城市建設(shè)過程中耕地保護(hù)思路探索
——以深圳市坪山區(qū)為例

文／羅超英 深圳市坪山規(guī)劃和自然資源研究中心 廣東深圳 518118

引言：

耕地是人類賴以生存的基本資源和條件。進(jìn)入21 世紀(jì)，我國人口不斷增多，人民生活水平不斷提高，而人均耕地面積和數(shù)量逐漸減少，保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，首先要確保耕地的數(shù)量和質(zhì)量。我國作為人口大國，耕地保護(hù)是關(guān)系我國經(jīng)濟(jì)和社會可持續(xù)發(fā)展的全局性戰(zhàn)略問題，保護(hù)耕地為我國糧食安全、社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)安全奠定了堅實的基礎(chǔ)。因此，“十分珍惜和合理利用土地，切實保護(hù)耕地”是一直以來是我國必須長期堅守的一項基本國策。

深圳作為高密度、現(xiàn)代化都市，人多地少，資源緊約束，約在2012 年以來就進(jìn)入了土地資源瓶頸期。深圳的耕地雖然僅占全市總用地的1%，但耕地與城市規(guī)劃建設(shè)用地重疊交叉的現(xiàn)象比較普遍，如何在經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展中，同時作為粵港澳大灣區(qū)和先行示范區(qū)，如何走出一條使耕地“在保護(hù)中用、在利用中發(fā)展”的新路徑，值得深思和探討。

1、耕地保護(hù)相關(guān)制度

為了守住18 億畝耕地紅線的底線要求,我國長期以來已經(jīng)形成了一系列強(qiáng)有力的制度和手段保障,包括法律、行政、經(jīng)濟(jì)手段等多管齊下，并在有力地繼續(xù)向前推進(jìn)。同時深圳在嚴(yán)守國家、省、部委等有關(guān)法律法規(guī)和要求下，也形成了自己的一些手段。

1.1 法制制度持續(xù)完善

我國最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度真正得以確立,以1999年1 月1 日起實施的新修訂的《土地管理法》為標(biāo)志,從保障建設(shè)用地供應(yīng)為主轉(zhuǎn)到切實保護(hù)耕地為主;從分級限額審批制度轉(zhuǎn)到用途管制制度,則成為這部法律的最為顯著的特征。新修訂的《土地管理法》加強(qiáng)了對耕地的保護(hù)和建設(shè)用地的控制。各級政府編制土地利用總體規(guī)劃,實行土地用途管制,嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度,對耕地實行特殊保護(hù)。同時,將土地審批權(quán)上收至中央及省級政府,進(jìn)一步加大了農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的審查和監(jiān)管力度,優(yōu)化項目選址和工程設(shè)計,嚴(yán)格用地標(biāo)準(zhǔn),盡量少占或不占耕地?！痘巨r(nóng)田保護(hù)條例》與其同步實施,建立了較為完善的基本農(nóng)田保護(hù)制度體系,劃定基本農(nóng)田,落實到地塊和農(nóng)戶,對于穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量起到了重要的保障作用。

耕地保護(hù)的重要核心在于保護(hù)?！锻恋毓芾矸ā返闹匾诵氖歉乇Ｗo(hù)。通過土地用途管制、耕地占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度等落實世界上最嚴(yán)格的保護(hù)耕地制度?！锻恋毓芾矸ā返谒臈l第一款規(guī)定：“國家實行土地用途管制制度?！钡诙钜?guī)定：“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)?！?/p>

1.2 行政管理措施積極跟進(jìn)

2005 年,國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核辦法》明確要求,各省(區(qū)、市)人民政府應(yīng)對規(guī)劃確定的本行政區(qū)域內(nèi)的耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)責(zé),省長(主席、市長)為第一責(zé)任人。2006 年,國家土地督察制度開始全面實施,有效地督促了地方政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制度的落實。2008 年,經(jīng)國務(wù)院同意,國土資源部會同農(nóng)業(yè)部、國家統(tǒng)計局組織開展了2007 年度省級政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況檢查工作,多部門共同督促,形成耕地保護(hù)的共同責(zé)任機(jī)制。

