“制度性風險” 下的國家審計行為能力分析

摘 要：利益性結(jié)構(gòu)和職能性結(jié)構(gòu)是社會結(jié)構(gòu)的兩個重要方面。一直以來，我國市場經(jīng)濟體制改革與發(fā)展更多關(guān)注的是利益性結(jié)構(gòu)問題，即社會的經(jīng)濟制度、政治制度和意識形態(tài)，以致忽視了社會職能性結(jié)構(gòu)的變革、調(diào)整與同步發(fā)展，從而加大了社會制度性風險。轉(zhuǎn)型社會制度性風險治理應該是我國深入體制改革所面臨的重要問題。我國國家審計作為國家治理的重要組成部分，其參與國家治理制度性風險的職能、能力及作用是由國家經(jīng)濟、政治體制及制度，政府行政目標和執(zhí)政能力決定的。

關(guān)鍵詞：制度性風險；國家治理；國家審計行為能力

作者簡介：楊茁，女，黑龍江大學經(jīng)濟與工商管理學院教授，黑龍江省國家審計研究中心主任，從事審計理論和實務研究。

基金項目：黑龍江省教育廳人文社會科學面上項目“黑龍江省綠色發(fā)展視域下的資源環(huán)境績效審計研究”，項目編號：12532292

中圖分類號：F239.44 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2013）06-0068-08

馬克思主義經(jīng)濟學中很多經(jīng)典理論是關(guān)于以生產(chǎn)資料所有制為核心的生產(chǎn)關(guān)系及階級差別、階級對立斗爭等的社會的利益性結(jié)構(gòu)內(nèi)容，而我們以往更多關(guān)注的也是馬克思主義經(jīng)濟學所揭示的資本主義生產(chǎn)關(guān)系的根本弊端和腐朽性。由于以往我們過多地重視國家的利益性結(jié)構(gòu)而忽視職能性結(jié)構(gòu)，以利益性結(jié)構(gòu)取代了職能性結(jié)構(gòu)，因此在社會實踐中存在著重大問題：只注重所有制問題而忽視科學管理問題，從而直接影響到國家經(jīng)濟工作的效率。[1]

社會的職能性結(jié)構(gòu)是由社會實現(xiàn)過程中人們的各種活動、環(huán)節(jié)與它們之間的功能關(guān)系所組成的社會結(jié)構(gòu)。由于每個人在社會環(huán)境中需要發(fā)生和形成各種社會組合來實現(xiàn)特定的社會職能，其中包括經(jīng)濟、政治、文化等，并通過與之對應的社會組合結(jié)構(gòu)實現(xiàn)這些職能，這就是社會的職能性結(jié)構(gòu)。

在轉(zhuǎn)型社會國家治理中，由于“政府的制度安排和制度選擇是一個自然歷史的演進過程，它不可避免地受到社會發(fā)展各影響因子的評價權(quán)重、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和主體利益偏好等因素的制約，而使得制度變遷的創(chuàng)新過程與‘制度性風險相伴生”[2]。本文主要針對我國轉(zhuǎn)型社會職能結(jié)構(gòu)中的“制度性風險”以及國家審計治理制度性風險的職能作用和治理能力進行分析和研究。

一、社會結(jié)構(gòu)不均衡與“制度性風險”的形成

社會結(jié)構(gòu)中的職能性結(jié)構(gòu)和利益性結(jié)構(gòu)在社會總體上發(fā)揮重要作用，并互相影響。國家層面的社會職能結(jié)構(gòu)主要是各種經(jīng)濟管理體制、行政管理體制和文化管理體制。人們在社會組合中除了要維持職能關(guān)系，還要保持著利益關(guān)系，這些利益關(guān)系又形成了社會的利益性結(jié)構(gòu)，即人們的不同社會地位和社會權(quán)利，包括經(jīng)濟、政治、文化等諸多方面。社會的利益性結(jié)構(gòu)，亦即人們的社會地位、社會權(quán)力結(jié)構(gòu)是社會的根本制度，體現(xiàn)為社會的經(jīng)濟制度（公有制還是私有制）、政治制度（階級專政）和意識形態(tài)（占統(tǒng)治地位的思想）。

