南京都市圈區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展研究

吳波 張妍妮

南京都市圈作為我國(guó)最早啟動(dòng)建設(shè)的跨省都市圈，經(jīng)過多年的培育和建設(shè)，綜合實(shí)力和影響力不斷增強(qiáng)，在多個(gè)領(lǐng)域取得了令人矚目的發(fā)展成就。2021年《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》獲國(guó)家發(fā)展改革委正式批復(fù)，標(biāo)志著南京都市圈建設(shè)從地方自發(fā)實(shí)施，上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面推動(dòng)，勢(shì)必在引領(lǐng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、助力長(zhǎng)三角一體化發(fā)展、服務(wù)全國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)大局中彰顯更大作為。

一、追溯過往：“二十年謀一圈”奮進(jìn)歷程

黨的十八大以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性明顯增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力、綜合國(guó)力躍上新臺(tái)階，以中心城市為引領(lǐng)的都市圈、城市群成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力最強(qiáng)的單元和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)。南京都市圈的20年奮進(jìn)歷程，取得了共享共贏的重大成果，南京都市圈建設(shè)進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略視野，發(fā)展呈現(xiàn)高速化、多元化、全面化特征。

（一）建設(shè)初期：以經(jīng)濟(jì)合作為主

2000年7月，江蘇城市工作會(huì)議提出打造以南京為中心的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體“南京都市圈”。2002年12月，《南京都市圈規(guī)劃（2002-2020）》獲江蘇省人民政府批準(zhǔn)，南京都市圈成為最早編制完成規(guī)劃的都市圈，包括南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、蕪湖、馬鞍山、滁州六市全域，以及淮安市的盱眙縣、金湖縣和巢湖市的市區(qū)、和縣、含山縣。2007年4月，首屆南京都市圈市長(zhǎng)峰會(huì)召開，南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、淮安、馬鞍山、滁州、蕪湖、巢湖八市共同簽署了《南京都市圈共同發(fā)展行動(dòng)綱領(lǐng)》，明確了資源共享、市場(chǎng)開放、產(chǎn)業(yè)合作、人才流動(dòng)等方面的目標(biāo)[1]。建設(shè)初期的都市圈城市間的合作主要集中在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，以產(chǎn)業(yè)協(xié)同、項(xiàng)目投資等經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為主。

（二）高速成長(zhǎng)期：多元化發(fā)展

2010年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，明確提出要加快南京都市圈建設(shè)，做好南京都市圈規(guī)劃編制，標(biāo)志著南京都市圈進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略視野。2013年8月，安徽宣城正式加入南京都市圈，南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、淮安、馬鞍山、滁州、蕪湖、宣城八市共同成立了南京都市圈城市發(fā)展聯(lián)盟，南京都市圈第一屆黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議審議通過了《南京都市圈區(qū)域規(guī)劃（2012-2020）》。2014年，以南京青奧會(huì)為契機(jī)，南京都市圈合作重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境等領(lǐng)域，呈現(xiàn)出多元化發(fā)展特征[2]。

（三）新發(fā)展階段：全面合作邁入正軌

2018年11月，習(xí)近平總書記在首屆中國(guó)國(guó)際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式上宣布長(zhǎng)三角一體化上升為國(guó)家戰(zhàn)略，南京都市圈迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。同年12月，第三屆南京都市圈黨政聯(lián)席會(huì)議在南京召開，溧陽、金壇正式加入南京都市圈，會(huì)議審議通過了《南京都市圈一體化高質(zhì)量發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃》，八市共同簽署了科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)合作、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多方面的合作框架協(xié)議。2019年2月，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于培育現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，南京緊抓機(jī)遇，開始編制《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），并于2021年2月獲國(guó)家發(fā)展改革委批復(fù)，成為全國(guó)首個(gè)得到國(guó)家發(fā)展改革委正式批復(fù)實(shí)施的都市圈規(guī)劃?！兑?guī)劃》提出要把南京都市圈建設(shè)成為具有全國(guó)影響力的現(xiàn)代化都市圈，助力長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群發(fā)展，為服務(wù)全國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)大局作出更大貢獻(xiàn)。

