淺談如何推動(dòng)農(nóng)村宅基地制度改革
——以三明市沙縣區(qū)虬江街道茶豐峽村為例

□張蓮英

（三明市沙縣區(qū)虬江街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合服務(wù)中心，福建 三明 365515）

茶豐峽村位于福建省三明市沙縣區(qū)東部，4 個(gè)自然村，下轄4 個(gè)村民小組，人口1 320 人。作為沙縣區(qū)宅基地制度改革的試點(diǎn)村之一，經(jīng)摸排該村共有宅基地313 宗，總面積29 905 m2，其中一戶一宅共270 戶，面積24 535 m2；一戶多宅共計(jì)37 戶，面積4 885 m2；非集體經(jīng)濟(jì)組織成員6 戶，面積485 m2；建筑時(shí)間在50 年以上的有28 棟；有150 戶村民在城關(guān)買房居住，村里房屋變成“空心房”；5 戶在外地工作，村里房屋閑置[1]。

1 宅基地制度改革的背景

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程快速發(fā)展，宅基地制度弊端逐漸顯現(xiàn)，如宅基地隨意侵占、閑置浪費(fèi)、流轉(zhuǎn)不暢功能弱化等，主要問(wèn)題為“大、多、亂、違、轉(zhuǎn)、閑”6 個(gè)方面，“大”是指超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地現(xiàn)象十分突出，房屋普遍面積大；“多”是指一戶多宅的戶數(shù)較多，僅茶豐峽村就有37 戶存在一戶多宅的現(xiàn)象；“亂”是指沒有統(tǒng)一的規(guī)劃設(shè)計(jì)，房屋的朝向、位置雜亂無(wú)章；“違”是指違章建房情況普遍，違章搭蓋現(xiàn)象嚴(yán)重，村民們?cè)谥黧w住宅外亂搭濫建，形成相互攀比、多占土地的不良風(fēng)氣；“轉(zhuǎn)”是指宅基地私下流轉(zhuǎn)成了常態(tài)，隱形流轉(zhuǎn)擾亂了土地市場(chǎng)，更是留下了產(chǎn)權(quán)糾紛；“閑”是指有的“建新不拆舊”，有的舉家進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村房屋長(zhǎng)期閑置，造成土地資源極大浪費(fèi)[2]。

2 茶豐峽村宅基地制度改革的“五探索”

2.1 探索農(nóng)村宅基地網(wǎng)格化管理制度

在建立村級(jí)宅基地協(xié)管制度的基礎(chǔ)上，茶豐峽村積極推行農(nóng)村宅基地網(wǎng)格化管理機(jī)制。包村工作組擔(dān)任一級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)，具體推動(dòng)落實(shí)掛包村農(nóng)村建房監(jiān)管，劃細(xì)劃小網(wǎng)格單元，督促二級(jí)網(wǎng)格員履責(zé)，牽頭落實(shí)農(nóng)村建房有關(guān)問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、報(bào)告、處置、銷號(hào)閉環(huán)管理。各村主干及其他村兩委干部分別擔(dān)任二級(jí)、三級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)，對(duì)該村建房、所管片區(qū)履行巡查、勸阻、報(bào)告責(zé)任。此外，該機(jī)制還明確了網(wǎng)格員管理職責(zé)，建立了網(wǎng)格化日常監(jiān)管、違法處置、責(zé)任追究以及公開舉報(bào)等制度，有力有據(jù)保障制度落實(shí)。

