生活垃圾處理設(shè)施治理的法治邏輯

徐文海， 王安琪

(同濟(jì)大學(xué) 法學(xué)院， 上海 200092)

一、 問(wèn)題的提出：垃圾處理設(shè)施的規(guī)范法學(xué)研究

隨著我國(guó)城市化水平與居民生活水平的普遍提高，生活垃圾急劇增長(zhǎng)的問(wèn)題凸顯。(1)生態(tài)環(huán)境部：《2020年全國(guó)大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報(bào)》，https://www.mee.gov.cn/ywgz/gtfwyhxpgl/gtfw/202012/P020201228557295103367.pdf，2020年12月28日。生活垃圾的統(tǒng)計(jì)比較困難，主要是農(nóng)村生活垃圾以及小城市的生活垃圾統(tǒng)計(jì)制度還不夠完善。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，此次發(fā)布信息的大、中城市一般工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為13.8億噸，工業(yè)危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生量為4498.9萬(wàn)噸，醫(yī)療廢物產(chǎn)生量為84.3萬(wàn)噸，城市生活垃圾產(chǎn)生量為23560.2萬(wàn)噸。“垃圾圍城”成為有關(guān)固體廢物的新聞報(bào)道中的高頻詞，大規(guī)模生活垃圾的產(chǎn)生必然要求大量垃圾處理設(shè)施的設(shè)置與運(yùn)營(yíng)。雖然生活垃圾處理設(shè)施是城鎮(zhèn)生活不可或缺的基礎(chǔ)設(shè)施，但是由于垃圾處理設(shè)施的“外部性”，近十幾年，反對(duì)垃圾處理設(shè)施建設(shè)乃至運(yùn)營(yíng)的矛盾糾紛在全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)，甚至還出現(xiàn)了攔截高速公路、警民沖突等現(xiàn)象。(2)比較著名的事件有北京阿蘇衛(wèi)的垃圾焚燒廠事件、上海江橋垃圾焚燒電廠事件、廣州番禺垃圾焚燒電廠事件、杭州余杭垃圾焚燒電廠事件等。圍繞垃圾處理設(shè)施的社會(huì)問(wèn)題已經(jīng)從技術(shù)、環(huán)境問(wèn)題演化為泛政治問(wèn)題，生活垃圾處理設(shè)施的法治化成為當(dāng)今中國(guó)環(huán)境法治亟待解決的重大課題之一。

生活垃圾處理設(shè)施的法治化是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括固體廢棄物法制、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制等。過(guò)去的研究比較偏向于經(jīng)驗(yàn)總結(jié)式實(shí)證研究，比如從環(huán)境社會(huì)學(xué)的角度研究垃圾分類(lèi)與垃圾處理設(shè)施的不同類(lèi)型(3)陳阿江、吳金芳等：《城市生活垃圾處置的困境與出路》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2016年。，且多從法政策學(xué)或者環(huán)境社會(huì)學(xué)的視角研究生活垃圾處理設(shè)施的選址(4)成協(xié)中：《垃圾焚燒及其選址的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制》，《浙江學(xué)刊》，2011年第3期，第47頁(yè)以下。、決策程序(5)鄒積超：《鄰避問(wèn)題化解的法治路徑——以杭州中泰九峰垃圾焚燒廠事件為例》,《環(huán)境保護(hù)》，2014年第16期，第51-54頁(yè)；劉超：《城市鄰避沖突的協(xié)商治理——基于湖南湘潭九華垃圾焚燒廠事件的實(shí)證研究 》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào)》，2016年第5期，第95-100頁(yè)；張?zhí)锾铮骸渡套h何以可能?——以番禺垃圾焚燒風(fēng)波為個(gè)案研究》，《湖北社會(huì)科學(xué)》，2013年第4期，第23-28頁(yè)。等相關(guān)問(wèn)題。當(dāng)下我國(guó)法學(xué)界對(duì)于垃圾處理設(shè)施的先行研究存在以下兩個(gè)特點(diǎn)：一方面，相關(guān)研究多是在固體廢棄物法制研究中偶爾提及廢棄物處理設(shè)施的規(guī)制問(wèn)題，集中討論垃圾處理設(shè)施的專(zhuān)題研究不多；另一方面，相關(guān)研究既不是從現(xiàn)有法律規(guī)范出發(fā)，亦不是以生活垃圾處理設(shè)施的規(guī)范構(gòu)成為落腳點(diǎn)，即目前這一領(lǐng)域的相關(guān)研究并不是規(guī)范“法學(xué)”的研究。