由于轉(zhuǎn)型社會的經(jīng)濟、政治、文化、科學技術(shù)等構(gòu)成要素的非均衡發(fā)展，社會的“結(jié)構(gòu)性風險”必然存在。當政府通過制定和實施一系列制度消解社會的“結(jié)構(gòu)性風險”時，又不可避免地受到多因素制約而形成“制度性風險”。長期以來，在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展中存在很多由于社會職能結(jié)構(gòu)風險導致的制度性風險，例如，城鄉(xiāng)二元分割制度長期沒有改善，社會保障條件實質(zhì)性差異的存在致使公共服務的不均等；由于缺乏相應的利益代表和協(xié)調(diào)機制，勞資關(guān)系、土地關(guān)系、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營與環(huán)境保護等矛盾日益突出，尤其司法公正問題日漸顯現(xiàn)；教育管理的行政化、官僚化問題嚴重，高等學校行政機構(gòu)化，學校教育嚴重脫離社會需求；公共衛(wèi)生和醫(yī)療制度受到嚴峻挑戰(zhàn)等。這些問題都涉及公共政策以及政府治理社會的能力問題，亦即社會的職能性結(jié)構(gòu)問題需要有效解決。但是，一直以來我國經(jīng)濟體制改革在一定程度上是以所有制為核心的利益結(jié)構(gòu)作為社會結(jié)構(gòu)的全部內(nèi)容，認為體制改革就是所有制改革，因此偏重于社會的利益性結(jié)構(gòu)的改革而弱化了職能性結(jié)構(gòu)的調(diào)整，即只重視所有制問題而忽視了社會職能性結(jié)構(gòu)中的經(jīng)濟管理體制、行政管理體制和文化管理體制與利益性結(jié)構(gòu)改革和發(fā)展的同步性，從而使國家社會職能結(jié)構(gòu)中的“制度性風險”一直存在和未能有效預警及防范，這直接影響到我國社會經(jīng)濟發(fā)展的效率及效益。

從目前來看，中國社會發(fā)展職能性結(jié)構(gòu)中的突出問題在于社會管理方面，根本問題在于政府管理職能尚未從過去的舊體制轉(zhuǎn)變出來，沒有建立起適應新型市場經(jīng)濟的政府社會管理體制和政府職能創(chuàng)新。黨的十六大提出政府應該具有四個方面的職能：宏觀調(diào)控、市場監(jiān)督、社會管理與公共服務。雖然總體上說我國市場機制發(fā)揮資源基礎性配置已經(jīng)確立，但在要素價格、資源價格、環(huán)境成本等方面沒有反映稀缺性和外部性，相當程度上還要靠政府配置，可是在公共服務方面政府卻不到位，在市場監(jiān)管中政府職能存在缺位。由于我國社會職能性結(jié)構(gòu)中的經(jīng)濟管理體制、行政管理體制和文化管理體制等諸多管理體制與轉(zhuǎn)型社會的利益性結(jié)構(gòu)發(fā)展存在差異，這種差異還在擴大，因此轉(zhuǎn)型社會的“制度性風險”也在增大。

二、社會管理缺陷與“制度性風險”的擴大

社會管理就是以實現(xiàn)和維護社會權(quán)利為目標，發(fā)揮多元治理主體作用，提供、調(diào)整和增進社會福利，推動個人發(fā)展和社會有序和諧的過程（何增科，2009）。影響社會管理的主要因素包括：國家管理的有效性、多元主體合作的有效性、國家市場化和經(jīng)濟發(fā)展水平。從社會管理的主要特征來看，主要是政府主導、社會參與和對市場擴張行為的對抗。社會管理主體是公共權(quán)力代表的政府，社會管理在很大程度上是政府管理的內(nèi)容。

社會管理的演進是隨著社會經(jīng)濟發(fā)展不斷創(chuàng)新的。傳統(tǒng)的社會管理或通過暴力工具直接管理和控制社會，或通過血緣、地緣關(guān)系形成的社會共同體成為社會管理的基本單位。傳統(tǒng)的社會管理主要是以保障共同體安全和持續(xù)為第一需要。但是，當社會進入市場經(jīng)濟時，社會的流動性和風險性加大，而控制和保護也成為了社會管理的兩個基本內(nèi)容。尤其當經(jīng)濟全球化對各主權(quán)國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的驅(qū)動，更是給在國家制度基礎上建立起來各類社會管理主體和機制帶來了巨大沖擊、增加和擴展了社會風險，使全球進入到全球風險社會和社會的風險管理階段。

經(jīng)濟全球化與社會風險的關(guān)系就是運用我們的文明決策，可以導致全球性后果，而這種全球性后果可以觸發(fā)一系列問題和一連串風險（貝克，2004）。經(jīng)濟全球化從三個方面增加和擴展了風險，同時對社會的風險管理提出挑戰(zhàn)：（1）經(jīng)濟全球化帶來的流動性增加了風險的來源。由于人員、物質(zhì)、資本、信息等跨國界和大陸流動的提速以及各主權(quán)國家相互聯(lián)系和人群依賴的增強，使風險擴散、互動，或產(chǎn)生新的風險源，增強風險的后果。（2）經(jīng)濟全球化放大了風險的影響和潛在的后果。風險的放大主要來自兩個渠道：一是全球經(jīng)濟的互相依存加深和提高了風險的潛在后果，二是全球經(jīng)濟的流動性增加了風險控制的難度使其不斷擴大。（3）現(xiàn)代信息技術(shù)使更多人意識到風險的潛在后果，但是也會因為信息獲取的不完整導致恐慌從而引發(fā)風險。由于經(jīng)濟全球化風險使社會管理風險加大，如何識別、應對和降低風險是各主權(quán)國家社會管理面對的重大問題。

