中國農(nóng)村土地制度改革的邏輯
——評《農(nóng)村土地制度改革的中國故事：地方政府行為的邏輯》

張安錄

（華中農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

1 引言

以土地制度改革為核心的要素市場化改革是實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化目標(biāo)的重要手段之一。農(nóng)村土地制度作為當(dāng)代土地制度中的重要組成部分，不僅直接影響到農(nóng)村土地資源配置及農(nóng)業(yè)的內(nèi)源發(fā)展，還關(guān)乎農(nóng)民的持續(xù)增收及農(nóng)村的長治久安，更決定了國家宏觀穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。改革開放以來，中國逐步形成了以公有制為基礎(chǔ)，以耕地保護(hù)和節(jié)約用地為主線，以用途管制、農(nóng)地征收、宅基地?zé)o償分配為主要內(nèi)容的中國特色農(nóng)村土地制度。該制度為中國農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定和城市地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出了重要?dú)v史貢獻(xiàn)。但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、收入差距過大的矛盾愈演愈烈，對農(nóng)村土地制度改革的呼聲也日益高漲。

自1949年以來，中國經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了“穩(wěn)定社會”“單一計(jì)?劃經(jīng)濟(jì)體制”“計(jì)?劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”“以市場經(jīng)濟(jì)體制為主”四個(gè)階段。相應(yīng)地，農(nóng)村土地制度安排可劃分為“農(nóng)村土地個(gè)人所有制”、“集體土地所有制下的集體經(jīng)營”、“集體土地所有制下的家庭經(jīng)營”和“集體土地所有制下的多種經(jīng)營”四個(gè)階段。其中，2015年年初在全國33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)開展的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度改革，標(biāo)志著第四次土地制度改革的到來。從制度變遷的內(nèi)容來看，這一階段的農(nóng)村土地制度主要是由農(nóng)村集體土地所有制下的“兩權(quán)分離”轉(zhuǎn)向“三權(quán)分置”：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)“兩權(quán)分離”入市交易，農(nóng)地“三權(quán)分置”向宅基地“三權(quán)分置”拓展，土地征收也在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高、范圍縮小、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化等方面取得突破性進(jìn)展。然而，新一輪農(nóng)村土地制度改革中各試點(diǎn)地區(qū)無論是在空間變化還是時(shí)間演化方面都出現(xiàn)了不同程度的分異，為什么同樣的農(nóng)村土地制度改革內(nèi)容，在不同地區(qū)會出現(xiàn)差別化的改革措施和績效？是否有自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等因素以外，更為深層次的治理層面的原因？

以中國地質(zhì)大學(xué)（武漢）唐健教授為首的課題組，從“十二五”開始，陸續(xù)在浙江、江西、重慶、廣東、廣西、四川、上海、內(nèi)蒙古、湖北、福建、河北11個(gè)?。▍^(qū)、市）建立了覆蓋“省—市—縣—鄉(xiāng)—村”的五級土地政策實(shí)證監(jiān)測點(diǎn)，系統(tǒng)總結(jié)出一套土地政策評價(jià)方法。由團(tuán)隊(duì)成員唐健、譚榮、魏西云等著的《農(nóng)村土地制度改革的中國故事：地方政府行為的邏輯》一書嘗試回答兩個(gè)科學(xué)問題：（1）影響農(nóng)村土地制度改革績效的制約因素有哪些？（2）改革試點(diǎn)中不同地方政府的行為選擇邏輯是什么？從央地關(guān)系的視角探討了地方政府在農(nóng)村土地制度改革中的行為模式，創(chuàng)建了“激勵機(jī)制—制度環(huán)境—政策工具”三層次分析框架，基于框架回顧、總結(jié)、分析了2015—2018年在全國范圍內(nèi)開展農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革的主要內(nèi)容和進(jìn)展，揭示了不同地方政府在改革中的行為選擇差異與邏輯，深刻把握了農(nóng)村土地制度改革的本質(zhì)。筆者將從中國農(nóng)村土地制度改革的邏輯框架、政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯、學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)等方面進(jìn)行基于課題研究的討論。

