對國有林區(qū)停伐后扶持政策的研究
——以小興安嶺伊春林區(qū)為例

馬明芹，王明義，黃　清

（1.伊春林業(yè)干部學校，黑龍江伊春153000；2.東北林業(yè)大學 經濟管理學院，哈爾濱150040）

理論研究

對國有林區(qū)停伐后扶持政策的研究
——以小興安嶺伊春林區(qū)為例

馬明芹1，王明義1，黃清2

（1.伊春林業(yè)干部學校，黑龍江伊春153000；2.東北林業(yè)大學 經濟管理學院，哈爾濱150040）

全面停止天然林商業(yè)性采伐后，國有林區(qū)面臨著財政收入減少、經濟增速下滑等問題，經濟發(fā)展緩慢。進入經濟發(fā)展新常態(tài)，又面臨著多方面的挑戰(zhàn)，僅靠自身的力量實現轉型跨越，可謂是困難重重。政府強化對停伐后的國有林區(qū)進行政策扶持，是促進國有林區(qū)增強自我發(fā)展能力的重要途徑。以小興安嶺伊春林區(qū)為例，分析強化對國有林區(qū)停伐后政策扶持的必要性，從六個方面提出相應的建議措施。

國有林區(qū)；政策扶持；市場化

小興安嶺伊春林區(qū)作為我國重要的生態(tài)功能區(qū)，自2013年停伐以來，財政收入減少、經濟增速下滑、建設資金短缺、債務包袱沉重、政企分開困難等問題，直接影響林區(qū)經濟發(fā)展。進入經濟發(fā)展新常態(tài)，又面臨著速度變化、結構調整、動力轉換等方面的挑戰(zhàn)，僅靠自身的力量實現轉型跨越，可謂是困難重重。增強區(qū)域發(fā)展的恢復力是促進伊春這座森林資源枯竭型城市健康快速發(fā)展的重要途徑，政府要強化對停伐后國有林區(qū)的政策扶持。

1　強化對國有林區(qū)停伐后政策扶持的必要性

1.1從林業(yè)的自身發(fā)展階段看，強化對國有林區(qū)停伐后的政策扶持是歷史必然

在很長的一段時間里，尤其在以木材生產為主的階段，人們把林業(yè)定位為自給自足、自我維持發(fā)展的經濟產業(yè)，國有林區(qū)不需要國家公共財政的保護支持，反而剝奪林業(yè)剩余以推動工業(yè)化［1］。如伊春林區(qū)自1948年開發(fā)建設以來，在我國工業(yè)化初期，共為國家提供優(yōu)質木材2.4億m3，累計上繳利稅、育林基金等70億元（按1980年不變價格），是國家同期投資的5倍，為國家經濟建設作出了巨大貢獻。然而，由于長期過量采伐，伊春林區(qū)也付出了沉重代價，出現了“資源危機、經濟危困”的局面。而今，工業(yè)已發(fā)展成為我國的主導產業(yè)，2014年經濟總量已達到63.3萬億元，政府財力大力增強，具備了工業(yè)反哺林業(yè)的物質基礎。為實現國民經濟的協(xié)調發(fā)展，必須在林業(yè)發(fā)展中貫徹公正發(fā)展的理念，通過加強對林業(yè)的保護，促進生態(tài)公平，扭轉林區(qū)發(fā)展滯后的局面，改善林區(qū)職工生活水平偏低的狀況，改變區(qū)域經濟的不平衡狀況，政府對停伐后的國有林區(qū)進行政策扶持正逢其時。

1.2從林業(yè)的自身特點來看，強化對國有林區(qū)停伐后的政策扶持是戰(zhàn)略需求

從林業(yè)的基礎性特點來看，林業(yè)作為推動林區(qū)經濟社會發(fā)展的重要載體，是依附于廣大林區(qū)的重要實體經濟形態(tài)。林業(yè)所提供的生產要素、文化產品、生態(tài)產品等，相對于其他產業(yè)而言具有不可替代性，是保證經濟穩(wěn)定增長、維護社會穩(wěn)定、維護國家生態(tài)安全的重要基礎。為保證林業(yè)的這種基礎性地位，政府必須提供有效的政策扶持。

