社會(huì)治理共同體視角下我國體育社會(huì)組織的改革困境與路徑指向

董宇

(蘇州大學(xué)體育學(xué)院 江蘇蘇州 215000)

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，全面深化改革的目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九大報(bào)告提出建設(shè)共建共治共享的社會(huì)治理格局，黨的十九屆四中全會(huì)提出，要建設(shè)社會(huì)治理共同體。諸多決議從政府意志上指出了我國政府不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的全能政府。為創(chuàng)造共享和諧穩(wěn)定的社會(huì)發(fā)展環(huán)境，需創(chuàng)新社會(huì)治理格局，平等對(duì)待各個(gè)主體，將社會(huì)組織納入“五位一體”總體布局［1］，并將其設(shè)定為與政府和市場主體相并列的治理主體。體育社會(huì)組織是指人們自愿組成，為實(shí)現(xiàn)特定體育服務(wù)目的或共同體育意愿，按照章程從事各種體育運(yùn)動(dòng)和健身活動(dòng)的非營利性、民間性社會(huì)組織，作為社會(huì)力量的組成部分，既可以舉辦群眾性體育活動(dòng)，又可以為人群提供需要的體育服務(wù)，表達(dá)社會(huì)大眾對(duì)于體育的需求度，其功能的指向恰好契合我國共建、共治、共享的發(fā)展理念。因此，基于現(xiàn)有文獻(xiàn)，梳理我國體育社會(huì)組織治理的進(jìn)展，從政社關(guān)系、自身能力和社會(huì)認(rèn)可度三方面探索所處困境和發(fā)展的對(duì)策選擇。

1 社會(huì)治理共同體與體育社會(huì)組織建設(shè)的分述與關(guān)聯(lián)

1.1 社會(huì)治理共同體

自20世紀(jì)90年代以來，治理成為西方社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的流行術(shù)語，新世紀(jì)在中國學(xué)界受到廣泛應(yīng)用［2］。周明［3］指出，社會(huì)治理共同體是我國繼行政發(fā)包制、分類控制模式、項(xiàng)目制之后國家治理的第四種范式。十九屆四中全會(huì)提出建設(shè)“社會(huì)治理共同體”，這一概念、特征、實(shí)踐路徑在學(xué)術(shù)界受到了廣泛的關(guān)注。方堃［4］從概念的角度指出，社會(huì)治理共同體概念的界定涉及社會(huì)治理和共同體兩個(gè)概念，將其界定為全體社會(huì)成員基于共同利益前提、共同責(zé)任擔(dān)當(dāng)和共同價(jià)值取向等共同意志，旨在協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，激發(fā)社會(huì)活力，維護(hù)社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的復(fù)雜系統(tǒng)。陳松［5］從特征的角度分析，認(rèn)為社會(huì)治理共同體是一個(gè)有機(jī)生態(tài)圈，社會(huì)組織在其建構(gòu)的過程中有重要的義務(wù)和責(zé)任。高曉波［6］指出，社會(huì)治理共同體的建設(shè)相較于社會(huì)治理的內(nèi)涵，其是社會(huì)、公眾等在民主協(xié)商原則下參與社會(huì)治理的實(shí)踐，其中黨建發(fā)揮著重要作用。辛凱悅［7］指出，社會(huì)治理共同體有人民性、實(shí)踐性、公共性和協(xié)同性的特征，強(qiáng)調(diào)公共物品由全體人民享有，突破“小我”的局限。原珂［8］指出，社會(huì)治理共同體的“五社聯(lián)動(dòng)”模式可推動(dòng)共建共治共享格局的形成，社會(huì)組織是“五社”的組成部分，其作用的發(fā)揮之于基層治理格局有重要影響。

1.2 我國體育社會(huì)組織建設(shè)的現(xiàn)狀

改革開放前，我國政府受制于當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件，以其“全能政府”的特征建構(gòu)了自上而下的社會(huì)管理體制，社會(huì)服務(wù)的供給由各級(jí)政府提供，在這樣的社會(huì)發(fā)展大背景下，體育社會(huì)組織的出現(xiàn)多以“官辦”的形式為主，政府的意志施加于體育社會(huì)組織的成立與運(yùn)行之上。

