地方政府債券信息披露的檢視與優(yōu)化

楊皖寧 張嘉芮

（中共江蘇省委黨校法政教研部，江蘇南京 210009；中國(guó)人民銀行長(zhǎng)春中心支行，吉林長(zhǎng)春 130051）

一、地方政府債券信息披露的制度價(jià)值

信息偏在（Information Asymmetries）理論認(rèn)為，由于資本市場(chǎng)中賣方比買方擁有更充足的信息，相應(yīng)地賣方應(yīng)當(dāng)向買方主動(dòng)傳遞真實(shí)信息，從而防范買方利益受損。該原理應(yīng)用于證券法律法規(guī)中，自然要求發(fā)行人、董事、控股股東等公司內(nèi)部信息優(yōu)勢(shì)者向外部投資者準(zhǔn)確、及時(shí)地披露重要信息，保護(hù)證券市場(chǎng)的法治化和透明度。證券市場(chǎng)本質(zhì)是信息市場(chǎng)，信息披露是資本市場(chǎng)建設(shè)發(fā)展極為重要的制度基石。世界各國(guó)金融市場(chǎng)的發(fā)展實(shí)踐已經(jīng)證明，不斷提高市場(chǎng)信息集散與揭示的水平，形成準(zhǔn)確、高效、迅速、靈敏的信息披露與監(jiān)督體系，是管理市場(chǎng)、規(guī)范市場(chǎng)、發(fā)展市場(chǎng)的必要條件。[1]截至2022年6月，我國(guó)地方政府債券總體規(guī)模345880.58億元，[2]是債券市場(chǎng)中規(guī)模最大的債券品種。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要源自透明度低、隱性債務(wù)持續(xù)存在，只有以公開(kāi)透明、及時(shí)充分、易得易解的信息披露作為前提，才能從根本上提升投資者對(duì)地方政府債券市場(chǎng)信心，使投資者獲得知情權(quán)、選擇權(quán)、公平交易權(quán)并依法理性維權(quán)，起到督促發(fā)行人加強(qiáng)債券發(fā)質(zhì)量控制以強(qiáng)化聲譽(yù)約束并接受持續(xù)監(jiān)督的作用。地方政府更高水平、更透明的信息披露可以有效地改善市場(chǎng)信息環(huán)境、降低市場(chǎng)信息不對(duì)稱程度、節(jié)省交易成本、提高債券發(fā)行操作效率，同時(shí)對(duì)于提升地方政府自身的治理能力和治理水平也具有積極作用。

二、地方政府債券缺乏實(shí)質(zhì)性信息披露

我國(guó)中央政府及主管機(jī)構(gòu)對(duì)地方政府債券信息披露比較重視，在2015年現(xiàn)行地方政府債券發(fā)行制度確立之初就要求建立信息披露制度，并對(duì)一般債券和專項(xiàng)債券初步劃分出不同的披露標(biāo)準(zhǔn)。2018年12月，財(cái)政部出臺(tái)的《地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2018〕209號(hào)）是專門(mén)針對(duì)地方政府債務(wù)信息披露的部門(mén)規(guī)章，對(duì)地方債券發(fā)行之前以及存續(xù)期內(nèi)需公開(kāi)披露的內(nèi)容做出規(guī)定，體現(xiàn)了要求地方政府財(cái)政部門(mén)主動(dòng)接受監(jiān)督、提升債務(wù)信息透明度并防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策取向。在“中國(guó)債券信息網(wǎng)”（https://www.chinabond.com.cn/）主要承擔(dān)發(fā)布地方政府債券信息的基礎(chǔ)上，2020年初財(cái)政部主辦“中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)”（http://www.celma.org.cn/）正式上線運(yùn)行，是回應(yīng)社會(huì)各界對(duì)地方政府債券關(guān)切關(guān)注、提升政府治理能力和政務(wù)公開(kāi)質(zhì)量的一項(xiàng)重要舉措。

然而不能忽略的是，我國(guó)對(duì)于債券市場(chǎng)信息披露的理論研究和實(shí)踐操作較之于股票市場(chǎng)差距較大，而且陷入了形式化、粗糙化、同質(zhì)化的困局。[3]信息披露相關(guān)制度規(guī)范總體還比較單薄，[4]現(xiàn)行信息披露在必要性上提出了強(qiáng)制性要求，而在披露的標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、流程等方面缺乏統(tǒng)一制度安排，而且財(cái)政部出臺(tái)的規(guī)范性文件僅能對(duì)政府財(cái)政部門(mén)提出要求，不能對(duì)各級(jí)政府產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性約束，在具體落實(shí)過(guò)程中效果并不理想。