從林業(yè)的弱質性特點來看，林業(yè)具有自然再生產的屬性，自然風險與市場風險并存，致使林業(yè)發(fā)展面臨著高風險。林業(yè)對土壤、氣候、地形等因素的依賴性很強，因此受自然條件的影響較大，一旦遭受干旱、洪澇、火災、病蟲害等自然災害，會造成森林大面積毀損，有的甚至難以恢復，使林業(yè)經營者受到很大損失。并且林業(yè)所生產的很多產品具有鮮活性，承受著很高的市場風險。由于林業(yè)的經營周期長，資金回收慢，自然風險高，投資收益低，林業(yè)對社會資本的吸引力不大，尤其是在當前我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化推進時期，林業(yè)積聚生產資源要素的能力較差。必須通過加大對停伐后國有林區(qū)的政策扶持，推動各種積極的生產要素向林區(qū)集聚，全面提升生態(tài)林業(yè)民生林業(yè)的發(fā)展水平，這是促進林業(yè)這一國民經濟基礎產業(yè)部門可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需要。

1.3從林業(yè)的公益性來看，強化對國有林區(qū)停伐后的政策扶持是現實需要

林業(yè)的公益性，使國有林區(qū)滿足了人民群眾日益增長的對優(yōu)美環(huán)境和優(yōu)質生態(tài)產品的現實需求。小興安嶺伊春林區(qū)作為一道天然生態(tài)屏障，一方面，保障著我國東北地區(qū)乃至東北亞地區(qū)的生態(tài)安全，持續(xù)發(fā)揮著涵養(yǎng)水源、保育土壤、碳匯服務、改善空氣質量、維護生物多樣性、提供景觀游憩服務等生態(tài)服務價值。據《伊春市森林與濕地資源價值評價》（2012年）顯示，伊春提供的生態(tài)服務中，43%貢獻于全球和全國，23%貢獻于區(qū)域，伊春當地享用34%。然而，由于長期的過量采伐，伊春林區(qū)的森林資源瀕臨枯竭，整體生態(tài)功能脆弱。與開發(fā)初期相比，伊春林區(qū)的森林面積減少了12.5%，涵養(yǎng)水的能力下降34%，為大江大河提供供水能力下降20%［2］，凈化空氣、保持水土等生態(tài)功能也下降嚴重，綠色屏障作用隨之減弱，旱澇、火災等自然災害頻繁發(fā)生?？梢?，為增加伊春林區(qū)提供生態(tài)產品的能力，政府必須強化對國有林區(qū)停伐后的政策扶持。

2　強化對國有林區(qū)停伐后政策扶持的建議

2.1穩(wěn)步推進林業(yè)體制改革，增強國有林區(qū)發(fā)展的內生動力

伊春林區(qū)自開發(fā)建設以來，一直實行政企合一體制，其弊端主要表現為：企業(yè)辦社會負擔重，政府職能不能有效發(fā)揮，地方建設長期滯后，歷史遺留問題突出等，這些問題的存在嚴重制約了國有林區(qū)的經濟社會發(fā)展，推行林業(yè)體制改革勢在必行。2015 年2月中央出臺的《國有林區(qū)改革指導意見》提出，打破政企合一、企資合一、企社合一的格局，剝離企業(yè)的社會管理和辦社會職能，移交給地方政府承擔。

伊春林區(qū)要抓住這難得的歷史機遇，徹底解決好林業(yè)體制問題。一方面，落實《國有林區(qū)改革指導意見》，選擇林業(yè)局搞好“黑龍江省森工總局先行改革試點”，“政企分開、管辦分離”改革試點，以及營林體制、苗木生產經營機制改革，成功后，在其他林業(yè)局推開。另一方面，政府要以化解地方債務的“輸血”代價，增強國有林區(qū)自我發(fā)展的“造血”功能。當前伊春林區(qū)已進入歷史還債高峰期，需要較大資金去償貸，發(fā)展的支撐力和民生保障力嚴重不足。伊春政府借鑒內蒙古分離企業(yè)辦社會的經驗，以“輸血”代價，給予投資支持，幫助化解地方債務，并采取政府主導、多方投資、市場化運作的模式進行建設管理，增強國有林區(qū)自我發(fā)展的“造血”功能。

