過了《中共中央關(guān)于社會主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決議》，其根本任務(wù)是提高整個中華民族的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)，再次強(qiáng)調(diào)精神文明建設(shè)的重要性。1991年以后，農(nóng)村的“文化”議題逐漸受到國家的重視，提出要逐步培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀(jì)律的“四有”新型農(nóng)民。提高農(nóng)民素質(zhì)也成為農(nóng)村精神文明建設(shè)中的核心目標(biāo)，文化建設(shè)成為農(nóng)村發(fā)展中的重要議題，這與中央在這一階段開始重視民生問題息息相關(guān)。

6.基層建設(shè)

自2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出臺后，中央強(qiáng)調(diào)發(fā)展鄉(xiāng)村要走繁榮鄉(xiāng)村文化之路，2017—2021年《人民日報》涉農(nóng)社論中涉及“文化”的內(nèi)容顯著增多?，F(xiàn)階段國家對鄉(xiāng)村本土文化的重視程度，達(dá)到了改革開放以來的最高峰。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大改變，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化逐漸被城市文明所取代。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，則強(qiáng)調(diào)要回歸農(nóng)村本土化文化建設(shè)[10]。

改革開放以來，《人民日報》社論中涉及“基層建設(shè)”內(nèi)容的共計152篇，約占“三農(nóng)”問題社論的85.9%(見下頁圖7)。可見，“基層建設(shè)”議題是國家自改革開放以來持續(xù)關(guān)注的重點(diǎn)問題。1978—1987年，關(guān)鍵詞“基層建設(shè)”及相關(guān)詞語的出現(xiàn)比例處于60%～80%之間。自1998年起，除1999—2001年“基層建設(shè)”占比未達(dá)到峰值外，其余每一篇有關(guān)“三農(nóng)”問題的社論都涉及“基層建設(shè)”的議題。國家關(guān)注的“基層建設(shè)”可以分為以下三個方面。

一是與“農(nóng)業(yè)”相關(guān)的“基層建設(shè)”。在改革開放初期，中央在基層建設(shè)層面的關(guān)注點(diǎn)在“農(nóng)業(yè)”方面?！稗r(nóng)田基本建設(shè)”和“水利工程建設(shè)”，是這一階段《人民日報》涉農(nóng)社論中，在“基層建設(shè)”這一關(guān)鍵詞內(nèi)提及頻次最高的相關(guān)詞語。對基層干部的培訓(xùn)和教育主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)工作方面，如更扎實(shí)地落實(shí)農(nóng)業(yè)相關(guān)政策、更科學(xué)地處理農(nóng)業(yè)問題、更有效地增加農(nóng)民務(wù)農(nóng)積極性等。

二是基層工作的落實(shí)。改革開放以來，農(nóng)村基層干部的教育問題受到了國家的持續(xù)關(guān)注。幾乎在每一篇《人民日報》涉農(nóng)社論中，在“基層建設(shè)”這一關(guān)鍵詞內(nèi)，都包含農(nóng)村基層工作的落實(shí)問題。中央關(guān)于農(nóng)村的指示是否能落到實(shí)處，與基層干部的具體落實(shí)行動有密不可分的聯(lián)系。因此，“農(nóng)村干部的教育”問題，頻頻出現(xiàn)在社論中。教育農(nóng)村干部積極落實(shí)相關(guān)政策，一切以群眾利益為工作的出發(fā)點(diǎn)，是我國基層建設(shè)工作中的一項(xiàng)核心內(nèi)容。