2 中國農(nóng)村土地制度改革的總體邏輯框架

農(nóng)村土地制度改革是多主體、多元利益關(guān)系的博弈。《農(nóng)村土地制度改革的中國故事：地方政府行為的邏輯》一書從400余個(gè)案例中總結(jié)得出，地方政府作為特殊的行動主體，其行為邏輯是圍繞中央政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民這三大主體做出價(jià)值取向、政策偏好和政策設(shè)計(jì)?，最后帶來不同的制度改革績效。農(nóng)村土地制度改革的客體是產(chǎn)權(quán)細(xì)碎、地塊零散以及產(chǎn)權(quán)不安全的集體建設(shè)用地和集體農(nóng)用地。隨著工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象頻繁，極易引發(fā)村集體與農(nóng)戶之間土地產(chǎn)權(quán)的縱向競爭、農(nóng)戶與農(nóng)戶間的橫向競爭，土地產(chǎn)權(quán)不安全問題日益凸顯。

中國農(nóng)村土地制度改革是生產(chǎn)力對生產(chǎn)關(guān)系的沖擊。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系必須要適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。農(nóng)村土地制度作為生產(chǎn)關(guān)系范疇，其內(nèi)在變遷由社會生產(chǎn)力所決定。新中國成立初期百廢待興，為掃除半殖民地半封建性質(zhì)的土地私有制對社會生產(chǎn)力發(fā)展的桎梏，廢私有變集體，以適應(yīng)社會發(fā)展的需要。改革開放后隨著“發(fā)展不平衡、不充分”的矛盾日益突出，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明晰、土地產(chǎn)權(quán)不完整、土地市場機(jī)制不健全和土地市場欠發(fā)育等問題對農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來諸多影響，倒逼農(nóng)村土地制度改革邁入新階段。

中國農(nóng)村土地制度改革是自上而下制度安排與自下而上制度創(chuàng)新的結(jié)合。在全面深化農(nóng)村土地制度改革階段，中央政府作為“總舵手”把握改革的總體航向，做出新的頂層設(shè)計(jì)?，“自上而下”傳達(dá)改革的目標(biāo)和任務(wù)，具體“怎么改、如何改、改成什么樣”的問題由地方政府根據(jù)實(shí)際地方情景去探索實(shí)踐。《農(nóng)村土地制度改革的中國故事：地方政府行為的邏輯》，系統(tǒng)梳理了農(nóng)村土地制度演變中政府與市場角色定位轉(zhuǎn)化以及央地權(quán)力關(guān)系演變軌跡，由“市場自發(fā)”，到“政府本位”，后到“市場主導(dǎo)”，蘊(yùn)含著對公平與效率目標(biāo)的權(quán)衡。新中國成立初期，為鞏固新生政權(quán)，亟需恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序，土地?zé)o償分配給農(nóng)民個(gè)人，成為農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，并享有完整的土地權(quán)能。此時(shí)市場在農(nóng)村地區(qū)自發(fā)形成，地方有較大的自主性。計(jì)?劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代農(nóng)村土地制度實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民私有制向集體所有制轉(zhuǎn)變，土地發(fā)展權(quán)讓渡到政府手中。中央政府以行政法規(guī)形式自上而下控制地方政府行為，限制土地流轉(zhuǎn)交易，代替了市場對土地資源的配置作用，城鄉(xiāng)二元分割加劇了不對等發(fā)展關(guān)系。改革開放時(shí)期在兼顧公平與效率的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定所有權(quán)，運(yùn)用市場機(jī)制放活使用權(quán)，打破城鄉(xiāng)土地二元市場，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。中央政府有的放矢下放權(quán)限，鼓勵地方因地制宜，在制度框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)和政策設(shè)計(jì)?創(chuàng)新[1-2]。

3 中國農(nóng)村土地制度改革的政治邏輯

3.1 守住“底線”，不碰“紅線”

在農(nóng)村土地制度改革過程中，始終堅(jiān)持社會主義土地公有制的“底線”不突破。“底線”的剛性約束對于把握改革的關(guān)鍵問題、把穩(wěn)改革的正確方向具有重要意義。農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有這一基本制度始終貫徹改革全過程，跳出了封建社會土地私有的周期性“怪圈”，是改革紅利由農(nóng)民群眾集體共享，實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要制度保障。同時(shí)地方政府的權(quán)力來源于中央政府，需要對中央政府負(fù)責(zé)和忠誠，改革過程中不觸碰十八億畝耕地“紅線”，在正確的道路上探索中國特色的農(nóng)村土地制度改革模式和路徑。

3.2 遵循政治躍遷的邏輯

中央政府控制著地方的人事管理權(quán)，在政治晉升壓力下，地方政府通過農(nóng)村土地制度改革破解地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題，為其他地方提供示范，可復(fù)制、易推廣，從而爭取更多的政治資源和積累政治資本，實(shí)現(xiàn)在晉升中脫穎而出。

