農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織及其體系研究述評

張?jiān)朴?，劉艷斌

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 長沙 410128)

我國農(nóng)村已經(jīng)進(jìn)入老齡化社會，且老齡化程度高于城鎮(zhèn)。根據(jù)第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)，2010年農(nóng)村地區(qū)60 歲及以上人口比例就已達(dá)到15.0%，65 歲及以上人口比例達(dá)到10.1%。但是農(nóng)村家庭的養(yǎng)老、照護(hù)功能正在弱化，可提供養(yǎng)老、照護(hù)的人力資源減少，傳統(tǒng)的家庭照護(hù)養(yǎng)老模式正在受到前所未有的挑戰(zhàn)，建立和完善農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)體系已勢在必行。

農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織是農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)的主要供給者。農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織體系建設(shè)是整個農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，也是政府和學(xué)界普遍關(guān)注的問題。通過對2000—2012年學(xué)界文獻(xiàn)的分析發(fā)現(xiàn)，關(guān)于農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織及其體系建設(shè)問題，學(xué)者們主要是從社會學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科視角，采用規(guī)范與實(shí)證研究方法，圍繞農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織及其體系的內(nèi)涵、存在的問題、約束因素及對策與建議等展開研究，并取得了一系列成果。

一、農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織及其體系的內(nèi)涵與分類

關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)組織體系的內(nèi)涵，目前學(xué)術(shù)界尚未形成定論。李學(xué)斌等認(rèn)為：養(yǎng)老服務(wù)組織體系應(yīng)是一個涵蓋個人、家庭、社區(qū)、國家制度等多層次在內(nèi)的、功能互補(bǔ)的服務(wù)體系。[1]國家民政部《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011—2015年)》指出，社會化養(yǎng)老服務(wù)體系包括居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。[2]筆者認(rèn)為，從廣義上看，農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織體系是指在政府主導(dǎo)下，非政府組織積極參與，為全體農(nóng)村老年人提供基本的生活照料、衛(wèi)生健康、精神文化等服務(wù)所構(gòu)成的相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一、互相配合的一體多元的組織網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

關(guān)于農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織的分類，學(xué)者們根據(jù)不同標(biāo)準(zhǔn)，將之分為不同的類型。高巖、李玲等按機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，將農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織機(jī)構(gòu)分為老年社會福利院、養(yǎng)老院或者老人院、老年公寓、護(hù)老院、護(hù)養(yǎng)院、敬老院、托老所、老年人服務(wù)中心。[3]姜向群等按是否盈利將其分為福利性、半福利性和營利性三大類。[4]59潘昭佑根據(jù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營方式，將其分為公辦公營機(jī)構(gòu)、公辦民營機(jī)構(gòu)、民辦公助機(jī)構(gòu)、民辦民營機(jī)構(gòu)。[5]

二、農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織及其體系建設(shè)存在的問題

關(guān)于農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織及其體系存在的問題，學(xué)者們從不同的研究視角，采用實(shí)地調(diào)查研究的方法，從組織機(jī)構(gòu)的數(shù)量規(guī)模、結(jié)構(gòu)分布、自身服務(wù)能力等方面，進(jìn)行了全面分析與研究。概括起來說，主要表現(xiàn)為以下幾個方面的問題：