《深圳市人民政府關(guān)于加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)工作的意見》（深府[2007]267 號）要求市政府同區(qū)政府簽訂耕地保護(hù)責(zé)任書，明確區(qū)政府在耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、年度新增建設(shè)用地和違法案件查處等方面的責(zé)任和考核目標(biāo)，定期開展檢查考核工作。

1.3 建立健全占用耕地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制

10 年來,我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍提高了20%-30%,同時將被征地農(nóng)民納入社會保障體系,將耕地占用稅稅額標(biāo)準(zhǔn)在原有基礎(chǔ)上提高約4 倍,將城鎮(zhèn)土地使用稅每平方米稅額在原規(guī)定的基礎(chǔ)上提高2 倍,外商投資企業(yè)和外國企業(yè)也一并納入城鎮(zhèn)土地使用稅的征稅范圍。從2007 年開始,新增建設(shè)用地有償使用費征收標(biāo)準(zhǔn)在原有基礎(chǔ)上又提高了1 倍,并將未利用地和違規(guī)違法實際發(fā)生用地納入實際新增建設(shè)用地范圍。這一系列舉措,提高了占用耕地的門檻。此外，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》（國辦發(fā)〔2018〕16 號）對耕地后備資源嚴(yán)重匱乏的直轄市，占用耕地、新開墾耕地不足以補(bǔ)充所占耕地，或者資源環(huán)境條件嚴(yán)重約束、補(bǔ)充耕地能力嚴(yán)重不足的省，由于實施重大建設(shè)項目造成補(bǔ)充耕地缺口，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，在耕地后備資源豐富省份落實補(bǔ)充耕地任務(wù)也做出了規(guī)范。深圳長期以來通過在資源豐富地區(qū)進(jìn)行調(diào)劑以實現(xiàn)建設(shè)占用，但隨著指標(biāo)的消耗殆盡，需要逐步在本市內(nèi)部進(jìn)行占補(bǔ)平衡。

1.4 加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)管,嚴(yán)格土地執(zhí)法

利用現(xiàn)代信息技術(shù)和遙感監(jiān)測技術(shù),對建設(shè)用地“批、供、用、補(bǔ)、查”實施全程動態(tài)監(jiān)管。深圳市建立了基本農(nóng)田保護(hù)檢查制度。市規(guī)劃國土部門要通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查和衛(wèi)星遙感監(jiān)測等手段，會同農(nóng)業(yè)部門定期對全市基本農(nóng)田保護(hù)情況進(jìn)行檢查，并向市政府報告基本農(nóng)田保護(hù)情況。各區(qū)政府要結(jié)合本地基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任目標(biāo)要求，相應(yīng)建立以基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任人和執(zhí)法監(jiān)查員為主體的監(jiān)查網(wǎng)絡(luò)，對基本農(nóng)田進(jìn)行監(jiān)管巡查，禁止建設(shè)項目占用基本農(nóng)田。對普通耕地建立了耕地占補(bǔ)平衡制度，加強(qiáng)各類建設(shè)占用耕地的規(guī)范管理，占用耕地必須與補(bǔ)充耕地掛鉤，對符合土地利用總體規(guī)劃和年度計劃的重點建設(shè)項目確須占用耕地的，須落實耕地占補(bǔ)平衡后方可批準(zhǔn)用地。市規(guī)劃國土部門會同農(nóng)業(yè)部門及轄區(qū)政府做好土地開發(fā)整理補(bǔ)充耕地項目的選址、實施和檢查驗收。

2、深圳保護(hù)耕地的現(xiàn)實必要性

耕地和基本農(nóng)田保護(hù)工作是土地調(diào)控和責(zé)任目標(biāo)考核的核心，也是國家土地督察的重點。耕地是關(guān)系到國家糧食安全、人生民計的大事，雖然深圳是城市化高度成熟的地區(qū)，轄區(qū)內(nèi)也全部取消了農(nóng)民，農(nóng)業(yè)比重相當(dāng)?shù)?，但是作為人口大市，農(nóng)田和糧食安全同樣有戰(zhàn)略意義，同時由于深圳的土地資源尤為緊張，深圳市對農(nóng)業(yè)發(fā)展提出了更高、更新要求：即，要基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群，形成功能多樣、保障有力、高效生態(tài)、產(chǎn)業(yè)融合、開放共享的都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新格局：基本農(nóng)田全部成為“美麗田園”，實現(xiàn)集約化、規(guī)模化、智能化生產(chǎn)；實施農(nóng)業(yè)品牌戰(zhàn)略，培育一批市場信譽(yù)度高、影響力大的農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌、企業(yè)品牌和產(chǎn)品品牌。