三是與“民生”相關(guān)的“基層建設(shè)”。自1998年起，國家對基層組織建設(shè)的重視程度進(jìn)一步提高。但是，與改革開放初期相比，基層建設(shè)的方向發(fā)生了改變，國家在這一階段著重考慮的是民生問題。國家對農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會事業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)做出了全面的部署，農(nóng)村綜合改革正式拉開帷幕。在這一時期，國家從對“農(nóng)業(yè)”問題的重視，轉(zhuǎn)向了對“民生”問題的高度重視。提高農(nóng)民的生活質(zhì)量是國家要重點(diǎn)解決的問題，依托的載體是農(nóng)村基層組織，因此基層建設(shè)顯得尤為關(guān)鍵。改善農(nóng)民教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生條件，健全農(nóng)村基層民主、保障農(nóng)民收入都是該階段基層建設(shè)的核心內(nèi)容。國家決策層意識到，改善農(nóng)村民生需要基層政府職能的轉(zhuǎn)變。在這一階段，農(nóng)村發(fā)展的核心，由免除農(nóng)業(yè)賦稅轉(zhuǎn)變?yōu)槊裆┙o和有效服務(wù)。這在很大程度上，對政府權(quán)力的理性回歸和基層政府職能轉(zhuǎn)變提出了新的要求[11]。

7.城鄉(xiāng)關(guān)系

改革開放以來，《人民日報》涉及“城鄉(xiāng)關(guān)系”內(nèi)容的社論共計71篇，約占“三農(nóng)”問題社論的38.6%(見下頁圖8)?！俺青l(xiāng)關(guān)系”比例的折線圖沒有呈現(xiàn)顯著的變化。不過，自2003年起，在每一年關(guān)于“三農(nóng)”問題的社論中，都涉及“城鄉(xiāng)關(guān)系”內(nèi)容，提及關(guān)鍵詞“城鄉(xiāng)關(guān)系”及相關(guān)詞語頻次明顯超過1978—2002年?？偟膩碚f，隨著改革開放的深入，中央對“城鄉(xiāng)關(guān)系”的關(guān)注度在整體上呈上升趨勢。

在20世紀(jì)80年代，我國處于改革開放初期，農(nóng)村人口大量集中到城市，城鄉(xiāng)關(guān)系呈畸形發(fā)展。在1981年4月9日的《人民日報》社論中，提到要貫徹執(zhí)行“兩優(yōu)先”的原則，即城鄉(xiāng)都需要的副食品優(yōu)先供應(yīng)城市，城鄉(xiāng)都需要的工業(yè)品優(yōu)先供應(yīng)農(nóng)業(yè)[12]。考慮到城鄉(xiāng)市場脫節(jié)的情況，國家在1982年重點(diǎn)改革了商品流通制度，其目的是為了疏通城鄉(xiāng)流通渠道，解決城鄉(xiāng)商業(yè)之間的矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的交流。1984年，國家提出要積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，逐步形成了城鄉(xiāng)之間互相促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。

自2000年起，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越。在基本解決溫飽問題之后，國家加快了農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移，城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步提高。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為這一階段的核心內(nèi)容。在農(nóng)村社會事業(yè)長期滯后的情況下，中央統(tǒng)籌城市資源支援農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)的發(fā)展。然而，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，城鄉(xiāng)差距不但沒有明顯縮小，農(nóng)民工、村莊空心化、人口老齡化、農(nóng)戶兼業(yè)化等問題卻接踵而至。尤其是近年來，新生代農(nóng)民工群體引起了全社會廣泛的關(guān)注。他們是在中國社會轉(zhuǎn)型過程中破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快推動城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的關(guān)鍵群體。李培林、田豐通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工仍處在整個社會結(jié)構(gòu)的底層，游離于城市制度之外[13]。由此可見，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的工作重心，還應(yīng)放在“三農(nóng)”問題上。黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要促進(jìn)“四化同步”和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，構(gòu)建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結(jié)合的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制。決策層認(rèn)識到，在農(nóng)村發(fā)展思路上要走新型城鎮(zhèn)化道路，要把握好以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化等基本原則，才有利于釋放內(nèi)需巨大潛力、提高勞動生產(chǎn)率，加快破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)社會公平和共同富裕。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制一直是影響城鄉(xiāng)關(guān)系的病灶，現(xiàn)階段城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制的要義是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動，賦予農(nóng)民更多權(quán)力，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，從根本上解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題。