以1998 年頒布的《社會(huì)登記管理?xiàng)l例》為契機(jī)，我國體育社會(huì)組織的數(shù)量增加，但登記和注冊條件嚴(yán)格，雙重管理體制將體育社會(huì)組織放置于“管控”的位置上，仍受到政府的嚴(yán)格控制，二者處于不對(duì)等的地位。

黨的十八屆三中全會(huì)重點(diǎn)提出了培育社會(huì)組織的藍(lán)圖，隨后關(guān)于體育社會(huì)組織的政策扶持也在增加，如2013 年將其設(shè)定為承接公共體育服務(wù)的主體，2014 年設(shè)定為群眾性體育比賽的舉辦方，同年以單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)的脫鉤為起點(diǎn)，我國各級(jí)體育社會(huì)組織開始與體育行政部門脫鉤。體育社會(huì)組織的官辦性質(zhì)正在褪去，2016 年民政部指出社會(huì)服務(wù)類組織可免除“先在體育行政部門登記”的程序，可在民政部直接登記。2019年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)全民健身和體育消費(fèi)推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》中提到深化全國性單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)改革，體育社會(huì)組織符合直接登記條件的，可直接向民政部門依法辦理登記［9］。得益于諸多指向于培育的政策，我國體育社會(huì)組織的數(shù)量在2018 年也達(dá)到了5.375 萬個(gè)，相較于2012 年的2.123 萬個(gè)，增加了3萬多個(gè)［10］。

1.3 社會(huì)治理共同體視角引入我國體育社會(huì)組織改革研究的內(nèi)在機(jī)理

1.3.1 性質(zhì)契合

社會(huì)治理共同體的概念揭示了社會(huì)治理共同體是一種共同的生活方式，個(gè)人身處于社會(huì)這個(gè)大的場域中，始終處于各種各樣的人際關(guān)系之中，個(gè)人與親人、個(gè)人與朋友同時(shí)強(qiáng)調(diào)人人有責(zé)，多元主體間形成一個(gè)信任的關(guān)系氛圍。體育社會(huì)組織本身是一種共同體的表現(xiàn)形式，其是由社會(huì)大眾基于地緣、業(yè)緣、親緣和趣緣等自愿組成的，是成員基于平等的原則創(chuàng)設(shè)起來的組織，其將散落的個(gè)體聯(lián)系起來，通過社會(huì)資本在成員間的流動(dòng)、相互作用，向社會(huì)提供體育服務(wù)的使命恰好契合社會(huì)公共性的實(shí)現(xiàn)路徑，將人聯(lián)結(jié)起來發(fā)揮人的情感作用。

1.3.2 功能契合

社會(huì)治理共同體在構(gòu)建的過程中激發(fā)了社會(huì)和市場的活力，擴(kuò)大了主體參與的范圍，其由不同的行為主體通過共同行動(dòng)，磨合出不同的想法、訴求和偏好，在妥協(xié)和協(xié)商之中提高了效率，對(duì)于中華民族的偉大復(fù)興，我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程有重要的推動(dòng)作用。我國體育社會(huì)組織參與社會(huì)治理，是扭轉(zhuǎn)基層治理服務(wù)不均等的著力點(diǎn)。體育社會(huì)組織可以向個(gè)人提供體育指導(dǎo)，合理表達(dá)社會(huì)大眾的訴求，而且體量較大的體育社會(huì)組織的決議也會(huì)磨合內(nèi)部人員的不同意見，其功能指向也是和社會(huì)治理共同體的功能指向相符合的。

1.3.3 價(jià)值契合

社會(huì)治理共同體理念正是馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀和習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的體現(xiàn)，馬克思主義理論指出結(jié)社是自我權(quán)益的保障措施之一，我國1954年憲法指出公民具有結(jié)社權(quán)，體育社會(huì)組織恰好是社會(huì)大眾根據(jù)興趣組織起來的團(tuán)體，是國家保障公民結(jié)社權(quán)的重要體現(xiàn)。社會(huì)治理共同體構(gòu)建的最終成果是由個(gè)人享受的，體育社會(huì)組織改革的最終價(jià)值取向同樣是滿足個(gè)人對(duì)于以“參與體育活動(dòng)為中心”而衍生出的各種需求。

