創(chuàng)業(yè)投資政府引導基金政策擴散研究
——基于全國31省數(shù)據(jù)的事件史分析

程聰慧 褚清清

一、引言

中國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，發(fā)展模式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化和增長動力轉(zhuǎn)換成為社會主義新時代下經(jīng)濟發(fā)展的重要方向?！斑M一步增強創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)能力和科技創(chuàng)新能力，加快培育發(fā)展新動能，充分激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力”是我國經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑。創(chuàng)業(yè)企業(yè)是市場活力與社會創(chuàng)造力的重要載體之一，其成長離不開創(chuàng)業(yè)投資的支持。創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展解決了中小企業(yè)的融資問題，能夠鼓勵企業(yè)家進行創(chuàng)新，有助于經(jīng)濟持續(xù)增長(Gompers and Lerner，1999)。然而，由于市場存在信息不對稱和不確定性，且技術(shù)創(chuàng)新存在正外部性(Arrow，1962)，初創(chuàng)企業(yè)在融資時面臨市場失靈問題，無法獲得足夠資金(燕志雄等，2016)。作為由政府出資設立并通過股權(quán)或債權(quán)等方式吸引各類社會資本參與的不完全以盈利為目的的政策性基金，政府引導基金憑借運作市場化、資金杠桿化等優(yōu)勢，被認為是解決投資市場失靈的利器(薛宏剛等，2021)。在向著高質(zhì)量發(fā)展邁進的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，政府引導基金政策日益成為各級政府政策工具箱的重要選項之一。

創(chuàng)業(yè)投資引導基金在國內(nèi)的開端是2002年設立的中關村科技園區(qū)創(chuàng)業(yè)投資引導基金，此后的三年間，全國陸續(xù)設立中關村、海淀區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)等6支創(chuàng)業(yè)投資引導基金(陳少強等，2017)。這一時期為創(chuàng)業(yè)投資引導基金的探索與試驗階段，存在基金體量小、管理體制不健全、運作機制不規(guī)范等問題，政府資金的安全性及其對社會資金的擠入效應等政策目標難以實現(xiàn)(潘長風、張陸洋，2010)。在此階段，創(chuàng)業(yè)投資引導基金的合法性與合理性尚未得到確認。直到2005年，《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》的出臺標志著我國創(chuàng)業(yè)投資引導基金正式制度建設的開端(馬海濤、師玉朋，2016)，此后，我國創(chuàng)業(yè)投資引導基金進入規(guī)范化設立與運作階段，作為一項中央政府推動的自上而下的存量改革在全國范圍內(nèi)快速展開(李曉偉、臧樹偉，2012)，其政策采納情況見圖1和圖2。根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計，截至2020年，國內(nèi)已設立524支創(chuàng)業(yè)投資引導基金，目標規(guī)模達9095.02億人民幣，已到位募資規(guī)模4963.06億元人民幣。

圖1 創(chuàng)業(yè)投資引導基金政策采納省份累計數(shù)量圖2 創(chuàng)業(yè)投資引導基金政策采納地級市累計數(shù)量

不過，雖然受到中央政府的支持，創(chuàng)業(yè)投資引導基金政策在省級政府間的擴散歷程也并非一帆風順。中央政府明確支持創(chuàng)業(yè)投資引導基金之后，創(chuàng)業(yè)投資引導基金政策熱度不斷上升，頒布創(chuàng)業(yè)投資引導基金政策的省份急劇增加，但這一增長勢頭卻在2012年戛然而止，創(chuàng)業(yè)投資引導基金政策沉寂了兩年后才重新被剩余省份采納，呈現(xiàn)為“潛伏—爆發(fā)—沉寂—再爆發(fā)”的階梯型擴散模式。在中央政府自上而下的推動下，創(chuàng)業(yè)投資引導基金政策的擴散模式不同于其他公共政策的原因如何？創(chuàng)業(yè)投資引導基金政策在不同時期的擴散邏輯有何差異？上述問題成為理解該項政策擴散的關鍵所在。

