中央紀(jì)委的政治角色與權(quán)能研究

王 冠

中央紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，在中國政治過程中扮演了重要角色，發(fā)揮了重要作用。長期以來，中央紀(jì)委在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中發(fā)揮關(guān)鍵作用。國內(nèi)外學(xué)界大多從反腐敗領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的視角對中央紀(jì)委進(jìn)行研究。一是對中央紀(jì)委體制機(jī)制改革的研究。李雪勤、邵景均等對黨的紀(jì)檢體制改革及經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了研究。①參見李雪勤：《論五十年黨的紀(jì)律檢查工作的基本經(jīng)驗(yàn)》，載《內(nèi)部文稿》1999年第20期；邵景均：《中國共產(chǎn)黨90年反腐敗的基本經(jīng)驗(yàn)》，載《廣州大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2011第7期。二是對紀(jì)檢制度發(fā)展歷程的研究。張曙、吳美華等對紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的歷史沿革及其職能演變進(jìn)行了梳理；②參見張曙：《中央紀(jì)委恢復(fù)成立的前前后后》，載《武漢文史資料》2016年第1期；吳美華：《中國共產(chǎn)黨紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的歷史沿革及其職能演變》，載《中共黨史研究》2009年第3期。過勇、陳自才和陳惠、李成言和莊德水、徐理響、劉長秋和史聰?shù)然仡櫫思o(jì)檢監(jiān)察體制的演進(jìn)歷程。③參見過勇：《新時期中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會的改革歷程》，載《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2012年第5期；陳自才、陳惠：《黨的紀(jì)檢監(jiān)察體制演變的歷史回顧》，載《中州學(xué)刊》2014年第4期；李成言、莊德水：《紀(jì)檢制度的發(fā)展邏輯：30年的回顧與未來》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2008年第6期；徐理響：《試論中國共產(chǎn)黨紀(jì)檢制度的改革和完善》，載《政治學(xué)研究》2014年第1期；劉長秋、史聰：《新中國成立70年來我國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，載《理論與改革》2019年第6期。三是對新時代紀(jì)檢監(jiān)察體制的研究。蔣來用、洪宇和任建明、李莉探討了國家監(jiān)察體制發(fā)展改革歷程；④參見蔣來用：《國家監(jiān)察體制改革的史鑒與對策》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2017年第2 期；洪宇、任建明：《國家監(jiān)察體制的歷史演進(jìn)與改革方向》，載《理論視野》2017年第7期；李莉：《國家監(jiān)察體制改革視域下的制度設(shè)計——新中國成立以來權(quán)力監(jiān)督的歷史梳理》，載《當(dāng)代世界與社會主義》2018年第3期。XuezhiGuo 探討了紀(jì)檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制；⑤XuezhiGuo.Controlling Corruption in the Party:China's Central Commission for Discipline Inspection.The China Quarterly，No.219（September 2014）.劉怡達(dá)解析了紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)的二元屬性；①參見劉怡達(dá)：《論紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)的二元屬性及其黨規(guī)國法共治》，載《社會主義研究》2019年第1期。黃曉輝指出紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)進(jìn)一步具體化；②參見黃曉輝：《推動紀(jì)檢工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化的思考》，載《中國特色社會主義研究》2014年第6期。毛昭暉分析了影響監(jiān)察制度演進(jìn)的重要變量與策略選擇；③參見毛昭暉：《國家監(jiān)察制度演進(jìn)——重要變量與策略選擇》，載《理論與改革》2019年第1期。Chen Gang 認(rèn)為新時代反腐敗體制改革具有列寧主義風(fēng)格。④Chen Gang.Reinforcing Leninist Means of Corruption Control in China:Centralization，Regulatory Changes and Party-State Integration.The Copenhagen Journal of Asian Studies35，No.2（2017）.四是對中央紀(jì)委政治功能的研究。樊鵬從黨內(nèi)憲制視角解讀了中央紀(jì)委的政治功能。⑤參見樊鵬：《中央紀(jì)委的政治功能分析——基于黨內(nèi)憲制的視角》，載《科學(xué)社會主義》2016年第3期。這些成果為后續(xù)研究奠定了基礎(chǔ)，提供了參考。本研究進(jìn)一步從黨章賦權(quán)、政治角色、職能定位、工作任務(wù)等幾個方面對中央紀(jì)委在政治過程中發(fā)揮的功能與作用進(jìn)行深入探討。

一、內(nèi)涵豐富的黨章賦權(quán)

《中國共產(chǎn)黨章程》是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩。黨章是中央紀(jì)委產(chǎn)生與存續(xù)的根本依據(jù)，對中央紀(jì)委的政治地位、職能定位、工作任務(wù)以及運(yùn)作機(jī)制等方面都有明確規(guī)定。