2 我國體育社會(huì)組織改革面臨的困境

2.1 我國體育社會(huì)組織獨(dú)立性較差

受制于最初與體育事業(yè)有關(guān)的器物與意志都處于起步的階段，最初我國體育社會(huì)組織的出現(xiàn)，是為了滿足國家的某些方面建設(shè)而專門扶持和培育的。根據(jù)1998 年頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，以及體育部門在2000年對(duì)此條例所作出的回應(yīng)，成為正式的體育社會(huì)組織門檻較高，除了需要體育行政部門的第一層審批和民政部的第二層批準(zhǔn)外，還要有體育專業(yè)技術(shù)人員擔(dān)任主管，體育行政部門人員擔(dān)任體育社會(huì)組織管理人員，致使“政社不分”的現(xiàn)象自成立起就十分嚴(yán)重，自建設(shè)起而遺留下來的問題造成了政府和社會(huì)各自負(fù)責(zé)的職能范圍一直未捋清；現(xiàn)階段我國體育社會(huì)組織的大部分資金支持來源于政府，社會(huì)融資渠道狹窄［7］，體育基金會(huì)的數(shù)量較少，單一的主體在參與主體治理之前在起步階段就遇到阻礙?，F(xiàn)階段，政府鼓勵(lì)社會(huì)組織參與治理、權(quán)力下放的同時(shí)推動(dòng)內(nèi)部黨建，而黨追求政府績效，不同的價(jià)值追求阻礙政社分開的進(jìn)程［11］。經(jīng)評(píng)定承接公共服務(wù)能力的社會(huì)組織較少，如2014年廣東省僅有15%的社會(huì)組織有承擔(dān)政府轉(zhuǎn)移職能的能力，指導(dǎo)意見較為宏觀，購買服務(wù)的內(nèi)容、程序與評(píng)估機(jī)制不完善，最終導(dǎo)致政府仍以固化的思維定勢行使權(quán)力。

2.2 我國體育社會(huì)組織自身能力不足

體育社會(huì)組織的自身能力不足主要表現(xiàn)在3個(gè)方面。首先是體育社會(huì)組織的內(nèi)部管理方式不當(dāng)。我國社會(huì)組織為節(jié)約成本，常由一人統(tǒng)辦大部分事務(wù)，內(nèi)部缺乏明確的規(guī)章制度、招聘細(xì)則、獎(jiǎng)懲辦法和薪金分配原則［12］。據(jù)民政部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國仍有超過百萬的草根體育社會(huì)組織，自身規(guī)模較小，致使大量體育社會(huì)組織內(nèi)部無法形成以代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等為核心的法人治理結(jié)構(gòu)。其次是內(nèi)部人員的質(zhì)量不高。我國體育社會(huì)組織內(nèi)部吸納了大量專業(yè)知識(shí)匱乏和離退休的人員，自源頭開始就注定了動(dòng)員和整合社會(huì)資源的能力不足，缺乏為人群指導(dǎo)健身、普及健康知識(shí)和傳授運(yùn)動(dòng)技能等志愿性服務(wù)的能力。最后是依賴性強(qiáng)、獨(dú)立性弱。體育行政部門和體育社會(huì)組織之間“脫鉤”，面對(duì)層層阻力，脫鉤之前依賴政府資源得以存在，脫鉤之后，后者缺少支持和保障性的資源，未厚植相應(yīng)的管理經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展技巧，專門的管理與專職人員能力不足，轉(zhuǎn)型后在短期內(nèi)缺少財(cái)政部關(guān)于稅收的優(yōu)惠，而現(xiàn)階段我國部分體育社會(huì)組織的業(yè)務(wù)內(nèi)容僅以承接體育公共服務(wù)為主，造成了新的依附現(xiàn)象。