本文關注我國創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范化設立與運作階段，在中央政府自上而下的推動下，各省級地方政府的政策表現(xiàn)。基于政策創(chuàng)新擴散理論，以我國31個省級政府為研究樣本，研究具有經(jīng)濟社會雙重屬性的創(chuàng)業(yè)投資引導基金政策的擴散機制，構(gòu)建符合我國政策擴散特征的“政府創(chuàng)新易感性—地方官員特質(zhì)—縱向府際關系—橫向府際關系”理論模型，并根據(jù)國內(nèi)創(chuàng)業(yè)投資引導基金政策的特點，加入政府創(chuàng)新易感性維度的科技創(chuàng)新資源變量和官員個體維度的工作經(jīng)歷變量，證明其重要性，豐富了政策擴散理論；運用地理可視化工具和事件史分析方法對創(chuàng)業(yè)投資引導基金政策擴散的時空特征和影響因素進行呈現(xiàn)和探討，對階梯型政策擴散模型的內(nèi)在邏輯和影響因素在實證層面進行討論，揭示該項政策在中國以階梯型政策擴散模式全面鋪開的原因，深刻理解中國創(chuàng)業(yè)投資引導基金政策創(chuàng)新擴散的規(guī)律，為政府進一步激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力提供借鑒。

二、文獻綜述

(一)創(chuàng)業(yè)投資引導基金研究綜述

根據(jù)發(fā)展改革委、財政部和商務部提出的《關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金規(guī)范設立與運作的指導意見》，創(chuàng)業(yè)投資引導基金是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導社會資金進入創(chuàng)業(yè)投資領域。國內(nèi)外關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金的研究主要聚焦于政府干預創(chuàng)業(yè)投資與設立引導基金的動機，創(chuàng)業(yè)投資引導基金的運作模式和創(chuàng)業(yè)投資引導基金的影響效應三個方面。

學界普遍認為，創(chuàng)業(yè)投資引導基金的設立動機主要有兩個方面：一是解決因投資市場信息不對稱導致的初創(chuàng)企業(yè)融資困難問題(Berger，1998；Carpenter and Petersen，2002)，為其他投資人和投資機構(gòu)做出風險補償，引導社會資本注入初創(chuàng)企業(yè)；二是解決因創(chuàng)新外部性導致的創(chuàng)新企業(yè)活力不足的問題(Lerner and Tirole，2005；Mason et al．，2009)，增加創(chuàng)新投資，支持創(chuàng)新企業(yè)發(fā)展。

目前政府引導基金的運作不存在一種固定模式，按政府資金以直接或間接方式引導至企業(yè)層面，將其分為直接引導與間接引導兩種。直接引導模式下，一是政府設立自主管理的基金項目或出資創(chuàng)辦創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)，以股權(quán)、債權(quán)或混合形式將資金投向創(chuàng)業(yè)企業(yè)，通常出于促進某種特定產(chǎn)業(yè)或某種類型企業(yè)風險投資發(fā)展的目的。二是以特定項目為載體，通過融資擔?；蚨愂諟p免等形式向創(chuàng)業(yè)企業(yè)投入資本(程聰慧、郭俊華，2019)。間接引導模式下，引導基金以股權(quán)或債權(quán)投入市場化投資基金的方式，向創(chuàng)業(yè)企業(yè)注入資本，形成混合基金(OECD，1997)。

對于政府引導基金在引導社會資本投資初創(chuàng)企業(yè)方面的效果，在現(xiàn)有理論研究和實證研究中未能得出一致結(jié)果。政府引導基金的投資行為可以向其它市場主體發(fā)送積極信號，引導社會資金參與創(chuàng)業(yè)投資(Lerner，2002；李善民等，2020)。政府引導基金在參股創(chuàng)業(yè)投資基金時，通常會向基金的其他有限合伙人和管理基金的創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)提供風險補償，在基金投資成功時讓渡部分收益，或者在基金投資失敗時承擔更多損失。政府通過分擔市場參與者的投資風險，可以降低市場參與者投資科技型初創(chuàng)企業(yè)的風險，從而激勵創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)投資科技型初創(chuàng)企業(yè)(Jaaskelainen et al.，2007；孟衛(wèi)東等，2010；熊維勤，2013)。另一方面，由于監(jiān)管與機制設計不到位，政策性引導資金可能會引發(fā)代理問題。在這種情況下，政府資金有可能成為社會資本的一種替代而非補充。同時，對利潤的低要求會導致政府資金在競價上優(yōu)于對手，進而擠占社會資本的生存空間，產(chǎn)生擠出效應(Cumming and Macintosh，2006)。如果企業(yè)的代理問題嚴重，引導基金還會遭受合謀的問題，進而擠出民營資本(燕志雄等，2016)。在政府引導基金政策效果尚不明確的前提下，地方政府依據(jù)哪些因素做出政策采納與否的決策？這一問題尚未得到系統(tǒng)地探討。