（一）中央紀(jì)委的政治定位

《中國共產(chǎn)黨章程》中的有關(guān)規(guī)定確立了中央紀(jì)委在政治體系中的定位。1977 年8 月，十一大黨章規(guī)定，各級紀(jì)委由同級黨委選舉產(chǎn)生，但并未明確中央紀(jì)律檢查委員會為黨的中央組織。⑥參見《中國共產(chǎn)黨章程》（中國共產(chǎn)黨第十一次全國代表大會1977年8月18日通過），《中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編（1921—2012）》，中國方正出版社2012年版。1982年9 月，十二大黨章規(guī)定中央紀(jì)委由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，⑦第三章（黨的中央組織）第十九條（黨的全國代表大會的職權(quán)）：（六）選舉中央顧問委員會和中央紀(jì)律檢查委員會。參見《中國共產(chǎn)黨章程》（中國共產(chǎn)黨第十二次全國代表大會1982年9月6日通過），《中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編（1921—2012）》，中國方正出版社2012年版。并增加“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”一章。由此明確了中央紀(jì)委作為黨的中央組織的地位。

（二）中央紀(jì)委的職能定位與主要任務(wù)

黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)從根本上講是黨為了保證自己政治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而設(shè)立的黨內(nèi)組織。[1](p372)1977年8月，十一大黨章規(guī)定，“加強(qiáng)對黨員的紀(jì)律教育，負(fù)責(zé)檢查黨員和黨員干部執(zhí)行紀(jì)律的情況，同各種違反黨的紀(jì)律的行為作斗爭?！标愒仆局赋?，黨的中央紀(jì)律檢查委員會的基本任務(wù)，就是要維護(hù)黨規(guī)黨法，整頓黨風(fēng)。[2](p239)鄧小平同志指出，紀(jì)委的主要任務(wù)就是協(xié)助中央和各地黨委搞好黨風(fēng)。[3](p162)1982年9月，十二大黨章切實(shí)提高了紀(jì)檢機(jī)關(guān)的政治地位，并賦予其相應(yīng)的權(quán)限。新增加的“第八章黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”共列三條，對紀(jì)檢機(jī)關(guān)的產(chǎn)生、領(lǐng)導(dǎo)體制、任務(wù)與職權(quán)等一些帶有根本性的問題做了規(guī)定，紀(jì)檢機(jī)關(guān)的任務(wù)和工作范圍有所擴(kuò)大，職責(zé)權(quán)限進(jìn)一步拓展。一是規(guī)定了中央紀(jì)委實(shí)行同級監(jiān)督；二是賦予六項權(quán)限（檢舉監(jiān)督權(quán)、檢查權(quán)、審批權(quán)、處分權(quán)、立法權(quán)、申訴權(quán)）。[1](p136-137)這些權(quán)力的賦予，確立了中央紀(jì)委面向全黨的地位。十三大、十四大黨章對具體內(nèi)容有所修訂。2002 年11 月，十六大黨章明確各級紀(jì)委要協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。這一規(guī)定是對“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，依靠群眾的支持和參與的具有中國特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制”⑧1996年1月，黨的十四屆中央紀(jì)委六次全會，確立了“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨政齊抓共管，紀(jì)委組織協(xié)調(diào)，部門各負(fù)其責(zé)，依靠群眾的支持和參與”的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。在黨的十五大報告中，進(jìn)一步將其概括為反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。十六大黨章修訂后，第四十四條規(guī)定“黨的各級紀(jì)律檢查委員會的主要任務(wù)是：協(xié)助黨的委員會加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”。的確認(rèn)。2017 年10 月，十九大黨章對紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)規(guī)定作出重大修訂。一是明確“黨的各級紀(jì)律檢查委員會是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)”。二是明確“各級紀(jì)律檢查委員會的職責(zé)是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)”。三是根據(jù)紀(jì)委的任務(wù)和職責(zé)，調(diào)整了相應(yīng)權(quán)限?？傮w上看，中央紀(jì)委的職能始終是“落實(shí)黨章賦予的任務(wù)，履行保護(hù)、懲處、監(jiān)督、教育的職能，維護(hù)黨的紀(jì)律”。[4]

二、多重面相的政治角色

中央紀(jì)委的政治角色是由其所承擔(dān)的重大政治責(zé)任決定的。恢復(fù)成立之初，黃克誠同志曾把中央紀(jì)委形象化為“黨的保健護(hù)士”。[1](p129)此后經(jīng)過多次總結(jié)提煉，逐漸發(fā)展為“黨和人民的忠誠衛(wèi)士”。在廣大人民群眾心中，中央紀(jì)委更多地被形象化為打老虎、標(biāo)簽化為抓貪官。這種觀感反映了人民群眾對中央紀(jì)委的高度認(rèn)可。對此，習(xí)近平同志指出，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和干部要始終忠誠黨、忠誠人民、忠誠紀(jì)檢監(jiān)察事業(yè)，始終做黨和人民的忠誠衛(wèi)士。