但是，法學(xué)研究一般是以處理規(guī)范性角度下的法規(guī)范為主要任務(wù)的，即關(guān)注實(shí)證法的規(guī)范效力、規(guī)范意義以及法院判決中包含的裁判準(zhǔn)則。(6)卡爾拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛(ài)娥譯，商務(wù)印書(shū)館，2003年，第77頁(yè)。因而，先行研究的不足在于過(guò)于偏重政策面上垃圾處理設(shè)施的管理和治理，未從現(xiàn)有法制的基礎(chǔ)上對(duì)垃圾處理設(shè)施的規(guī)范治理提出系統(tǒng)性的論證，更沒(méi)有關(guān)注到司法實(shí)踐中垃圾處理設(shè)施可能遇到的法律問(wèn)題及其解釋困境。本文主要從立法以及司法兩個(gè)方面探討生活垃圾處理設(shè)施的規(guī)范問(wèn)題，即本文的問(wèn)題意識(shí)主要包括：針對(duì)生活垃圾處理設(shè)施的設(shè)置、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行法律規(guī)制，涉及垃圾處理設(shè)施的訴訟(主要是民事訴訟與行政訴訟)與一般環(huán)境訴訟相比有何特殊性，可能出現(xiàn)哪些法律難題以及在解釋論上該如何應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題。

二、 我國(guó)生活垃圾處理設(shè)施的立法現(xiàn)狀

目前我國(guó)并沒(méi)有規(guī)范生活垃圾處理設(shè)施的專(zhuān)門(mén)性法律法規(guī)，甚至也沒(méi)有級(jí)別較低的相應(yīng)部門(mén)的規(guī)章制度等規(guī)范性文件。但這并不意味我國(guó)關(guān)于生活垃圾處理設(shè)施的立法處于空白狀態(tài)，生活垃圾處理設(shè)施相關(guān)的規(guī)范主要體現(xiàn)在以下立法之中：

首先是垃圾處理設(shè)施規(guī)制的基本法——《固體廢物污染環(huán)境防治法》。雖然該法相關(guān)條款并不多，但是其從事前(設(shè)置申請(qǐng))、事中(運(yùn)營(yíng))、事后(廢棄)三個(gè)階段規(guī)范了垃圾處理設(shè)施的全過(guò)程管理。從事前規(guī)制來(lái)看，該法第17條規(guī)定了建設(shè)處理設(shè)施必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)并遵循國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保管理的相關(guān)規(guī)定，第55條第1款則規(guī)定了生活垃圾處理設(shè)施必須符合國(guó)務(wù)院環(huán)保部門(mén)與建設(shè)部門(mén)的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。事中規(guī)制主要是該法第19條原則性規(guī)定應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)處理設(shè)施的管理和維護(hù)，保證其正常運(yùn)行和使用，同時(shí)，第21條規(guī)定禁止在自然保護(hù)區(qū)等特殊區(qū)域內(nèi)建設(shè)生活垃圾處理設(shè)施。事后規(guī)制主要是第55條規(guī)定的禁止擅自關(guān)閉、限制或者拆除生活垃圾處理設(shè)施，即對(duì)此采取許可制。

其次，在行政法規(guī)層面，除了《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第十八條規(guī)定“城市中的環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的城市環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)”之外，并沒(méi)有關(guān)于生活垃圾處理設(shè)施的行政法規(guī)。而在部門(mén)規(guī)章層面，《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見(jiàn)的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2011〕9號(hào))亦規(guī)定了加快設(shè)施建設(shè)、提高運(yùn)行水平、加快存量治理等原則性、政策導(dǎo)向性?xún)?nèi)容。另外，《城市生活垃圾管理辦法》第二章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了生活垃圾處理設(shè)施的管理問(wèn)題，即設(shè)施建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合城市生活垃圾治理規(guī)劃和國(guó)家有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(第9條)，工程竣工驗(yàn)收問(wèn)題(第12條)，設(shè)施的關(guān)閉、閑置或者拆除的禁止以及相應(yīng)程序(第13條、第14條)。第四章還專(zhuān)章規(guī)定了生活垃圾設(shè)施的經(jīng)營(yíng)企業(yè)的資質(zhì)等問(wèn)題。