2.2 探索宅基地農(nóng)戶資格權(quán)保障機(jī)制

茶豐峽村重點(diǎn)在“分配、喪失、取得”上下工夫，在2017 年農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果的基礎(chǔ)上，明確村民符合“成員取得、出生取得、婚嫁取得、政策取得、認(rèn)可取得”等5 種取得方式中的一種，均可獲得農(nóng)村宅基地資格權(quán)；認(rèn)定寄戶的村民，已外嫁但戶口留在本村以及宅房已進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、贈(zèng)與的村民均喪失農(nóng)村宅基地資格權(quán)；建立宅基地農(nóng)戶資格權(quán)申請(qǐng)認(rèn)定制度，對(duì)戶籍不在集體經(jīng)濟(jì)組織但長(zhǎng)期生活居住于本集體經(jīng)濟(jì)組織且在其他村無(wú)房的人員均可取得宅基地資格權(quán)；對(duì)不是本村集體成員，但是對(duì)本村作出重大貢獻(xiàn)的可以考慮給予宅基地申請(qǐng)資格權(quán)。目前，經(jīng)村民代表大會(huì)確認(rèn)茶豐峽村宅基地農(nóng)戶資格權(quán)名錄庫(kù)360 戶1 263 人。

2.3 探索宅基地有償使用機(jī)制

基于茶豐峽村“一戶一宅”超面積平方數(shù)較少，“一戶多宅”大多為繼承祖遺房的情況，該村從收取對(duì)象、起征面積、收取標(biāo)準(zhǔn)、收取方式等方面探索宅基地有償使用機(jī)制，并將收取的有償使用費(fèi)用于該村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境整治等工作。經(jīng)茶豐峽村宅改理事會(huì)反復(fù)醞釀，該村宅基地有償使用起征面積依據(jù)是否擁有宅基地使用權(quán)證進(jìn)行分類確定，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)采取階梯式收費(fèi)，收取方式實(shí)行按年度收取、一次性優(yōu)惠收取、以工代賑沖抵收取等方式，目前已收取有償使用費(fèi)4.82 萬(wàn)元，其中3 宗以村內(nèi)人居環(huán)境整治務(wù)工沖抵有償使用費(fèi)1 800 元。

2.4 探索宅基地退出機(jī)制

茶豐峽村大多為繼承祖遺戶形成的“合理”一戶多宅農(nóng)戶較多，且舊宅主要集中在鄧氏宗祠及周邊老房子。

茶豐峽村借助鄉(xiāng)村振興實(shí)績(jī)突出村創(chuàng)建、農(nóng)村人居環(huán)境整治行動(dòng)契機(jī)，積極探索宅基地有償退出和無(wú)償退出機(jī)制，目前有償退出12 宗宅基地、面積296.125 m2，無(wú)償退出76 宗宅基地、面積16 533.21 m2，拆除全村違建物86 處、面積9 746.66 m2。通過(guò)多元賦權(quán)激活宅基地財(cái)產(chǎn)性功能，構(gòu)建了退出宅基地的再利用體系，退出的宅基地用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)8 300 m2，公益設(shè)施建設(shè)5 000 m2，其他用途4 885 m2，有效盤活了閑置浪費(fèi)宅基地及農(nóng)房[3]。

2.5 探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制

孝子坊又名“陳氏大厝”，是目前三明市沙縣區(qū)保存最完好、規(guī)模最大的清代古民居。為推進(jìn)文物保護(hù)、閑宅流轉(zhuǎn)，解決歷史遺留問(wèn)題，推動(dòng)鄉(xiāng)村文旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，茶豐峽村積極探索宅基地入股流轉(zhuǎn)方式，充分將文保工作融入宅基地改革。通過(guò)前期的動(dòng)員與宣傳，村委會(huì)和大水灣35 戶村民簽訂相關(guān)退出協(xié)議，將孝子坊無(wú)償收回并由村集體進(jìn)行統(tǒng)一管理。茶豐峽村在孝子坊建立游客服務(wù)中心和孝文化廣場(chǎng)商業(yè)街，并對(duì)外招商，增加村財(cái)政收入，并計(jì)劃將60%的收益用于修繕保護(hù)文物，40%的收益分配給相關(guān)村民。