三、對改革開放以來“三農(nóng)”問題的三點(diǎn)思考

在改革開放的歷史進(jìn)程中，國家對“三農(nóng)”問題的關(guān)注從未間斷。筆者通過對《人民日報》發(fā)表的184篇涉及“三農(nóng)”問題社論的統(tǒng)計與分析，發(fā)現(xiàn)其中有一些規(guī)律可循。

(一)關(guān)鍵詞之間的有機(jī)聯(lián)系

在前述分析中，筆者提取了“改革”“生態(tài)”“農(nóng)業(yè)”“民生”“文化”“基層建設(shè)”和“城鄉(xiāng)關(guān)系”七個關(guān)鍵詞，分析了改革開放以來，中央對“三農(nóng)”問題關(guān)注點(diǎn)的轉(zhuǎn)移及政策變化。雖然七個關(guān)鍵詞從形式上是獨(dú)立的，但關(guān)鍵詞與關(guān)鍵詞之間仍存在千絲萬縷的內(nèi)在聯(lián)系。

首先，“改革”與“基層建設(shè)”之間存在很強(qiáng)的相關(guān)性，從圖2和圖7的折線圖中也可以看到相似的變化趨勢。改革開放初期，“改革”和“基層建設(shè)”在“三農(nóng)”問題社論中所占比例較低，但是從1985年開始，年度占比大多達(dá)到峰值。中央在推出農(nóng)村各項(xiàng)改革后，必將涉及政策落實(shí)、制度推行等基層工作，需要基層組織具體實(shí)施，因此“基層建設(shè)”與“改革”之間有著不可分割的聯(lián)系。

其次，“農(nóng)業(yè)”“城鄉(xiāng)關(guān)系”與“民生”之間存在一定的互斥關(guān)系，改革開放以來的每個時期，中央對待“三農(nóng)”問題都有不同的側(cè)重點(diǎn)。雖然并不是某個關(guān)鍵詞提及次數(shù)較多其他關(guān)鍵詞就完全不涉及，但也可以看出一定規(guī)律。例如2001—2011年，“民生”比例折線圖呈上升趨勢，“農(nóng)業(yè)”比例折線圖整體卻呈現(xiàn)較低的占比。其原因在于這一時期中央對文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)較為關(guān)注。再如1982—1986年，“城鄉(xiāng)關(guān)系”比例折線圖呈上升趨勢，“農(nóng)業(yè)”比例折線圖卻有走低的趨勢。這是因?yàn)?，在這一時期，中央對商品流通體制的改革加強(qiáng)了城鄉(xiāng)之間的交流。中央在重視農(nóng)業(yè)的前提下，同時開始關(guān)注發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，必然會對農(nóng)業(yè)的關(guān)注度有一定影響。

事實(shí)上，這七個關(guān)鍵詞之間的關(guān)系都是密不可分的，如“文化”必然與“改革”“基層建設(shè)”“民生”問題相關(guān)，“生態(tài)”也與“改革”“基層建設(shè)”“農(nóng)業(yè)”問題息息相關(guān)。“三農(nóng)”問題本身就是一個整體，七個關(guān)鍵詞之間也會呈現(xiàn)互相融合、互相勾連的狀態(tài)。

(二)歷史階段

根據(jù)《人民日報》涉農(nóng)社論的內(nèi)容，我們將改革開放以來“三農(nóng)”問題的發(fā)展劃分為四個階段。1978—1982年為農(nóng)村體制改革階段；1983—2000年為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段；2001—2017年為民生發(fā)展階段；2018年以后為多元化發(fā)展階段。雖然劃分為四個階段，但并不意味著不同階段之間是割裂的關(guān)系，事實(shí)上每個階段的發(fā)展核心都具有持續(xù)性。階段的劃分，只是根據(jù)國家在某一時期的工作側(cè)重點(diǎn)做出的一種相對的劃分。例如農(nóng)業(yè)議題是中央改革開放以來持續(xù)關(guān)注的“三農(nóng)”問題之一，并不會因?yàn)樘幵谵r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，就忽視農(nóng)業(yè)問題。