除此之外，還有一些關(guān)于垃圾處理設(shè)施的特定事項(xiàng)的規(guī)范性文件，比如《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)》(建城〔2016〕227號(hào))、《關(guān)于推進(jìn)環(huán)保設(shè)施和城市污水垃圾處理設(shè)施向公眾開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)》(環(huán)宣教〔2017〕62號(hào))、《城市建筑垃圾管理規(guī)定》(建設(shè)部令第139號(hào))、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)地溝油整治和餐廚廢棄物管理的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2010〕36號(hào))等。

僅從規(guī)范論角度看，我國(guó)目前關(guān)于生活垃圾處理設(shè)施的規(guī)制存在以下問(wèn)題：第一，法律法規(guī)內(nèi)容缺乏規(guī)范效力，大多是一些政策宣示，這些內(nèi)容既不能規(guī)范政府的權(quán)力，更難以在實(shí)質(zhì)上為生活垃圾處理設(shè)施的業(yè)者以及周邊居民提供法律指引和保障。第二，上述規(guī)定缺乏處理設(shè)施規(guī)制的體系性，除了規(guī)制內(nèi)容不具體之外，對(duì)于處理設(shè)施分類(lèi)的法律意義、設(shè)施本身是否采取許可制、許可的要件為何、居民同意權(quán)的法律定位等關(guān)鍵問(wèn)題都缺乏明確規(guī)定。第三，在司法實(shí)踐層面對(duì)目前我國(guó)生活垃圾處理設(shè)施有關(guān)訴訟中出現(xiàn)的問(wèn)題缺乏規(guī)范研究，特別是對(duì)訴訟中出現(xiàn)的合格當(dāng)事人、違法性的判斷框架以及因果關(guān)系的證明等規(guī)范問(wèn)題尚無(wú)研究。

三、 生活垃圾處理設(shè)施的法律規(guī)制

(一)許可要件

在我國(guó)，一定規(guī)模以上的工程都必須經(jīng)過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)以及建設(shè)項(xiàng)目選址、用地規(guī)劃、建設(shè)工程規(guī)劃施工等許可，然而垃圾處理設(shè)施和一般的工程存在著重大差異，尤其體現(xiàn)在許可要件上。立法雖沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的條款對(duì)此加以規(guī)定，但在零散的規(guī)范性文件中卻能覓得端倪。例如，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾焚燒處理工作的意見(jiàn)》提到，應(yīng)根據(jù)環(huán)境容量充分考慮基本工藝達(dá)標(biāo)性、設(shè)備可靠性以及運(yùn)行管理經(jīng)驗(yàn)等因素，優(yōu)化污染治理技術(shù)的選擇，使污染物排放滿(mǎn)足國(guó)家和地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)及環(huán)境影響評(píng)價(jià)批復(fù)要求。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)定，目前對(duì)于設(shè)置生活垃圾處理設(shè)施的許可條件并不清晰，筆者結(jié)合現(xiàn)有規(guī)定條文整理出以下四個(gè)要件：

第一，符合國(guó)家環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)要件，即：建設(shè)生活垃圾處理設(shè)施必須符合國(guó)家生態(tài)環(huán)境部及建設(shè)部的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第55條對(duì)此已經(jīng)做出明確規(guī)定。目前我國(guó)已經(jīng)存在《生活垃圾衛(wèi)生填埋處理技術(shù)規(guī)范》(B50869—2013)、《生活垃圾填埋場(chǎng)污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB16889—2008)、《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB18485—2014)。因此，所有新建及已建垃圾處理設(shè)施必須達(dá)到相應(yīng)的國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