（一）黨的忠誠衛(wèi)士

中國共產(chǎn)黨是以馬克思列寧主義建黨學(xué)說為指導(dǎo)的政黨，具有一系列典型的共產(chǎn)主義政黨特征——嚴(yán)密的組織架構(gòu)、強(qiáng)意識形態(tài)、奉行非競爭性政黨制度等。共產(chǎn)主義政黨對意識形態(tài)的態(tài)度堅定執(zhí)著，所有共產(chǎn)主義政黨都將馬克思主義視為唯一理論淵源。中國共產(chǎn)黨是以馬克思主義及一脈相承的中國化系列理論為唯一的意識形態(tài)。這種一元化的強(qiáng)意識形態(tài)政黨特征，要求中國共產(chǎn)黨內(nèi)必須有一個忠誠的“原教旨”[5]意識形態(tài)守護(hù)者，通過持續(xù)加強(qiáng)意識形態(tài)建構(gòu)（軟）和黨內(nèi)紀(jì)律建設(shè)（硬），以永葆黨的先進(jìn)性、純潔性與旺盛的生命力。中央紀(jì)委的職能定位與實(shí)際功能恰好體現(xiàn)了這兩種方式的結(jié)合。根據(jù)黨章規(guī)定，中央紀(jì)委是“黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)”，承擔(dān)“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”的重大政治責(zé)任。由此可見，作為“黨的忠誠衛(wèi)士”的中央紀(jì)委在現(xiàn)實(shí)政治過程中具有多重政治面相——法定的專門監(jiān)督者、黨章的忠誠維護(hù)者、鐵面無私的紀(jì)律執(zhí)行者、反腐敗工作協(xié)調(diào)者……

（二）人民的忠誠衛(wèi)士

“為人民服務(wù)”是黨的宗旨和使命，人民是黨的基本盤。進(jìn)入新時代以來，習(xí)近平同志進(jìn)一步將其升華為“人民至上”。[6]因此，中央紀(jì)委在工作中始終站穩(wěn)人民立場。中國老百姓自古以來就有“清官”情結(jié)——人民群眾往往將現(xiàn)實(shí)中遭遇的種種委屈、不平以及對腐敗的痛恨寄希望于口含天憲的“青天”。某種程度上，這種情結(jié)在當(dāng)代的投射就是中央紀(jì)委。中央紀(jì)委干部群體對這種期待也有高度自覺，并主動將其轉(zhuǎn)化為高度的職業(yè)榮譽(yù)感和實(shí)際行動。①在中央紀(jì)委國家監(jiān)委干部回憶錄中大量出現(xiàn)關(guān)于人民性和責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)拿枋?，參見《傳承——我親歷的中央紀(jì)委故事》，中國方正出版社2019年版。中央紀(jì)委的主要職責(zé)是“治吏”，而非“牧民”。由于工作內(nèi)容與程序的關(guān)系，中央紀(jì)委在實(shí)際工作中通常很少直接與普通群眾打交道，這使得中央紀(jì)委在人民群眾心中有很大的想象空間。

隨著時代發(fā)展和工作需要，中央紀(jì)委更加注重打造組織形象，以更好推動腐敗斗爭向縱深發(fā)展。進(jìn)入新時代以來，中央紀(jì)委通過更新網(wǎng)站、發(fā)布“打虎”信息、播放廉政專題片等行動，提高信息公開度；通過加大整治群眾身邊腐敗問題力度，增強(qiáng)群眾的獲得感幸福感安全感，讓群眾感到紀(jì)檢監(jiān)察就在身邊。這些“形象營銷”舉措使中央紀(jì)委與人民建立起情感聯(lián)結(jié)，形塑出可親可敬的紀(jì)檢監(jiān)察干部和忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)募o(jì)檢監(jiān)察鐵軍形象。

三、不斷變化的權(quán)力邊界

改革開放以來，中央紀(jì)委明顯呈現(xiàn)權(quán)力集中、權(quán)限擴(kuò)大的趨勢。在現(xiàn)實(shí)政治過程中，中央紀(jì)委的權(quán)力運(yùn)作主要涉及檢查權(quán)、立法權(quán)、人事權(quán)和宣傳話語權(quán)等幾個方面。

（一）檢查權(quán)的調(diào)適擴(kuò)張

黨章明確規(guī)定，中央紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，職責(zé)是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)，負(fù)有維護(hù)黨章黨規(guī)，檢查路線、方針、政策和決議的執(zhí)行，協(xié)助黨委推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗等重大政治責(zé)任。但黨章對于中央紀(jì)委的賦權(quán)是宏觀的和原則性的。因此，要準(zhǔn)確理解中央紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)，一是要對紀(jì)律檢查權(quán)和監(jiān)察權(quán)作整體理解，二是必須觀察各時期中央紀(jì)委工作任務(wù)的變化。

紀(jì)檢權(quán)和監(jiān)察權(quán)都是監(jiān)督權(quán)。新時代以來，中央修訂和制定了一系列黨規(guī)和法律，清晰劃分了紀(jì)檢權(quán)、監(jiān)察權(quán)調(diào)整范圍的邊界，從而使監(jiān)督權(quán)呈現(xiàn)紀(jì)、法分開的狀態(tài)。但在合署體制中，兩種權(quán)力能被一體行使，在內(nèi)部實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通。