2.2積極推進市場化改革，增強林業(yè)企業(yè)發(fā)展活力

分離企業(yè)辦社會職能，是理順生態(tài)保護建設與企業(yè)經濟發(fā)展體制、機制的關鍵。通過推進市場化改革，推動林區(qū)社會融入地方、經濟融入市場，使林業(yè)企業(yè)成為自主經營、自負盈虧的市場主體。

①按照職能歸位的改革方向，將林區(qū)基礎公共設施建設管理納入屬地整體建設規(guī)劃和投資范圍，將林區(qū)已建成的等級公路、文化廣場、鎮(zhèn)區(qū)道路等公益基礎設施移交屬地政府維護管理［3］，按政府主導、多方投資、市場化運作的模式進行建設管理。

②發(fā)展混合所有制經濟，促進營林、采伐、加工、服務等林業(yè)企業(yè)投資主體多元化，不論是國有資本與還是社會資本，給予同等待遇，實現有進有退。

③林業(yè)企業(yè)采取靈活多樣的經營方式，出資人可自主決定經營方式，根據自身實際情況，可采取獨資、控股、參股或全部轉讓股權或其他方式經營。

④在國有資本獨大的企業(yè)，通過建立股東會—董事會—監(jiān)事會“三權分立”的法人治理結構，形成清楚的利益機制和決策機制，在確保企業(yè)生產經營活動有序、有效進行的同時，為企業(yè)長期穩(wěn)定的發(fā)展奠定堅實的制度基礎。

⑤穩(wěn)步實施公共資源配置市場化改革，通過采取BOT、PPP等市場競爭方式，在公用事業(yè)領域引入民營資本，促進公共資源的優(yōu)化配置。

2.3加快建設木材資源戰(zhàn)略后備基地，推動國有林區(qū)形成新的林業(yè)發(fā)展模式

目前我國木材的對外依賴度高達50%［4］。森林資源的稀缺性和經濟社會發(fā)展對木材剛性需求的矛盾日益尖銳。伊春林區(qū)作為我國重要的木材生產基地，自新中國成立以來，國家建設所需的木材有1/10出自這里。全面停止森林采伐后，伊春出現了木材“斷供”的局面，這加劇了全國木材的供需矛盾。而加強木材資源戰(zhàn)略后備基地建設是緩解這一突出矛盾的重要途徑。

2.3.1保護好現有的天然林資源

繼續(xù)落實國有林區(qū)天然林保護實施方案，進一步加強資源林政監(jiān)督管理工作，嚴格采取資源保護的各項措施，包括管護、撫育、改培、造林等。通過提高林業(yè)經營水平，確保森林資源穩(wěn)步恢復和增長。

2.3.2建立木材戰(zhàn)略資源后備基地

按照《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》提出的“2015年起全面停止大小興安嶺、長白山林區(qū)的天然林主伐，建設國家木材戰(zhàn)略資源后備基地”要求，伊春要加快木材戰(zhàn)略資源后備基地建設。從發(fā)揮林業(yè)的多功能角度出發(fā)，不能一味地為保護而保護，停伐不是等于永遠不伐，天然林保護工程之后還是要在商品林區(qū)進行采伐，只要符合林業(yè)發(fā)展規(guī)律，把握好長大于消的基本原則，就應該而且也是有必要進行采伐。

