城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀及對策研究
——以河南省安陽市文峰區(qū)為例

于宗佩

（青海師范大學(xué) 法學(xué)與社會學(xué)學(xué)院，西寧 810000）

隨著老齡化社會的快速發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)問題已經(jīng)發(fā)展為比較嚴峻的社會問題。當前，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式弊端日益顯現(xiàn)，如何在新形勢下進一步發(fā)展、創(chuàng)新和完善養(yǎng)老模式顯得任重而道遠。發(fā)展城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)是順應(yīng)社會發(fā)展的需求，尤其在慰藉老年人心理的需求方面具有顯著作用，也是促進社會和諧、家庭幸福和滿足城市老齡群體養(yǎng)老要求的一種新型養(yǎng)老模式。城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作不僅是政府的中心工作，還是全社會共同關(guān)注的熱點和焦點話題。

一、城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的現(xiàn)狀

以河南省安陽市文峰區(qū)為例，截至2020年底，全市總?cè)丝?47.8萬人，60歲以上人口達到100.3萬人、占比18.31%，65歲以上人口達到72.7萬人、占比13.27%；其中，文峰區(qū)總?cè)丝?4.7萬人，60歲以上人口達5.7萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘?6.43%[1]。當前，文峰區(qū)老齡化程度較為嚴重，加快社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的建設(shè)迫在眉睫，針對老齡化問題，政府在政策、機制、模式等方面取得了一系列突破，建立了縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村（社區(qū)）三級居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（一）政府高度重視養(yǎng)老服務(wù)業(yè)

近年來，安陽市政府陸續(xù)出臺了《關(guān)于促進全市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見》《關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的實施意見》《關(guān)于印發(fā)安陽市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專項規(guī)劃<中心城區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃>（2017—2020）的通知》等一系列養(yǎng)老助老政策。這些政策的出臺和實施進一步降低了市場準入門檻，營造了公平競爭的養(yǎng)老服務(wù)市場環(huán)境，積極引導(dǎo)社會資本進入養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，為健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供了有力的政策支撐。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系初具規(guī)模

截至2018年底，全市2 510個社區(qū)中1 698個社區(qū)建立了居家養(yǎng)老服務(wù)站或農(nóng)村互助組織，約占全部社區(qū)的68%左右[2]。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)得到了快速發(fā)展，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系也初具雛形，城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)將融合居家養(yǎng)老、社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老成為未來發(fā)展的趨勢。居家養(yǎng)老是目前最普遍的養(yǎng)老方式，國家充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性作用，滿足大多數(shù)老年人在家養(yǎng)老的需求，發(fā)揮社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老的補充性作用，高度整合現(xiàn)有資源，多主體配合為老人居家養(yǎng)老提供幫助與服務(wù)，提升養(yǎng)老服務(wù)業(yè)隊伍的專業(yè)性，為老年人提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，發(fā)揮智能化在養(yǎng)老服務(wù)中的作用。[3-4]

（三）社區(qū)可利用醫(yī)療資源較多

安陽市實施 “一社區(qū)、一中心” 策略，即每個社區(qū)都有各自的衛(wèi)生服務(wù)站，并將其與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)緊密結(jié)合，為社區(qū)養(yǎng)老提供較多的醫(yī)療資源；并且通過建立康復(fù)、護理養(yǎng)老等醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)，拓寬醫(yī)療設(shè)施的覆蓋面，助推醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老模式發(fā)展，使得老年人能夠享受高端的養(yǎng)老服務(wù)與醫(yī)療服務(wù)水平。

（四）養(yǎng)老服務(wù)業(yè)人才資源較為充足

安陽市現(xiàn)有安陽師范學(xué)院、安陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院、河南護理職業(yè)學(xué)院等高等院校。這些院校開設(shè)了社會工作、老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)治療等多類健康養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)，掛牌成立了 “河南省老年健康與服務(wù)培訓(xùn)中心” ，制定了養(yǎng)老護理員培訓(xùn)和職業(yè)資格認證制度，成立了養(yǎng)老服務(wù)實訓(xùn)基地，為健康養(yǎng)老服務(wù)業(yè)提供了較為充實的人才資源。