3、坪山區(qū)耕地保護(hù)與利用現(xiàn)狀

坪山區(qū)位于廣東省深圳市東北部，北靠龍崗區(qū)，南連大鵬新區(qū)，東鄰惠州市惠陽區(qū)，西接鹽田區(qū)，總面積166km2。坪山耕地面積占全市第四，現(xiàn)狀耕地除了基本農(nóng)田集中布局在坪山區(qū)中部連貫?zāi)媳钡母邏鹤呃认?、西南角的碧嶺生態(tài)園，其他的普通耕地基本上呈點狀分布，較為分散。成片的基本農(nóng)田、耕地與周邊的山水湖草資源交錯分布，資源稟賦條件較好，但是由于經(jīng)營管理方式低端、未統(tǒng)一謀劃布局等原因，并未將本底優(yōu)勢充分發(fā)揮出來。

3.1 耕地保護(hù)責(zé)任用地以現(xiàn)狀調(diào)查為準(zhǔn)，未作提前規(guī)劃

當(dāng)前，坪山耕地保護(hù)責(zé)任用地范圍是以現(xiàn)狀調(diào)查為基礎(chǔ)形成的圖斑，并未提前做布局規(guī)劃，有些現(xiàn)狀耕地是2006-2007年間坪山區(qū)成片補(bǔ)充耕地集中整治而成的（后來大部分劃定為基本農(nóng)田），有一些主要是自發(fā)形成的，基本農(nóng)田較為連片，但普通耕地卻較為分散。

目前的耕地與規(guī)劃沖突呈現(xiàn)了這么一個特點，即基本農(nóng)田基本上與現(xiàn)行規(guī)劃未重疊，但普通耕地與現(xiàn)行規(guī)劃重疊現(xiàn)象突出，主要原因在于：根據(jù)一直以來的基本農(nóng)田管理辦法，除了國家級能源、水利項目、省級線性工程可以占用基本農(nóng)田（需進(jìn)行補(bǔ)劃同等規(guī)模與質(zhì)量）外，其他一般性質(zhì)的建設(shè)項目基本上都需要避讓基本農(nóng)田；而普通耕地由于缺乏事前、預(yù)先的規(guī)劃，或者在劃定時未與現(xiàn)行規(guī)劃進(jìn)行復(fù)核，導(dǎo)致目前的普通耕地與現(xiàn)行的城市規(guī)劃重疊沖突嚴(yán)重，與重大建設(shè)項目沖突達(dá)30 余個，與規(guī)劃建設(shè)用地重疊將近達(dá)到2535 畝的規(guī)模。根據(jù)目前的耕地保護(hù)政策，建設(shè)項目占用耕地需實施占補(bǔ)平衡，一方面，如此大面積的重疊將導(dǎo)致耕地占補(bǔ)頻繁，對農(nóng)業(yè)穩(wěn)定化、長期經(jīng)營造成較大負(fù)面影響和較大挑戰(zhàn)，另一方面，占補(bǔ)平衡手續(xù)繁雜、時限長，對建設(shè)項目的加快實施、城市規(guī)劃的實現(xiàn)事實上也造成一定阻礙。

3.2 現(xiàn)狀耕地零散分布，增加管理成本

耕地布局零散，遍布全區(qū)6 個街道，1 畝以下圖斑面積占27%，割裂城市面貌；耕地零散布局進(jìn)一步導(dǎo)致耕地管理困難。除了占現(xiàn)狀耕地約60%的集中程度稍高的基本農(nóng)田成片分布在三大區(qū)域，如龍?zhí)锉彼勺涌铀畮炫浴⒅袞|部高壓走廊、西邊碧嶺生態(tài)科技園，其他占比40%的耕地基本上為零散分布的普通耕地，遍布在全區(qū)各個街道。零散分布的普通耕地不便于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施建設(shè)，不便于進(jìn)行現(xiàn)代化管理和投入，事實上，農(nóng)戶從來都是以收益大小來決定投入成本的，小規(guī)?；姆N植如若不帶來較大收益，同理也不會投入大量成本。同時，由于現(xiàn)階段普通耕地不如基本農(nóng)田管理嚴(yán)格（事實上目前有關(guān)耕地的管理措施和制度、管理單位并不明朗），導(dǎo)致普通耕地容易出現(xiàn)非耕化現(xiàn)象，對我區(qū)的耕地管理工作事實上造成了較大負(fù)擔(dān)和壓力。

