關于加強河流生態(tài)流量管控的思考

王冠軍，劉 卓，郎勱賢

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

一、明確生態(tài)流量管控內涵

生態(tài)流量的提出源于人類對河流資源的無序開發(fā)利用與氣候變化雙重影響引發(fā)的與水有關的生態(tài)和環(huán)境問題，因此生態(tài)流量管控主要是調整人類自身行為，糾正錯誤行為。從本質上講，生態(tài)流量是在水資源管理中為保護生態(tài)系統(tǒng)而對人類用水所設定的限制性條件。生態(tài)流量的確定與管控很大程度上受到人類認識偏差和水資源管理目標的影響。對水的競爭性需求決定了解決這一問題必須通過專門的措施手段，即通過有效的水資源管理來保證河流生態(tài)流量。

目前，在相關國際組織的推動下，各國對生態(tài)流量的認識越來越趨于一致。就名稱而言，國際社會多采用“環(huán)境流”（Environmental Flows），而我國多采用“生態(tài)流量”，兩者的內涵是一致的?！端筷P于做好河湖生態(tài)流量確定和保障工作的指導意見》明確：河湖生態(tài)流量是指為了維系河流、湖泊等水生態(tài)系統(tǒng)的結構和功能，需要保留在河湖內符合水質要求的流量（水量、水位）及其過程。所謂生態(tài)流量管控，即是在經授權政府（機構）批準的生態(tài)流量目標下，組織并利用人、財、物、信息和時空等各要素，運用一系列管理手段和調控措施，實現生態(tài)流量和生態(tài)保護目標的過程。

二、河流生態(tài)流量管控需求

1.生態(tài)流量管控層次分析

生態(tài)流量管控主要包括基礎研究、控制分析和管理評估三個層次。從基礎研究層次看，需要從河流生態(tài)系統(tǒng)需求角度研究不同類型河流生態(tài)需水特性，以河流生態(tài)系統(tǒng)完整性、指示物種繁衍生存、經濟社會可持續(xù)發(fā)展等為目標進行相應的河流最小和適宜生態(tài)流量的研究。從控制分析層次看，即以河流現狀為基礎，研究水資源開發(fā)利用中的河流生態(tài)系統(tǒng)保護問題以及不同生態(tài)系統(tǒng)保護目標之間的關系，分析不同發(fā)展階段可以供給河流生態(tài)系統(tǒng)保護目標的流量和水量，明確河湖生態(tài)流量的管理目標和調控規(guī)則。從管理評估層次看，是以河流生態(tài)流量管理目標為基礎，研究生態(tài)流量的管控措施，進行生態(tài)流量和經濟社會用水的互動分析，研究生態(tài)用水保障條件和實現路徑，并在水資源配置中實施。

2.生態(tài)流量管控要素分析

生態(tài)流量管控要素主要包括管控主體、管控目標、管理對象和管控措施。從管控主體看，包括主管部門權責確定和相關部門權責確定。明晰權責后，需要建立相應的協(xié)調機制，保障生態(tài)流量的實施。從管控目標看，一是需要正確認識并確定合適的保護目標，如保護河流水生態(tài)系統(tǒng)并非保護河流中所有的生物，而是通過對其關鍵物種的保護去實現生態(tài)穩(wěn)定；二是鑒別目標相關的條件，如季節(jié)性需求和流量等級、流速變化的需求等；三是管理目標應該包括“可接受”的理念，即要充分考慮到資源水平恢復和提高的可能；四是考慮生態(tài)保護目標的時間變化性，包括水量、水質、水位、過程指標等。從管控對象看，一是要明晰利益相關者，即用水對象，重點是不合理或不適宜的經濟社會用水；二是河湖生態(tài)系統(tǒng)，客觀認識河流管理及開發(fā)利用對河流生態(tài)價值具有潛在影響，特別是敏感生態(tài)系統(tǒng)，如河口、濕地、水源地、干旱半干旱區(qū)河流廊道等。從管控措施看，包括水量分配、需求管理、實施監(jiān)測、生態(tài)調度、預警機制、生態(tài)修復與補償、評估考核等。

河流生態(tài)流量管控需求推演見圖1。

圖1 生態(tài)流量管控需求推演

結合生態(tài)流量管控需求推演，以現有法律法規(guī)和管理現狀為基礎，構建生態(tài)流量管控指標體系?？紤]我國河湖生態(tài)流量管控現狀，以現有制度為基礎，考慮指標可獲得性，構建水量、水質、水生態(tài)“三位一體”、地表水和地下水統(tǒng)籌、水域陸域協(xié)同管控的生態(tài)流量管控指標體系，見表1。

表1 生態(tài)流量管控指標體系

在生態(tài)流量管控指標體系中，“控制斷面最小生態(tài)流量”是生態(tài)流量管控指標體系中的核心指標，建議將“控制斷面最小生態(tài)流量”作為生態(tài)流量考核指標。同時，必須明確認識到，“控制斷面最小生態(tài)流量”不是一個固定的量，而是根據生態(tài)流量管理目標需求研究制定的一系列不同時間的連續(xù)指標數據。