傳統(tǒng)主權(quán)國家范圍內(nèi)的社會問題與經(jīng)濟全球化時代的社會問題有著較多承襲性，同時差異性也十分明顯。由于經(jīng)濟全球化因素的影響，許多主權(quán)國家的社會問題原因變得更為復雜，各主權(quán)國家解決社會問題的決策和實施過程也變得更加困難。主權(quán)國家社會問題具有全球性，如金融危機后，全球經(jīng)濟失衡問題已經(jīng)成為近年來世界上最熱門的話題。全球經(jīng)濟失衡根源在于極少數(shù)發(fā)達國家利用占據(jù)經(jīng)濟金融有利條件，獲得近乎無限的支配地位。一方面，資本和資源在某些地區(qū)或某種市場過度集聚，從而形成資產(chǎn)泡沫和超量消費；另一方面，絕大多數(shù)發(fā)展中國家仍然受困于資本短缺和商品匱乏。在經(jīng)濟領(lǐng)域，全球性生產(chǎn)立體分工格局日趨明顯，多數(shù)主權(quán)國家已經(jīng)日益緊密地成為國際分工體系中的一個節(jié)點。在政治領(lǐng)域，民主、自由、平等、公正等政治理念逐漸成為全人類共同的理想和追求。但同時，經(jīng)濟全球化也表現(xiàn)出明顯的非均衡性特征。由于全球近200個主權(quán)國家的差異性和層次性以及在經(jīng)濟全球化格局中經(jīng)濟文化的參與度不同，因此，在經(jīng)濟全球化進程中的生產(chǎn)、流通、投資、分配和消費等領(lǐng)域的國際化水平各異，各國在此格局中獲益程度也大相徑庭。經(jīng)濟全球化社會的到來并不意味著傳統(tǒng)社會問題消解，反而因經(jīng)濟全球化而產(chǎn)生的新的社會問題不斷出現(xiàn)。例如環(huán)境污染與生態(tài)保護、資源掠奪與戰(zhàn)爭、國家金融安全防御、恐怖主義和暴力犯罪、貧困與收入差距等已經(jīng)形成全球性問題，同時威脅到各主權(quán)國家治理，并形成新的國家“制度性風險”。

從目前來看，中國的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)成為客觀的社會發(fā)展進程，呈現(xiàn)出歷史性的不可逆趨勢。我國自1978年改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展的成就為世界所矚目。尤其近年來的經(jīng)濟全球化影響和對國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的驅(qū)動，強有力地推動了我國經(jīng)濟、政治、文化諸領(lǐng)域的深刻變革，使我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整成為必然。但同時，由于經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等的非均衡發(fā)展， 使“結(jié)構(gòu)性風險”作為一種既定的社會存在， 成為社會管理和政府治理的主要對象。政府的制度安排和制度選擇在自然歷史演進過程中不可避免地受到社會發(fā)展各影響因素、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和主體利益偏好等的制約，于是產(chǎn)生“制度性風險”。

我們知道，經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型發(fā)展，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變革不僅僅是一個商品、技術(shù)、資本、勞動力的跨國流動的結(jié)構(gòu)性過程，也是一個制度安排的過程，但由于我國在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中的制度安排缺陷、社會管理初級化和政府管理職能的差距，非但沒有解決以往制度安排中的問題，反而在新制度尚不健全的情況下，更加加大了“制度性風險”。在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整中，諸多社會沖突都可從國家社會管理制度與市場發(fā)展的共同作用中找到風險源頭。在市場經(jīng)濟改革中，社會管理制度對不同地區(qū)和行業(yè)人群放權(quán)的先后、讓利的大小產(chǎn)生不平衡導致矛盾甚至沖突；在工業(yè)化過程中，社會管理的城鄉(xiāng)分割、戶籍制度、地方福利等制度設置繼續(xù)發(fā)揮著不平等賦權(quán)的作用；在城市化進程中，政府管理深深地卷進了土地制度衍生的利益糾纏等。這些社會管理制度甚或說政府管制制度的落后、缺陷和弊端，對不同人群賦予了不同的機會、資源、福利和權(quán)利，從而形成群體間落差、身份隔離和社會排斥。社會管理的“制度性風險”不僅阻礙著社會不同群體對社會的認同和與社會融合，也會促使弱勢群體形成對自身地位的制度歸因，會使被剝奪感不斷蔓延形成對社會的不滿。同時，由于現(xiàn)階段我國市場行為和政府管理（制）之間的關(guān)系所形成的政治尋租和腐敗的產(chǎn)生，有可能形成反社會行為風險。