一是農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織數(shù)量少、規(guī)模小。從總體上看，目前農(nóng)村社會化養(yǎng)老組織大多以公辦的敬老院為主，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量很少，規(guī)模很小。從數(shù)量上看，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量少，我國現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)32140 個，床位242.1 萬張；光榮院1389個，床位8.1 萬張。[6]王治坤認(rèn)為，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的敬老院數(shù)量少、規(guī)模小、條件差、服務(wù)水平低。[7]周云、陳明灼等的研究表明，近10年來農(nóng)村民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有了一定的增加，但農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的總量沒有明顯增加，[8]王洪娜的調(diào)查顯示，目前平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有 1 所養(yǎng)老院，但一些偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒有。[9]馮成對四川省貧困地區(qū)嘉陵區(qū)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該區(qū)農(nóng)村老年人的集中供養(yǎng)率僅為3.6%。[10]二是養(yǎng)老服務(wù)組織機(jī)構(gòu)分布不均衡。目前農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織的結(jié)構(gòu)不合理、分布不均衡。羅德生等認(rèn)為，農(nóng)村的社會養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要是面向五保老人的敬老院，在農(nóng)村民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還是“空白”。[11]丁志宏、王莉莉的研究表明，從總體上看，目前我國養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的分布是城市多、農(nóng)村少；東部多、中部和西部少。[12]李德明等人的研究發(fā)現(xiàn)，在城市有超過 30%的社區(qū)為老年人提供了社區(qū)服務(wù)，但農(nóng)村社區(qū)老年服務(wù)基本上還是一個空白。[13]周云、陳明灼通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老組織機(jī)構(gòu)建設(shè)也存在著省際和區(qū)域間的不平衡。目前床位數(shù)最多的地區(qū)分別是湖北、江西、山東等省，最少的地區(qū)分別是西藏、青海、海南等省。[8]22三是養(yǎng)老服務(wù)組織服務(wù)能力低，供求矛盾突出。目前我國農(nóng)村老年人口總數(shù)1.05 億，其中失能老人775 萬，自理困難的1847 萬。[14]按照國際通行的5%老年人需要進(jìn)入機(jī)構(gòu)養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)，我國農(nóng)村至少需要500 多萬張養(yǎng)老床位，缺口達(dá) 300 多萬張。陳翠蓮、姚兆余的研究表明，目前農(nóng)村敬老院充當(dāng)了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織的主體，[15]而全國農(nóng)村3 萬余家敬老院中有三分之二是“黑戶”，同時農(nóng)村敬老院大多破舊、簡陋、缺少醫(yī)療和專業(yè)化照料人員，閑置床位多達(dá)47.5 萬張，利用率只有78%。[16]董紅亞、林文彬、仇雨臨等認(rèn)為，目前農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中、低檔居多，服務(wù)內(nèi)容和范圍比較單一，主要為老年人提供衣食、居住和醫(yī)療保健方面的低層次服務(wù)，而老年人文化娛樂和精神享受方面的產(chǎn)品和服務(wù)沒有得到很好開發(fā)。[17-19]姜向群等認(rèn)為，一方面政府公辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求，難以滿足人們的需要；另一方面很多民辦的養(yǎng)老院卻有很多床位空閑，有的甚至經(jīng)營困難、難以為繼。[4]62

三、農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織及其體系建設(shè)的約束因素

制約農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織及其體系建設(shè)的因素是多方面、多層次的，主要有政府體制因素、社會文化因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素、組織機(jī)構(gòu)自身因素等。

一是政府體制因素。陶立群、夏鋒等認(rèn)為，政府公共服務(wù)能力不足和公共財(cái)政體制不完善、缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，是造成養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)城鄉(xiāng)比例失調(diào)的關(guān)鍵因素。[20-21]邱云生認(rèn)為，政府責(zé)任的隱形化、政策的非系統(tǒng)化、制度的“碎片化”影響了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織體系的建設(shè)。[22]劉霞、李國敬認(rèn)為，城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)社會化發(fā)展缺乏統(tǒng)一整體的規(guī)劃，致使農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)與城市相比，投入相對不足，機(jī)構(gòu)數(shù)量偏少。[23]139二是社會文化因素。付曉萍、高法成、萬江紅等認(rèn)為，社會對老年人養(yǎng)老需求的錯誤定位、傳統(tǒng)的孝文化和家庭養(yǎng)老觀念等是制約養(yǎng)老服務(wù)組織體系發(fā)展的重要因素。[24-26]三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素。趙迎旭、王德文調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況、就業(yè)狀況等是重要的影響因素。[27]王曉娟認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)收入狀況不僅是影響農(nóng)村養(yǎng)老家庭支持力的一個重要因素，也是影響農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織體系建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。[28]四是組織機(jī)構(gòu)自身因素。劉霞、李國敬認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施缺乏、陳舊、不完善，服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)內(nèi)容不全。同時養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員數(shù)量少、不穩(wěn)定、專業(yè)化程度低，導(dǎo)致了農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織服務(wù)能力和質(zhì)量偏低。[23]140李學(xué)斌、劉同昌、焦亞波等學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)性質(zhì)、目標(biāo)定位、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境與配套設(shè)施等也是影響農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織及其體系建設(shè)的重要因素。[1]56、[29-30]