從信息披露透明度來(lái)看，地方政府一般僅公布基本財(cái)政數(shù)據(jù)，債務(wù)信息公開(kāi)進(jìn)度差別較大，加之不同地區(qū)財(cái)政體制與管理、財(cái)政預(yù)算與執(zhí)行、債務(wù)口徑與統(tǒng)計(jì)方面尚未完全形成一致，也在一定程度上降低了信息公開(kāi)的準(zhǔn)確性。已有相關(guān)研究對(duì)地方政府官方網(wǎng)站對(duì)本地區(qū)債務(wù)的信息披露情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析后發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)的披露方式既不統(tǒng)一、也不完整，有的公布總額，有的公布預(yù)算償還數(shù)，有的公布期末數(shù)據(jù)，還有的根本就無(wú)從查詢。[5]從地方政府債券發(fā)行前披露的“債券發(fā)行公告”“債券信息披露文件”等相關(guān)信息來(lái)看，對(duì)省級(jí)債務(wù)規(guī)模、信用評(píng)價(jià)等級(jí)、中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、財(cái)政收支狀況、地方負(fù)債情況等信息公開(kāi)情況較好，但是政府資產(chǎn)負(fù)債表、綜合財(cái)務(wù)報(bào)告等信息資料仍沒(méi)有公布，而且對(duì)于省級(jí)政府代理市縣政府發(fā)行債券情況下實(shí)際用債的市縣政府相關(guān)信息披露并不完整，專項(xiàng)債券支持的項(xiàng)目籌資及盈利計(jì)劃狀況信息未能充分公開(kāi)。

尤其要引起注意的是，我國(guó)當(dāng)前地方政府債務(wù)的信息披露還處在僅重形式、不重實(shí)質(zhì)的階段。除了關(guān)于地方政府債務(wù)額度等數(shù)據(jù)性資料外，社會(huì)公眾更需要看到的是發(fā)債資金用到哪里、支持了多少項(xiàng)目、建設(shè)進(jìn)度如何、是否還需要后續(xù)融資等實(shí)質(zhì)性的信息。這些信息披露由于當(dāng)前并無(wú)明確要求和具體方式渠道，因此基本上也是處于無(wú)從查詢的狀態(tài)，個(gè)別時(shí)候能在政府工作報(bào)告或者地方政府向本級(jí)人大常委會(huì)請(qǐng)示預(yù)算調(diào)整報(bào)告中可以側(cè)面獲知一鱗半爪的零星信息，但是離完整充分的實(shí)質(zhì)性信息披露標(biāo)準(zhǔn)還相距甚遠(yuǎn)。上述問(wèn)題，需要通過(guò)完善相關(guān)制度規(guī)范并強(qiáng)化貫徹落實(shí)予以解決。

三、地方政府債券信息披露的完善路徑

公債不同于企業(yè)債，不會(huì)存在任何的商業(yè)秘密。實(shí)質(zhì)性的信息披露應(yīng)當(dāng)以發(fā)行人償債能力為核心，任何影響到償債能力的情況出現(xiàn)，只要可能會(huì)對(duì)投資者的決策產(chǎn)生影響，均應(yīng)當(dāng)及時(shí)準(zhǔn)確充分地予以披露。地方政府債券信息披露應(yīng)當(dāng)為投資者和社會(huì)公眾呈現(xiàn)出清晰、準(zhǔn)確、完整的發(fā)債過(guò)程，體現(xiàn)債務(wù)資金的來(lái)龍去脈，在滿足財(cái)政部等主管部門(mén)要求基礎(chǔ)上更要關(guān)注于市場(chǎng)對(duì)信息披露內(nèi)容和質(zhì)量需求。然而，當(dāng)前地方政府發(fā)債信息披露的質(zhì)量和效率離實(shí)質(zhì)性公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)仍然存有差距，有待于提升信息披露的準(zhǔn)確性、及時(shí)性和權(quán)威性，起到穩(wěn)定和增強(qiáng)地方政府債券市場(chǎng)信心，維護(hù)市場(chǎng)秩序的作用。

（一）明確地方政府債券信息披露的職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，關(guān)于地方政府債券信息披露的規(guī)范性文件主要由財(cái)政部制定，只能約束各級(jí)政府財(cái)政部門(mén)，如果信息披露僅是要求公布各個(gè)時(shí)點(diǎn)的債務(wù)額度，財(cái)政部門(mén)可以勝任，但是發(fā)債資金一旦撥付到具體項(xiàng)目建設(shè)上，財(cái)政部門(mén)對(duì)于資金的使用情況和績(jī)效就未必能夠及時(shí)掌握，也很難做到實(shí)質(zhì)性的信息披露。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和化解是各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)通盤(pán)考慮的全局性工作，不能僅僅理解為財(cái)政部門(mén)的職責(zé)，尤其是當(dāng)前政府債券規(guī)模不斷擴(kuò)大而且投資領(lǐng)域豐富多元，農(nóng)林土地、醫(yī)療教育、生態(tài)扶貧、路橋軌道等各個(gè)領(lǐng)域都有政府債券融資支持，政府各相應(yīng)主管部門(mén)就應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起發(fā)債資金的使用、監(jiān)管以及信息披露責(zé)任?？陀^而言，由于地方公債尚無(wú)專門(mén)立法，信息披露制度上升到法律層面從短期來(lái)看較難實(shí)現(xiàn)，但是也應(yīng)當(dāng)由國(guó)務(wù)院出臺(tái)行政法規(guī)或規(guī)范性文件，將信息披露的職責(zé)從財(cái)政部門(mén)轉(zhuǎn)移到各級(jí)地方政府。通過(guò)建立統(tǒng)一的信息披露標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、流程、渠道和重大事項(xiàng)報(bào)告?zhèn)鬟f審核程序，將及時(shí)編制和披露資產(chǎn)負(fù)債表明確為地方政府法定義務(wù)，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)披露信息全面完整、清晰簡(jiǎn)明、通俗易懂、權(quán)威及時(shí)。通過(guò)構(gòu)建嚴(yán)格監(jiān)督和制約的長(zhǎng)效機(jī)制落實(shí)責(zé)任促進(jìn)信息公開(kāi)，更好地滿足投資者和市場(chǎng)需求，提升地方政府債券發(fā)行的市場(chǎng)化水平。