第一，農(nóng)村體制改革階段。由于人民公社時期的農(nóng)業(yè)效率低下，在制約了農(nóng)民生產(chǎn)積極性的同時也限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。因此，在改革開放初期，農(nóng)業(yè)發(fā)展問題位于國家迫切需要解決的“三農(nóng)”問題之首。首要的是農(nóng)業(yè)體制的變革，國家對農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)科技等農(nóng)業(yè)技術(shù)問題的關(guān)注，以及千方百計地調(diào)動農(nóng)民務(wù)農(nóng)積極性，都顯示了國家在這一階段對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重視。

第二，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。1983年的中央一號文件重點(diǎn)提出要放活農(nóng)村工商業(yè)，加快農(nóng)村商品流通速度。1984年的中央一號文件提出要發(fā)展農(nóng)村商品生產(chǎn)，1985年取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，標(biāo)志著我國自1983年起，開始重視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，迫切需要放松歷史上形成的政府壟斷、管制，以及其他阻礙農(nóng)民進(jìn)入市場的規(guī)定，以利于發(fā)展商品生產(chǎn)，擺脫窮困[14]。

第三，民生發(fā)展階段。2000年1月7日《人民日報》涉農(nóng)社論中提道，“經(jīng)過二十年的改革和發(fā)展，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越，中國人民終于擺脫了農(nóng)產(chǎn)品短缺的長期困擾，圓了溫飽夢。”在基本解決溫飽問題之后，民生問題開始受到國家的重視。我國農(nóng)業(yè)政策的第二階段以取消農(nóng)業(yè)稅作為起點(diǎn)，農(nóng)民收入進(jìn)一步提高。因此，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及法制建設(shè)等，成為這一階段國家需要重點(diǎn)解決的問題。

第四，多元化發(fā)展階段。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其總要求是產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕?？梢钥闯觯谶@一階段，是按照全面的、多元化發(fā)展路徑進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、政治、民生、文化、生態(tài)等內(nèi)容都涵蓋其中，并且做出了分兩個階段實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)的戰(zhàn)略安排。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是改革開放以來統(tǒng)籌農(nóng)村建設(shè)的最全面部署。直到黨中央明確宣布中國必須以生態(tài)文明作為方向來推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，“三農(nóng)”問題的處境才有了根本好轉(zhuǎn)。改革開放前期鮮少提及的文化建設(shè)獲得了極大關(guān)注，在這一階段特別強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)土文化的保留，鄉(xiāng)土文化成為了鄉(xiāng)村振興凝心聚力的黏合劑和發(fā)動機(jī)[15]。國家在這一階段從根本上認(rèn)識到，鄉(xiāng)村生活與城市生活是兩種不同的生活方式，不可互相取代。

(三)基層建設(shè)的重要性

關(guān)鍵詞“基層建設(shè)”及相關(guān)詞語，是《人民日報》涉農(nóng)社論中占比最高的關(guān)鍵詞，高達(dá)85.4%。這是因?yàn)楦母镩_放以來，中央制定的解決“三農(nóng)”問題的各種方針、政策，最終都要落腳到基層建設(shè)上來。有學(xué)者曾指出，基層建設(shè)涵括兩個方面的建設(shè): 一是實(shí)體建設(shè)，主要指對基層場域中各類實(shí)體的建設(shè)過程，既包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、居(村)委會等政權(quán)組織(準(zhǔn)政權(quán)組織)的建設(shè)，也包括對各類存在于基層場域中的社會組織的建設(shè)；二是關(guān)系建設(shè)，主要指對基層場域中各類實(shí)體間關(guān)系的理順與協(xié)調(diào)過程[16]。

因此，基層建設(shè)的核心是基層組織建設(shè)，是村兩委的班子建設(shè)?；A(chǔ)組織建設(shè)與“人”密不可分，無論何種政策、何類制度亦或是何項(xiàng)改革，都與“人”相關(guān)，即：與工作在農(nóng)村第一線的村干部密切相關(guān)。習(xí)近平總書記數(shù)次強(qiáng)調(diào)要擺正“統(tǒng)”與“分”的關(guān)系，“分”的長處在于以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，充分調(diào)動個體的積極性能動性；“統(tǒng)”的長處在于發(fā)揮基層組織的整合作用，兩者需要相互作用，由此可見基層建設(shè)的重要性。