當歷史環(huán)境由于結(jié)構(gòu)性的變遷發(fā)生變化的時候，新環(huán)境就會對制度本身的運轉(zhuǎn)提出挑戰(zhàn)，因此，國家的社會管理和治理以及重塑相應的管理機制應當成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展社會的首要任務。

三、我國轉(zhuǎn)型社會“制度性風險”的國家治理

中國在過去三十幾年間創(chuàng)造了經(jīng)濟持續(xù)高速增長的奇跡，其取得成就的主要原因包括：已成熟的工業(yè)技術(shù)和有利于自由貿(mào)易的世界秩序。[3]改革開放以來，中國在實現(xiàn)經(jīng)濟長期高速增長的同時也積累了諸多結(jié)構(gòu)性問題。[4]但是，2008年的世界金融危機打破了全球原有經(jīng)濟格局，不但惡化了中國經(jīng)濟外部環(huán)境，更催熟了其內(nèi)部危機。發(fā)達國家身處金融危機中心，中國經(jīng)濟暴露出的問題同樣發(fā)人深省，社會轉(zhuǎn)型壓力增大，這些壓力源自于教育、衛(wèi)生、社會保障等民生領(lǐng)域改革發(fā)展的不平衡，主要問題在于改革滯后于開放；宏觀改革滯后于微觀改革；政府改革滯后于企業(yè)改革；政治體制改革滯后于經(jīng)濟改革。[5]由于改革進展的不均衡累積了諸多深層矛盾，尤其尚未轉(zhuǎn)變的舊的社會管理體制的缺陷成為制約社會發(fā)展和和諧社會建設的主要因素。

正如前文所分析的，中國經(jīng)濟在長期依賴高投資、高消耗、高出口驅(qū)動經(jīng)濟增長的同時，也面臨一系列問題：

（1）需要較高的經(jīng)濟增長率確保就業(yè)穩(wěn)定，但是，由于嚴重依賴投資和出口，經(jīng)濟增長的效率和質(zhì)量沒有明顯提升。

（2）由于行政壟斷、要素價格市場改革滯后和權(quán)力尋租問題加劇，使社會矛盾和沖突的積累不斷增加，社會不公和社會沖突顯現(xiàn)。

（3）社會風險來源復雜化擴大了風險影響范圍，但是，社會管理體制防范風險和治理風險的能力不強，機制沒有建立和健全。其中，社會管理的主要問題在于：在社會管理主體上重視政府管理而輕視社會管理；在社會管理目標制定上重視強制控制，輕視社會個體的權(quán)利；在社會管理狀態(tài)上重視傳統(tǒng)的靜態(tài)穩(wěn)定，輕視市場經(jīng)濟發(fā)展中的動態(tài)穩(wěn)定；在社會管理機制上重視組織設立，輕視網(wǎng)絡化運行；在社會管理的手段上重視剛性而輕視柔性（楊雪冬，2009）。

從目前來看，社會權(quán)利和社會治理作為社會管理的兩個基本要素正在實踐，但是，社會管理體制的根本性變革愿景還需要繼續(xù)努力實現(xiàn)。無論在社會管理、政府職能改革中的黨政領(lǐng)導干部政績考核機制，還是勞動、土地、資金要素的市場化配置，無論是“陽光財政”，還是公共服務的均等化等，都仰賴社會轉(zhuǎn)型和有效的社會管理與國家治理。

國家治理是通過配置和運行國家權(quán)力，對國家和社會進行控制、管理和提供服務，確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展。國家治理的目的是通過政府、市場與社會的相互協(xié)調(diào)，以管理和促進資源的有效配置，并推動社會經(jīng)濟的持續(xù)、全面、均衡發(fā)展，從而滿足社會成員的需求。國家治理的本質(zhì)在于通過其屬性及職能的發(fā)揮，協(xié)調(diào)和緩解社會沖突與矛盾，以維持特定的秩序，降低社會體制、政治體制和文化體制結(jié)構(gòu)性風險。國家治理的主體是人民，這符合“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的我國憲法原則。國家治理是對國家和社會的控制、管理和服務，是滿足國家治理主體利益需求的過程。國家治理是治理主體內(nèi)部各機理之間不斷調(diào)整、協(xié)調(diào)互動和綜合平衡的過程，好的國家治理是每一個國家發(fā)展的客觀需要。在國家治理關(guān)系中，政府是人民依照法律規(guī)定的條件和程序直接或間接地選舉產(chǎn)生的，是受人民的委托和授權(quán)來具體管理國家和社會事務的，是被授權(quán)的主體。國家治理的主要內(nèi)涵就是依據(jù)法律規(guī)范制約國家權(quán)力，亦即規(guī)范和制約執(zhí)政黨、國家政權(quán)機關(guān)及其工作人員具體行使國家權(quán)力的一切行為。國家治理重在“治黨”、“治權(quán)”、“治官”，體現(xiàn)“民治”。