二、著眼當(dāng)下：南京都市圈邁入新發(fā)展階段

黨的十八大以來，南京都市圈的合作方式從單一的經(jīng)濟(jì)合作演變?yōu)槿轿欢嘣纳疃群献?，在基礎(chǔ)建設(shè)互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合協(xié)同、生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治、公共服務(wù)便利共享等領(lǐng)域不斷取得新成就，逐步邁入新發(fā)展階段。為便于數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與分析，以當(dāng)前南京都市圈全域（南京、鎮(zhèn)江、揚(yáng)州、淮安、馬鞍山、滁州、蕪湖、宣城和常州市金壇區(qū)、溧陽市）為統(tǒng)計(jì)范圍，以2016年—2021年為統(tǒng)計(jì)周期。數(shù)據(jù)來源于各年份《南京統(tǒng)計(jì)年鑒》及各城市統(tǒng)計(jì)年鑒，部分?jǐn)?shù)據(jù)通過與各市統(tǒng)計(jì)局交換獲得。

（一）經(jīng)濟(jì)總量占比保持穩(wěn)定，人均GDP領(lǐng)跑全國(guó)

2016年以來，南京都市圈經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入快車道，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)占全國(guó)比重穩(wěn)定在2%—4.5%范圍內(nèi)。2021年，都市圈10個(gè)地區(qū)共實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值46665.68億元，2016—2021年年均增量達(dá)到3230億元；南京都市圈以全國(guó)0.7%的土地和2.5%的人口，創(chuàng)造了4.1%的經(jīng)濟(jì)總量。2021年，都市圈10個(gè)地區(qū)中有8個(gè)地區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值增速高于全國(guó)（8.1%），蕪湖、宣城、溧陽分別高出全國(guó)3.5、2.0、2.0個(gè)百分點(diǎn)。從人均GDP來看，南京都市圈10個(gè)地區(qū)中有9個(gè)地區(qū)高于全國(guó)平均水平（80976元），僅宣城未達(dá)平均水平。其中，南京、溧陽和金壇3個(gè)地區(qū)人均經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最高，人均GDP分別達(dá)到174520元、158674元和186911元，南京市和溧陽、金壇所屬的常州市均位列2021年全國(guó)人均GDP十強(qiáng)城市。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨向均衡，工業(yè)服務(wù)業(yè)雙輪驅(qū)動(dòng)

南京都市圈不斷加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作，注重產(chǎn)業(yè)鏈強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈協(xié)同推進(jìn)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2016年的5.2∶44.8∶50.0調(diào)整為2021年的4.3∶43.6∶52.1，工業(yè)服務(wù)業(yè)雙輪驅(qū)動(dòng)特征明顯。都市圈二產(chǎn)占比穩(wěn)定在44%左右，2021年10個(gè)地區(qū)的規(guī)上工業(yè)增加值增速均高于全國(guó)（9.6%），其中溧陽、金壇、鎮(zhèn)江增速居前3位，分別高出全國(guó)9.9、7.4和5.5個(gè)百分點(diǎn)。2016—2021年，都市圈服務(wù)業(yè)增加值占比提升了2.1個(gè)百分點(diǎn)，占比保持在50.0%以上，服務(wù)業(yè)主導(dǎo)地位更加凸顯。南京都市圈堅(jiān)持以毗鄰地區(qū)創(chuàng)新合作帶動(dòng)圈內(nèi)城市一體化發(fā)展，寧淮智能制造產(chǎn)業(yè)園成為省級(jí)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)新試點(diǎn)園區(qū)，頂山—汊河、浦口—南譙、江寧—博望等省際毗鄰地區(qū)深度融合發(fā)展。