3 茶豐峽村宅基地制度改革經(jīng)驗(yàn)做法

3.1 公平公正，“拆”得徹底

一是加大工作力度。在街道層面上由自己來(lái)抓，抽調(diào)農(nóng)業(yè)、自然資源、村建站等有關(guān)人員，組建宅改辦；在試點(diǎn)村以老干部、老黨員、村民代表、鄉(xiāng)賢等為班底，組建宅改工作小組和建房理事會(huì)，并在村里開展細(xì)致的入戶摸排，多次探索研究，建立一戶一檔、一房一檔的臺(tái)賬，完善全村宅房信息。明確哪些是一戶一宅、一戶多宅，哪些是超面積，哪些要拆，哪些要退，哪些可以批準(zhǔn)建房等，并進(jìn)行公開公示。

二是做好宣傳動(dòng)員工作。組織宅改辦人員、理事會(huì)成員等學(xué)深悟透各項(xiàng)宅改制度、政策，做好宅改宣傳員。宣傳員在農(nóng)戶家里、田間地頭主動(dòng)宣傳怎么改、改完有什么好處。通過(guò)細(xì)致的宣傳，消除群眾的疑慮和誤解，轉(zhuǎn)變?nèi)罕娬厮接杏^念，充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性、主動(dòng)性。

三是公平公正拆除。首先，黨員干部主動(dòng)拆，統(tǒng)一村兩委成員及黨員的思想意識(shí)，先從自身找問(wèn)題，解決一戶多宅的問(wèn)題，拆除所有違建物。其次，村民配合拆。通過(guò)干部、黨員的帶頭示范，入戶宣傳、召開座談會(huì)等，不少村民對(duì)改善居住環(huán)境的意愿強(qiáng)烈，愿意配合拆除。再次，攻堅(jiān)“硬骨頭”。針對(duì)一些不理解、不配合的群眾，要做好村民的思想工作，發(fā)揮鄉(xiāng)賢作用，思想動(dòng)員及責(zé)令整改并行，多措并舉，使村民自愿拆除全村違章建筑，清理村里所有一戶多宅的現(xiàn)象。

3.2 合情合理，“建”得科學(xué)

一是建知青公園。為滿足農(nóng)民群眾的日常休閑娛樂(lè)需要，拆除破舊的鐵皮房、烤煙房，通過(guò)知青的積極募捐、組織、推進(jìn)，建設(shè)知青文化公園，既留下了知青記憶，又滿足了農(nóng)民需要。

二是規(guī)劃宅基地。為滿足村民的建房需求，根據(jù)該村實(shí)際情況，整合村部和老人活動(dòng)中心，拆除老村部、禮堂、老碳廠，規(guī)劃出5 000 m2用于開發(fā)宅基地。

三是統(tǒng)建農(nóng)具房。為了徹底解決亂堆亂放、亂占亂建的問(wèn)題，在住宅集中區(qū)合理規(guī)劃、統(tǒng)一規(guī)范建設(shè)農(nóng)具房、雞鴨舍，供農(nóng)民統(tǒng)一堆放農(nóng)器具、柴火等，在滿足村民生產(chǎn)生活需要的同時(shí)，保障村莊公共場(chǎng)所潔凈整齊。

三是注重村莊美化靚化。在拆除的地方種上景觀型花草樹木，改善村莊環(huán)境，提升鄉(xiāng)村宜居水平。

3.3 留住文化，“展”得靚麗

一是做足孝文化。通過(guò)“無(wú)償”退出，街道收回孝子坊（陳氏大厝），并由村集體進(jìn)行統(tǒng)一管理和挖掘開發(fā)孝文化。目前，孝子坊正在進(jìn)行孝文化展示廳的布展工作。

二是做足知青文化。通過(guò)“有償”退出，村集體收回鄧氏宗祠及周邊老房子，在原址建設(shè)知青文化展示體驗(yàn)館。目前，已完成房屋修繕，準(zhǔn)備在室內(nèi)布展。同時(shí)，繼續(xù)深挖、豐富鄉(xiāng)村文化底蘊(yùn)，根據(jù)實(shí)際情況需要騰出更多的老房子，建設(shè)民宿、書畫舍等旅游配套項(xiàng)目，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村文化旅游，既保護(hù)了古建筑，傳承了知青文化，也促進(jìn)了閑宅流轉(zhuǎn)和村財(cái)政的增收，解決了老建筑后期運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用問(wèn)題。