(二)政策創(chuàng)新擴散研究綜述

政策創(chuàng)新擴散是創(chuàng)新政策在一定主體推動下，按某種路徑推廣擴散的總過程，涵蓋政策創(chuàng)新擴散主體、客體與擴散路徑等內(nèi)容(岳經(jīng)綸等，2019)。學界普遍用事件史方法估計政府對政策創(chuàng)新的采納行為與創(chuàng)新主體特征、政策屬性和外部環(huán)境等因素之間的關系。創(chuàng)新主體是指對是否采納創(chuàng)新具有決定權(quán)的政府及其行政首長，具體包括政治周期、年齡、政治流動情況等行政首長的特質(zhì)(朱旭峰、趙慧，2016；張克，2017)，以及地方經(jīng)濟發(fā)展狀況、地方經(jīng)濟增長速度、政府財政情況、人口規(guī)模、地方政治地位、地方法制水平、對上級政府的依賴程度、管理幅度、城市化程度、既往政策試點經(jīng)驗等地方特征(嚴榮，2008；張洋，2017；雷敘川、王娜，2019)。創(chuàng)新客體是指政策本身的屬性，包括創(chuàng)新收益、創(chuàng)新的成本與風險，政策的相對優(yōu)勢性、可觀察性、議題顯著性、復雜性等(朱旭峰、張友浪，2014；郭磊、秦酉，2017)。外部環(huán)境包括上級壓力、下級政府的誘致、相鄰或?qū)说貐^(qū)出臺的政策創(chuàng)新力度等府際關系因素(楊代福、董利紅，2014；陳新明等，2020)，和全國范圍內(nèi)已采納創(chuàng)新的比例、相關新聞報道的數(shù)量、政策企業(yè)家、公眾壓力訴求等其他外部因素(李文彬、王佳利，2018；李健、張文婷，2019)。

關于政策擴散的機制，學界普遍認為，驅(qū)動政策擴散的機制主要是學習、模仿、競爭和強制等(Shipan and Volden，2008)。隨著眾多學者對政策創(chuàng)新與政策擴散研究的不斷深入，又發(fā)展出若干關于政策創(chuàng)新擴散的模型，主要包括全國互動模型、區(qū)域傳播模型、領導—跟進模型與垂直影響模型等(朱亞鵬，2010)。其中，表征自中央政府擴散至地方政府這一政策創(chuàng)新擴散路徑的模型是垂直影響模型。垂直影響模型認為各地方政府處于政策創(chuàng)新擴散的同一水平，地方政府不是受其他地方政府政策的影響而是受中央政府政策的影響。這種效法可能源于學習或是中央政府的命令(黃術(shù)峰，2016)。然而，從創(chuàng)業(yè)投資引導基金的實際擴散過程來看，中央政府政策這一擴散動力作用于不同地方政府時產(chǎn)生了相異的結(jié)果，而現(xiàn)有政策創(chuàng)新擴散模型無法解釋這一現(xiàn)象。

傳統(tǒng)政策過程理論植根于漸進性的政策擴散(王法碩、張桓朋，2021)，以Boushey為代表的一些學者嘗試利用流行病學等理論框架研究政策爆發(fā)的非漸進性擴散模式(唐慧、王印紅，2021)，提出了R型及反R型等擴散曲線(楊志、魏姝，2020)。但仍未脫離將政府及其創(chuàng)新易感性、政策屬性和擴散媒介等因素置于同一水平線上研究上述因素對于政策創(chuàng)新采納的影響，而忽視了在政策擴散的不同階段中主導因素改變導致的政策擴散與阻滯現(xiàn)象的問題。朱旭峰和張友浪注意到這一問題，從外部事件的觸發(fā)角度研究政策擴散的路徑改變現(xiàn)象，得出在政策擴散的不同階段，創(chuàng)新采納的主導因素有所不同的結(jié)論(Zhu and Zhang，2016)。

綜上來看，國內(nèi)外學者關于創(chuàng)業(yè)投資引導基金與政策創(chuàng)新擴散的相關研究已取得了豐富的研究成果，但仍存在三個方面的不足需要加以完善。首先，在創(chuàng)業(yè)投資引導基金政策研究領域，當前研究集中于政策設立動機研究、創(chuàng)業(yè)投資引導基金模式研究和政策效應研究，研究成果較為豐富，但是缺乏對政策本身創(chuàng)新與擴散的過程的研究。其次，在政策創(chuàng)新擴散研究領域，國內(nèi)外研究經(jīng)過幾十年的發(fā)展已經(jīng)形成了較為成熟的理論體系和研究方法，但目前創(chuàng)業(yè)投資引導基金政策擴散尚未有學者進行專門的研究，因此將政策創(chuàng)新擴散理論與創(chuàng)業(yè)投資引導基金政策實踐相結(jié)合，探究我國公共政策創(chuàng)新擴散的研究顯得十分必要。第三，現(xiàn)有研究對于階梯式政策擴散現(xiàn)象關注不多。創(chuàng)業(yè)投資引導基金政策的擴散顯現(xiàn)出一種階梯式的跡象，其內(nèi)在邏輯和政策采納與否的影響因素尚未得到充分討論。