（三）內(nèi)外需求雙向發(fā)力，新發(fā)展格局構(gòu)建走在前列

近年來，南京都市圈深入實(shí)施共建“一帶一路”、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略，充分利用國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)兩個(gè)市場(chǎng)兩種資源，不斷釋放內(nèi)需市場(chǎng)潛力，擴(kuò)大外資外貿(mào)規(guī)模，加快構(gòu)建互促共進(jìn)的新發(fā)展格局。都市圈社會(huì)消費(fèi)品零售總額由2016年12393.32億元增加到2021年的18384.33億元，年均增長(zhǎng)8.2%。中心城市南京2021年人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額達(dá)8.48萬元，成為全國(guó)首個(gè)人均社零消費(fèi)超8萬元的城市。隨著對(duì)外開放合作平臺(tái)建設(shè)的加快，中新南京生態(tài)科技島、中瑞鎮(zhèn)江生態(tài)產(chǎn)業(yè)園、安徽中德（蕪湖）國(guó)際合作智能制造生態(tài)產(chǎn)業(yè)園等中外合作園區(qū)發(fā)展逐年向好，都市圈外資外貿(mào)規(guī)模不斷擴(kuò)大，進(jìn)出口總額由2016年889億美元增加到1662億美元，年均增長(zhǎng)13.3%；2021年實(shí)際利用外資達(dá)到185億美元，占全國(guó)比重為10.7%。

（四）發(fā)展質(zhì)效穩(wěn)步向好，幸福都市圈建設(shè)進(jìn)程加快

近年來都市圈財(cái)政金融規(guī)模不斷擴(kuò)大，發(fā)展質(zhì)效穩(wěn)步向好，一般公共預(yù)算收入從2016年的2944億元增加至2021年的3837億元，累計(jì)增長(zhǎng)30.3%。2016—2021年，都市圈金融機(jī)構(gòu)本外幣存貸款余額分別跨過3個(gè)和4個(gè)千億大關(guān)，規(guī)模分別突破8萬億元和7萬億元，年均增速分別達(dá)9.8%和14.6%。都市圈內(nèi)城市在高水平全面小康社會(huì)建設(shè)過程中始終聚焦富民增收，通過大力實(shí)施穩(wěn)崗援企政策和民生幸福工程，帶動(dòng)居民收入水平逐年攀高。2021年，都市圈10個(gè)地區(qū)的全體居民人均可支配收入增長(zhǎng)速度均達(dá)到或超過全國(guó)平均增速（9.1%），7個(gè)地區(qū)的居民人均收入超過全國(guó)平均水平（35128元）。其中，南京、金壇、鎮(zhèn)江分別為66140元、51004元、50360元，居都市圈前3位，溧陽、馬鞍山、揚(yáng)州、蕪湖超過4萬元。

（五）交通一體化建設(shè)加速，“1小時(shí)交通圈”基本形成

2016年以來，南京都市圈交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)加快，區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)更加密集、交通方式更加優(yōu)化（見圖1）。目前，都市圈內(nèi)“1小時(shí)交通圈”已基本形成，南京30分鐘高鐵圈可輻射鎮(zhèn)江、滁州、馬鞍山、蕪湖，1小時(shí)高鐵圈可輻射幾乎整個(gè)都市圈區(qū)域，1小時(shí)高速公路圈可輻射馬鞍山、鎮(zhèn)江及滁州東部、揚(yáng)州西南部。截至2021年，南京地鐵里程達(dá)384公里，居全國(guó)第六位，寧句線作為南京第一條跨市域和采用快慢車結(jié)合運(yùn)營(yíng)模式的地鐵線路，實(shí)現(xiàn)句容到新街口1小時(shí)通達(dá)。寧滁蚌鐵路、寧杭二通道等項(xiàng)目納入《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)多層次交通規(guī)劃》。積極推動(dòng)毗鄰城市（鎮(zhèn)）開行毗鄰公交或市際公交化客運(yùn)路線，截至2021年底已累計(jì)開通毗鄰公交線路19條。重大樞紐建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，公鐵水聯(lián)運(yùn)建設(shè)取得新進(jìn)展，建成龍?zhí)?、西壩、新生圩三大公鐵水聯(lián)運(yùn)樞紐，長(zhǎng)三角首個(gè)鐵水聯(lián)運(yùn)工程鄭蒲港鐵路建成運(yùn)營(yíng)。