3.3 管理方式落后，影響整體長遠(yuǎn)發(fā)展

我區(qū)目前雖然與7 個農(nóng)業(yè)管理單位簽訂了基本農(nóng)田租賃管理合同，但這些農(nóng)業(yè)管理單位將農(nóng)田租賃給了大大小小約700 多個農(nóng)戶。分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展產(chǎn)生了嚴(yán)重阻礙，原因在于：由于是小農(nóng)戶，資金實力極為有限，同時受發(fā)展前景和視角的限制，對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田設(shè)施的配套投入也有限，目前基本農(nóng)田均以菜地為主，小農(nóng)戶通常在農(nóng)田上挖掘了大大小小的坑塘，在農(nóng)田旁粗略地建造了相關(guān)生活附屬設(shè)施，即可解決取用水、儲存農(nóng)作物等問題，臟亂差、破壞耕作層、硬底化的現(xiàn)象較為普遍，一方面復(fù)墾難度大，大規(guī)模小農(nóng)戶的違規(guī)行為增加了管理成本，另一方面要改變目前現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)投入低、產(chǎn)值低的現(xiàn)狀，勢必要重新引入資金實力雄厚的、有經(jīng)驗的農(nóng)田管理公司來統(tǒng)一運營，但如此大規(guī)模農(nóng)戶的清租，未來可能會帶來一些社會問題，也增加了農(nóng)田管理公司或政府的資金負(fù)擔(dān)壓力，因此目前的低端管理模式已對現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展造成了較大阻力，影響農(nóng)業(yè)的整體長遠(yuǎn)發(fā)展。

3.4 未與周邊協(xié)調(diào)發(fā)展，割裂城市面貌

不管是成片布局的基本農(nóng)田，還是零散分布的普通耕地，與周邊的生態(tài)環(huán)境包括山、水、林、田、湖、草等資源都未進(jìn)行過系統(tǒng)的規(guī)劃與布局，各生態(tài)要素之間的通道、入口未配置，各生態(tài)要素直接未進(jìn)行過有效銜接，導(dǎo)致各生態(tài)要素之間割裂、不通達(dá)，一方面浪費了耕地與周邊得天獨厚的資源稟賦條件，另一方面這些資源并未形成優(yōu)良的休閑資源有效服務(wù)周邊甚至轄區(qū)人群，反而影響了城市形象，割裂了城市面貌。

從以上現(xiàn)狀條件來看，為保障農(nóng)業(yè)的長期穩(wěn)定運營，使耕地與其周邊的生態(tài)資源有序銜接、協(xié)調(diào)發(fā)展，有效提高耕地的土地使用效率，應(yīng)統(tǒng)一謀劃，改變目前的耕地零散分布、低效率管理現(xiàn)狀。

4、創(chuàng)新思路與主要做法

在坪山快速發(fā)展和高標(biāo)準(zhǔn)城市建設(shè)背景和需求下，為解決耕地保護(hù)利用與規(guī)劃建設(shè)之間日益嚴(yán)重的沖突，坪山需加快進(jìn)行耕地的規(guī)劃優(yōu)化及落實，將分布在城市建成區(qū)中散落的零碎耕地“化零為整”，主動與城市發(fā)展規(guī)劃、計劃建設(shè)項目等充分對接，在保障耕地保護(hù)責(zé)任的前提下，通過預(yù)判及實施未來五年甚至十年的耕地占補(bǔ)計劃，形成穩(wěn)定的耕地空間，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，同時釋放出與城市規(guī)劃交叉重疊的建設(shè)用地空間、零碎不規(guī)整的不易利用耕地圖斑。在優(yōu)化調(diào)整的基礎(chǔ)上，通過串聯(lián)周邊生態(tài)要素，將耕地與周邊的生態(tài)要素作為整體統(tǒng)籌規(guī)劃、利用、發(fā)展，創(chuàng)新耕地的保護(hù)利用模式，真正實現(xiàn)“在保護(hù)中利用，在利用中發(fā)展”的美好藍(lán)圖。