4 宅基地制度改革中遇到的瓶頸

4.1 認(rèn)識(shí)不到位

一是大多農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)村宅基地就是“自己的祖業(yè)”，部分村干部農(nóng)村宅基地集體所有的意識(shí)較為淡薄，導(dǎo)致在推進(jìn)宅基地有償使用中面臨的阻力較大。

二是片面認(rèn)為“宅改就是拆房”，其實(shí)宅基地制度改革是把工作成效之前的過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)梳理、完善，形成一套行之有效、切合實(shí)際的制度。

4.2 宣傳動(dòng)員不全面

一是面向群眾的政策宣傳做得不夠，農(nóng)民只知道有政策，但不了解具體的政策內(nèi)容，不知道宅基地制度改革到底是改什么、為什么改，這樣就無(wú)法更廣泛地發(fā)動(dòng)農(nóng)民群眾自主參與改革。

二是在改革經(jīng)驗(yàn)做法、典型案例的總結(jié)宣傳上，存在成果提煉不充分、特色亮點(diǎn)不突出、案例故事不夠多的問(wèn)題，缺乏可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。

4.3 制度設(shè)計(jì)不健全

一是試點(diǎn)改革方案中認(rèn)定了每戶村民宅基地的使用面積，然而農(nóng)村房屋多帶有院落，對(duì)于村民的院落面積認(rèn)定不夠清晰。

二是宅改后是農(nóng)村房屋是否可以辦證、什么時(shí)候可以辦、城郊村列入規(guī)劃的是否需要改等宅基地制度改革政策不明朗。

三是新的《土地管理法》已開始實(shí)施，但缺乏配套政策，銜接不暢。

4.4 部門協(xié)作不夠有力

農(nóng)村宅基地涉及多部門管理，現(xiàn)行政策下宅基地制度改革由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭，自然資源、住建等部門聯(lián)合開展，但在法律層面上，宅基地管理的執(zhí)法權(quán)依然屬于自然資源部門，這就導(dǎo)致執(zhí)法職責(zé)不明確，甚至出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象。比如，有些村在探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制中，農(nóng)戶在符合流轉(zhuǎn)條件下進(jìn)行了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，但對(duì)于自然資源部門來(lái)說(shuō)，沒有相關(guān)依據(jù)，他們不能變更宅基地使用權(quán)證，這就使得宅改工作雪上加霜。

5 對(duì)宅基地制度改革的幾點(diǎn)建議

5.1 夯實(shí)基礎(chǔ)信息工作

一是建立宅基地基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)及管理平臺(tái)。整合自然資源、住建、公安等相關(guān)部門數(shù)據(jù)信息，建立分級(jí)臺(tái)賬，嚴(yán)格采集信息，逐村逐戶核實(shí)，確保信息采集真實(shí)性和完整性；同步開展信息管理平臺(tái)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)宅基地?cái)?shù)字化管理。

二是加快編制村莊規(guī)劃。編制多規(guī)合一、務(wù)實(shí)管用、簡(jiǎn)單明了的村莊規(guī)劃，做好規(guī)劃銜接，避免大拆大建和無(wú)序建設(shè)；合理引導(dǎo)新建宅基地向規(guī)劃區(qū)靠攏，加強(qiáng)農(nóng)村建筑物風(fēng)貌管控。

三是妥善處置歷史遺留問(wèn)題。對(duì)歷史形成的各類宅基地問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)排查，按照依法依規(guī)、穩(wěn)妥有序的原則，研究制定符合實(shí)際的處置辦法。針對(duì)個(gè)別有代表性的突出問(wèn)題，要研究分析矛盾根源，提出制度層面的改革建議，通過(guò)大膽實(shí)踐，進(jìn)一步形成制度經(jīng)驗(yàn)，從而有效化解同類矛盾。