4 中國農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)濟(jì)邏輯

4.1 增長優(yōu)先

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是中國各級政府工作的指導(dǎo)方針，基層政府也不例外。通過農(nóng)村土地制度改革激活土地要素經(jīng)濟(jì)潛力，從而解放和發(fā)展生產(chǎn)力，是地方政府改革的主要經(jīng)濟(jì)邏輯。在土地改革前，土地只是一種沉睡的“死資本”，沒有真正進(jìn)入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系。而土地改革將農(nóng)村集體土地“權(quán)利束”進(jìn)行清晰的劃分，“死資本”變成“活資本”。

4.2 財(cái)源優(yōu)先

地方政府的財(cái)源主要是三方面：中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付、地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展紅利和土地財(cái)政，其中“土地財(cái)政”是地方政府財(cái)政最大化的重要激勵。在財(cái)源優(yōu)先的導(dǎo)向下，地方政府對待農(nóng)村土地三項(xiàng)制度的行為選擇有所差異。從農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革來看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同價(jià)同權(quán)，打破了地方政府對土地一級市場的壟斷，一定程度上對土地財(cái)政造成沖擊，故而地方政府對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和征地制度改革積極性不高[2-3]。

5 學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)

5.1 建立了中國農(nóng)村土地制度改革的地方政府行為選擇的理論分析框架

《農(nóng)村土地制度改革的中國故事：地方政府行為的邏輯》一書的重要貢獻(xiàn)之一是在“制度激勵—制度環(huán)境—政策工具”三層次的分析框架下，論證了對地方政府改革行為選擇的影響。地方政府面對中央政府財(cái)政和晉升政策的雙重激勵，綜合權(quán)衡和考慮市場發(fā)育狀況、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理能力與效能等制度環(huán)境，從而做出政策設(shè)計(jì)?和制度選擇，側(cè)面反映了農(nóng)村土地制度改革中的央地互動關(guān)系、價(jià)值取向和政策偏好[4-5]。

5.2 揭示了地方政府的改革響應(yīng)行為邏輯

該書深入刻畫了農(nóng)村土地制度改革下地方政府響應(yīng)行為的治理邏輯[4]。正如書中所言，地方政府作為中央政府的“代理人”、行為決策的“理性人”，為滿足上級的考核目標(biāo)約束，都會完成土地制度改革一系列標(biāo)準(zhǔn)化“動作”。當(dāng)面對晉升和財(cái)政的激勵，地方政府也表現(xiàn)出積極的傾向，統(tǒng)籌利用好政策空間，釋放改革的政策紅利，提振地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府應(yīng)對改革“消極”和“積極”響應(yīng)的兩面性，體現(xiàn)了地方政府的決策邏輯。

5.3 系統(tǒng)分析了農(nóng)村土地制度改革的時(shí)序演變規(guī)律

該書系統(tǒng)回顧并歸納了歷次農(nóng)村土地制度改革的具體路徑和特征，從制度變遷中總結(jié)出農(nóng)村土地制度改革雖然是動態(tài)變化，但在圍繞“所有權(quán)—使用權(quán)”配置方式調(diào)整過程中，始終遵從著中央政府權(quán)衡公平與效率目標(biāo)、地方政府權(quán)衡自身利益和中央價(jià)值目標(biāo)的邏輯，其本質(zhì)是在完成中央政府改革目標(biāo)的同時(shí)，追求自身利益最大化的結(jié)果。

5.4 系統(tǒng)歸納了農(nóng)村土地制度改革的空間變化規(guī)律

由于區(qū)域間的社會經(jīng)濟(jì)文化大相徑庭，地方政府在改革過程中的行為選擇“共性”與“個(gè)性”并存，呈現(xiàn)出顯著的空間分異規(guī)律。正如書中總結(jié)的浙江義烏“漸進(jìn)式”改革、江西余江“減法式”改革和湄潭“標(biāo)準(zhǔn)化”改革實(shí)踐案例，改革策略和推進(jìn)模式存在多樣性[6]。從改革的組織模式上看，發(fā)達(dá)地區(qū)比中西部地區(qū)更傾向于土地要素市場化配置，充分運(yùn)用市場機(jī)制，顯化“沉睡”已久的農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值[7]。與中西部相對保守的改革執(zhí)行力度和方式不同的是，東部地區(qū)通過“還權(quán)賦能”賦予農(nóng)民集體更多的土地權(quán)利，改革成效顯著。