圖1 “軌道上的都市圈”簡(jiǎn)況

（六）推動(dòng)社會(huì)民生共享，共保聯(lián)治取得積極成效

都市圈內(nèi)醫(yī)療衛(wèi)生合作、教育資源共享、社會(huì)保障接軌步伐逐步加快。南京市屬主要三甲醫(yī)院通過組建醫(yī)療集團(tuán)、醫(yī)聯(lián)體、專科聯(lián)盟等形式，在都市圈內(nèi)廣泛開展技術(shù)合作與學(xué)術(shù)交流，分兩批共建成11個(gè)遠(yuǎn)程會(huì)診中心、6個(gè)臨檢診斷中心、8個(gè)影像診斷中心和8個(gè)心電診斷中心，“南京都市圈統(tǒng)一預(yù)約掛號(hào)服務(wù)平臺(tái)”接入9個(gè)城市89家醫(yī)院，開放預(yù)約科室達(dá)1.1萬個(gè)。新冠肺炎疫情防控期間，南京利用在線教育平臺(tái)推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)教育資源都市圈共享，寧淮、寧馬簽訂教育合作協(xié)議，南京外國(guó)語學(xué)校淮安分校、南京百家湖小學(xué)博望分校開展校際結(jié)對(duì)共建，南航天目湖校區(qū)、河海大學(xué)長(zhǎng)蕩湖校區(qū)等建設(shè)也順利推進(jìn)。自《南京都市圈社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)業(yè)務(wù)服務(wù)協(xié)議》簽訂以來，都市圈內(nèi)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移已按照全國(guó)統(tǒng)一的經(jīng)辦流程實(shí)現(xiàn)無障礙轉(zhuǎn)移，同時(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化了人社領(lǐng)域各類待遇補(bǔ)貼通過社會(huì)保障卡發(fā)放功能。在生態(tài)環(huán)境治理方面，都市圈按照“一盤棋”思路，探索建立聯(lián)合河湖長(zhǎng)工作機(jī)制，明晰了河湖上下游、左右岸、干支流地區(qū)的管理責(zé)任，夯實(shí)了區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)治基礎(chǔ)，同時(shí)聯(lián)合組織對(duì)國(guó)家級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線和省級(jí)生態(tài)空間管控區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)隱患開展“舉一反三”排查整治專項(xiàng)行動(dòng)，取得了積極成效[3]。

（七）合作發(fā)展平臺(tái)建設(shè)加快，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展顯著增強(qiáng)

寧淮智能制造產(chǎn)業(yè)園管委會(huì)正式揭牌，《寧淮智能制造產(chǎn)業(yè)園發(fā)展規(guī)劃》編制完成，制氫裝備產(chǎn)業(yè)基地、南鋼新產(chǎn)業(yè)寧淮基地、微生物技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新基地、工業(yè)機(jī)器人及智能制造系統(tǒng)等重大項(xiàng)目成功簽約。和縣—浦口掛牌成立浦和產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)，組建浦和產(chǎn)業(yè)園管理公司，建立利益共享機(jī)制，新簽約引進(jìn)南山集團(tuán)等醫(yī)院以上項(xiàng)目11個(gè)，協(xié)議總投資74.6億元。高淳—宣州參照蘇皖其他省際毗鄰區(qū)域合作經(jīng)驗(yàn)做法，推動(dòng)跨區(qū)域生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，建立合作交流機(jī)制、完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同機(jī)制、提升基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、深化生態(tài)資源保護(hù)協(xié)作共享、優(yōu)化社會(huì)治理合作共建[4]。六合—天長(zhǎng)功能區(qū)已納入國(guó)家《長(zhǎng)三角一體化發(fā)展規(guī)劃“十四五”實(shí)施方案》，簽訂《六合—天長(zhǎng)一體化發(fā)展新型功能區(qū)共建框架協(xié)議》，明確了基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)協(xié)作等領(lǐng)域一體化合作的重點(diǎn)事項(xiàng)。