我國國家治理因國家改革發(fā)展需要經(jīng)歷轉(zhuǎn)型過程：國家治理從注重效率優(yōu)先的發(fā)展型國家到公正價值訴求的和諧型國家治理轉(zhuǎn)型；從全能國家一元治理轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?、國家與社會多元綜合治理；從被動應付到積極應對，通過國家治理推動現(xiàn)代化和經(jīng)濟全球化的轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型社會的國家政府需要通過制定和實施一系列政策規(guī)則，即制度來消解社會的結(jié)構(gòu)性風險可能造成的具體損失。但是，由于政府的制度安排和制度選擇是一個自然歷史的演進過程，它不可避免地受到社會發(fā)展各影響因子的評價權(quán)重、轉(zhuǎn)型社會結(jié)構(gòu)和主體利益偏好等因素的制約，而使得制度變遷的創(chuàng)新過程與“制度性風險”相伴生。盡管制度能夠通過控制人們行為的不確定性來避免行為的風險，但制度本身也會由于存在著自身功能履行的不確定性而存在著風險，這就是制度風險。如何預警、防范和降低制度風險？我國國家審計是否具備防范、治理國家風險的能力？對此，我們進一步分析我國國家審計參與國家治理的能力以及未來行為方式。

四、“制度性風險”治理的國家審計行為能力

在市場經(jīng)濟中，國家社會管理和治理中的主要委托代理關(guān)系表現(xiàn)為全體人民委托政府行使國家社會管理和治理的職能，政府承擔“代理人”責任的同時具備社會管理和治理的功能。政府的社會管理既是政府向社會提供公共服務并依法對有關(guān)社會事務進行規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程，也是社會自我服務并依據(jù)法律和道德進行自我規(guī)范和調(diào)節(jié)的過程。在社會管理和治理中，政府應該有效化解各種社會矛盾，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，保持社會安定有序，維護和保障人民群眾的合法利益。隨著中國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化進程的加快，一些發(fā)達國家在不同發(fā)展階段產(chǎn)生的社會矛盾和社會問題在我國短時期內(nèi)同時顯現(xiàn)，尤其在經(jīng)濟全球化進程加快和我國進入到風險社會，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了重大變化，社會矛盾和問題更加突出，在國家的“結(jié)構(gòu)性風險”增加的同時政府社會管理風險和制度性風險也在加大。政府只有加強社會管理，重視就業(yè)、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等的制度安排，解決好就業(yè)、教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、收入分配等事關(guān)老百姓切身利益的事情，降低制度性風險才是政府社會管理的基礎。

在經(jīng)濟全球化和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中，我國政府社會管理職能的實現(xiàn)應當運用經(jīng)濟手段、政策手段、法律手段、行政手段、道德手段對市場經(jīng)濟運行中的社會問題進行必要的和綜合性的組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督管理。在市場經(jīng)濟發(fā)展中，政府社會管理職能必須在依據(jù)市場規(guī)律、充分尊重和利用市場機制作用的基礎上發(fā)揮作用，在經(jīng)濟宏觀調(diào)控和市場監(jiān)督中實現(xiàn)其方式轉(zhuǎn)變。我國現(xiàn)階段政府社會管理與社會服務中首先應當解決政府社會管理方式與手段問題、社會管理和服務的公共資金結(jié)構(gòu)問題、社會管理和服務的競爭機制問題和社會管理質(zhì)量問題。

國家審計作為一種制度安排，是社會管理和國家治理功能，是政府經(jīng)濟職能的行政手段，是國家市場經(jīng)濟監(jiān)督機制，它承擔著國家依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的責任。國家審計在維護民主法治、保障國家治理和完善社會管理中，起到推動落實責任、透明、法治、廉潔、公平和正義等原則和理念的實現(xiàn)，保障國家經(jīng)濟安全，進而實現(xiàn)國家的可持續(xù)發(fā)展等的積極作用。