（二）完善地方政府債券信息披露的規(guī)范平臺(tái)

互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)的發(fā)展不僅降低了市場(chǎng)投融資準(zhǔn)入門(mén)檻，而且有力地促進(jìn)了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，有助于實(shí)現(xiàn)信息公平。除了建立高位階的債務(wù)信息披露準(zhǔn)則和法規(guī)來(lái)統(tǒng)一規(guī)范披露行為之外，從國(guó)外成熟的政府債券市場(chǎng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立發(fā)達(dá)的財(cái)政管理和信息公開(kāi)系統(tǒng)是實(shí)現(xiàn)財(cái)政信息得以實(shí)質(zhì)性披露的基礎(chǔ)和技術(shù)性保證。[6]由此，應(yīng)當(dāng)充分利用好當(dāng)前財(cái)政部已經(jīng)建立的“中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)”，實(shí)現(xiàn)其高效運(yùn)行的基礎(chǔ)上促進(jìn)發(fā)揮更大作用。

首先，應(yīng)當(dāng)明確各級(jí)地方政府所有債務(wù)信息統(tǒng)一在“中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)”進(jìn)行披露。各級(jí)政府在統(tǒng)一的信息平臺(tái)向社會(huì)公開(kāi)債務(wù)的規(guī)模、舉借、使用和償還情況，有統(tǒng)一信息平臺(tái)才便于形成公開(kāi)對(duì)比，信息披露的質(zhì)量也只有在信息暢通環(huán)境下通過(guò)對(duì)比才能分出高下，形成橫向比較促進(jìn)地方政府間形成良性競(jìng)爭(zhēng)。既能改變當(dāng)前各地政府信息公開(kāi)渠道不同使投資者難以查詢的問(wèn)題，又能體現(xiàn)各地政府披露債務(wù)信息的及時(shí)性、效率頻率和完整性，倒逼地方政府珍惜信用信譽(yù)，提升債務(wù)治理能力。

其次，鼓勵(lì)地方政府在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)之上主動(dòng)披露、隨時(shí)補(bǔ)充完善債務(wù)資金使用信息。債券信息披露的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)和作用機(jī)理是以投資者保護(hù)為中心、以促進(jìn)市場(chǎng)約束為基礎(chǔ)、以優(yōu)化資源配置為導(dǎo)向的三重視角。[7]地方政府債券信息披露除了應(yīng)當(dāng)遵循準(zhǔn)確完整等統(tǒng)一確定的形式性標(biāo)準(zhǔn)之外，還應(yīng)倡導(dǎo)信息披露適當(dāng)?shù)膶?shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)，即所披露的內(nèi)容中如果出現(xiàn)了遺漏事項(xiàng)能夠產(chǎn)生足以能夠影響投資者決策的后果，這個(gè)事項(xiàng)就應(yīng)當(dāng)作為重大事項(xiàng)予以全面披露。[8]地方政府在完成信息披露“規(guī)定動(dòng)作”的基礎(chǔ)上，再做好“自選動(dòng)作”，以提升市場(chǎng)的投資信心。

最后，運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)作為信息公開(kāi)平臺(tái)的底層技術(shù)，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)披露信息的確定性。由于地方政府債券發(fā)行期限逐步延長(zhǎng)，當(dāng)前已經(jīng)出現(xiàn)30年期的長(zhǎng)期債券，從發(fā)行到償還將跨越較長(zhǎng)歷史周期，地方政府對(duì)發(fā)債情況披露的信息都應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久保存，既可成為珍貴的歷史資料供未來(lái)的決策咨詢和研究使用，一旦出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也是追究責(zé)任的重要依據(jù)。區(qū)塊鏈技術(shù)具有去中心化、防篡改性和可追溯性的特點(diǎn)，與地方政府債券長(zhǎng)期發(fā)行、持續(xù)披露的要求具有多維契合，應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)區(qū)塊鏈技術(shù)與“中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)”的運(yùn)行相結(jié)合，使信息披露制度落實(shí)與前沿信息技術(shù)深度融合，達(dá)到互相促進(jìn)的效果，以實(shí)現(xiàn)安全有序發(fā)展。