第二，通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)，即：申請(qǐng)?jiān)O(shè)置生活垃圾處理設(shè)施時(shí)需要提交環(huán)境影響評(píng)價(jià)書(shū)?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第17條是其法律依據(jù)。生活垃圾處理設(shè)施的環(huán)境影響評(píng)價(jià)必須考慮到其特殊性，這方面日本的經(jīng)驗(yàn)可以參考。(7)之所以以日本為參考，主要還是考慮到兩國(guó)國(guó)民性的相近之處，對(duì)于環(huán)境保護(hù)與公共利益之間的平衡，兩國(guó)間具有更為相似的取向，較之歐美極端環(huán)保主義，兩國(guó)更為務(wù)實(shí)平和。此外，從法規(guī)范的設(shè)置乃至于法解釋學(xué)的展開(kāi)而言，我國(guó)在訴訟程序上多借鑒日本法。在日本，申請(qǐng)垃圾處理設(shè)施設(shè)置許可的一方必須提交生活環(huán)境影響調(diào)查書(shū)。(8)大冢直：《環(huán)境法BASIC》(第二版)，有斐閣，2016年，第253頁(yè)；北村喜宣：《環(huán)境法》(第四版)，弘文堂，2017年，第474頁(yè)。該調(diào)查書(shū)亦稱(chēng)“迷你環(huán)評(píng)”，指的是：一點(diǎn)規(guī)模以下的只需要提出生活環(huán)境影響評(píng)價(jià)書(shū)，因?yàn)檫@種情況下無(wú)須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。如果本身項(xiàng)目需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，那么可以以環(huán)境影響評(píng)價(jià)書(shū)代替生活環(huán)境影響調(diào)查書(shū)，即“以大替小”。其主要針對(duì)該垃圾處理設(shè)施運(yùn)作以及伴隨運(yùn)作所產(chǎn)生的大量廢棄物在運(yùn)入時(shí)對(duì)生活環(huán)境造成的影響，包括大氣環(huán)境(大氣質(zhì)量、噪音、振動(dòng)以及惡臭)和水環(huán)境(水質(zhì)以及地下水)，調(diào)查的具體項(xiàng)目則是根據(jù)廢棄物處理設(shè)置的種類(lèi)、規(guī)模以及廢棄物本身的種類(lèi)、性質(zhì)，由申請(qǐng)者自己選定必要的調(diào)查項(xiàng)目。調(diào)查區(qū)域則是綜合處理設(shè)施的種類(lèi)、場(chǎng)所的氣象水文等自然條件以及居民的狀況等社會(huì)條件，由申請(qǐng)者設(shè)定調(diào)查事項(xiàng)可能對(duì)生活環(huán)境造成影響的范圍。(9)日本環(huán)境省：《廢棄物處理設(shè)施生活環(huán)境影響調(diào)查指南》(2006年版)，http://www.env.go.jp/recycle/misc/facility_assess/index.html，2006年9月20日。

第三，處理業(yè)者的能力要件，即：垃圾處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)業(yè)者不僅需要具備相應(yīng)資質(zhì)，同時(shí)也需要具備經(jīng)營(yíng)能力。我國(guó)的現(xiàn)行立法已經(jīng)對(duì)此制定了相應(yīng)的規(guī)范，關(guān)于前者，《城市生活垃圾管理辦法》第25條明確規(guī)定從事城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性處置的企業(yè)應(yīng)當(dāng)取得城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性處置服務(wù)許可證，同時(shí)規(guī)定了對(duì)企業(yè)的相關(guān)要求，這包括：至少擁有5名以上處級(jí)以上具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)的人員；具有完備的管理制度和緊急處理能力；配備具有相應(yīng)處理能力的設(shè)備；等等。

第四，處理業(yè)者的消極要件，即：如果處理業(yè)者具有某些消極要件且違法行為情節(jié)嚴(yán)重時(shí)，政府必須撤銷(xiāo)該處理設(shè)置的行政許可。這些消極要件包括業(yè)者過(guò)去的嚴(yán)重違法行為、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中不誠(chéng)信行為、違反法定義務(wù)等。