基層建設(shè)與“人”是密不可分的，無論何種政策、何類體制亦或是何項(xiàng)改革，都與“人”相關(guān)，即與工作在農(nóng)村第一線的村干部密切相關(guān)?；鶎又卫硎菑?fù)雜的，需要基層干部尋找農(nóng)民意愿與國家政策的平衡點(diǎn)。例如目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)施，要求基層政府要表現(xiàn)出更加積極有效的社會動員能力，并幫助國家有效地推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維持社會秩序。與此同時，由于上級政府、基層政府、基層干部、普通群眾等所有行動者，都分布在一個“聯(lián)結(jié)”關(guān)系的行動網(wǎng)絡(luò)中，因此基層政權(quán)的運(yùn)作充滿了復(fù)雜性與多樣性[17]?；鶎咏ㄔO(shè)可以說是農(nóng)村建設(shè)中連接各項(xiàng)問題的“黏合劑”，重要性不言而喻，但因?yàn)榕c“人”相關(guān)，充滿了各種變數(shù)，更需要國家謹(jǐn)慎應(yīng)對并強(qiáng)力推動。

四、結(jié) 語

改革開放以來從中央到地方、從國家層面到學(xué)術(shù)界，都對“三農(nóng)”問題給予了極大的關(guān)注。筆者通過梳理改革開放以來《人民日報》涉農(nóng)社論，從國家發(fā)展戰(zhàn)略的視角出發(fā)，解析1978—2021年國家對“三農(nóng)”問題關(guān)注重點(diǎn)的變化趨勢。在此基礎(chǔ)上，劃分出“三農(nóng)”問題經(jīng)歷的四個歷史階段。每個階段都有一條發(fā)展主線，同時有多條副線鋪設(shè)其中。雖然不少學(xué)者梳理過改革開放以來“三農(nóng)”問題的政策走向，但大體上是將“三農(nóng)”問題作為一個整體進(jìn)行探討，缺少文本和數(shù)據(jù)的依托。從國家發(fā)展戰(zhàn)略的層面來看，國家從來沒有明確地對解決“三農(nóng)”問題劃分過歷史階段，也沒有提出過在某一時期工作的重點(diǎn)是什么，但從筆者的分析中，仍能清晰地看到工作重心的變化。

國家的發(fā)展戰(zhàn)略是一國之根本，國家的意志與權(quán)力始終是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、融合發(fā)展的重要部分[18]。筆者在分析中特別強(qiáng)調(diào)了基層建設(shè)的重要性。由于基層建設(shè)是分布在各個錯綜復(fù)雜的行動網(wǎng)絡(luò)之中，因此復(fù)雜性與靈活性并存。國家制定的“三農(nóng)”問題解決方略，要求鄉(xiāng)村干部在農(nóng)村治理的轉(zhuǎn)型中，更新基層組織與農(nóng)民之間的互動機(jī)制，從而更加有效地建設(shè)農(nóng)村。

由于我國特殊的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村發(fā)展任務(wù)始終是特殊且艱巨的，中央對此也是格外重視的。1982—1986年連續(xù)五年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件；2004—2019年又連續(xù)十六年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件。這表明，在國家的發(fā)展戰(zhàn)略部署中，“三農(nóng)”問題在中國現(xiàn)代化發(fā)展道路上始終處在重中之重的地位。目前，正在實(shí)施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，采用多元化的視角全面建設(shè)鄉(xiāng)村，尤其是文化問題，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中被提升到特別重要的位置，其目的是尋找在農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展過程中迷失的鄉(xiāng)村文化。鄉(xiāng)村不再被看作城市的附屬品，國家已經(jīng)深刻認(rèn)識到，鄉(xiāng)村生活與城市生活同樣是一種生活方式，是不可取代的。