早在中央紀(jì)委恢復(fù)重建時，陳云同志就指出：“黨的中央紀(jì)律檢查委員會的基本任務(wù)，就是要維護(hù)黨規(guī)黨法，整頓黨風(fēng)?！盵2](p215-216)黨風(fēng)是一個內(nèi)涵豐富、常演常新的政治概念。對此，黃克誠同志認(rèn)為：“從這個意義講，黨的紀(jì)律檢查工作的任務(wù)就不能設(shè)想的太窄，面應(yīng)該是比較寬的?！盵1](p129)由此可見，成立伊始中央紀(jì)委就有意識地對中央紀(jì)委任務(wù)設(shè)定與調(diào)適預(yù)留了空間。有什么樣的形勢就有什么樣的任務(wù)。[7](p59-60)在各個時期，中央紀(jì)委對工作任務(wù)不斷調(diào)整以適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗形勢的發(fā)展變化?？v觀恢復(fù)成立至今中央紀(jì)委的工作任務(wù)的豐富程度，讓人不禁感嘆中央紀(jì)委簡直是政治工作多面手。

改革開放以來，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭工作任務(wù)經(jīng)歷了從文革善后工作；端正黨風(fēng)；糾正黨內(nèi)不正之風(fēng)和新的不正之風(fēng)；打擊嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)犯罪；確立三項工作格局，并發(fā)展為“三項工作+”；到黨的十八大以來聚焦主責(zé)主業(yè)，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)?？傮w上看，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署后的業(yè)務(wù)線不斷擴(kuò)張，全方位地參與到黨和國家發(fā)展建設(shè)中。因而，黨的十八大前的紀(jì)檢監(jiān)察工作有明顯的“參與式”①中紀(jì)委向黨的第十四次全國代表大會的工作報告（1992年10月9日 中央紀(jì)律檢查委員會第九次全體會議通過）：一、支持保護(hù)改革開放，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。中央紀(jì)委和各級紀(jì)委……積極探索為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放服務(wù)的途徑。各級紀(jì)委和廣大紀(jì)檢干部，不斷增強(qiáng)參與意識和服務(wù)意識，積極投身經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放的實(shí)際……使紀(jì)檢工作更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革開放服務(wù)。特征。黨的十八大之后，在“以治標(biāo)為主，為治本贏得時間”工作思路指導(dǎo)下，中央紀(jì)委聚焦主責(zé)主業(yè)，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。一方面，中央紀(jì)委對所參與的工作范圍進(jìn)行收縮，將125 個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)清理至14個，②參見十八屆中央紀(jì)律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告，載于《人民日報》2017年10月30日。不再涉足行政部門的事務(wù)。另一方面，中央紀(jì)委聚焦主責(zé)主業(yè)定向擴(kuò)張，將紀(jì)檢監(jiān)察室增加至12個；實(shí)現(xiàn)向中央一級機(jī)關(guān)派駐全覆蓋和任期內(nèi)巡視全覆蓋。黨的十九屆三中全會之后，國家監(jiān)委成立并與中央紀(jì)委合署，整合成“單頭制”③根據(jù)反腐敗機(jī)構(gòu)的數(shù)量，將各國的反腐敗體制劃分為“單頭模式”“多頭模式”的方式為學(xué)界普遍采用。參見任建明、張君翼：《中國反腐敗機(jī)構(gòu)改革研究——基于中國香港和中國內(nèi)地間的比較》，載《北京航空航天大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2016年第1期；過勇、潘春玲、宋偉：《“十八大”以來我國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的改革路徑及成效分析》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2018年第5期。反腐敗工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，構(gòu)建了二元一體的黨和國家監(jiān)督體系，明確了“監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)”“監(jiān)督調(diào)查處置”職責(zé)；改革內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、再造紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)流程，極大提升了辦案效率的同時加強(qiáng)內(nèi)部制約監(jiān)督；在巡視、派駐監(jiān)督全覆蓋基礎(chǔ)上不斷探索聯(lián)動監(jiān)督和聯(lián)合辦案機(jī)制。監(jiān)督權(quán)的高度集中，強(qiáng)化黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，提升了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)威和效率，適應(yīng)了全面從嚴(yán)治黨和反腐敗斗爭的實(shí)際需求，并充分發(fā)揮了“監(jiān)督保障執(zhí)行，促進(jìn)完善發(fā)展”作用。

（二）立法權(quán)的貫通銜接

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定，中央紀(jì)委就其職權(quán)范圍內(nèi)有關(guān)事項制定黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》規(guī)定，國家監(jiān)委根據(jù)憲法和法律，制定監(jiān)察法規(guī)。在現(xiàn)行的合署體制下，中央紀(jì)委國家監(jiān)委實(shí)際上具有黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雙重立法權(quán)，因此能更好實(shí)現(xiàn)紀(jì)法貫通、法法銜接，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)可以一體行使紀(jì)律檢查權(quán)和監(jiān)察權(quán)。新時代以來，一方面中央紀(jì)委加大了黨內(nèi)紀(jì)律法規(guī)的更新迭代速率。例如修訂廉潔自律準(zhǔn)則、紀(jì)律處分條例、黨內(nèi)監(jiān)督條例、巡視工作條例、問責(zé)條例等；新制定了監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則、紀(jì)委工作條例等。隨著國家監(jiān)察體制改革的深化和國家監(jiān)委的成立，監(jiān)察法律法規(guī)立法工作也有了長足進(jìn)展。例如，制定監(jiān)察官法、監(jiān)察法實(shí)施條例、監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定等。中央紀(jì)委國家監(jiān)委通過加強(qiáng)制度建設(shè)，搭建起了法法銜接、紀(jì)法貫通的紀(jì)檢監(jiān)察法規(guī)制度“四梁八柱”，有效加強(qiáng)了紀(jì)律、監(jiān)察、派駐、巡視監(jiān)督的統(tǒng)籌銜接。