(二)居民同意要件

垃圾處理設(shè)施的設(shè)置與運(yùn)營(yíng)需要公眾參與，這是保障公眾環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提高全社會(huì)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的有效措施之一。垃圾處理設(shè)施中的公眾參與問(wèn)題亦是研究者關(guān)注焦點(diǎn)之一。(10)唐明良：《環(huán)評(píng)行政程序的法理與技術(shù)——奉獻(xiàn)社會(huì)中決策理性的形成過(guò)程》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第15頁(yè)。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，有關(guān)公眾參與的話(huà)題甚至占到以環(huán)境影響評(píng)價(jià)為主題的論文總量的80%，可見(jiàn)研究之集中。本文重點(diǎn)在于從要件論上來(lái)看，居民對(duì)于設(shè)置生活垃圾處理設(shè)施是否擁有否決權(quán)。對(duì)此，學(xué)界存在贊否兩論。一方面，有學(xué)者認(rèn)為，居民同意權(quán)并不是具有決定性意義的要件，而只是一種公眾參與方式的程序性要求。是否存在公眾參與可能構(gòu)成程序瑕疵，在充分向公眾進(jìn)行情況說(shuō)明之后，不能僅以周邊居民的不同意為由不許可垃圾處理設(shè)施之設(shè)置。有學(xué)者認(rèn)為公眾參與的強(qiáng)度最多達(dá)到影響決策的地步，而不能構(gòu)成參與決定甚至取得支配權(quán)，否則與民主原則相悖。(11)施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘等譯，北京大學(xué)出版社，2009年，第45頁(yè)以下。另外，相同意見(jiàn)亦見(jiàn)于許宗力：《憲法與法治國(guó)行政》，元照出版公司，1999年。另一方面，有意見(jiàn)認(rèn)為，以居民同意權(quán)為核心的公眾參與應(yīng)當(dāng)具有更高的強(qiáng)制性，而不能淪為一種政府或者企業(yè)對(duì)于居民的單行溝通或者形式主義，即反對(duì)過(guò)去“公告-評(píng)論”式的模式，這樣難以實(shí)現(xiàn)行政機(jī)構(gòu)與公民之間的溝通，也難以達(dá)成合意。(12)唐明良：《環(huán)評(píng)行政程序的法理與技術(shù)——風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中決策理性的形成過(guò)程》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012年，第20-21頁(yè)。

兩方意見(jiàn)似乎都有彼此的理念以及支撐理由，但從規(guī)范法學(xué)的角度看來(lái)，按照《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，行政許可的行政機(jī)構(gòu)可以通過(guò)征求意見(jiàn)，問(wèn)卷調(diào)查，組織召開(kāi)座談會(huì)、專(zhuān)家論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等方式征求公民、法人和其他組織對(duì)環(huán)境保護(hù)相關(guān)事項(xiàng)或者活動(dòng)的意見(jiàn)和建議。如果沒(méi)有征求周邊居民的意見(jiàn)，顯然存在程序上的“瑕疵”，那么行政許可本身存在“可撤銷(xiāo)”的可能性。但是，依據(jù)該《辦法》第9條，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)公民、法人和其他組織提出的意見(jiàn)和建議進(jìn)行歸類(lèi)整理、分析研究，在作出環(huán)境決策時(shí)予以充分考慮，并以適當(dāng)?shù)姆绞椒答伣o公民、法人和其他組織?？梢?jiàn)，從立法上來(lái)說(shuō)，我國(guó)并沒(méi)有確立居民同意權(quán)在行政許可中的“卓越”地位，而僅僅使其停留在一種“考慮”或者“參考”因素的定位上，更多的是一種程序性權(quán)利。

從司法實(shí)踐來(lái)看，亦鮮見(jiàn)法院對(duì)這個(gè)問(wèn)題的判斷。比較法上，在日本社會(huì)中，對(duì)于垃圾處理設(shè)施的設(shè)置以及運(yùn)營(yíng)問(wèn)題，在設(shè)置業(yè)者和當(dāng)?shù)鼐用裰g一直存在糾紛。因此，許多地方政府通過(guò)指導(dǎo)綱要等形式要求設(shè)置業(yè)者在申請(qǐng)?jiān)O(shè)置許可之前應(yīng)得到可能受此影響地區(qū)居民的同意書(shū)(即要求居民同意)。(13)越智敏裕：《環(huán)境訴訟法》，日本評(píng)論社，2017年，第245頁(yè)。日本的法院曾經(jīng)對(duì)于這種居民同意在垃圾處理設(shè)施的行政許可中的定位做出如下判斷：由于法律中沒(méi)有將居民同意作為許可要件之一，而所謂同意制不過(guò)是一種行政指導(dǎo)，因而不具有法律拘束力。(14)品川公寓判決，日本最高法院判決1985年7月16日民集39卷5號(hào)第989頁(yè)。即便在日本，居民同意也不過(guò)是事前階段促使設(shè)置業(yè)者與周邊居民進(jìn)行協(xié)商的手段罷了。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，由于“鄰避效應(yīng)”的存在，想要所有或者大部分周邊居民都同意設(shè)置垃圾處理設(shè)施是幾乎不可能的，即便設(shè)置了該要件，現(xiàn)實(shí)生活中也難以實(shí)現(xiàn)。因此，從規(guī)范論上來(lái)說(shuō)，立法中不宜明文將周邊居民同意作為許可要件。