三、研究假設

借鑒流行病傳播須具備易感人群、傳染源和傳播途徑三大要素的思路，Boushey將政策擴散理論與流行病學相連結(jié)，構(gòu)建了美國政策擴散動力機制的流行病學分析框架，認為公共政策的擴散速度和范圍取決于政府及其創(chuàng)新易感性、政策屬性和擴散媒介(Boushey，2010)。受制于注意力非均衡配置導致的間斷動力機制和特定的外部壓力機制，漸進式的政策擴散路徑被爆發(fā)式政策擴散所打破(楊志，2020)。國內(nèi)關于非漸進性政策擴散的研究多基于Boushey提出的流行病學分析框架，結(jié)合研究情景提出本土化的理論模型。如楊志和魏姝構(gòu)建出“潛在采納政府—政策擴散網(wǎng)絡—政策源創(chuàng)新”的理論模型，探究“雙創(chuàng)政策”、“校車安全管理”和“縣級融媒體中心”等公共政策的爆發(fā)式擴散及其生成機理(楊志、魏姝，2020)。唐慧和王印紅構(gòu)建了“政府創(chuàng)新易感性—行動者特質(zhì)—外部擴散壓力”模型 ， 解釋“人才新政”的爆發(fā)式擴散(唐慧、王印紅，2021)。也有學者聚焦于非漸進性政策擴散的影響因素探索，提出政策情境等創(chuàng)新性影響因素(王法碩、張桓朋，2021)。結(jié)合本研究情境，地方政府采納引導基金政策的決策過程，不僅要考慮本地經(jīng)濟發(fā)展水平、科技資源和治理需求，還要考慮其與中央政府和其他地方政府之間的關系。因此，根據(jù)上述非漸進性政策擴散理論模型，從政府創(chuàng)新易感性、地方官員特質(zhì)、縱向府際關系及橫向府際關系等四個維度建構(gòu)分析框架并提出研究假設。

(一)政府創(chuàng)新易感性

政府創(chuàng)新易感性即地方政府對政策創(chuàng)新的敏感度和接受能力(唐慧、王印紅，2021)，認為引起一個政府采納一項新政策的因素是該政府本身的政治、經(jīng)濟和社會特征(Mohr，1969)。

根據(jù)資源松弛理論，地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平是影響地方政府是否采納創(chuàng)新政策的關鍵因素，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)更容易探索和嘗試創(chuàng)新政策(Tolbert and Mossberger，2008)。加之引導基金需地方政府部分出資或全資設立母基金，有一定經(jīng)濟實力的地區(qū)更有能力出臺該政策。由此提出假設1。

H1：一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平越高，越有可能設立引導基金。

從組織注意力基礎觀的角度出發(fā)，一些學者證明了政府公共服務注意力配置與公共財政資源投入方向之間的正相關關系(文宏、趙曉偉，2015)。因此，政府對科技創(chuàng)新資源的投入程度和支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策工具的使用力度反映了政府對于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的重視程度。一個地區(qū)的政府越重視創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，越有可能采納創(chuàng)業(yè)投資政府引導基金政策。同時，引導基金的主要目的是解決因投資市場的信息不對稱、不確定性和創(chuàng)新的外部性導致的市場失靈問題(Berger， 1998)。當一個地區(qū)的金融業(yè)發(fā)展程度較低，中小企業(yè)數(shù)量較少，初創(chuàng)企業(yè)發(fā)展困難時，該地區(qū)更有可能通過出臺引導基金政策來治理市場失靈問題。由此提出假設2和假設3。

H2：一個地區(qū)的科技創(chuàng)新資源投入越多，越有可能設立引導基金。

H3：一個地區(qū)的治理需求越大，越有可能設立引導基金。

(二)地方官員特質(zhì)