（三）人事權(quán)的此消彼長

中央紀(jì)委與下級機(jī)構(gòu)的關(guān)系是一個動態(tài)變化的過程。黨的紀(jì)律檢查系統(tǒng)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。因而，中央紀(jì)委與中央組織部、省委、派駐單位之間，在人事安排主導(dǎo)權(quán)方面存在調(diào)適空間。黨的十八大前，中央紀(jì)委與被派駐單位，在派駐紀(jì)檢組的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上存在博弈。根據(jù)黨的十八屆三中全會“加強(qiáng)黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制”的要求，中央紀(jì)委開始改革對省紀(jì)委書記和紀(jì)檢組長提名程序①中辦印發(fā)《?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）紀(jì)委書記、副書記提名考察辦法（試行）》《中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長、副組長提名考察辦法（試行）》《中管企業(yè)紀(jì)委書記、副書記提名考察辦法（試行）》[EB/OL].https://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201504/t20150427_123994.html——上級紀(jì)委對下級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)“兩為主”②《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》（2014年6月30日）：要推動黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，落實(shí)查辦腐敗案件以上級紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級紀(jì)委書記、副書記提名和考察以上級紀(jì)委會同組織部門為主，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。，對派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)“三為主”③“三為主”是指對派駐機(jī)構(gòu)的主要干部提名考察、查辦案件、對派駐機(jī)構(gòu)的考核以上級紀(jì)委為主。，強(qiáng)化上級紀(jì)委對下級紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。“兩為主”“三為主”的提法事實(shí)上擴(kuò)張了中央紀(jì)委在省部級紀(jì)檢監(jiān)察干部提名和管理上的話語權(quán)。十九大黨章明確了中央紀(jì)委在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中的主導(dǎo)地位。在第十九屆中央紀(jì)委中，具有中央紀(jì)委工作經(jīng)歷的省紀(jì)委書記和派駐紀(jì)檢組長，分別占31.3%和39%，均有明顯增長，反映了中央紀(jì)委在人事權(quán)方面的擴(kuò)張。約在2020 年末起，省紀(jì)委書記和部委紀(jì)檢組長的任命開始集中出現(xiàn)一批無紀(jì)檢監(jiān)察工作經(jīng)歷的官員。這表明中央開始傾向在中管干部人事大盤中統(tǒng)籌選任省部紀(jì)檢監(jiān)察干部。按照黨管干部和下管一級原則，中管干部的選任主要由中央組織部負(fù)責(zé)。因此，中央組織部在省部級紀(jì)檢監(jiān)察干部提名上的話語權(quán)由弱變強(qiáng)。

（四）宣傳話語權(quán)的增強(qiáng)

新時代以來，中央紀(jì)委在宣傳工作方面的話語權(quán)明顯增強(qiáng)。中央紀(jì)委通過對宣傳部門的一系列改革，取得政治議題的設(shè)置權(quán)。如何在形成共識、贏得民心和堅定信心的同時，進(jìn)一步推進(jìn)反腐敗斗爭向縱深發(fā)展，構(gòu)成了新時代紀(jì)檢監(jiān)察傳媒控制議程的主要邏輯。

及時通報執(zhí)紀(jì)審查情況，回應(yīng)社會關(guān)切。新時代以來，中央紀(jì)委網(wǎng)站通過高頻率曝光中管干部接受調(diào)查情況，成功聚焦了全社會的注意力，獲得了“散布性支持”④“散布性支持”指非特定人群的普遍性支持。參見戴維·伊斯頓：《政治生活的系統(tǒng)分析》，華夏出版社1999年版。，強(qiáng)化了議程設(shè)置能力。⑤在此之前，關(guān)于中管干部接受組織調(diào)查信息需要由中央宣傳部統(tǒng)籌安排。黨的十八大以來，相關(guān)信息由中央紀(jì)委宣傳部首發(fā)。由于反腐敗相關(guān)的信息具有保密性，因此中央紀(jì)委傳媒擁有天然的“壟斷性”渠道優(yōu)勢。中央紀(jì)委可以根據(jù)工作需要，決定什么是重要的，以及什么時候應(yīng)該出現(xiàn)。中央紀(jì)委網(wǎng)站通過周五打老虎[8]的“點(diǎn)擊期待”，控制議程節(jié)奏，形成了全社會等待爆料的景觀。