(三)運(yùn)營(yíng)過(guò)程規(guī)制

所謂過(guò)程規(guī)制指的是對(duì)于生活垃圾處理設(shè)施的全過(guò)程監(jiān)管，包括上文所言的事前的規(guī)制設(shè)置、事中的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管和事后的廢棄監(jiān)管。前文已詳述了事前規(guī)制的許可要件問(wèn)題，至于事后的廢棄監(jiān)管，《固體廢物污染環(huán)境防治法》第55條第3款明確規(guī)定，禁止擅自關(guān)閉、閑置或者拆除生活垃圾處置的設(shè)施、場(chǎng)所，確有必要關(guān)閉、閑置或者拆除的，必須由相關(guān)部門(mén)審批并采取相應(yīng)措施。于是問(wèn)題的焦點(diǎn)則為：事中的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管缺乏可操作性監(jiān)管措施的規(guī)定?！冻鞘猩罾芾磙k法》第31條僅僅原則性規(guī)定了行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)委托具有計(jì)量認(rèn)證資格的機(jī)構(gòu)定期對(duì)城市生活垃圾處理場(chǎng)站的垃圾處置數(shù)量、質(zhì)量和環(huán)境影響進(jìn)行監(jiān)測(cè)。除此之外，《建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)城鎮(zhèn)生活垃圾處理場(chǎng)站建設(shè)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管的意見(jiàn)》還提到可以根據(jù)需要向垃圾處理場(chǎng)站派駐監(jiān)督員，規(guī)范條文僅此而已。細(xì)化而言，運(yùn)營(yíng)過(guò)程規(guī)制主要包含以下兩個(gè)方面：

第一，建立定期政府巡查機(jī)制。雖然《固體廢物污染環(huán)境防治法》第26條規(guī)定了監(jiān)管部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)檢查的權(quán)力，但是目前的過(guò)程監(jiān)管多以問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)橹?，現(xiàn)實(shí)中往往是出現(xiàn)問(wèn)題才動(dòng)用該條款。更恰當(dāng)?shù)淖龇☉?yīng)當(dāng)是在《城市生活垃圾管理辦法》第31條規(guī)定的定期檢測(cè)制度的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)本身的現(xiàn)場(chǎng)巡查機(jī)制，進(jìn)而強(qiáng)化事中監(jiān)督。這方面，2015年修訂的《大氣污染防治法》其實(shí)已經(jīng)做出了新的嘗試，該法第24條規(guī)定重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)安裝、使用大氣污染物排放自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備且須與環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)的監(jiān)控設(shè)備聯(lián)網(wǎng)，以保證監(jiān)測(cè)設(shè)備正常運(yùn)行并依法公開(kāi)排放信息。同理，2017年修訂的《水污染防治法》第23條也規(guī)定了類(lèi)似制度。

第二，完善垃圾處理設(shè)施的信息公開(kāi)制度。雖然生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)制定了垃圾處理設(shè)施向社會(huì)公眾開(kāi)放的指導(dǎo)意見(jiàn)，意在建立共同與互信共享機(jī)制，在現(xiàn)實(shí)案例中也取得了一定的效果，同時(shí)，《大氣污染防治法》以及《水污染防治法》等修法也重視污染數(shù)據(jù)的傳輸和管理，但是，卻并未強(qiáng)制要求數(shù)據(jù)公開(kāi)。此外，目前我們幾乎難以通過(guò)公開(kāi)渠道查詢(xún)到機(jī)構(gòu)檢測(cè)的垃圾處理設(shè)施的排氣、排水等相關(guān)環(huán)保數(shù)據(jù)。(15)陳阿江、吳金芳等著：《城市生活垃圾處置的困境與出路》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2016年，第107頁(yè)。在規(guī)范價(jià)值上，一方面，這種公開(kāi)是以環(huán)保教育為主要目的，缺乏對(duì)企業(yè)本身的制約效用。換言之，該指導(dǎo)意見(jiàn)更多的是一種政策導(dǎo)向的宣示，不僅缺乏法律上的強(qiáng)制效力，而且不利于長(zhǎng)效機(jī)制的建立。另一方面，法律沒(méi)有明確規(guī)定信息公開(kāi)的具體內(nèi)容以及法律效果，尤其沒(méi)有規(guī)定政府的信息公開(kāi)強(qiáng)制義務(wù)，同時(shí)也缺乏企業(yè)違反信息公開(kāi)之后的法律責(zé)任以及信息造假的法律責(zé)任。因而，明確范圍和責(zé)任的強(qiáng)制信息公開(kāi)制度的構(gòu)建值得期待。