三、南京都市圈高質(zhì)量發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口向大城市及城市群集聚的趨勢(shì)，以城市群為主要形態(tài)的增長(zhǎng)動(dòng)力源加快形成，中心城市的引領(lǐng)和帶動(dòng)作用更加凸顯。南京都市圈雖然綜合實(shí)力較強(qiáng)，但與其應(yīng)承擔(dān)的功能相比仍有較大差距，對(duì)標(biāo)一體化、同城化、綠色化建設(shè)目標(biāo)要求仍需加大力度。

（一）重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)仍需加快

對(duì)照規(guī)劃時(shí)序要求，列入規(guī)劃和年度計(jì)劃的部分項(xiàng)目推進(jìn)緩慢，特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和園區(qū)合作共建平臺(tái)等項(xiàng)目。重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)緩慢的原因主要包括以下幾個(gè)方面：用地涉及跨省土地、跨界河流，土地指標(biāo)跨省域調(diào)劑需要國(guó)家層面統(tǒng)籌；省際公路和鐵路交通設(shè)施建設(shè)均涉及基本農(nóng)田和生態(tài)紅線問題，特別對(duì)打通斷頭路的影響比較顯著；跨行政區(qū)劃項(xiàng)目的方案涉及多方利益且建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不同，不可避免存在行政區(qū)劃利益障礙和分歧；部分事項(xiàng)由于缺乏頂層設(shè)計(jì)、上位規(guī)劃和高位推動(dòng)，雖然形成框架協(xié)議和合作事項(xiàng)清單，但后續(xù)工作在規(guī)劃銜接和實(shí)質(zhì)性推進(jìn)中面臨困難。

（二）環(huán)境要素制約仍需破解

對(duì)照綠色都市圈打造要求，都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境承載力不足的矛盾依然突出，產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)性問題尚未根本改變，溫室氣體和污染物排放總體仍處于高位[5]。都市圈內(nèi)部的環(huán)境信息共享尚不充分、不夠及時(shí)，污染排放、監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)體系有待統(tǒng)一，市場(chǎng)化聯(lián)保共治機(jī)制尚不健全，特別是跨界河流斷面水質(zhì)不穩(wěn)定，環(huán)境協(xié)同治理、污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制有待創(chuàng)新突破。產(chǎn)業(yè)、資金、人才等要素競(jìng)爭(zhēng)依然較為激烈，跨區(qū)域深層次的資本和人才聯(lián)動(dòng)發(fā)展機(jī)制還需進(jìn)一步深化，區(qū)域合理分工、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局還需進(jìn)一步促成。

（三）政策協(xié)同機(jī)制仍需加強(qiáng)

對(duì)照一體化發(fā)展要求，由于各地技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和政策的差異，都市圈在統(tǒng)一市場(chǎng)、民生共享、環(huán)境共保等領(lǐng)域均存在一定的矛盾和問題。如跨省代收代辦業(yè)務(wù)因政策標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和信息未能完全共享，導(dǎo)致效率低下甚至很多無法辦理。互通互認(rèn)的都市圈信用體系有待建立健全。受政策、標(biāo)準(zhǔn)等因素制約，都市圈教育、醫(yī)療、文旅、體育資源未能實(shí)現(xiàn)高效的整合，交流合作縱深推進(jìn)不夠。加上智慧城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不一，一定程度上制約了各城市間民生系統(tǒng)的互聯(lián)互通，增加了都市圈公共服務(wù)便利共享推進(jìn)程度。另外，各省市數(shù)據(jù)歸集程度和統(tǒng)計(jì)口徑并不完全一致，也阻礙了數(shù)據(jù)的分析和共享。

