鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策研究
——基于31 個(gè)省級(jí)政策文本分析

曾 偉，周露美，楊森雅，王吳芳（浙江理工大學(xué)機(jī)械工程學(xué)院，浙江 杭州 310018）

1 研究背景

作為中國(guó)改革開放、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涌現(xiàn)出的一支近3000 萬(wàn)人口的新型勞動(dòng)大軍，農(nóng)民工的就業(yè)創(chuàng)業(yè)問(wèn)題已成為關(guān)乎國(guó)家民生、穩(wěn)定的大問(wèn)題。2017 年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)《關(guān)于做好當(dāng)前農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》等一系列促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持政策，為中國(guó)農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展提供了重要推進(jìn)力。

當(dāng)前，中國(guó)脫貧攻堅(jiān)取得了決定性進(jìn)展。然而受疫情的持續(xù)影響，農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。目前國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)問(wèn)題的研究多從微觀層面開展，鮮有從宏觀制度層面對(duì)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策進(jìn)行研究。在鄉(xiāng)村振興背景下研究農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策對(duì)于提升農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)效能，避免政策盲目性和片面性，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。據(jù)此，本文分析2017～2021 年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)不同區(qū)域農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)的政策工具和對(duì)象類型。組合運(yùn)用政策工具針對(duì)具體政策對(duì)象實(shí)現(xiàn)特定政策目標(biāo)，為深度探究使用合適政策工具進(jìn)行宏觀調(diào)控提供新的思路。

2 政策文本分析框架

政策工具是政府將其政策目標(biāo)實(shí)質(zhì)化的手段和途徑[1]。文章以各省農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策文本為研究對(duì)象，構(gòu)建包含政策工具維度（X 維度）和政策對(duì)象維度（Y 維度）的區(qū)域間農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策二維分析理論框架。

2.1 政策工具維度

Zegveld 和Rothwell（1985）將政策工具類型分為供給型、需求型和環(huán)境型政策工具。供給型政策工具即政府通過(guò)提供技術(shù)、資金等資源幫助創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的正常舉行；需求型政策工具即政府通過(guò)減少創(chuàng)業(yè)貿(mào)易管制、提供創(chuàng)業(yè)支持等方式推動(dòng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的增長(zhǎng)[2]；環(huán)境型政策工具即政府通過(guò)優(yōu)化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境來(lái)推動(dòng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的發(fā)展。

2.2 政策對(duì)象維度

政策對(duì)象是政策所發(fā)生作用的具體對(duì)象，是政策所實(shí)施的社會(huì)群體和政策所待解決的社會(huì)問(wèn)題。該文根據(jù)地域、技能兩個(gè)角度將政策對(duì)象分為兩個(gè)維度，第一維度為本地農(nóng)民工和外出農(nóng)民工，第二維度為新生代農(nóng)民工、持證上崗農(nóng)民工和普通農(nóng)民工。

3 政策文本選取及編碼

3.1 文本選取

使用python 編譯器以“農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)”為主題對(duì)國(guó)務(wù)院、各省級(jí)政府、鄉(xiāng)村振興局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳等官方網(wǎng)站平臺(tái)進(jìn)行檢索，選取2017 年初至2021 年底時(shí)間段，共搜集政策文本568 項(xiàng)。通過(guò)篩選：①刪除重復(fù)文本，剔除相關(guān)度低的文本；②剔除間接相關(guān)政策文本；③政策類型應(yīng)是行政法規(guī)、意見等規(guī)范性公文。最終，梳理有效政策文本399 份。

3.2 文本編碼

依據(jù)區(qū)域間農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)的二維分析框架，使用NVivo12分析工具對(duì)已篩選的399 份政策文本，按照所處層次做了差異化區(qū)分，并按照“編碼-政策文號(hào)-政策文本內(nèi)容-X 維度編碼-Y維度編碼”的編碼形式進(jìn)行編碼。其中X 維度采用“政策編號(hào)-X-S供給型/R 需求型/E 環(huán)境型”的編碼方式編號(hào)；Y 維度的1、2、3、4 則分別代表：當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工、外出農(nóng)民工、新生代農(nóng)民工、普通農(nóng)民工。由此形成區(qū)域間農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策文本內(nèi)容分析編碼。