管理者的思維模式和思維的深度與廣度受過往工作經(jīng)歷的影響(Bertrand and Schoar， 2003)，因而，官員的工作經(jīng)歷對其采納政策創(chuàng)新的決策有著不同程度的影響。對一項政策所涉及的專業(yè)知識越了解，對政策的利弊判斷越準確(黃帥，2020；李建發(fā)等，2021)，越有可能采納該政策。引導基金政策因兼具經(jīng)濟屬性和政策屬性，對其成本效益分析較為復雜，具有一定科技金融部門或高校科研院所等工作經(jīng)歷的官員更容易厘清該政策的長期效益，從而更有可能采納該政策。由此提出假設4。

H4：有科技金融部門、高?？蒲性核ぷ鹘?jīng)歷的官員更有可能設立引導基金。

(三)縱向府際關系

從縱向府際關系看，上級政府的意圖和行為會對下級政府政策采納構(gòu)成影響。與聯(lián)邦制相比，單一制國家的上級政府對下級政府的影響更強、更深(王法碩、張桓朋，2021)。在我國，上級政府一方面可以通過行政命令、法律規(guī)范、權(quán)威動員等方式強制下級政府采納某項政策(王浦劬、賴先進，2013)，而下級政府為獲取上級政府的注意力和信任等亦會選擇積極主動地回應，由此提出假設5。

H5：當中央政府發(fā)布相關支持文件時，地方政府更有可能設立引導基金。

(四)橫向府際關系

從橫向府際關系來看，一個地區(qū)的政策創(chuàng)新受到與其沒有上下級關系的其他政府的影響，尤其是地理上鄰近的政府(徐小豐，2018)。一是地理位置接近的政府間能夠更方便地相互交流和學習，易發(fā)生政策趨同現(xiàn)象；二是引導基金對初創(chuàng)企業(yè)有著巨大的吸引力，為防止企業(yè)“用腳投票”，地方政府會傾向于采納該項政策。三是根據(jù)晉升錦標賽理論，地方政府官員為了獲取稀缺的晉升機會，自然會與其他地區(qū)展開競爭(袁方成、姜煜威，2020)，在眾多可能會對官員政治晉升帶來影響的考核指標中，經(jīng)濟發(fā)展成為地方政府主要官員考核評價機制的核心(王賢彬等，2011；喬坤元，2013)。政府引導基金被認為是解決投資市場失靈、激發(fā)市場活力和提高企業(yè)經(jīng)營績效的利器(張慧雪，2021)，因此，當周邊出臺引導基金政策的地方政府數(shù)量增多時，省級地方政府出于競爭壓力會傾向于采納該項政策。由此提出假設6。

H6：當相鄰省份已經(jīng)出臺引導基金政策，省級地方政府更有可能設立引導基金。

四、研究設計

(一)計量模型

事件史分析(EHA)是一種用于研究特定事件發(fā)生的時間及其在特定時間發(fā)生的原因的分析方法，自1990年由Berry夫婦引入政策科學領域后，其在政策創(chuàng)新擴散研究中得以廣泛應用。本文利用離散時間EHA模型進行實證分析，以某一省份出臺設立引導基金政策這一事件作為該省采納該項政策的發(fā)生標志，研究引導基金政策省際擴散的影響因素。模型建立如下：

(二)變量測量與數(shù)據(jù)來源

本文選取除香港、澳門、臺灣以外的31個省(直轄市、自治區(qū))政府作為研究對象。從中央政府2005年首次提出可以設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金始，至2015年31個省級政府全部采納引導基金政策止，時間跨度為2005-2015年共10年。將因變量設置為政策采納，為二分虛擬變量，即當省份i在年份t出臺該省引導基金政策時，編碼為“1”，在年份t之前的所有年份，都編碼為“0”，剔除年份t之后的該省份所有數(shù)據(jù)。因變量數(shù)據(jù)通過從北大法寶、私募通及政府門戶網(wǎng)站檢索獲??；自變量數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國中小企業(yè)發(fā)展年鑒》、《中國創(chuàng)業(yè)風險投資發(fā)展報告》和中國黨政領導干部資料庫。變量的操作化和測量方法見表1。

表1 變量設定

五、實證結(jié)果

(一)引導基金政策擴散的時間和空間特征

圖3報告了2005年至2015年間采納引導基金政策的累計省份數(shù)量，反映了其政策擴散的時間特征。從圖中可以看出，自2005年國家發(fā)展改革委等十部委頒布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》后，全國出臺引導基金政策的省份數(shù)量逐漸增多，在時間維度上呈現(xiàn)明顯的擴散趨勢。

2005年至2007年間暫無省份出臺引導基金政策，處于政策擴散的潛伏期，其原因可能是中央政府尚未放出明確信號，加之各地方政府無法判斷引導基金的真實效益，所以處于觀望狀態(tài)；