2.3.3建立國家儲備林基地建設試點

當前國家林業(yè)局已初步構建了契約管理、代儲代管、動用輪換和動態(tài)監(jiān)測的國家儲備林制度，確保儲備規(guī)模、品種、結構總量平衡，實現平抑價格異動，應對市場預期，滿足國家急需的戰(zhàn)略目標。伊春林區(qū)要立足于小興安嶺森林資源的不可替代性，爭取建立國家儲備林建設試點，通過優(yōu)化林種樹種結構，增加紅松、黃菠蘿、水曲柳、核桃楸等珍稀樹種的造林比重，并培育落葉松、樟子松等中長周期用材林。在這個建設過程中，最大限度地享受國家儲備林財政、信貸、采伐等優(yōu)惠政策和保障措施，增強伊春林區(qū)紅松等珍稀木材及大徑級木材的供給能力。

2.4轉變林業(yè)發(fā)展方式，促進國有林區(qū)經濟轉型

2015年3月國務院公布的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》，首次提出了“綠色化”概念?！熬G色化”的深刻內涵之一，就是生產方式的綠色化，要求構建科技含量高、資源消耗低、環(huán)境污染少的產業(yè)結構，大幅提高經濟綠色化程度，有效降低發(fā)展的資源環(huán)境代價［5］。

國有林區(qū)是生態(tài)文明建設的重要載體。全面停止商業(yè)性采伐倒逼伊春林區(qū)轉變發(fā)展方式，如何轉？要按照汪洋副總理所要求的那樣“：由片面追求林區(qū)面積增長，向增加林區(qū)面積和質量并重的方向轉變；由依靠人的努力向依靠科學進步轉變；由單純依靠政府向政府市場‘兩只手’并用轉變”。堅持以經濟轉型促進生態(tài)保護，加快轉變經濟發(fā)展方式，大力調整產業(yè)結構。充分發(fā)揮林區(qū)自然資源稟賦好、生態(tài)環(huán)境優(yōu)良等優(yōu)勢，發(fā)展綠色、生態(tài)和大量吸納就業(yè)的產業(yè)，構筑以生態(tài)為主導的現代林區(qū)綠色產業(yè)體系，實現由林業(yè)經濟向林區(qū)經濟轉型。通過實施林業(yè)產業(yè)轉型補貼政策，促進開發(fā)森林旅游、特色養(yǎng)殖種植、林產品加工、境外采伐、對外合作等，以加快林業(yè)產業(yè)發(fā)展，推動伊春林區(qū)發(fā)展方式“綠色化”。也可以借鑒澳大利亞的做法，對林業(yè)產業(yè)實施補貼的一個重點，就是支持林業(yè)產業(yè)升級發(fā)展。如為提高林業(yè)產業(yè)競爭力而推出森林發(fā)展基金，旨在加強林業(yè)產品創(chuàng)新，延伸產業(yè)鏈，搶占市場［6］。

2.5加強民生改善，確保國有林區(qū)職工生活有保障

長期以來，國有林場林區(qū)以林業(yè)為主，職工主要是務林，性質上與農業(yè)農村農民相近，但這些年國家出臺的一系列扶持“三農”的政策，沒有完全覆蓋到林場林區(qū)；森工是國有企業(yè)，但前些年國家對國有企業(yè)改革的支持政策也沒有完全享受到。特別是政企合一地區(qū)，由于體制問題，許多由國家財政支持的公益性和社會性的事業(yè)資金難以得到。國有林區(qū)已成為全面建設小康社會的薄弱環(huán)節(jié)，國有林業(yè)職工更是處于社會困難群體之列，這些問題在伊春林區(qū)表現得尤為集中，不僅嚴重影響民生改善，而且還會拖全國全面建成小康社會的后腿。

①充分發(fā)揮林區(qū)綠色資源豐富的優(yōu)勢，政府引導扶持林區(qū)職工發(fā)展森林旅游、林下經濟，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位。②爭取中央財政繼續(xù)加大對森林管護、人工造林、中幼齡林撫育和森林改造培育的支持力度，推進職工轉崗就業(yè)。③通過提高以造林和森林經營為重點的林業(yè)補貼，促進林業(yè)職工收入的提高。④對符合政策的就業(yè)困難人員靈活就業(yè)的，由地方政府按國家有關規(guī)定統(tǒng)籌解決社會保險補貼。⑤實施勞務輸出，通過政府的橋梁紐帶作用，鼓勵林區(qū)職工到國外從事林業(yè)采伐或者其他行業(yè)，拓寬就業(yè)渠道。