四、農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織及其體系的改善策略

關(guān)于如何構(gòu)建農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織體系，目前學(xué)者們主要有兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，政府應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任，主要應(yīng)該由政府來舉辦農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，單靠政府力量，無法解決農(nóng)村日益旺盛的養(yǎng)老服務(wù)需求。因此，需要鼓勵企業(yè)、社會組織、個人和家庭積極參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，發(fā)展壯大社會養(yǎng)老服務(wù)組織的力量，構(gòu)建一主多元的養(yǎng)老服務(wù)組織體系。具體來說，可以從政府、社會、機(jī)構(gòu)等方面加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織及其體系的建設(shè)。

一是政府要做好頂層設(shè)計(jì)、加強(qiáng)制度建設(shè)。有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)該發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。李立國提出，要促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織機(jī)構(gòu)的發(fā)展，必須落實(shí)好國家在稅收、土地、用電、用水、醫(yī)療服務(wù)等方面的優(yōu)惠扶持政策，鼓勵社會力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)；[31]李學(xué)舉指出，政府要從整體上加以規(guī)劃，要建立和完善“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)體系。要加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，研發(fā)國家養(yǎng)老服務(wù)信息系統(tǒng)，加快養(yǎng)老服務(wù)信息化建設(shè)，構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)平臺。[32]竇玉沛表示，十二五期間，民政部決定連續(xù)五年開展養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)推進(jìn)年活動，用多元方式來解決農(nóng)村養(yǎng)老問題。[33]張曉峰認(rèn)為，要加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織機(jī)構(gòu)的管理，從中央到地方，都要建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，既各司其職，又有效合作，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的高效管理。[34]鄭功成認(rèn)為，農(nóng)村老年服務(wù)組織體系的發(fā)展，需要政府給予高度重視和政策支持，形成制度化的財(cái)力投入機(jī)制，完善資金管理辦法，提高資金使用效率。[35]姜彥國認(rèn)為，要合理界定中央、省市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的事權(quán)和財(cái)權(quán)，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)不同區(qū)域、城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)供給均等化；要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，解決農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量不足和質(zhì)量低下的問題。[36]

二是要鼓勵和支持社會力量參與，構(gòu)建政府主導(dǎo)、多方協(xié)作的組織體系。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，單靠政府的力量，無法從根本上解決日益增長的農(nóng)村養(yǎng)老需求，要堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會參與，鼓勵和引導(dǎo)社會力量參與社會養(yǎng)老服務(wù)組織體系建設(shè)。陸學(xué)藝等認(rèn)為，農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織體系的發(fā)展及目標(biāo)應(yīng)該是多方面、多層次的，僅靠政府作為唯一的主體難以實(shí)現(xiàn)。[37]宋健認(rèn)為，必須兼顧公平與效益，充分考慮到農(nóng)村老年人群體、家庭成員、集體、國家和社會各方面的利益，協(xié)調(diào)統(tǒng)一和均衡多種利益群體和利益關(guān)系。[38]俞可平認(rèn)為，農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織體系建設(shè)，應(yīng)樹立善治理念，建構(gòu)政府、非營利性組織和企業(yè)組織競爭—合作的良性互動關(guān)系。[39]姚遠(yuǎn)提出，只有將正式支持和非正式支持有機(jī)地結(jié)合起來，才能將提高農(nóng)村老年人生活質(zhì)量建立在持續(xù)的、穩(wěn)固的基礎(chǔ)之上。[40]董紅亞認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該由政府、市場、家庭和民間組織四方提供，形成正規(guī)組織和非正規(guī)組織“共擔(dān)、互補(bǔ)、協(xié)調(diào)”的組織運(yùn)行機(jī)制。[41]鄔滄萍、王萍認(rèn)為，要積極培育為老年人服務(wù)的各種社會組織，更充分地發(fā)揮其在社會事務(wù)中的作用。[42]穆光宗指出，農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織體系建設(shè)應(yīng)以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)服務(wù)為依托，以國家和政府的法律、法規(guī)、政策為保障。[43]王輔賢提出，要構(gòu)建多方參與興辦、運(yùn)行機(jī)制完善、政策法規(guī)配套、管理規(guī)范有序、專業(yè)化程度較高的農(nóng)村養(yǎng)老助老服務(wù)體系。[44]