2.3 我國體育社會(huì)組織受到的認(rèn)可度較低

現(xiàn)階段我國體育社會(huì)組織于政府、于公民兩個(gè)視角下的角色被重新設(shè)定，欲讓體育社會(huì)組織在體育治理中發(fā)揮更大的作用，但我國體育社會(huì)組織的被認(rèn)可度較低，主要表現(xiàn)在傳統(tǒng)理念的限制、公共性缺失兩方面。一是在推進(jìn)國家治理能力和國家治理體系現(xiàn)代化的進(jìn)程中，由體育社會(huì)組織來提供公共服務(wù)，反映民眾需求，參與政策制定，而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國政府包辦和統(tǒng)辦一切事務(wù)，政府和體育社會(huì)組織各自負(fù)責(zé)的職能范圍一直未捋清，體育社會(huì)組織能否提供服務(wù)，提供什么服務(wù)，以何種形式提供服務(wù)都受到民眾質(zhì)疑，與教師、警察、工人等這些傳統(tǒng)的職業(yè)相比，體育社會(huì)組織的成員身份受到偏見也屬正常，因此，受制于根深蒂固的傳統(tǒng)理念的限制，體育社會(huì)組織的主體作用自思想上就不被民眾認(rèn)可［13］。二是體育社會(huì)組織本身具有公益性，因其屬于政府和市場以外的第三部門的角色，非營利性是其存在的基本特征。在獲批成立后，缺乏自律和監(jiān)督機(jī)制，發(fā)展不規(guī)范，出現(xiàn)利用外包服務(wù)賺錢的逐利性市場行為和以上級(jí)行政目標(biāo)來取代公眾偏好及社會(huì)訴求的現(xiàn)象［7］，受到來自于媒體的低評(píng)價(jià)，不利于形成良好的社會(huì)輿論氛圍，這是造成認(rèn)可度低的另一個(gè)原因。社會(huì)治理共同體理論強(qiáng)調(diào)通過基層黨建的加強(qiáng)，引領(lǐng)基層治理的政治方向。

3 社會(huì)治理共同體視角下我國體育社會(huì)組織改革的路徑

3.1 增強(qiáng)體育社會(huì)組織的獨(dú)立性

把握《中華人民共和國體育法》修訂的契機(jī)，針對(duì)體育社會(huì)組織在舉辦群眾性體育賽事、承擔(dān)公共體育服務(wù)等事務(wù)方面，增添符合現(xiàn)實(shí)要求的有預(yù)見性的法律條款，明晰政府負(fù)責(zé)的和體育社會(huì)組織承接的具體任務(wù)，以政社合作的形式促進(jìn)公共服務(wù)均等化，同時(shí)呼吁全國人大、人大常委會(huì)廣泛聽取意見，結(jié)合現(xiàn)實(shí)情況出臺(tái)直接以社會(huì)組織或是體育社會(huì)組織為目標(biāo)主體的法律及行政性法規(guī)［14］；降低體育社會(huì)組織門檻，列出可直接經(jīng)由民政部審批的詳細(xì)的體育社會(huì)組織類型，加大扶持地方體育社會(huì)組織，給予草根體育社會(huì)組織合法地位；推動(dòng)優(yōu)秀企業(yè)家和高校精英人士進(jìn)體育社會(huì)組織擔(dān)任會(huì)長、副會(huì)長、名譽(yù)主席或副主席，為體育社會(huì)組織的發(fā)展提供更多的資源［14］；增加體育基金會(huì)數(shù)量，盡量改變多數(shù)體育社會(huì)組織單一依靠政府撥款的現(xiàn)狀，為其募捐等行為提供強(qiáng)有力的制度后盾；推動(dòng)體育場館運(yùn)營公司與單項(xiàng)協(xié)會(huì)、體育社團(tuán)等組織合作，促使體育社會(huì)組織與體育行政部門辦公地點(diǎn)分離；建立體育社會(huì)組織績效評(píng)估指標(biāo)體系，引入第三方評(píng)估機(jī)制，避免經(jīng)由體育社會(huì)組織承辦的服務(wù)與政府績效掛鉤，造成政府忽視人民需求、同質(zhì)化追求政績的情況。