強(qiáng)化政治視覺傳播⑥參見劉晶：《政治視覺傳播：特質(zhì)、功用與優(yōu)化》，載《中州學(xué)刊》2021年第3期。，利用反腐專題片制造輿論熱點(diǎn)。新時代以來，中央紀(jì)委宣傳部與央視聯(lián)合攝制的諸多反腐專題片引發(fā)全社會熱議，成為“現(xiàn)象級”景觀?！洞蜩F還須自身硬》反映了中央紀(jì)委健全內(nèi)控機(jī)制、加強(qiáng)自我監(jiān)督的舉措，體現(xiàn)了整治“燈下黑”的決心。專題片《紅色通緝》展現(xiàn)了新時代反腐敗國際合作的最新成果——國際追逃追贓工作?！读闳萑獭氛宫F(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央把握和運(yùn)用黨的百年奮斗歷史經(jīng)驗(yàn)，堅持自我革命和全面從嚴(yán)治黨，一刻不停推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。中央紀(jì)委通過披露“反腐內(nèi)幕”回應(yīng)廣大公眾關(guān)切，同時營造出將反腐敗斗爭堅決進(jìn)行到底的社會氛圍。對中央紀(jì)委傳媒的熱捧，真切反映了廣大人民群眾對腐敗的痛恨和對反腐敗斗爭的擁護(hù)。

中央紀(jì)委在新時代的反腐敗斗爭中牢牢掌握了宣傳話語的主動權(quán)。紀(jì)檢監(jiān)察傳媒通過議程控制引導(dǎo)社會輿論導(dǎo)向，為黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭的縱深發(fā)展?fàn)I造了有利社會氛圍。

四、與時俱進(jìn)的政治功能

從制度主義視角，歷次黨章修訂中，關(guān)于中央紀(jì)委職責(zé)定位、工作任務(wù)、權(quán)限等方面的規(guī)定都根據(jù)形勢變化和工作需求加以調(diào)適。但中央紀(jì)委在黨章中的法理地位有一定的模糊性，[9]權(quán)力邊界始終處于動態(tài)調(diào)整中，從而使其政治功能具有很高可塑性。事實(shí)上這種制度形態(tài)正是黨安排設(shè)計的結(jié)果。

從政治過程視角，每位登頂政治家都有三個必須考慮的問題，一是鞏固執(zhí)政地位，擴(kuò)大基本盤；二是實(shí)施政綱，進(jìn)行治理；三是建設(shè)隊伍，傳承事業(yè)。這三者密切關(guān)聯(lián)，相互作用，貫穿政治家職業(yè)生涯的始終。恰好中央紀(jì)委國家監(jiān)委在這三個問題上都能發(fā)揮獨(dú)特的作用。

（一）整合反腐機(jī)構(gòu)，集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)

中央紀(jì)委在反腐敗工作中的定位是由黨章規(guī)定的——協(xié)助黨的委員會……組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。新時代以來，中央紀(jì)委成為黨中央對反腐敗力量進(jìn)行整合和加強(qiáng)對反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要平臺。

黨的十九大前，具有反腐敗職能的機(jī)構(gòu)有黨的紀(jì)律檢查委員會、政府的行政監(jiān)察部門和預(yù)防腐敗部門、檢察院的反貪污賄賂部門等，呈現(xiàn)政出多門、力量分散的狀態(tài)。要加強(qiáng)黨對反腐敗斗爭的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，要進(jìn)一步深化反腐敗斗爭，勢必要對反腐敗機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。在現(xiàn)行體制下，以紀(jì)委為“平臺”對反腐敗力量進(jìn)行“吸收合并”式整合是最佳方案。黨的十九大以來，通過新設(shè)國家監(jiān)委并與中央紀(jì)委合署，整合檢察院反貪污賄賂系統(tǒng)的職能與資源，在“政黨—國家”框架下建構(gòu)起以中央紀(jì)委為內(nèi)核的黨和國家監(jiān)督體制，體現(xiàn)了依規(guī)治黨和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。這一體制的突出特點(diǎn)是，紀(jì)檢監(jiān)察體制是依規(guī)治黨和依法治國的統(tǒng)一，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)有“黨”“國”兩重屬性①有觀點(diǎn)認(rèn)為，紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)的二元屬性在合署辦公的體制中，其實(shí)是按照“吸納模式”來一體實(shí)現(xiàn)的，即基于執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)關(guān)的邏輯，將國家監(jiān)察權(quán)吸納進(jìn)紀(jì)律檢查權(quán)屬性之中。參見劉怡達(dá)：《論紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)的二元屬性及其黨規(guī)國法共治》，載《社會主義研究》2019年第1期。——黨內(nèi)監(jiān)督是主導(dǎo)性監(jiān)督，國家監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的延伸和拓展。組織結(jié)構(gòu)方面，新的紀(jì)檢監(jiān)察體制主要特點(diǎn)是機(jī)構(gòu)整合，二元一體，紀(jì)法貫通。中央紀(jì)委和國家監(jiān)委依存伴生，功能上高度協(xié)同，是構(gòu)建黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)威高效、全面覆蓋的黨和國家監(jiān)督體系的最佳方案。人事結(jié)構(gòu)方面，國家監(jiān)委委員從中央紀(jì)委常委中產(chǎn)生；國家監(jiān)委不設(shè)黨組，本質(zhì)是黨的工作機(jī)構(gòu)。[10]新的紀(jì)檢監(jiān)察合署體制通過人事制度設(shè)計加強(qiáng)了全面融合。