2.6建立扶持政策體系，提高對國有林區(qū)政策扶持的有效性

政府對國有林區(qū)的扶持，不是單獨的某一項政策就能立竿見影的，而是一項系統(tǒng)工程。對國有林區(qū)的扶持政策要互補，形成具有針對性、可操作性的體系，并形成政策的全力。

2.6.1財政支持政策

從國有林區(qū)停止天然林商業(yè)性采伐后補助資金來說，當前在“天保工程”的實施過程中存在著一些現實問題。①工程實施的周期不長，以10年為一個周期，屬于階段性工程，對林區(qū)生態(tài)保護建設的長遠預期保證不足；②工程投入的資金標準不高，以工程實施初期國家經濟社會發(fā)展水平為測算依據，實施中長期規(guī)劃面臨調整壓力；③工程資金的內容欠缺，其中未包含維護生態(tài)保護建設必須支付的管理機構運營費用及國家、地方生態(tài)公益項目企業(yè)配套部分，造成該類項目申報建設受制于企業(yè)木材產量和銷售收入；④工程支持的范圍較窄，如病蟲害防治、森林防撲火經費、國家級自然保護區(qū)建設等部分生態(tài)保護類項目和資金實行計劃單報單批，未納入“天保工程”支持范圍，與“天保工程”實施匹配銜接不當［7］。

針對這些問題，為充分發(fā)揮財政職能作用，政府要加大資金投入力度，增加安排國有林區(qū)改革補助支出，探索建立天然林保護全覆蓋的獎補機制。一是針對伊春當地人均收入水平較低的實際，增加天保管護費和社會保險補助費的財政補助標準。二是實施政策性保險，加大中央財政的森林保險支持力度，提高國有林區(qū)森林資源抵御自然災害的能力。三是加大對林區(qū)基本公共服務的政策支持力度，促進基本公共服務均等化，主要是醫(yī)療衛(wèi)生教育三供兩治等公益事業(yè)方面的支持。

2.6.2金融支持政策

為使國有林區(qū)改革發(fā)展減輕包袱，政府要積極探索分類化解國有林區(qū)歷史性債務問題的有效途徑。對于國有林區(qū)的不良類金融債務，需要中央政府來支持化解的，由銀監(jiān)會、財政部、林業(yè)局等有關部門研究制定政策，報國務院批準后實施；對于因客觀原因所致確實無法償還的不良類金融債務，經審核后視實際情況采取貸款展期等方式進行債務重組；其余符合呆賬核銷條件的，要按照相關規(guī)定予以核銷。從國有林區(qū)的特點出發(fā)，金融機構要開發(fā)適合的信貸產品，充分利用林業(yè)貸款中央財政貼息政策，拓寬國有林區(qū)融資渠道。

2.6.3基礎設施建設支持政策

以國有林場林區(qū)改革為契機，進一步加大對國有林區(qū)基礎設施建設的支持力度，特別是要增加對林區(qū)道路建設的資金投入，把公益性林區(qū)道路納入國家和地方交通建設規(guī)劃，道路產權和日常養(yǎng)護逐步移交地方管理。把國有林區(qū)通場公路、防火和專用通道作為建設重點，增加林區(qū)路網的養(yǎng)護等級，以達到提高林區(qū)的路網密度、改善林區(qū)對內對外通達性的目標。同時加大供電、飲水安全、森林防火、管護站點用房、有害生物防治等基礎設施建設的支持力度，有效改善林區(qū)民生。