4 農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策存在的問(wèn)題

4.1 政策工具維度

4.1.1 政策工具缺乏協(xié)同性

農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策文本中政策工具呈現(xiàn)多樣化的特征，呈現(xiàn)出多種政策工具并存的現(xiàn)象，但政策工具之間缺乏協(xié)同。農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)涉及精神培養(yǎng)、能力建設(shè)、過(guò)程支持和成果保護(hù)四個(gè)方面，僅由單一政策工具或者幾個(gè)政策工具偶然合作并不能高效完成，而需要依據(jù)特定的情境構(gòu)建政策工具的聯(lián)系，協(xié)同合作發(fā)揮最大效能。

4.1.2 政策工具缺乏量化考核

通過(guò)對(duì)政策文本的分析，發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)、東北地區(qū)的政策工具環(huán)境型和供給型的使用數(shù)量均大于需求型。東部地區(qū)和西部地區(qū)在農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面發(fā)展較早，中部和東北地區(qū)進(jìn)行了一定的政策模仿，但是均存在停留在理論層面、缺乏量化考核的問(wèn)題。

4.1.3 政策工具尚未構(gòu)建體系

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)政策布局從單一的側(cè)重東部地區(qū)與西部地區(qū)向各地區(qū)組合同步發(fā)展轉(zhuǎn)變，從單一的環(huán)境型為主的政策工具正在向供給型與環(huán)境型相結(jié)合的方式發(fā)展，但由于發(fā)展歷程較短，政策布局體系尚未構(gòu)成完整的政策鏈。

4.2 政策對(duì)象維度

4.2.1 政策對(duì)象不全面

當(dāng)前各個(gè)地區(qū)的政策文本均出現(xiàn)了幫扶主體單一、政策對(duì)象單一的問(wèn)題。政策對(duì)象為普通農(nóng)民工，通過(guò)引導(dǎo)新生代農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+”為代表的新產(chǎn)業(yè)與新業(yè)態(tài)就業(yè)創(chuàng)業(yè)[3]，但對(duì)當(dāng)?shù)睾头掂l(xiāng)農(nóng)民工、外出農(nóng)民工、新生代農(nóng)民工的政策對(duì)象關(guān)注較少。

4.2.2 政策對(duì)象缺乏重點(diǎn)

通過(guò)政策文本對(duì)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的管理體制、保障措施、教育培訓(xùn)機(jī)制以及服務(wù)機(jī)制、扶持政策等方面問(wèn)題進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)不同區(qū)域政策對(duì)象是否持證上崗、是否本地務(wù)工、是否為新生代農(nóng)民工并沒有表現(xiàn)出差異化的政策對(duì)象特征。

5 農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的優(yōu)化策略

5.1 政策工具維度

5.1.1 優(yōu)化政策工具使用策略

5.1.1.1 配套使用供需方政策

促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)一方面要發(fā)揮供給方與需求方政策工具的協(xié)同效應(yīng)。優(yōu)化消除經(jīng)濟(jì)壁壘的需求方政策工具與供給方的技術(shù)支持，并完善基礎(chǔ)政策工具，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)“多維度協(xié)同”。另一方面，應(yīng)適當(dāng)減少需求型政策工具的使用，防止泡沫經(jīng)濟(jì)爆破帶來(lái)的農(nóng)民工大規(guī)模失業(yè)，同時(shí)加大教育、技術(shù)等方面的供給支持力度，激活實(shí)體動(dòng)能。

5.1.1.2 靈活運(yùn)用綜合型政策工具

農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策包含多個(gè)政策工具，且呈現(xiàn)單一孤立的狀態(tài)，需要全面運(yùn)用綜合型的政策工具。一是將供給型、需求型、環(huán)境型工具相結(jié)合，既要制定相關(guān)政策致力于提高農(nóng)民工供給的素質(zhì)能力和搭建公平的供給平臺(tái)，又要降低農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)融資成本等來(lái)刺激對(duì)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)的需求。二是堅(jiān)持短期與中長(zhǎng)期政策工具相互結(jié)合，微觀與宏觀就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)齊頭并進(jìn)，使得前期的目標(biāo)規(guī)劃和策略制定能夠指導(dǎo)后期金融、技術(shù)支持以及政府采購(gòu)、人員培訓(xùn)等政策的落實(shí)；三是政府可結(jié)合示范地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際，將“人員技能、海外交流、政策扶持”等政策工具靈活調(diào)整融合。