5.5 解釋了農(nóng)村土地制度改革的系統(tǒng)性和依存性

破解農(nóng)村土地制度改革瓶頸，顯化改革績效和價(jià)值，需要土地要素與勞動、資本、技術(shù)投入相匹配，土地要素市場化配置與勞動力、資金等其他要素市場化改革進(jìn)程相同步，土地制度與財(cái)稅制度、金融制度、官員晉升考核制度、城鄉(xiāng)公共福利制度的安排相銜接[2,8]。注重改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，是農(nóng)村土地制度改革和創(chuàng)新得以順利推進(jìn)，制度功能得以發(fā)揮的重要條件。

6 結(jié)論和討論

6.1 結(jié)論

厘清歷史演進(jìn)邏輯和脈絡(luò)，回顧中華人民共和國成立以來農(nóng)村土地制度改革經(jīng)歷的四次重大變遷，農(nóng)村土地制度改革涉及多主體和多元利益的復(fù)雜關(guān)系，往往“牽一發(fā)而動全身”。加之我國地域遼闊，區(qū)域之間發(fā)展存在“先天”和“后天”差異，土地制度設(shè)計(jì)?與安排在不同區(qū)域、不同群體和不同階段顯現(xiàn)出多樣性和差別性，因此農(nóng)村土地制度改革需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。農(nóng)村土地制度改革是自下而上與自上而下互動的過程，上下聯(lián)動的互動機(jī)制是改革順利推進(jìn)的重要保障。以中央政府的推動為起點(diǎn)，地方政府為改革實(shí)施主體，并以差異化政策創(chuàng)新回應(yīng)中央政府的政策目標(biāo)，形成良性的縱向互動。各級地方政府間形成橫向競爭，在激勵機(jī)制的催化下貫徹政策的執(zhí)行過程。同時(shí)農(nóng)村土地制度改革是其他要素改革引致的改革，并不是單個(gè)領(lǐng)域的調(diào)整修補(bǔ)，有賴于其他制度安排與改革的配合，才能顯現(xiàn)制度績效。正如該書談到，在統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革過程中，要思考農(nóng)民自愿騰退宅基地后該“往哪去”，長期對土地的“依戀”情結(jié)使得地方政府在改革過程中要妥善建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、服務(wù)供給等社會保障制度，消除農(nóng)民對改革的觀望態(tài)度和后顧之憂。

6.2 討論

第一，農(nóng)村土地制度改革是一般規(guī)律與區(qū)域差異的綜合。從中華人民共和國成立到改革開放后，農(nóng)村土地制度雖然經(jīng)歷幾次重大變革，但依然堅(jiān)持集體所有制底線不突破，在制度的演化過程中具有一定的路徑依賴性。伴隨改革的深入，由于地方情境差異、改革目標(biāo)不同，區(qū)域之間的政策工具和策略選擇存在分異規(guī)律。

第二，土地制度改革與社會所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)。自1949年以來，我國經(jīng)濟(jì)體制從“單一計(jì)?劃經(jīng)濟(jì)體制”向“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”轉(zhuǎn)變。不同的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，改革所面臨的矛盾、阻力和難題都有所不同。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)邁入高質(zhì)量發(fā)展階段，新一輪的農(nóng)村土地制度改革也進(jìn)入深水區(qū)。深化體制機(jī)制改革，克服各地區(qū)因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源稟賦差異對農(nóng)村土地制度改革的不利影響，成為農(nóng)村土地三項(xiàng)制度改革由“試點(diǎn)示范”到“規(guī)模推廣”的關(guān)鍵突破口。

第三，農(nóng)村土地制度改革的中國故事和中國經(jīng)驗(yàn)有待于世界共享。中國作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，農(nóng)村土地制度改革典型試點(diǎn)區(qū)的首創(chuàng)經(jīng)驗(yàn)對其他發(fā)展中國家和同面臨轉(zhuǎn)型的經(jīng)濟(jì)體如一帶一路沿線國家、東南亞各國等，具有一定的可復(fù)制性和推廣性。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，而農(nóng)村土地制度直接制約農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展。深化農(nóng)村土地制度改革也是其他發(fā)展中國家同樣面臨的迫切任務(wù)，傳播中國經(jīng)驗(yàn)，講好中國農(nóng)村土地制度改革故事，彰顯了中國的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和道義，這也是本書又一重要的貢獻(xiàn)所在。