二、城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)存在的問題

（一）養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足，針對性不強

現(xiàn)階段，安陽市城市社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施不完善，并且社區(qū)內(nèi)的服務(wù)設(shè)施整體規(guī)模小、服務(wù)功能不完善，尤其是處于老城區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，用地緊張，必要的設(shè)施無處安放，難以滿足老年人的基本需求。同時，社區(qū)給老年人提供的服務(wù)多限于日間照料，服務(wù)項目供給不足，對于老年群體日益增加的養(yǎng)老需求和個性化差異，缺乏具有針對性的服務(wù)，不能滿足老年人多元化的需求。[5]

（二）服務(wù)模式覆蓋面較窄，老人參與度不高

安陽市文峰區(qū)政府僅為6類老人購買居家養(yǎng)老服務(wù)，分別是家人無能力照管的 “三無” 老人、城市低保老人、失獨老人、經(jīng)濟困難的市級以上勞動模范、城鄉(xiāng)重點優(yōu)撫對象家庭的生活困難老人以及經(jīng)濟困難的失能老人。養(yǎng)老服務(wù)雖然得到了政府的重視，但是居家養(yǎng)老服務(wù)范圍覆蓋面較窄，且未將居家養(yǎng)老與社區(qū)養(yǎng)老更好地結(jié)合起來。部分老年人受傳統(tǒng)觀念影響，更傾向于以子女贍養(yǎng)為主的家庭養(yǎng)老模式，對社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)勢不了解，導(dǎo)致參與度不高。另外，安陽市居家養(yǎng)老服務(wù)由安康通公司購買，但由政府主導(dǎo)。該區(qū)雖然出臺了一系列的政策及相應(yīng)的管理規(guī)章，但是缺乏監(jiān)督，因此社區(qū)養(yǎng)老過程很容易出現(xiàn) “重形式、輕實效” 的現(xiàn)象，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)流于形式。

（三）社區(qū)養(yǎng)老財政資金短缺，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資金主要依靠政府撥款，社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)費較為短缺，從而導(dǎo)致服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項目也較為單一。社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)規(guī)模較小，相關(guān)文體、娛樂設(shè)施不完善，存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱的現(xiàn)狀。養(yǎng)老服務(wù)多以政府投入、公益事業(yè)為主，社會化、市場化程度不高，社會資本投資規(guī)模較小，同時受長期傳統(tǒng)養(yǎng)老理念影響，養(yǎng)老服務(wù)市場有效需求不足，投資動力不強，項目建設(shè)緩慢。

（四）專業(yè)人才流失嚴重，服務(wù)業(yè)隊伍素質(zhì)不高

雖然安陽市高等院校開設(shè)了有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)專業(yè)，但是仍存在人才短缺和服務(wù)隊伍素質(zhì)不高的問題。一方面，由于養(yǎng)老服務(wù)壓力大、工作累、社會形象不高，且中青年就業(yè)意愿低，穩(wěn)定性差，使得人才流失嚴重。另一方面，用于養(yǎng)老護理人員培訓(xùn)的專項資金投入不足，缺乏激勵性措施和科學(xué)性安排，影響了養(yǎng)老行業(yè)就業(yè)發(fā)展，尤其是高層次人才就業(yè)的積極性。

三、城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)問題的原因分析

（一）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不完善

當前，由于中國養(yǎng)老服務(wù)處于探索階段，對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的認識還不到位。雖然社區(qū)建立了養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，但是大多數(shù)只是擺設(shè)，并沒有真正地將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)落實到位。另外，醫(yī)療健康服務(wù)設(shè)施不完善，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站不能滿足老年人的醫(yī)療需求；對于老年人多元化需求來說，大部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的精神文化生活欠缺，一些簡單的娛樂活動也不能滿足老年人需求，需要開辟新途徑。并且相關(guān)部門未能充分利用活動場地和志愿者資源來豐富老年人的精神文化生活，對一些新問題存在認識不清的現(xiàn)象。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)監(jiān)督體制不健全