國家的社會管理和治理是制度安排問題，制度非均衡是客觀存在的一種常態(tài)。我國經(jīng)濟、政治體制正處于轉(zhuǎn)型過程，國家審計能否具有治理我國轉(zhuǎn)型經(jīng)濟“制度性風險”的地位及作用必然決定于國家經(jīng)濟體制、政治制度以及國家對經(jīng)濟和政治制度干預、調(diào)節(jié)和管理的需求。因此，國家經(jīng)濟和政治體制及制度，政府行政目標與執(zhí)政能力決定了國家審計的地位、作用、職能以及未來走向。從目前來看，影響政府進步與執(zhí)政能力的因素主要包括五個方面：國家的政治體制；國家的經(jīng)濟發(fā)展水平；政府的財政能力；政府對公共服務支出的相對偏好；政府提供公共服務和公共產(chǎn)品的效率。在這些因素中，政治體制是形成“制度性風險”高低的決定因素，經(jīng)濟發(fā)展水平和財政能力決定著政府提供公共服務的能力，而政府對公共支出的偏好是主觀因素。國家審計是否具有評價治理社會“制度性風險”的能力同樣取決于國家政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財政能力、政府對公共服務支出的相對偏好和政府提供公共服務和公共產(chǎn)品的效率。

國家審計作為國家市場經(jīng)濟監(jiān)督機制，不僅要對市場流量進行宏觀調(diào)控政策及決策監(jiān)督，也要對市場秩序進行監(jiān)督，即要對法律公平、社會活動慣例、社會輿論以及社會經(jīng)濟倫理道德等形成的對市場主體及其行為的規(guī)范和約束進行鑒證與評價，實現(xiàn)監(jiān)督職能。要發(fā)揮國家審計在我國市場經(jīng)濟發(fā)展中社會管理“制度性風險”的治理功能，首先應當加快我國政治體制改革，完善社會管理體系，轉(zhuǎn)變政府職能，設計科學的政府經(jīng)濟職能目標，建立有序的行政環(huán)境；其次要建立健全高效、統(tǒng)一、嚴明、權(quán)威、公平的市場經(jīng)濟行政執(zhí)法和司法體系，合理設置宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管職能機構(gòu)，劃分管理層次、突出基本職能，促進宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管職能向?qū)I(yè)執(zhí)法和司法體系轉(zhuǎn)變。

（一）中國政治體制改革和政府體制改革直接影響到國家審計治理“制度性風險”的行為標準

我國必須堅持以執(zhí)政黨為主導、以政治民主化為方向的政治體制改革，應該進行政治制度創(chuàng)新，建立和完善各種政治程序，并將公共政治事務運作制度化。伴隨市場經(jīng)濟發(fā)展，制定和完善政治事務運作程序的過程，既是國家各階層、各利益團體政治妥協(xié)制度化的過程，也是發(fā)展和建立我國民主制度的過程。因此，權(quán)力、政策制定和政治參與“制度化”才可以奠定我國民主政治體系基礎，也為國家審計提供制度性風險治理依據(jù)。其中：

（1）權(quán)力制度化與政策制定制度化實質(zhì)上是權(quán)力的非人格化，這就需要政府在權(quán)力授予、更替和運作中要程序化。權(quán)力制度化是政治決策層以及各級管理者之間關(guān)系能夠長期穩(wěn)定的基本保證。一般來說，國家各級部門在制定政策過程中有比較明細的分工，但是，由于在決策過程中各部門權(quán)力在界定、互相關(guān)聯(lián)和互動中缺乏制度安排，也就決定了政策制定程序的“模糊”性，并且導致政策在執(zhí)行過程中存在風險。因此，各權(quán)力部門，特別是立法、釋法和執(zhí)法三大政策核心領(lǐng)域要從根本上保證政策的透明性、合法性，要奠定政策“制衡機制”的制度基礎。

（2）政治參與的制度化是因為隨著社會進步，人民參與政治的要求越來越高，發(fā)展并加強政治參與的制度化，是國家向民主政治轉(zhuǎn)型的必要條件，也是政治長治久安的根本保證。正是由于國家審計是政府職能，“制度化”同樣也影響到國家審計的行為方式，關(guān)系到國家審計的自身建設與發(fā)展，一旦以上領(lǐng)域完成制度化，國家審計的制度性風險治理的功能會更加清晰，國家審計在國家治理中的作用和地位會更加明確，同時，制度性風險評價體系的建立將為國家審計的風險評價提供標準和依據(jù)。國家審計是民主與法制的產(chǎn)物，更是民主與法制的工具。促進民主與法制，參與國家治理，是國家審計的基本職能。