（四）利益協(xié)調(diào)機(jī)制有待完善

對(duì)照同城化發(fā)展要求，都市圈內(nèi)部的行政壁壘依然明顯存在，限制了要素的自由流動(dòng)、降低了資源的配置效率，有待于在工作推進(jìn)過程中達(dá)成普遍共識(shí)和共同利益[6]。南京都市圈涉及蘇皖兩省、“8+2”成員城市，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段不同、關(guān)注的矛盾焦點(diǎn)不同，特別是在不同的組織領(lǐng)導(dǎo)和督導(dǎo)考核體系下，區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制有待共同完善。如飛地經(jīng)濟(jì)、共建園區(qū)在合作招商開發(fā)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)以及稅收分成等成本共擔(dān)、利益共享方面尚缺乏行之有效的制度性安排。省際毗鄰區(qū)域在總體規(guī)劃共同編制、國(guó)土空間統(tǒng)籌開發(fā)、社會(huì)治理協(xié)同聯(lián)動(dòng)等方面缺少示范性引領(lǐng)性成果。

四、展望未來：加快推動(dòng)南京都市圈高質(zhì)量發(fā)展

近年來，南京都市圈在各領(lǐng)域都取得了令人矚目的成就，但與深入融入國(guó)家戰(zhàn)略、引領(lǐng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、服務(wù)全國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)大局的要求相比還存在一定差距。因此，必須突破“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”發(fā)展束縛，緊扣服務(wù)“雙循環(huán)”發(fā)展，加快建設(shè)發(fā)展動(dòng)能強(qiáng)勁的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新圈、要素自由流動(dòng)的區(qū)域開放圈、省際跨界融合的示范樣板圈。

■頤和一景｜原永紅/攝

（一）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，共建世界級(jí)產(chǎn)業(yè)集群

以共同打造國(guó)內(nèi)外有較強(qiáng)影響力的“拳頭”產(chǎn)業(yè)、“高峰”產(chǎn)業(yè)集群為目標(biāo)，重點(diǎn)推進(jìn)都市圈各城市已有開發(fā)區(qū)的合作，共建新能源汽車、集成電路、人工智能、生物醫(yī)藥等全球產(chǎn)業(yè)集群。一是共同研究制定“南京都市圈產(chǎn)業(yè)地圖”。按照差異競(jìng)爭(zhēng)、錯(cuò)位發(fā)展、承接輻射的原則，充分考慮都市圈各城市區(qū)域位置、資源稟賦、發(fā)展現(xiàn)狀，研究制定“南京都市圈產(chǎn)業(yè)地圖”，為各自產(chǎn)業(yè)發(fā)展計(jì)劃的制定提供參考。二是優(yōu)化整合都市圈新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈布局。加強(qiáng)橋林、濱江、柘塘、龍?zhí)兜犬a(chǎn)業(yè)園區(qū)，與淮安經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、滁州新能源汽車基地、蕪湖高新區(qū)新能源汽車產(chǎn)業(yè)基地等合作，梳理各市新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)勢(shì)環(huán)節(jié)，在整車、電池、零部件等方面加強(qiáng)合作，共同研究制定符合都市圈產(chǎn)業(yè)定位的新能源汽車產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展規(guī)劃，聯(lián)手構(gòu)建世界級(jí)的新能源汽車產(chǎn)業(yè)基地。三是共同打造集成電路產(chǎn)業(yè)集群。推進(jìn)江北新區(qū)與鎮(zhèn)江市集成電路產(chǎn)業(yè)園合作，加強(qiáng)南京集成電路設(shè)計(jì)、制造與鎮(zhèn)江集成電路封測(cè)等錯(cuò)位發(fā)展，共同推進(jìn)集成電路產(chǎn)業(yè)鏈各關(guān)鍵環(huán)節(jié)核心技術(shù)達(dá)到國(guó)內(nèi)領(lǐng)先水平，協(xié)同建設(shè)國(guó)際著名的集成電路產(chǎn)業(yè)基地。四是共同打造人工智能產(chǎn)業(yè)集群。著力推動(dòng)南京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、麒麟科創(chuàng)園與安徽蕪湖鳩江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的合作，以中國(guó)（南京）智谷和國(guó)家（蕪湖）機(jī)器人產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為重要載體，加強(qiáng)人工智能產(chǎn)業(yè)合作共建，聯(lián)合打造人工智能產(chǎn)業(yè)集群。