三、完善生態(tài)流量管控制度

1.生態(tài)流量管控制度框架

基于生態(tài)流量管控的現實需求，充分協(xié)調現有制度基礎，按照需求層、基礎層、支撐層和核心制度層四部分，構建生態(tài)流量管控制度體系的總體框架。生態(tài)流量管控要素（管控主體、目標、措施等）是生態(tài)流量管控制度體系的需求層。以需求為導向，從制度保障貫穿生態(tài)流量管控工作全過程的角度出發(fā)，構建生態(tài)流量管控制度體系的核心層。將完成法律法規(guī)、指標體系、標準規(guī)范作為生態(tài)流量管控的基礎層。水資源有償使用制度、水生態(tài)補償制度等在生態(tài)流量管控工作中發(fā)揮支撐作用，構成制度體系中的支撐層。

河湖生態(tài)流量管控制度體系框架見圖2。

2.生態(tài)流量管控關鍵制度

（1）實行生態(tài)流量目標管理制度

我國現狀的河流生態(tài)流量問題，其復雜程度和嚴重程度已經遠遠超出了國外河流所研究的內容和要求，尤其是北方河流，現狀生態(tài)流量遠低于滿足河流生態(tài)系統(tǒng)平衡的適宜生態(tài)流量，甚至經常低于最小流量。為此，生態(tài)流量管控目標必須因地制宜、因河施策，根據不同流域的水資源狀況和經濟社會發(fā)展水平設定生態(tài)流域管控目標，實施共同但有差別的管理。對于水資源開發(fā)利用強度低的河流，實施優(yōu)先保護，保護河流系統(tǒng)免受過度水資源開發(fā)利用影響，確保從河流源頭到河口的生態(tài)流量和連通性。對于水電工程較多的河流，實施生態(tài)調度，確保河流生態(tài)流量。對于地表水和地下水交互密切的河流，水循環(huán)處于不穩(wěn)定狀態(tài)，產生一系列不同尺度的生態(tài)問題，需要系統(tǒng)地研究生態(tài)流量問題，包括河流生態(tài)流量、相應地下水水位，生態(tài)流量與地下水水位必須作為統(tǒng)一整體來考慮。對于水資源開發(fā)利用強度高的河流，主要以生態(tài)修復為主，統(tǒng)籌考慮經濟社會發(fā)展用水與生態(tài)流量的平衡關系。

（2）完善水資源統(tǒng)一配置制度

將河流生態(tài)流量納入流域、區(qū)域水資源統(tǒng)一配置，科學制定流域、區(qū)域水資源配置方案，推進江河流域水量分配工作。以水資源作為最大剛性約束，充分考慮重要河流控制斷面生態(tài)流量目標，對水資源在經濟社會系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)之間、不同流域和區(qū)域之間進行合理配置。

（3）完善生態(tài)流量調度制度

在水資源統(tǒng)一調度中，應充分考慮生態(tài)流量要求，編制水量調度方案時留足生態(tài)流量，重點保障枯水期生態(tài)基流。此外，要進一步開展水工程體系優(yōu)化研究。對于建成年代較早、生態(tài)水量下泄能力不足的水利基礎設施，進行必要的改造。針對在建和已建水利工程設施，明確最小流量下泄設施和魚類洄游通道建設要求，不斷完善水資源調度運行方案，嚴格執(zhí)行與監(jiān)管。

（4）完善生態(tài)流量監(jiān)測評估制度

生態(tài)流量管控是適應性管理的過程（見圖3），需要適時開展跟蹤監(jiān)測，監(jiān)測生態(tài)流量是否滿足，是否達到了預先確定的目標。根據監(jiān)測結果，進行適時調整，一種情況是生態(tài)流量達到了預期目標，但生態(tài)系統(tǒng)未達到預設目標，需要重新確定生態(tài)流量，并以此作為水資源配置和下一周期監(jiān)測的依據；另一種情況是生態(tài)流量與生態(tài)系統(tǒng)均未達到預期的目標，這時需要重新確定保護目標，重新估算生態(tài)流量需求，直到滿足預期目標。

圖3 生態(tài)流量管控過程

（5）建立生態(tài)流量預警制度

設立河流生態(tài)流量調度預警流量。對應于最小生態(tài)流量、適宜生態(tài)流量的滿足程度，進行不同等級的預警，將適宜生態(tài)流量設定為黃色預警流量，將最小生態(tài)流量設定為紅色預警流量。在水資源短缺的情況下，將最小生態(tài)流量設定為河流生態(tài)危機預警流量，作為斷流或干涸警戒線，河流在此線以下存在很大斷流風險。

（6）建立生態(tài)流量監(jiān)督考核制度

進一步明確地方政府對轄區(qū)內生態(tài)流量管理的主體責任，將生態(tài)流量保障工作納入河湖長制實施過程中，由各級河長、湖長對轄區(qū)內生態(tài)流量保障工作負責。各級河長、湖長根據所轄河段生態(tài)流量要求，負責保障所轄河段必要的生態(tài)流量。