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)覆蓋面較窄，政策可實施力度不強，主要表現(xiàn)在社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)資金不足、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、服務(wù)人員不足等；缺少監(jiān)督體系，工作評估體系不完整，形式主義嚴重，推行的養(yǎng)老政策并不能在較大范圍內(nèi)實施；相關(guān)部門不注重政策的宣傳，受中國傳統(tǒng)養(yǎng)老思想的影響，老年人的參與度不高，缺乏完善的監(jiān)督體系，注重形式不求實效，導(dǎo)致老年人參與社區(qū)養(yǎng)老熱度不高。此外，相關(guān)部門的管理理念較落后，缺乏大局觀，工作流于形式；缺乏監(jiān)督管理的法律法規(guī)和獎懲制度，而且不能設(shè)身處地為老年人著想，思想觀念跟不上時代的步伐。因此，在經(jīng)濟快速發(fā)展的情況下，相關(guān)管理部門應(yīng)緊跟時代腳步，實時更新自己的想法，實事求是地為老年人提供他們需要的服務(wù)，充分發(fā)揮其主體作用。

（三）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)建設(shè)資金來源較窄

在社區(qū)完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的過程中，相關(guān)設(shè)施以及服務(wù)過程中都需要較多的資金，然而社區(qū)養(yǎng)老資金來源較窄，主要由政府提供，而社區(qū)養(yǎng)老資金需求比較大，社會支持資金嚴重不足，政府財政負擔(dān)較大，不能完全滿足社區(qū)養(yǎng)老的需求。另外，政府在社區(qū)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，使社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)不能有序地開展。雖然政府出臺了一系列的政策來激勵社會參與社區(qū)養(yǎng)老，但是力度不足，且養(yǎng)老服務(wù)準入門檻高，盈利少，導(dǎo)致民間資金投入不足。

（四）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)建設(shè)缺少規(guī)劃

人才是發(fā)展的基礎(chǔ)，但當前安陽市文峰區(qū)從事社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的人員，幾乎沒有受過專業(yè)培訓(xùn)，專業(yè)技能不足，面對較為專業(yè)性的問題不能從容應(yīng)對。另外，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)待遇低、社會地位不高，很多專業(yè)性人才不愿意加入社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)隊伍，而且相關(guān)部門沒有提供完善的激勵機制，忽視了對現(xiàn)有服務(wù)人員的培養(yǎng)，對養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)的支持力度較弱，不能有效提高服務(wù)人員的工資及待遇。

四、解決城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)問題的對策

（一）完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足多元化需求

對于老城區(qū)應(yīng)充分利用社區(qū)空閑場地，因地制宜地建設(shè)老年人活動需要的場所及相關(guān)的活動設(shè)施；對于新建社區(qū)和規(guī)劃建設(shè)的小區(qū)，應(yīng)同步規(guī)劃建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)中心；加大政府投資力度，為社區(qū)配套建設(shè)相關(guān)老年人設(shè)施，配發(fā)適合老年人活動的文體器材。另外，豐富服務(wù)形式以滿足老年人日益增多的需求。服務(wù)內(nèi)容應(yīng)從基本生存、生活到發(fā)展，從物質(zhì)生活溫飽到醫(yī)療保健、精神文化和權(quán)益保護，從老有所醫(yī)到老有所樂[6]。打造多層次的養(yǎng)老服務(wù)體系，開展老年大學(xué)等服務(wù)，并借鑒成功城市經(jīng)驗，創(chuàng)新服務(wù)方式，推進社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)個性化、多元化。