（二）發(fā)揮南京創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，打造都市圈研發(fā)高地

產(chǎn)業(yè)鏈向各地?cái)U(kuò)散化，創(chuàng)新鏈則在中心城市集聚化，是現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)顯著特征。因此，要發(fā)揮好南京經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、研發(fā)要素集聚、產(chǎn)業(yè)層次高的優(yōu)勢(shì)，共同推進(jìn)科技研發(fā)高地建設(shè)[7]。一是推動(dòng)創(chuàng)新平臺(tái)合作共建。以長(zhǎng)三角科技創(chuàng)新圈建設(shè)為引領(lǐng)，積極對(duì)接南京紫金山實(shí)驗(yàn)室等重大創(chuàng)新平臺(tái)在蕪湖等地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，開展核心技術(shù)聯(lián)合攻關(guān)，梳理產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈、創(chuàng)新鏈、服務(wù)鏈，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)高級(jí)化和產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化。二是出臺(tái)政策鼓勵(lì)都市圈城市在南京建立“研發(fā)飛地”。按照“政府建設(shè)管理、市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)”的模式，共建研發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展協(xié)同性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，真正形成研發(fā)在南京、制造環(huán)節(jié)在周邊的產(chǎn)業(yè)布局格局。建議在江北新區(qū)規(guī)劃建設(shè)都市圈城市研發(fā)基地，鼓勵(lì)都市圈城市企業(yè)利用南京高端人才和科研機(jī)構(gòu)集聚優(yōu)勢(shì)，在南京設(shè)立“飛地”研發(fā)中心，為都市圈其他城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和項(xiàng)目建設(shè)提供離岸研發(fā)載體。三是研究南京都市圈城市企業(yè)來寧建設(shè)研發(fā)機(jī)構(gòu)的政策措施。來寧建設(shè)飛地研發(fā)中心、飛地孵化器的企業(yè)，南京可以在租金減免、研發(fā)補(bǔ)助、稅收加計(jì)扣除等方面給予一定的優(yōu)惠，鼓勵(lì)南京都市圈具有科技含量和規(guī)模的企業(yè)入駐。針對(duì)都市圈其他城市企業(yè)留才難、招才難問題，在南京為都市圈其他城市企業(yè)提供研發(fā)、孵化等科技創(chuàng)新空間，為都市圈產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)造條件。

（三）堅(jiān)持市場(chǎng)化引領(lǐng)，推動(dòng)要素資源合理流動(dòng)

樹立國(guó)際化視野、用好市場(chǎng)化手段，營(yíng)造規(guī)則統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)、公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展環(huán)境，實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源要素利用效益最大化。一是聯(lián)合打造自主可控的供應(yīng)鏈。圍繞增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的自主可控能力，尤其圍繞共建國(guó)際消費(fèi)中心城市，立足服務(wù)好“國(guó)內(nèi)大循環(huán)”，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同、實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈，吸引全國(guó)乃至全球消費(fèi)，帶動(dòng)都市圈供應(yīng)鏈整體升級(jí)。二是推動(dòng)都市圈資本高效流動(dòng)。按照市場(chǎng)化原則，由南京和其他城市合作方共同出資，成立開發(fā)總公司或?qū)I(yè)投資機(jī)構(gòu)，投資或入股大型工業(yè)園區(qū)的項(xiàng)目，參與園區(qū)入駐企業(yè)的資本運(yùn)作，為企業(yè)發(fā)展提供全面服務(wù)，負(fù)責(zé)整體運(yùn)作都市圈園區(qū)建設(shè)，按照雙方股份占比共同分享開發(fā)收益[8]。三是推動(dòng)都市圈人力資源共建共享。依托南京都市圈公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)網(wǎng)上服務(wù)平臺(tái)，加快區(qū)域中介、協(xié)會(huì)等引才平臺(tái)開放共享，推動(dòng)人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)銜接，簡(jiǎn)化社會(huì)保障關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)程序，營(yíng)造一體化的人才發(fā)展環(huán)境。積極探索統(tǒng)籌高層次人才引進(jìn)工作，對(duì)都市圈各市認(rèn)定的高層次人才，可自主選擇戶籍地，享受同城化落戶政策。