2007年至2012年間出臺引導基金政策的省份急劇增加，進入第一次擴散期，其原因可能是2007年7月科技部、財政部頒布《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金管理暫行辦法》，正式啟動了首個國家級引導基金，地方政府出于獲取上級政府注意力、與其他政府競爭或者促進地方經(jīng)濟增長等動機開始采納這一政策；

2012年至2014年間引導基金政策采納進入短暫的停滯期，2014年至2015年間是引導基金政策的第二次擴散期，剩余所有省份在這一時期均采納了該項政策。

以上說明引導基金政策在時間維度上的擴散趨勢和特點與學術(shù)界普遍認同的Brown和Cox所提出的S型累積分布曲線有所差異，而是更符合階梯模式。根據(jù)Boushey(2012)的觀點，這種階梯型的擴散模式是由于短期內(nèi)政府注意力的增長而非漸進的政策調(diào)整導致，后文將在此基礎上利用實證結(jié)果具體分析引導基金階梯型擴散的生成機理。

圖3 引導基金政策采納省份累計數(shù)量

2005-2015年，引導基金政策在31個省份間的地理擴散過程整體上呈現(xiàn)由中東部地區(qū)向西部地區(qū)擴散的空間特征：北京、陜西、山西、福建和重慶于2008年率先響應中央政府號召；自2009年起，大多數(shù)東南沿海省份和中西部內(nèi)陸省份相繼設立引導基金；到2015年時，其余天津、江西、遼寧、四川和甘肅也設立了引導基金。值得注意的是，以往關于國內(nèi)政策創(chuàng)新擴散的研究一般認為政策創(chuàng)新會從經(jīng)濟發(fā)展較為發(fā)達的東南沿海地區(qū)向經(jīng)濟發(fā)展相對落后的中西部地區(qū)擴散；然而，引導基金政策在省份上的地理擴散過程顯示，陜西、山西和重慶等內(nèi)陸地區(qū)比天津、江蘇、海南等沿海地區(qū)更為積極地采納了政策，這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因?qū)⒃趯嵶C結(jié)果分析部分進一步探討。

(二)總體擴散過程實證結(jié)果分析

1.描述性分析與共線性檢驗

表2報告了各變量描述性分析的結(jié)果。自變量的VIF值均在5以下，說明自變量不存在嚴重的多重共線性問題，可以進行回歸分析。

表2 變量的描述性統(tǒng)計

2. 回歸分析結(jié)果

表3匯報了基于logistic回歸的事件史分析結(jié)果。模型1至模型4是將地方官員特質(zhì)、政府創(chuàng)新易感性、縱向府際關系和橫向府際關系4類自變量逐步放入回歸模型的分析結(jié)果，主要分析模型為模型4。本文主要提供了回歸系數(shù)、標準誤差、顯著性水平等反映自變量顯著性的指標以及回歸方程的似然函數(shù)值和模型的Omnibus檢驗等反映模型擬合優(yōu)度的指標。

表3 logistic回歸分析

實證結(jié)果顯示，地方官員特質(zhì)模型總體不具有顯著性，對創(chuàng)新政策的采納與否缺乏解釋力。當加入政府創(chuàng)新易感性維度的變量后，模型總體在0.01的水平上顯著，且似然函數(shù)值降低，說明模型的擬合優(yōu)度提升，模型解釋力增加。納入縱向府際關系維度的變量以后，模型總體在0.01的水平上顯著，似然函數(shù)值進一步降低，模型的擬合優(yōu)度提升，模型解釋力進一步增加。繼續(xù)納入橫向府際關系維度的變量后，模型總體在0.01的水平上顯著，似然函數(shù)值在四個模型中最低，模型的擬合優(yōu)度最高，模型解釋力最強。