（二）拓寬覆蓋面，完善監(jiān)督機制

完善城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的政策措施，以推動城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施配套工作，支持鼓勵社會力量舉辦小型化、專業(yè)化、連鎖化、嵌入式的社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)，助力推動社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋。在推進發(fā)展城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的同時，一定要注重擴大對社區(qū)養(yǎng)老的宣傳力度，努力讓老年人及其子女們能普遍認可和接受這一模式，使他們轉(zhuǎn)變思想觀念，更快地加入社區(qū)養(yǎng)老中。同時，還要完善監(jiān)督制度，制定合理考核制度，避免養(yǎng)老服務(wù)只是做表面文章。

（三）完善資金來源體系，豐富養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品

政府應(yīng)加強對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的財政支持力度，進一步發(fā)揮在推進城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的主體地位，增加社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的財政資金預(yù)算。另外，降低市場準入門檻，引進私營企業(yè)，扶持其參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)。不僅要發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，還要積極引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)參與老年產(chǎn)品開發(fā)，創(chuàng)新養(yǎng)老模式，延長產(chǎn)業(yè)鏈，助推養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）提高待遇水平，培養(yǎng)專業(yè)服務(wù)人員

完善養(yǎng)老人才培養(yǎng)機制，提升職業(yè)認同度，提高養(yǎng)老服務(wù)人員收入水平，創(chuàng)造優(yōu)美的工作環(huán)境，吸引更多高水平人才加入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)。一方面，通過提供相關(guān)人才政策，吸引高等院校養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)的應(yīng)屆畢業(yè)生投身養(yǎng)老事業(yè)；另一方面，對現(xiàn)有醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)人員，要挖掘其潛力，鼓勵其提高自身技能，從而助推城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展。[7]

（五）推動服務(wù)智能化，實現(xiàn)智慧養(yǎng)老社區(qū)

通過 “互聯(lián)網(wǎng)+智慧社區(qū)” 養(yǎng)老模式實現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老資源的整合和養(yǎng)老服務(wù)資源共享，利用大數(shù)據(jù)做到精準服務(wù)；以 “互聯(lián)網(wǎng)+養(yǎng)老” 為發(fā)展導(dǎo)向，充分利用創(chuàng)新科技解決當下的養(yǎng)老問題[8]。同時，積極推進 “互聯(lián)網(wǎng)+居家養(yǎng)老” 服務(wù)模式，依托養(yǎng)老信息公共服務(wù)平臺、移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、智能終端等信息技術(shù)，整合居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源，促進養(yǎng)老服務(wù)需求和線下服務(wù)實體有效銜接，為老年人提供更加多元、精準、智能的養(yǎng)老服務(wù)，進而打造現(xiàn)代化示范型智慧養(yǎng)老社區(qū)。

總之，城市社區(qū)養(yǎng)老將成為中國解決城市養(yǎng)老問題的主要模式之一，加快城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展有利于構(gòu)建和諧社會和助推中國經(jīng)濟的發(fā)展。其中，發(fā)展城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)必須要推進居家養(yǎng)老與社區(qū)機構(gòu)養(yǎng)老模式相結(jié)合的方式，把養(yǎng)老的范圍限定在社區(qū)內(nèi)，將居家養(yǎng)老嵌入社區(qū)，充分發(fā)揮社區(qū)在養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的主體地位。在這一過程中，當?shù)卣晟粕鐓^(qū)養(yǎng)老的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使老年人能夠在熟悉的環(huán)境中依然享受到居家般的養(yǎng)老模式，切實讓老年人在身心上得到實質(zhì)性的滿足。在發(fā)展城市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的同時，要完善法制建設(shè)，建設(shè)強有力的監(jiān)督監(jiān)管體系，確保社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)得到持續(xù)性的發(fā)展；并且要注重發(fā)展醫(yī)療體系、社會保障制度的建設(shè)，助力推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合；抓好人才培養(yǎng)，將 “互聯(lián)網(wǎng)+智慧養(yǎng)老” 模式嵌入社區(qū)養(yǎng)老，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)代化，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展插上騰飛的翅膀[9]。