5.1.2 進(jìn)一步完善政策鏈

5.1.2.1 營(yíng)造穩(wěn)定公平的政策環(huán)境

穩(wěn)定公平的就業(yè)創(chuàng)業(yè)環(huán)境是農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)有序良好就業(yè)的前提，就業(yè)創(chuàng)業(yè)程序繁瑣，存在隱形“門檻”，農(nóng)民工借貸融資難等問(wèn)題成為破壞公平環(huán)境的罪魁禍?zhǔn)住?yīng)加大農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策的落實(shí)力度以及加快推進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)程序和貸款的相關(guān)政策出臺(tái)以解決農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)以自籌資金為主等問(wèn)題，優(yōu)化登記、申請(qǐng)、領(lǐng)取流程，精簡(jiǎn)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)證明材料，放寬貸款條件和降低貸款門檻，確保政策有效惠及農(nóng)民工。

5.1.2.2 搭建動(dòng)態(tài)公共政策支持體系

除工資和基本勞動(dòng)權(quán)益以外，農(nóng)民工在城市醫(yī)療保險(xiǎn)、住房、子女教育等方面的訴求尤為強(qiáng)烈。農(nóng)村勞動(dòng)力流失衍生出的農(nóng)村老齡化嚴(yán)重、留守兒童等問(wèn)題也格外突出。需要政府通過(guò)出臺(tái)相關(guān)政策保障勞動(dòng)者合法權(quán)益，通過(guò)構(gòu)建農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)的動(dòng)態(tài)性公共政策支持體系和資源共享平臺(tái)，運(yùn)營(yíng)專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和建設(shè)創(chuàng)業(yè)園區(qū)、孵化基地等來(lái)幫助農(nóng)民工多渠道靈活就業(yè)。

5.2 政策對(duì)象維度

5.2.1 強(qiáng)化政策對(duì)象頂層設(shè)計(jì)

5.2.1.1 堅(jiān)持就近、平等和保障的政策制定理念

鼓勵(lì)就近就地實(shí)現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策制定，在制定過(guò)程中以創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持政策鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)民工返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，解決本地就業(yè)問(wèn)題，同時(shí)防止人口過(guò)度流失或者聚集。部分新生代農(nóng)民工很早步入社會(huì)，受經(jīng)濟(jì)收入、文化等制約受到社會(huì)歧視和不公平的對(duì)待。政府通過(guò)強(qiáng)化教育培訓(xùn)、維護(hù)勞動(dòng)權(quán)益、優(yōu)化就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工平等就業(yè)創(chuàng)業(yè)[4]。

5.2.1.2 優(yōu)化農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)層次

各地方政府需要加強(qiáng)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作，堅(jiān)持政府促進(jìn)與市場(chǎng)就業(yè)相互結(jié)合，民政、人力資源社會(huì)保障、發(fā)展改革、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利各部門壓實(shí)責(zé)任，通過(guò)機(jī)制的健全，優(yōu)化農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)的層次與結(jié)構(gòu)[5]，實(shí)現(xiàn)各有關(guān)部門協(xié)同配合，提高政策實(shí)施效率，從而推動(dòng)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

5.2.2 重視政策對(duì)象分類

5.2.2.1 明確農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)分類方法

各省需要針對(duì)各自區(qū)域經(jīng)濟(jì)文化等發(fā)展特征和農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)的具體情況，出臺(tái)配套政策明確其特定農(nóng)民工分類方法。通過(guò)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)崗的設(shè)立，加強(qiáng)生活服務(wù)業(yè)、勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加快信息網(wǎng)絡(luò)等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)端電子商務(wù)發(fā)展來(lái)促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)分類，同時(shí)又需要加強(qiáng)政策對(duì)城鎮(zhèn)戶籍居民和農(nóng)民工一視同仁。

5.2.2.2 完善保障農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)權(quán)益的法律法規(guī)

農(nóng)民工作為法律援助的重點(diǎn)保護(hù)對(duì)象，需要完善農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)過(guò)程中的相關(guān)法律保護(hù)制度。不同的農(nóng)民工類別所面臨的社會(huì)問(wèn)題不同，解決的最優(yōu)方法和途徑也會(huì)由此存在差異。完善具有對(duì)象針對(duì)性的農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)法律制度，加大維護(hù)特定農(nóng)民工權(quán)益的執(zhí)法力度，對(duì)于特定農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)中存在的爭(zhēng)議案件做到程序簡(jiǎn)化，法律援助申訴做到快速辦理。

6 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策體系是提升農(nóng)民工生活質(zhì)量的有力舉措，更是有序推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)政策日趨成熟，政策制定主體今后要從協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性和法制化角度進(jìn)行優(yōu)化，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)朝更好的方向發(fā)展。