在政府創(chuàng)新易感性方面，地方經(jīng)濟發(fā)展水平對地方政府政策采納行為具有顯著負向影響，顛覆了經(jīng)典政策創(chuàng)新擴散理論中規(guī)模越大、越富有、經(jīng)濟越發(fā)達的政府越具有創(chuàng)新性的理性假設。這一結(jié)果表明經(jīng)濟發(fā)展越落后的地區(qū)越有動力采納能夠促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的政策，盡管這一決策可能是非理性的。財政科技撥款變量對地方政府政策采納行為具有顯著正向影響，符合預期假設。中小企業(yè)規(guī)模和金融業(yè)發(fā)展程度變量不顯著，說明當?shù)刂行∑髽I(yè)的數(shù)量和當?shù)亟鹑跇I(yè)發(fā)展程度與政府對中小企業(yè)的扶持意愿之間沒有顯著的關系。在地方官員特質(zhì)方面，實證結(jié)果表明，地方官員以往在科技金融部門、高?？蒲性核认嚓P單位的工作經(jīng)歷對政策采納并無顯著影響。在縱向府際關系方面，中央政府發(fā)布相關政策的數(shù)量與地方政府政策采納在0.01的水平上顯著正相關，假設5得證。在橫向府際關系方面，鄰近省份壓力變量對政策采納的影響不顯著，原因可能與引導基金政策的本質(zhì)有關。由于自然稟賦和治理歷史等方面的差異，不同省份之間或即使是相鄰省份之間在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和發(fā)展方向上都天差地別。一方面，引導基金的設立需由地方財政率先出資引導社會資本，而部分地方政府很難拿出這部分資金。另一方面，引導基金主要是將資金注入科技型初創(chuàng)企業(yè)，而部分地方政府在一段時期內(nèi)更為重要的發(fā)展導向可能是振興較為成熟的產(chǎn)業(yè)，因此不會盲目“跟風”相鄰省份的政策。綜上所述，引導基金政策擴散主要受到政府創(chuàng)新易感性和縱向府際關系的影響。

(三) 階段擴散過程實證結(jié)果分析

1. 回歸分析結(jié)果

表4匯報了2005-2011年和2012-2015年兩個階段政策創(chuàng)新擴散的事件史分析結(jié)果。根據(jù)估計結(jié)果，2005年至2011年間引導基金政策的擴散主要受到經(jīng)濟發(fā)展水平、財政科技撥款和中央政府壓力因素的影響。而2012年至2015年間引導基金政策的擴散主要受到地方官員以往在科技金融部門、高?？蒲性核认嚓P單位的工作經(jīng)歷、研發(fā)經(jīng)費支出強度和中央政府壓力等因素的影響。

表4 2005-2011、2012-2015階段擴散logistic回歸分析

2. 階梯型政策擴散邏輯

通過對上述結(jié)果的分析發(fā)現(xiàn)，引導基金政策的擴散過程不同于以往研究中提到的其他公共政策的擴散過程，而是呈現(xiàn)出明顯的階梯型擴散趨勢，其趨勢產(chǎn)生背后的邏輯是不同時期政策創(chuàng)新擴散的動力源不同。

表5 2005-2015年logistic回歸分析

引導基金政策擴散之前經(jīng)歷了2年的潛伏期，說明地方政府的決策并非緊跟中央政府決策，而是在眾多影響因素下政策選擇的結(jié)果。該政策第一次快速擴散是在2007年至2011年：一方面，隨著第一個國家級創(chuàng)業(yè)投資政府引導基金的設立，以及中央政府相關政策的出臺，引導基金政策的合理性被中央政府首次承認，各省級地方政府紛紛響應，全國范圍內(nèi)設立省級引導基金的地方政府數(shù)量急劇增加。另一方面，省級政府對于引導基金政策的采納行為受到當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和財政科技撥款的影響。實證結(jié)果表明，經(jīng)濟發(fā)展水平對引導基金政策的采納有顯著負向影響，這一結(jié)果與認為經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)更容易探索和嘗試創(chuàng)新政策的資源松弛理論有所出入，原因可能是，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)本身的創(chuàng)業(yè)投資環(huán)境與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務環(huán)境較好，無需借助引導基金來彌補市場的缺位。省級政府對于引導基金政策的采納行為顯著受到財政科技撥款的正向影響，符合注意力理論，即對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)重視程度更高的地區(qū)更傾向于采納引導基金政策。

引導基金政策第二次快速擴散是在2014年至2015年，盡管這一階段的擴散過程與第一次擴散同樣受到中央政府壓力的影響，卻出現(xiàn)了2012年和2013年兩年停滯期。通過實證分析可知，其原因在于官員個體特征和企業(yè)研發(fā)經(jīng)費支出水平的不同。根據(jù)表5的回歸分析結(jié)果，地方官員以往在科技金融部門、高?？蒲性核认嚓P單位的工作經(jīng)歷是引導基金政策出現(xiàn)停滯期的原因之一。一個可能的解釋為，創(chuàng)業(yè)投資具有一定風險，在科技金融部門、高校科研院所等相關單位有過工作經(jīng)歷的官員對引導基金政策的判斷將更為審慎，在政策因中央政府壓力等動力源的作用下形成采納熱潮時，這些官員為規(guī)避風險而暫時保持觀望態(tài)度。研發(fā)經(jīng)費支出是引導基金政策出現(xiàn)停滯期的原因之二。企業(yè)研發(fā)經(jīng)費支出水平越高，代表企業(yè)越重視科技創(chuàng)新活動，在市場失靈問題較小的情況下，地方政府可能會推遲采納引導基金政策。