四是做好宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作。按照不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記要求，全面完成宅基地地籍調(diào)查，加快辦理統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬證書，切實(shí)做到應(yīng)發(fā)盡發(fā)，給農(nóng)民吃下定心丸。

5.2 注重宅改宣傳引導(dǎo)

一是提升宅改業(yè)務(wù)水平。組織開展宅改工作培訓(xùn)會(huì)，重點(diǎn)圍繞“為什么改、怎么改、改完有什么好處”等方面進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)，確保宅改干部對(duì)相關(guān)政策吃得透、講得清，成為宅改工作的行家里手。

二是采取多種形式宣傳。通過(guò)陣地宣傳、走訪宣傳、“地?cái)偂毙麄?、活?dòng)宣傳等方式，向村民普及相關(guān)宅改政策，向群眾現(xiàn)場(chǎng)解答各種問(wèn)題，讓宅改相關(guān)政策和制度深入人心。

三是堅(jiān)持“群眾事、群眾辦”。充分發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，選擇一些威望高的老干部、老黨員代表、鄉(xiāng)賢能人，組建宅改理事會(huì)，主要承擔(dān)資格確權(quán)、建房管理、村莊建設(shè)、矛盾糾紛調(diào)處等事務(wù)，從本質(zhì)上激發(fā)農(nóng)民參與宅改的積極性。

四是引導(dǎo)農(nóng)民自主監(jiān)督。聘請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富、威望較高的鄉(xiāng)村振興監(jiān)督員，指導(dǎo)各村制定宅基地制度改革方案，幫助解決宅基地制度改革一線問(wèn)題。

5.3 積極探索還權(quán)賦能

一是保全資格，把人口“動(dòng)”起來(lái)。建立宅基地保權(quán)退出制度，允許農(nóng)民在保留宅基地資格權(quán)的情況下自愿退出宅基地，享受宅基地和房屋殘值補(bǔ)償。農(nóng)戶重回集體安居時(shí)，經(jīng)過(guò)申報(bào)和審批，有償獲得新的宅基地，由集體參照集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市價(jià)格向其收取有償使用費(fèi)。激勵(lì)農(nóng)民在保留宅基地資格權(quán)的情況下到城鎮(zhèn)落戶。

二是有償騰退，把資源“聚”起來(lái)。建立宅基地有償退出制度，設(shè)計(jì)“部分退出，整體退出、永久退出、保權(quán)退出”等路徑，集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)不同退出方式給予不同補(bǔ)償。宅基地騰退后形成的建設(shè)用地指標(biāo)，集體在滿足自身需求后，允許節(jié)余指標(biāo)在市內(nèi)各區(qū)域調(diào)劑使用。

三是以地置業(yè)，把資源“活”起來(lái)。建立共建共享、置產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、抵押融資制度，允許農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)與第三方共建共享，解決農(nóng)民借力改善居住條件、第三方借地創(chuàng)業(yè)的問(wèn)題；允許農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)入股新型經(jīng)營(yíng)主體，解決農(nóng)民借資、業(yè)主借地創(chuàng)業(yè)的問(wèn)題；允許農(nóng)戶以宅基地使用權(quán)及房屋所有權(quán)向銀行抵押融資，解決資產(chǎn)變資金的問(wèn)題。

四是以地?fù)Q房，把資源“用”起來(lái)。針對(duì)貧困戶等特殊困難群體，動(dòng)員農(nóng)戶自愿退出現(xiàn)有宅基地；鎮(zhèn)、村利用節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，疊加鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，給予就近務(wù)工安置等扶助；農(nóng)戶保留宅基地資格權(quán)，獲得房屋殘值補(bǔ)償，僅以宅基地使用權(quán)置換房屋居住權(quán)，房屋所有權(quán)歸屬集體經(jīng)濟(jì)組織，切實(shí)幫助弱勢(shì)群體解決安居、養(yǎng)老問(wèn)題。