2.6.4生態(tài)移民支持政策

全面停止森林采伐后，伊春林區(qū)實施生態(tài)移民勢在必行。在這方面政府要給予兩個方面的政策扶持。①繼續(xù)享受棚改政策。在安排保障性安居工程配套基礎設施建設方面，進一步爭取中央支持，在投資上給予傾斜。同時拓寬深山遠山林區(qū)職工搬遷籌資渠道，加大金融信貸、企業(yè)債券等融資力度，爭取享受棚戶區(qū)改造住房稅費減免優(yōu)惠政策。②爭取享受獨立工礦區(qū)政策?！秶鴦赵宏P于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》提出，全面推進城區(qū)老工業(yè)區(qū)和獨立工礦區(qū)搬遷改造。從2014年起擴大中央預算內投資相關專項規(guī)模，每年安排?？顚ｉT用于東北地區(qū)城區(qū)老工業(yè)區(qū)和獨立工礦區(qū)搬遷改造。今后伊春林區(qū)在林場所撤并時，爭取在基礎設施項目、公共服務設施項目、接續(xù)替代產業(yè)發(fā)展平臺項目上享受到獨立工礦區(qū)的支持政策。

總之，在秉承綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展理念的今天，林業(yè)作為多功能產業(yè)，在國家經濟建設全局和生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略中的地位日益突出。為夯實林業(yè)發(fā)展基礎，政府應建立反哺林業(yè)的體制機制，逐步完善林業(yè)扶持政策體系。多年來，雖然出臺了修改扶持政策，但在實際生活中，并沒有充分發(fā)揮應有的作用，有些政策還遲遲不能兌現，嚴重影響林區(qū)和職工的積極性，好的政策貴在落實，所以說重視強化對國有林區(qū)停伐后的政策扶持，特別是政策落實，是增加林業(yè)的比較優(yōu)勢，促進林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關鍵之舉。

［1］吳柏海，曾以禹.林業(yè)補貼政策比較研究［M］.北京：中國林業(yè)出版社，2014.

［2］賈輝.為美麗家園撐起片片綠蔭［N］.黑龍江日報，2014-03-09.

［3］劉玉榮，李明，孫勇.守望綠色：內蒙古大興安嶺人的執(zhí)著追求［N］.內蒙古日報，2012-05-30.

［4］劉惠蘭.停伐之后林區(qū)干什么［N］.經濟日報，2014-04-18.

［5］人民日報評論員.推動生產生活的綠色轉型［N］.人民日報，2015-05-07.

［6］吳柏海，曾以禹.林業(yè)補貼政策比較研究［M］.北京：中國林業(yè)出版社，2014.

［7］魏那.把內蒙古大興安嶺國有林區(qū)建成生態(tài)文明示范林區(qū)［N］.內蒙古日報，2015-03-10.

［責任編輯：鄭德勝］

Strengthen Policy Support to State-owned Forestafter Stop Cutting ——A Case Study ofYichun ForestRegion ofXiao Hinggan Mountains

MA Ming-qin1，WANG Ming-yi1，HUANG Qing2
（1.Yichun Forestry Cadre School，Yichun Heilongjiang 153000，China；2.College of Economics and ManagementofNortheastForestry University，Harbin Heilongjiang 150040，China）

After full stop of the natural forest commercial logging，state-owned forest region is faced with such problems as fiscal revenue，economic slowdown，and slow economic development. With stepping into the new normal economic development，and various challenges to be faced，it is really difficult to realize the transition span only by their own power.The governmentstrengthening the policy supportto the state-owned forest region after stopping cutting trees is an important way to enhance the self development ability of state-owned forest. Taking Yichun forest region of Xiao Hinggan Mountains as an example，this paper tries to analyze the necessity of policy support for strengthening state- owned forest region after stoping cutting trees and related countermeasures are putforward from six aspects in the following parts.

state-owned forestregion；policy support；marketization

F326.2

A

1673-5919（2015）06-0001-04

10.13691/j.cnki.cn23-1539/f.2015.06.001

2015-10-20

馬明芹（1967-），女，黑龍江伊春人，高級講師，教研室主任，從事林業(yè)經濟管理教學與研究工作。

黃清（1944-），男，浙江溫州人，教授，從事林業(yè)經濟管理方面研究。