3.2 從內(nèi)外兩方面增強(qiáng)體育社會(huì)組織自身的實(shí)力

依托社會(huì)組織孵化基地，對(duì)良好社會(huì)影響力和發(fā)展?jié)摿Φ捏w育社會(huì)組織，提升扶持力度，促使其與已有社會(huì)組織相連接［15］，通過幫扶形成初期依托社會(huì)支持體系吸收資源、資金的格局，整合區(qū)域資源以達(dá)到共享，以垂直網(wǎng)絡(luò)覆蓋并滿足體育事業(yè)的需求，促使形成網(wǎng)絡(luò)化、點(diǎn)線結(jié)合的格局，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步延伸，擴(kuò)大服務(wù)和作用范圍［16］，由體育協(xié)會(huì)帶動(dòng)基層和草根體育社會(huì)組織共同承辦群眾性體育賽事、社區(qū)體育活動(dòng)。鼓勵(lì)體育社會(huì)組織依法自治，地方民政部對(duì)負(fù)責(zé)人提供分類指導(dǎo)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，借鑒其他社會(huì)組織的經(jīng)驗(yàn)，形成和地方、草根體育社會(huì)組織的各自相適應(yīng)的管理制度。內(nèi)部應(yīng)響應(yīng)國家關(guān)于《關(guān)于在社會(huì)團(tuán)體中建立黨組織有關(guān)問題的通知》《關(guān)于加強(qiáng)改革試點(diǎn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)黨的建設(shè)工作指導(dǎo)意見》等政策的號(hào)召，通過黨建與黨組織打破溝通渠道，建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制，打下現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。另外，對(duì)已有章程進(jìn)行修改，以制度嵌入的方式實(shí)行法人治理，成立董事會(huì)、理事會(huì)，推動(dòng)組織內(nèi)部的民主選舉、決策及管理事項(xiàng)，自行培養(yǎng)與吸收管理人才、專業(yè)技術(shù)人才，以民主決議的方式策劃體育社會(huì)組織活動(dòng)路徑，制定合理的組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行、財(cái)務(wù)收支、決策制定的明晰化。

3.3 提升對(duì)體育社會(huì)組織的社會(huì)認(rèn)可度

地方民政部和其業(yè)務(wù)主管單位直接對(duì)體育社會(huì)組織的管理制度、財(cái)稅狀況、獎(jiǎng)懲條款、人員構(gòu)成等內(nèi)容進(jìn)行測評(píng)和年檢，注重過程和最終結(jié)果的綜合測評(píng)［17］，在對(duì)前、中、后期不同的測評(píng)與監(jiān)管的過程中，提出缺點(diǎn)或錯(cuò)誤，對(duì)能力較差的組織和個(gè)體予以淘汰。針對(duì)準(zhǔn)入門檻降低的政策要求，更要強(qiáng)化市場監(jiān)管的作用，呼吁民眾和媒體向中國社會(huì)組織政務(wù)服務(wù)平臺(tái)提供不合法和不符合規(guī)則的體育社會(huì)組織的線索，形成合力，剔除不合法和服務(wù)職能不足的體育社會(huì)組織。對(duì)于體育社會(huì)組織自身來說，經(jīng)常性舉辦群眾性體育活動(dòng)，傳授體育知識(shí)，對(duì)人群提供指導(dǎo)，反映群眾需求等，有助于形成良好的輿論氛圍，獲得較高的媒體評(píng)價(jià)，提升公信力。

4 結(jié)語

在接下來較長的一段時(shí)間內(nèi)，在社會(huì)治理共同體的新范式理念的影響下，我國會(huì)繼續(xù)堅(jiān)持“人民至上”的原則，向著社會(huì)主義現(xiàn)代化的目標(biāo)邁進(jìn)。希冀體育這個(gè)子系統(tǒng)可以緩解我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，并以其為手段，促進(jìn)社會(huì)大眾參與體育活動(dòng)，體育社會(huì)組織也會(huì)扮演更加重要的角色，不斷豐富社會(huì)治理共同體的理論和實(shí)踐建設(shè)，最終指向人民價(jià)值主體實(shí)現(xiàn)的終極理想。