三是要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)自身的服務(wù)能力建設(shè)。養(yǎng)老服務(wù)組織自身的能力建設(shè)，是加強(qiáng)社會化養(yǎng)老服務(wù)組織體系建設(shè)的基礎(chǔ)。學(xué)者們從組織機(jī)構(gòu)的硬件和軟件建設(shè)兩方面進(jìn)行了比較深入地研究。有學(xué)者認(rèn)為，要特別重視農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件建設(shè)，如黃俊輝、李放等認(rèn)為，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織的設(shè)施配置應(yīng)重視醫(yī)療護(hù)理和保健項(xiàng)目的建設(shè)，為老年人提供適量的醫(yī)療護(hù)理和保健設(shè)施。[45]也有學(xué)者認(rèn)為，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身的能力建設(shè)更為重要，應(yīng)加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的軟件建設(shè)，如李武、胡振鵬等認(rèn)為，提高組織管理人員素質(zhì)，健全管理制度，規(guī)范內(nèi)部管理是提升養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)能力的關(guān)鍵。[46]陳卓頤、董芳等認(rèn)為，要重視職業(yè)化、專業(yè)化的護(hù)理人才培養(yǎng)，加強(qiáng)從業(yè)人員職業(yè)道德與誠信教育。[47-48]

五、研究述評及其展望

綜上所述，學(xué)者們對農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織及其體系建設(shè)的研究，方向明確，成果豐碩。從研究視角上看，從社會學(xué)、人口學(xué)、老年學(xué)的研究視角，逐漸轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、行政學(xué)等學(xué)科的視角，特別是不同學(xué)科的交叉研究不斷增加；從研究的范式上看，從微觀研究轉(zhuǎn)向微觀與宏觀相結(jié)合，由關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自身的發(fā)展，轉(zhuǎn)向關(guān)注政府的宏觀規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)，研究成果更具有宏觀指導(dǎo)意義；從研究方法上看，由文獻(xiàn)研究逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嵶C研究，由單一的問卷調(diào)查、個案研究轉(zhuǎn)向文獻(xiàn)研究與實(shí)證調(diào)查、個案研究與普遍研究相結(jié)合，研究更有實(shí)效性和適用性；從研究的領(lǐng)域來看，從城市轉(zhuǎn)向農(nóng)村，關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)問題的研究越來越多；從只重養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容研究，轉(zhuǎn)向關(guān)注農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織及其體系建設(shè)；從偏重養(yǎng)老服務(wù)問題研究轉(zhuǎn)向可操作性的對策研究，研究成果更具有現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)價(jià)值。

但從總體上看，目前學(xué)界對于農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織及其體系建設(shè)的研究還存在著一些不足：一是研究成果數(shù)量多，質(zhì)量卻有待于進(jìn)一步提升。從總量上看，涉及“農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)(組織)體系”的期刊論文有6709 篇、碩博論文2708 篇、會議論文593 篇，占總量的10.55%，但學(xué)術(shù)質(zhì)量一般。二是研究內(nèi)容上，大部分學(xué)者從農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自身的發(fā)展出發(fā)，研究養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)狀況、存在的問題及發(fā)展策略，而對于如何從宏觀上構(gòu)建農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織體系，研究的成果還不多。特別是對政府、養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、社會養(yǎng)老服務(wù)組織、個人和家庭在農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織體系建設(shè)中的角色、職能的定位，還沒有形成特別有價(jià)值的成果。

結(jié)合現(xiàn)有的研究，筆者認(rèn)為，未來的研究可以從以下幾個方面突破：首先，應(yīng)該立足于農(nóng)村老齡化的現(xiàn)實(shí)需求，回答農(nóng)村老齡化社會需要一個什么樣的養(yǎng)老服務(wù)組織體系及養(yǎng)老服務(wù)組織體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)、地區(qū)分布、數(shù)量與規(guī)模等問題；其次，要進(jìn)一步探索和研究農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織體系各組成部分的職能與定位問題，回答政府、企業(yè)、社會組織與家庭在農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)中的相互關(guān)系與職能分工等問題；再次，要進(jìn)一步研究制約農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織體系建設(shè)的因素、面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，有針對性地提出完善農(nóng)村社會化養(yǎng)老服務(wù)組織體系的對策；最后，在理論研究的基礎(chǔ)上，特別要加強(qiáng)實(shí)證研究，同時需要從社會學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科視角，從宏觀和微觀、理論和實(shí)證兩個層面進(jìn)行多學(xué)科、多視域的交叉研究。

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