（二）政府社會管理與治理的政策體系構(gòu)成國家審計評價“制度性風險”的基本內(nèi)容

市場經(jīng)濟的社會管理政策體系構(gòu)建是我國政府在市場經(jīng)濟發(fā)展中的社會管理職能的實現(xiàn)手段。政府社會管理和服務政策是國家根據(jù)社會管理與服務目標制定的政府在市場經(jīng)濟發(fā)展中調(diào)控各種經(jīng)濟關(guān)系、指導市場經(jīng)濟活動的行為準則，是國家對社會各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、服務、控制和監(jiān)督的過程，是對市場經(jīng)濟社會關(guān)系的干預和調(diào)節(jié)的重要手段。我國市場經(jīng)濟的政府社會管理和服務政策是國家在發(fā)揮市場機制調(diào)節(jié)資源配置的基礎上，指導經(jīng)濟發(fā)展、糾正市場失靈、引導經(jīng)濟協(xié)調(diào)運行的自覺行為，同時政府運用政策手段有效調(diào)整和治理社會各種關(guān)系中的矛盾和風險，協(xié)調(diào)社會成員的利益，增進社會福利，促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

社會管理主要政策的實施需要有一定政策措施（工具）與之相配合（如財政政策中的調(diào)整政府公共投資、“三公費用”支出、公務員工資水平；社會保障政策中的養(yǎng)老等社會保障費用收繳比率；環(huán)境污染治理政策中的“三廢”治理開支等），需要發(fā)揮各項社會管理政策的組合效應，需要把握各項社會管理政策的協(xié)調(diào)機理。除法律手段和行政手段外，政府干預調(diào)節(jié)社會關(guān)系的手段都是通過社會管理政策來實現(xiàn)的。由于各項社會管理政策各成體系，相互之間銜接、配合，共同構(gòu)成系統(tǒng)，一旦社會管理政策措施不合理，就會影響協(xié)調(diào)各關(guān)系的效果，可能形成新的“制度性風險”。因此，國家審計在社會管理政策可行性、實施過程和結(jié)果績效實施審計監(jiān)督、鑒證和評價，對政府社會管理主要政策進行風險識別與風險預警，會在很大程度上降低“制度性風險”形成的可能性。

因此，國家審計應該對政府社會管理制度體系完善和有效性進行鑒證與評價。政府社會管理制度是社會管理體系的基礎和支柱，推進社會管理制度化、規(guī)范化、法治化是政府社會管理制度體系建設的目標。政府社會管理制度體系包括建立健全保障就業(yè)權(quán)、健康權(quán)、教育權(quán)、居住權(quán)等公民基本社會權(quán)利的基本制度。在對社會管理制度體系完善和有效性審計中，國家審計應當針對政府社會管理制度體系的完善和有效性進行鑒證和評價，對群眾權(quán)益保障機制、信息公開制度和訴求表達機制、發(fā)展成果共享機制和侵害群眾權(quán)益的糾錯機制的有效性做出評價。同時，國家審計還應當對政府社會管理主要政策目標體系的協(xié)調(diào)性進行鑒證與評價。由于各項政府社會管理主要政策體系之間的互補關(guān)系和替代關(guān)系，國家審計在評價時要首先判斷政策目標的公平性和效率性。雖然協(xié)調(diào)公平與效率二者之間的關(guān)系是一大難題，但是，國家審計在評價政府社會管理主要政策時，需對政府社會管理部門決策之前的制定依據(jù)、制定過程等進行評價，對可能產(chǎn)生的風險進行預警。

（三）“制度性風險”治理的國家審計職能創(chuàng)新的路徑選擇

我國是發(fā)展中國家，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展中，社會結(jié)構(gòu)中的職能性結(jié)構(gòu)和利益性結(jié)構(gòu)問題尚未很好解決。資源短缺、結(jié)構(gòu)失調(diào)、市場體系不完善、就業(yè)和分配矛盾突出、各利益集團矛盾加大、社會風險積聚、財政壓力增大和潛在的金融風險等使國家“制度性風險”增加，同時對制度性風險的辨識、防范和應對難度增大。國家審計防范和參與治理國家“制度性風險”是國家全民賦予的使命，是政府的基本職能，是市場經(jīng)濟發(fā)展的社會管理需要，是政府執(zhí)政的經(jīng)濟性、效率性和效果性評價的工具。因為，國家審計不僅是維護公共利益的政治工具，是民主與法制建設和國家治理的權(quán)力制衡、責任評價機制，同時，也是一個關(guān)于公共事務的有效機制，即對政府行為和制度設計與執(zhí)行的問責機制。

我國國家審計防御和治理“制度性風險”還需創(chuàng)新審計職能。對此，本文認為，國家審計參與國家治理應方面當考慮在政府績效審計的對象、范圍和具體方法做到系統(tǒng)化、規(guī)范化和職能創(chuàng)新：