(四)穩(wěn)健性檢驗

為檢驗上述結(jié)果的穩(wěn)健性，對地方官員的工作經(jīng)歷變量進行替換，用省委書記工作經(jīng)歷數(shù)據(jù)代替省長工作經(jīng)歷數(shù)據(jù)，對上述模型進行再次檢驗?？傮w回歸模型估計結(jié)果如表5所示。結(jié)果與前文一致。分階段回歸模型估計結(jié)果如表6所示。省委書記工作經(jīng)歷在任一模型中都不顯著，原因可能是省級引導基金的設立主體是省人民政府，省長為主要決策者，因此更容易受到省長以往工作經(jīng)歷的影響，而非省委書記。

表6 2005-2011、2012-2015階段擴散logistic回歸分析

六、結(jié)論

本文基于政策擴散理論，通過收集2005-2015年中國31個省、直轄市、自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)，對省級引導基金政策擴散的特點和影響因素進行了刻畫和分析，得出如下研究結(jié)論：

第一，省級引導基金政策在時間維度上符合階梯型累積分布曲線規(guī)律，大體上可分為潛伏期、第一次擴散期、停滯期和第二次擴散期等四個階段；在空間維度上呈現(xiàn)從中東部地區(qū)向西部地區(qū)擴散的趨勢，且陜西、山西和重慶等內(nèi)陸地區(qū)比天津、江蘇、海南等沿海地區(qū)在政策采納上更為積極。

第二，從引導基金政策的總體擴散過程來看，其主要受到縱向府際關系和政府創(chuàng)新易感性的影響，地方官員特質(zhì)與橫向府際關系對政策創(chuàng)新擴散過程的影響較小。

第三，從引導基金政策的分階段擴散過程來看，中央政府政策這一擴散動力作用于不同地方政府時產(chǎn)生了不同結(jié)果，該過程呈現(xiàn)階梯型擴散趨勢背后的邏輯是不同時期政策擴散的動力源不同。在其政策擴散之前經(jīng)歷了2年的潛伏期，說明地方政府的決策并非緊跟中央政府決策，而是在眾多影響因素下政策選擇的結(jié)果。引導基金政策第一次快速擴散是在2007年至2011年，這一階段的擴散過程不僅是中央政府的大力推動所造成的，還受到政府創(chuàng)新易感性的影響。引導基金政策第二次快速擴散是在2014年至2015年，經(jīng)歷了2012年和2013年的停滯期，這一階段的擴散過程與第一次擴散同樣都受到中央政府壓力的影響，但經(jīng)歷兩年停滯期的原因在于官員個體特征和企業(yè)研發(fā)經(jīng)費支出水平不同，地方官員以往在科技金融部門、高校科研院所等相關單位的工作經(jīng)歷和企業(yè)原本的科技創(chuàng)新活動水平對政策創(chuàng)新擴散有著阻滯作用。

本文的理論貢獻主要體現(xiàn)在三個方面：第一，首次應用政策創(chuàng)新擴散理論，識別影響乃至決定引導基金政策擴散的關鍵因素，為地方政府采納引導基金政策的“黑箱”提供科學依據(jù)。第二，研究兼具社會、經(jīng)濟、科技等多重屬性的引導基金政策擴散過程，發(fā)現(xiàn)其政策擴散呈現(xiàn)出不同于以往公共政策的階梯型擴散特征，為深化中國特色政策擴散理論提供新的素材。第三，通過加入政府創(chuàng)新易感性維度的科技創(chuàng)新資源變量和官員個體維度的工作經(jīng)歷變量，并證明其重要性，豐富政策擴散的理論模型，為理解引導基金政策創(chuàng)新擴散的內(nèi)在規(guī)律，進一步激發(fā)地方創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力提供借鑒。下一步研究擬從以下兩個方面拓展：一是目前使用二分變量僅能反映政策的采納與否，未來將以更為細致的劃分方式，進一步探究引導基金政策擴散效應及其影響因素的微觀機制；二是目前以年份和省份作為刻畫事件發(fā)生的尺度，未來將以月份和地級市為尺度，更精確地展現(xiàn)引導基金政策擴散模式。