四、 生活垃圾處理設(shè)施相關(guān)訴訟中的法律問(wèn)題

在解決了垃圾處理設(shè)施的設(shè)置、運(yùn)營(yíng)以及退出的法律規(guī)制等行為規(guī)范之后，圍繞垃圾處理設(shè)施相關(guān)訴訟的裁判規(guī)范構(gòu)建成為下一階段的課題。目前，關(guān)于生活垃圾處理設(shè)施的社會(huì)糾紛多以設(shè)施建設(shè)前地方政府和民眾之間的矛盾為主。這些糾紛或因民眾的反對(duì)而致使政府停止建設(shè)，或改頭換面繼續(xù)實(shí)施，許多糾紛并未走進(jìn)司法程序。(16)筆者以“垃圾處理”“垃圾處理設(shè)施”等關(guān)鍵詞在中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng)、北大法寶案例數(shù)據(jù)庫(kù)里搜索相關(guān)裁判文書(shū)，發(fā)現(xiàn)：雖然出現(xiàn)相關(guān)裁判文書(shū)471份，但是絕大多數(shù)都是欠繳垃圾處理費(fèi)、合同糾紛等與垃圾處理設(shè)施本身關(guān)系不大的裁判文書(shū)?？紤]到本文是以一般居民與垃圾處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)方或者垃圾處理設(shè)施審批方(行政機(jī)關(guān))之間的法律關(guān)系為主要出發(fā)點(diǎn)，以此視角重新篩選可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)垃圾處理設(shè)施的行政訴訟與民事訴訟案件較少?？伤阉鞯降囊环菪姓袥Q書(shū)是金雪虎訴寧波市規(guī)劃局規(guī)劃行政許可及浙江省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳規(guī)劃行政復(fù)議案〔一審(2015)甬東行初字第209號(hào)，二審(2016)浙02行終222號(hào)〕。當(dāng)然垃圾處理糾紛解決包含協(xié)商、調(diào)解、訴訟等多種方式，但作為兜底性解決形式的訴訟，尤為強(qiáng)調(diào)規(guī)范性。由于相關(guān)訴訟數(shù)量極少，從我國(guó)司法裁判中難以明確生活垃圾處理設(shè)施的規(guī)范內(nèi)容。但從比較法上看，訴訟一般是其他法治國(guó)家解決垃圾處理設(shè)施糾紛問(wèn)題的最常見(jiàn)方式之一，而在依法行政的要求下，裁判也必將成為我國(guó)解決此類(lèi)問(wèn)題的最主要形式。本文重點(diǎn)關(guān)注生活垃圾處理設(shè)施訴訟中有別于一般環(huán)境訴訟的法律問(wèn)題，這些規(guī)范性問(wèn)題主要包括原告適格問(wèn)題、權(quán)利侵害的法律依據(jù)問(wèn)題、違法性判斷問(wèn)題以及因果關(guān)系的舉證問(wèn)題等。

(一)原告適格問(wèn)題

與一般訴訟明顯不同，有資格提起生活垃圾處理設(shè)施訴訟的原告相對(duì)是不確定的；而與環(huán)境公益訴訟的原告不同，其與生活垃圾處理設(shè)施存在直接的利害關(guān)系。比如，在請(qǐng)求停止建設(shè)生活垃圾處理設(shè)施的行政訴訟中，往往是原告請(qǐng)求行政部門(mén)撤銷(xiāo)設(shè)施的許可，此時(shí)由于設(shè)施本身還沒(méi)有建設(shè)，那么，哪些人可以提起訴訟是難以確定的。因此，在生活垃圾處理設(shè)施訴訟中，原告適格問(wèn)題具有一定的特殊性。另外，本文分析的是一般公民或組織提起的環(huán)境私益訴訟，所以，按照我國(guó)法律需要法定組織才可以提起的環(huán)境公益訴訟不在本文討論范圍之內(nèi)。