（1）創(chuàng)新政府經(jīng)濟責任績效審計，實質(zhì)性地制約 “權(quán)力尋租”。分析政府財政狀況并加強地方政府債務的評價，預警防范由此可能產(chǎn)生的金融風險；分析預算選擇的結(jié)構(gòu)和方法并評價其改進的有效性；對國家、地方重大項目投資風險做出科學評估；對稅收政策的審議做出參考意見；支持人大對稅收管理的監(jiān)督；分析財政狀況和融資渠道方面的財務信息的可靠性。在對決策者開展經(jīng)濟責任審計時要有效解決審計內(nèi)容、責任落實、審計評價、審計結(jié)果利用等方面存在的長期影響和制約經(jīng)濟責任審計發(fā)展的問題，建立了責任承接機制，量化評價指標體系，落實了責任追究，開創(chuàng)了全新的經(jīng)濟責任審計模式。在強化權(quán)力監(jiān)督制約，促進政府績效管理，保障全民利益方面發(fā)揮重要作用。

（2）創(chuàng)新制度性風險預警審計，有效參與國家治理。國家審計的風險預警職能體現(xiàn)在對制度安排、國家政策、公共財政收支、國際經(jīng)濟競爭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展等重要問題的風險預警，不但應揭示問題的現(xiàn)狀，同時也要揭示風險趨勢。制度風險預警審計首先應當關(guān)注政策性風險，以及對受托公共責任中產(chǎn)生的代理權(quán)力異化并導致政策異化的風險，即政策制定異化和政策執(zhí)行異化風險的評估、認定和應對，防止由于政策導向偏差而使國家經(jīng)濟中一些具體措施失效。國家審計需要對政策制定進行風險識別與預警，對政策執(zhí)行進行風險識別與預警，對政策目標完成與政策執(zhí)行結(jié)果進行風險識別與預警。

（3）創(chuàng)新政府問責追責審計，建立有效的政府服務職能、社會管理職能的評價監(jiān)督機制。國家審計要協(xié)助人民代表大會對政府執(zhí)政能力和承擔的職責進行監(jiān)督，以提高政府的政策水平和實施效果并確保其可靠性。國家審計承載著對政府受托責任履行全過程以及公共管理績效的評價、問責和追責的使命。國家審計的工作重點主要集中在具有高風險的政府工作項目以及行政機構(gòu)面臨的主要管理風險上；評估政府對科學技術(shù)投資的管理及其成果以及知識產(chǎn)權(quán)保護工作的有效性；了解加強政府資產(chǎn)管理和工作可靠性的方法；預警政策制訂及執(zhí)行中的風險。國家審計應當通過對審計結(jié)果的綜合性分析，針對傾向性問題可能對宏觀經(jīng)濟產(chǎn)生的不利影響進行問責和追責，從而維護國家安全，保證人民利益不受侵害。

（4）創(chuàng)新政府社會管理和民生審計，建立以國民幸?？傊担℅NH）為核心的政府社會責任履行和經(jīng)濟責任績效評價的審計評估體系。社會福利已成為衡量一個國家或地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)達程度和文明進步水準的重要指標，是各國政府解決相關(guān)社會問題的基本制度安排。政府社會管理職能履行績效和民生審計要對社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展指標、生態(tài)環(huán)境風險指標、文化保護及推廣指標、政府執(zhí)政能力及執(zhí)政風險指標、國家GDP和GNH發(fā)展指標進行客觀評價和鑒證，要對制度安排的經(jīng)濟性、效果性、效率性、公平性和發(fā)展性進行評估。不斷提高政府社會管理的透明度。要在社會管理領(lǐng)域大力實施依法治國的基本方略，不斷完善社會管理的法律法規(guī)體系，加強法律的執(zhí)行和監(jiān)督，使政府對社會依法管理。

（5）創(chuàng)新國家審計理念并不斷拓展審計領(lǐng)域，通過國家審計功能的實現(xiàn)使社會發(fā)展中的一些價值觀與原則達到平衡。如制度安排與靈活的以人為本的政策化的平衡、個人主義與公平原則的平衡、權(quán)力集中與權(quán)力民主的平衡、登記制度與問責制之間的平衡、個人業(yè)績與平等之間的平衡等。通過國家審計的作用，充分調(diào)動一切積極因素，引導民眾參與表達利益訴求，通過國家審計的職能發(fā)揮，促進我國社會安全轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟社會科學發(fā)展。

我國社會轉(zhuǎn)型使政治體制改革力度加大、政府職能轉(zhuǎn)變速度加快，政府管理創(chuàng)新會賦予國家審計更多的國家治理功能，而國家審計也會不斷拓展工作范圍，從深層次發(fā)揮職能作用，參與國家治理，并在更廣泛領(lǐng)域識別風險、預警風險和應對風險。在國家政治體制改革前提下，國家審計將會更好地履行全民賦予的使命和責任，通過不斷創(chuàng)新有效地參與國家治理，防范轉(zhuǎn)型社會中的“制度性風險”。

參 考 文 獻

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[責任編輯 國勝鐵]