4.1 優(yōu)化整合、提前布局

借助市區(qū)在編制國土空間（分區(qū)）規(guī)劃契機(jī)，科學(xué)地優(yōu)化、統(tǒng)籌耕地布局。以國土空間規(guī)劃編制為契機(jī)，在政策允許范圍內(nèi)，將原有分散布局、難以規(guī)?；季止喔仍O(shè)施、與未來5 年甚至10 年之內(nèi)與城市規(guī)劃沖突重疊的零碎耕地剔除，在基本農(nóng)田周邊重新開墾高標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)田予以補(bǔ)充、劃入，一方面對原有的碎片化耕地進(jìn)行了優(yōu)化整合，另一方面在基本農(nóng)田周邊也劃入了數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高的成片耕地，使得原有本已成片布局的基本農(nóng)田規(guī)模具備了再進(jìn)一步連片布局的可能性。

4.2 充分聯(lián)動周邊稟賦資源

除了在原有的基本農(nóng)田周邊對耕地進(jìn)行優(yōu)化布局外，還應(yīng)充分聯(lián)動周邊資源稟賦條件，復(fù)合發(fā)展農(nóng)業(yè)、科研、生態(tài)、休閑產(chǎn)業(yè)。在基本農(nóng)田周邊提前規(guī)劃農(nóng)業(yè)配套建設(shè)用地，進(jìn)行大規(guī)模布局灌溉設(shè)施投入，加大投資發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)；預(yù)留農(nóng)科研究、科普展館、冷鏈物流等都市田園建設(shè)用地，打造產(chǎn)學(xué)研基地、育種實驗田、田園綠道等復(fù)合利用區(qū)域；此外，串聯(lián)基本農(nóng)田本身的“田”及周邊的山、水、林、湖、草等生態(tài)旅游要素后，發(fā)展生態(tài)、休閑產(chǎn)業(yè)。實現(xiàn)農(nóng)田與周邊區(qū)域的互通互達(dá)，打破原有的割裂界限。

4.3 引入現(xiàn)代化運營管理模式

改變、摒除現(xiàn)有的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)，打造高端專業(yè)化農(nóng)業(yè)開發(fā)模式。加大資金投入，全區(qū)一盤棋，清退現(xiàn)有不符合要求的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，收回基本農(nóng)田承租權(quán)，改變過去傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)模式，大規(guī)模引入專業(yè)化農(nóng)業(yè)開發(fā)團(tuán)隊，搭建政企深度合作平臺，由其整合基本農(nóng)田與周邊的耕地、林地、湖水、山體等多方要素，建設(shè)集現(xiàn)代科技農(nóng)業(yè)、農(nóng)田景觀、農(nóng)耕深度體驗等為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光公園，有效發(fā)揮農(nóng)業(yè)空間的景觀價值、生態(tài)價值、旅游價值等，在充分保障基本農(nóng)田的糧食安全基礎(chǔ)上，滿足市民旅游休閑需求，提升農(nóng)田的土地價值。

4.4 分期實施、有序整治

結(jié)合城市建設(shè)計劃，按照占補(bǔ)平衡的原則，市規(guī)劃國土部門會同農(nóng)業(yè)部門對規(guī)劃布局的耕地“占一補(bǔ)一”，確保在規(guī)劃年期內(nèi)完成耕地占補(bǔ)平衡工作；同時在規(guī)劃耕地周邊同步啟動生態(tài)資源的整合，優(yōu)化生態(tài)資源環(huán)境，發(fā)揮農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間的有機(jī)結(jié)合。

結(jié)語：

綜上所述,在城市化快速發(fā)展過程中,耕地占用是無法避免的。如何平衡城市建設(shè)與耕地保護(hù)之間的關(guān)系,實現(xiàn)在城市建設(shè)過程中同步保護(hù)耕地的長遠(yuǎn)發(fā)展,制定出實現(xiàn)城市建設(shè)和耕地保護(hù)和諧共贏的措施,從而有效解決耕地的保護(hù)問題，是當(dāng)前在城市發(fā)展過程中需要解決的重要問題。