（二）管控政治風(fēng)險，規(guī)范政治秩序

黨面臨的最大風(fēng)險和挑戰(zhàn)是來自黨內(nèi)的腐敗和不正之風(fēng)。[11]中國實(shí)行的是非競爭性政黨體制，共產(chǎn)黨與其他政黨是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。[12](p278)在缺少競爭的環(huán)境中，領(lǐng)導(dǎo)政黨及其成員極易發(fā)生思想和行為上的失序，并產(chǎn)生腐敗與不正之風(fēng)等政治風(fēng)險。對此，中央紀(jì)委在政治過程中發(fā)揮了管控政治風(fēng)險、規(guī)范政治秩序的重要作用，主要體現(xiàn)在兩方面：

懲治腐敗，管控政治風(fēng)險。腐敗是政治之癌，是黨執(zhí)政面臨的最大風(fēng)險。只要反腐敗態(tài)度稍有放松，腐敗就會滋生蔓延并引致政治風(fēng)險，動搖黨執(zhí)政的合法性。因此，堅決懲治腐敗就是黨對政治風(fēng)險的有效管控方式，正如拉薩爾在給馬克思的信中指出，黨是靠清洗自己而鞏固的。中國共產(chǎn)黨與腐敗水火不容，自始至終進(jìn)行堅決斗爭。只有堅決徹底地清除腐敗，才能使黨的肌體永葆健康和青春活力，才能使黨更好地領(lǐng)導(dǎo)中國特色社會主義事業(yè)不斷前進(jìn)。新時代以來，中央紀(jì)委始終保持反腐敗斗爭政治定力，堅持嚴(yán)的主基調(diào)不動搖，持之以恒正風(fēng)反腐，集中出清了積年腐敗存量，政治生態(tài)持續(xù)凈化，黨風(fēng)政風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)，贏得了黨心民心，夯實(shí)執(zhí)政之基。

強(qiáng)化政治監(jiān)督，規(guī)范政治秩序。政治監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是對政治秩序的建構(gòu)和規(guī)范，新時代政治監(jiān)督的根本任務(wù)就是“兩個維護(hù)”。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作為黨和國家監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，最根本的職責(zé)就是加強(qiáng)政治監(jiān)督。新時代以來，隨著全面從嚴(yán)治黨的不斷深化，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)以政治監(jiān)督為統(tǒng)領(lǐng)，做實(shí)各類監(jiān)督——推動落實(shí)中央八項規(guī)定精神，深化糾治“四風(fēng)”頑瘴痼疾；深化政治巡視和派駐監(jiān)督；精準(zhǔn)規(guī)范實(shí)施問責(zé)等。在這一過程中，中央紀(jì)委發(fā)揮了“黨鞭”（Whip）作用，通過強(qiáng)調(diào)政治規(guī)矩、嚴(yán)明政治紀(jì)律，使全體黨員領(lǐng)悟“兩個確立”、增強(qiáng)“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護(hù)”，保證全黨自覺同以習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致。

主持公道正義，保障黨員權(quán)利。紀(jì)委職責(zé)之一就是受理控告申訴，保障黨員權(quán)利，①中國共產(chǎn)黨章程（2017）：第八章，黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)。第四十六條，黨的各級紀(jì)律檢查委員會的職責(zé)是……受理黨員的控告和申訴；保障黨員的權(quán)利。代表黨組織為黨員澄清問題，主持公道。改革開放初期，各級紀(jì)委為“文化大革命”中大量的冤假錯案平反，解決歷史遺留問題，贏得了黨心民心。新時代以來，黨中央明確要求紀(jì)委切實(shí)為敢于擔(dān)當(dāng)?shù)母刹繐窝膭?，并出臺《黨員權(quán)利保障條例》，將澄清正名工作制度化。例如，2019 年12 月，云南省紀(jì)委監(jiān)委為受失實(shí)檢控的云錫集團(tuán)董事長澄清正名，保護(hù)積極性、激勵擔(dān)當(dāng)作為。[13]

（三）嚴(yán)明政治規(guī)矩，凈化政治生態(tài)

保持風(fēng)清氣正的政治環(huán)境，是政治監(jiān)督的重要成果體現(xiàn)。中央紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，自恢復(fù)成立以來就將嚴(yán)明政治規(guī)矩、凈化政治生態(tài)作為主要任務(wù)。例如，黨的十一大時期，中央紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)和參與“兩案審理”，制定和貫徹《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，堅決清理“三種人”；黨的十二大時期，開展“整黨”全面整頓黨的作風(fēng)和組織，糾正黨內(nèi)不正之風(fēng)和新的不正之風(fēng)；黨的十八大前夕，調(diào)查了薄熙來違紀(jì)違法問題；新時代以來，查辦了周永康為首的政治利益團(tuán)伙、孫力軍政治團(tuán)伙等?；謴?fù)重建以來，中央紀(jì)委嚴(yán)明政治紀(jì)律，清理重大政治隱患，如同“保健護(hù)士”一般，保障黨的健康發(fā)展。

（四）監(jiān)督保障執(zhí)行，促進(jìn)完善發(fā)展

中央紀(jì)委在改革開放歷史進(jìn)程中發(fā)揮了重要的政治保障功能。黨的十三大報告指出，黨的建設(shè)同黨的政治路線聯(lián)系密切。黨的一切工作都必須保證基本路線的貫徹執(zhí)行。黨的自身建設(shè)必須改革，以適應(yīng)改革開放新形勢。[14]在政治實(shí)踐中，作為黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)的中央紀(jì)委可以通過“檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況”，參與到方方面面的工作中。相比行政事務(wù)部門，中央紀(jì)委沒有“自留地”的具體部門利益。因此，在以監(jiān)督促進(jìn)改革方面中央紀(jì)委具有天然優(yōu)勢。