（四）推動(dòng)公共服務(wù)共建共享，凝聚強(qiáng)大發(fā)展合力

率先探索跨省級(jí)行政區(qū)社會(huì)協(xié)同治理新模式，著力構(gòu)建公共服務(wù)同城化發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)形成南京都市圈高質(zhì)量發(fā)展的工作合力，為全國(guó)現(xiàn)代化都市圈建設(shè)積累經(jīng)驗(yàn)、提供示范。一是推動(dòng)區(qū)域公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃制定和實(shí)施。依托區(qū)域議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，研究制定區(qū)域基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系和各領(lǐng)域公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，明確各市工作責(zé)任和進(jìn)度安排，有序推進(jìn)一批公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)。二是加強(qiáng)政策協(xié)同和制度銜接。全面實(shí)施基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化管理，持續(xù)提升異地公共服務(wù)便捷度，共同營(yíng)造良好的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境，在互動(dòng)合作中擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源供給，推動(dòng)醫(yī)療衛(wèi)生資源優(yōu)化配置，加快推進(jìn)區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)合作。三是推進(jìn)區(qū)域社會(huì)治理一體化。在污染防治、食品藥品安全管理等領(lǐng)域大力推進(jìn)共治共享，規(guī)劃建設(shè)一批跨區(qū)域監(jiān)測(cè)預(yù)警、聯(lián)防聯(lián)動(dòng)、危機(jī)處置、爭(zhēng)端處理等系統(tǒng)和設(shè)施。聯(lián)手建設(shè)城市公共安全體系和風(fēng)險(xiǎn)防控標(biāo)準(zhǔn)體系，健全區(qū)域性重大災(zāi)害事故聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加快推進(jìn)南京都市圈防災(zāi)減災(zāi)一體化、同城化。

（五）推動(dòng)交通設(shè)施互聯(lián)互通，強(qiáng)化都市圈發(fā)展支撐

主動(dòng)策應(yīng)南京都市圈的發(fā)展，構(gòu)建完善的空鐵江河海聯(lián)運(yùn)體系，推動(dòng)建設(shè)一個(gè)“航空領(lǐng)航、高鐵帶動(dòng)、江河海聯(lián)運(yùn)”的現(xiàn)代化、立體化的“暢達(dá)都市圈”。一是加快建立現(xiàn)代化機(jī)場(chǎng)群。加快南京祿口機(jī)場(chǎng)T1航站樓工程、京東航空貨運(yùn)樞紐港建設(shè)，協(xié)同揚(yáng)泰、淮漣、蕪宣等周邊機(jī)場(chǎng)建設(shè)，形成以南京祿口國(guó)際機(jī)場(chǎng)為樞紐的現(xiàn)代化機(jī)場(chǎng)群。二是加快軌道上的都市圈建設(shè)。加快構(gòu)建以南京為中心的米字形高鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。推進(jìn)南沿江鐵路、寧滁城際鐵路、寧馬城際等項(xiàng)目，全面開工北沿江高鐵、寧淮鐵路等工程。三是推進(jìn)聯(lián)動(dòng)航運(yùn)中心建設(shè)。進(jìn)一步推進(jìn)區(qū)域航運(yùn)物流中心建設(shè)，圍繞港口、航線、服務(wù)區(qū)等資源的統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌使用，優(yōu)化南京港、蕪湖港等港口航運(yùn)一體化布局，全面提升都市圈交通樞紐能級(jí)。