改革開放初期，中央紀(jì)委主導(dǎo)的糾正經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不正之風(fēng)，嚴(yán)厲打擊經(jīng)濟(jì)犯罪活動的斗爭，整頓了經(jīng)濟(jì)秩序，保證了對外開放對內(nèi)搞活經(jīng)濟(jì)政策的正確貫徹落實(shí)，成為促進(jìn)改革的重要力量，②1986年10月4日，陳云同志在會見出席中央紀(jì)委第八次全體會議的中央紀(jì)委常委時指出：“全黨紀(jì)檢部門要從紀(jì)檢工作上保證和促進(jìn)社會主義經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的健康發(fā)展。黨的各級紀(jì)檢工作部門，不僅要對妨礙、破壞改革的人和事堅決反對和糾正，而且要使紀(jì)檢工作成為促進(jìn)改革的重要力量?！陛d于本書編寫組編著《陳云與中央紀(jì)委》，中國方正出版社2005年版。有力推動了改革開放的深入發(fā)展。2000 年12 月，十五屆中央紀(jì)委五次全會提出，推進(jìn)行政審批制度、財政制度和干部人事制度改革等一批開創(chuàng)性舉措。這些中央紀(jì)委首次提出并致力推動的改革措施，對深化體制機(jī)制改革發(fā)揮了重要作用。

新時代以來，中央紀(jì)委主導(dǎo)的反腐敗斗爭發(fā)揮了為改革發(fā)展清障的重要作用。黨的十八大前后，腐敗形勢嚴(yán)峻復(fù)雜，③十八大以來，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)立案審查的省軍級以上黨員干部及其他中管干部440人。其中，十八屆中央委員、候補(bǔ)委員43人，中央紀(jì)委委員9人。見《十八屆中央紀(jì)律檢查委員會向中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會的工作報告》，《人民日報》2017年10月30日。如果聽任腐敗蔓延，黨就有走向自我毀滅的危險。以習(xí)近平同志為核心的黨中央在關(guān)鍵時刻，以不負(fù)人民的使命擔(dān)當(dāng)，以刮骨療毒的決心意志，毅然將反腐敗斗爭向縱深推進(jìn)并奪取壓倒性勝利，為全面深化改革，為全面建成小康社會營造了有利環(huán)境?？梢哉f，沒有反腐敗斗爭的壓倒性勝利，就沒有新時代改革的順利推進(jìn)。黨的十九大以來，中央紀(jì)委緊緊圍繞黨和國家工作大局，堅持黨中央重大決策部署到哪，監(jiān)督檢查就跟進(jìn)到哪，將監(jiān)督貫穿管黨治黨和治國理政的方方面面，聚焦脫貧攻堅、六穩(wěn)六保、“十四五”規(guī)劃、掃黑除惡等重點(diǎn)工作和重大部署，聚焦糧食、鄉(xiāng)村振興、金融、資源、政法、企業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，以高質(zhì)量監(jiān)督保障重大部署貫徹落實(shí)，發(fā)揮監(jiān)督保障執(zhí)行，促進(jìn)完善發(fā)展作用。①趙樂際《堅持和完善黨和國家監(jiān)督體系為全面建成小康社會提供堅強(qiáng)保障——在中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律檢查委員會第四次全體會議上的工作報告（2020年1月13日）》[EB/OL].中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站.https://www.ccdi.gov.cn/xxgk/hyzl/202002/t20200224_212152.html

余論：中央紀(jì)委是管黨治黨的利器重器

在當(dāng)代中國政治話語中，一直有將國家強(qiáng)力部門或制度比喻為工具的習(xí)慣表達(dá)。例如，國家之權(quán)是“神器”，軍隊是“槍桿子”，政法機(jī)關(guān)是“刀把子”或“工具”，巡視是“利劍”，問責(zé)是“利器”等。這些說法通過具象化表述，便于人們理解某個部門或工作的性質(zhì)和作用。照此而論，中央紀(jì)委則無愧是黨進(jìn)行偉大自我革命的重要力量，是管黨治黨的利器重器，擔(dān)負(fù)著重大政治責(zé)任和特殊歷史使命。中央紀(jì)委的政治角色和權(quán)能變化，是在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢、領(lǐng)導(dǎo)人的政治意志、政治體制改革、政治秩序構(gòu)建、多元主體博弈等諸多因素共同作用下的結(jié)果?；謴?fù)成立至今，尤其是新時代以來，中央紀(jì)委在政治舞臺上扮演了極為關(guān)鍵的角色，對政治安全和深化改革起到了重要的保障和推動作用。正如歷史的發(fā)展不會停滯，中央紀(jì)委的政治角色與權(quán)能的演進(jìn)在未來也會常演常新，畢竟凡是過往，皆為序章。②凡是過往，皆為序章。（What's past is prologue.）出自于英國劇作家威廉·莎士比亞的《暴風(fēng)雨》（The Tempest）。