以行政訴訟為例，按照行政訴訟法第25條，與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織有權(quán)提起訴訟。理論上，只要由于垃圾處理設(shè)施的有害物質(zhì)造成健康、生活環(huán)境上的受害，周邊居民便可以提起訴訟，即具備撤銷(xiāo)許可訴訟的原告資格。但是，應(yīng)當(dāng)注意到生活垃圾處理設(shè)施造成的環(huán)境影響往往具有范圍廣、無(wú)形化、程度不一等特點(diǎn)，所以確定原告資格具有一定的難度。至于“周邊居民”的范圍如何確定，需要在考慮該垃圾處理設(shè)施的種類(lèi)與規(guī)模等具體情況的基礎(chǔ)上(17)例如，一般來(lái)說(shuō)垃圾焚燒處理設(shè)施應(yīng)當(dāng)考慮大氣污染為主，此時(shí)應(yīng)當(dāng)以設(shè)施的位置、氣候風(fēng)向、與居民的距離等要素為主要考慮方向。與此相對(duì)，垃圾填埋場(chǎng)應(yīng)當(dāng)以水污染的考量為主，應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)施的地勢(shì)、地下水的流向等因素。，以該居民與該處理設(shè)施的物理距離關(guān)系為中心，考慮設(shè)施周?chē)牡匦?，可能?dǎo)致的危害的規(guī)模、范圍以及原告的生活狀態(tài)等具體條件，按照社會(huì)通常觀念進(jìn)行合理的判斷。(18)越智敏裕：《環(huán)境訴訟法》，日本評(píng)論社，2017年，第264頁(yè)。另外，原告的范圍還可以參考下文所言環(huán)境影響評(píng)價(jià)調(diào)查中可能受設(shè)施影響的區(qū)域范圍。但是，作為訴訟要件的原告適格問(wèn)題應(yīng)當(dāng)以法院的司法判斷為準(zhǔn)，環(huán)評(píng)文件中可能受影響的范圍只能作為參考。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)防止原告的范圍無(wú)限擴(kuò)張化，尤其是與垃圾處理設(shè)施達(dá)到一定距離以上的居民的原告適格的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)更加謹(jǐn)慎。這是因?yàn)?，判斷原告適格的問(wèn)題不僅涉及本訴訟與環(huán)境公益訴訟的關(guān)系問(wèn)題，更重要的是，是否存在實(shí)質(zhì)影響應(yīng)當(dāng)成為主要的考量因素。

另外，對(duì)于周邊居民身份的確認(rèn)，不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人或者居住權(quán)人，這是因?yàn)槭芾幚碓O(shè)施影響更多的并不是一種物權(quán)上的負(fù)面影響，更多的還是健康受損的問(wèn)題。因此，應(yīng)當(dāng)包括在此附近居住、上班、上學(xué)乃至從事農(nóng)業(yè)勞作的人，只要在生活垃圾處理設(shè)施影響范圍內(nèi)日常一定時(shí)間以上活動(dòng)的人都應(yīng)當(dāng)具備原告資格。比如，在日本的判例中，有法院認(rèn)可了僅僅在處理垃圾處理設(shè)施附近進(jìn)行過(guò)三次采摘茶葉的原告為周邊居民的判例(19)橫濱地方法院判決1999年11月24日《判例Times》1054號(hào)第121頁(yè)。，還有法院認(rèn)可了設(shè)施附近的上班族的原告適格(20)埼玉地方法院判決2007年2月7日《判例地方自治》292號(hào)第22頁(yè)。。

(二)權(quán)利救濟(jì)的依據(jù)問(wèn)題

在生活垃圾處理設(shè)施訴訟中，原告依據(jù)何種準(zhǔn)據(jù)法規(guī)范請(qǐng)求損害賠償或者停止侵害是此類(lèi)案件中極為重要的課題。

在相關(guān)判例中，主流觀點(diǎn)是以人格權(quán)為根據(jù)請(qǐng)求損害賠償或者停止侵害，即：人格權(quán)是人們基于人格而在生活上的各種利益歸屬為內(nèi)容的權(quán)利，這是維持生命、健康，過(guò)上舒適生活的權(quán)利。(21)張挺：《環(huán)境侵權(quán)中侵害排除理論研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015年，第77頁(yè)。而且這種權(quán)利有《民法典》第110條規(guī)定的生命健康權(quán)作為實(shí)體法的規(guī)范依據(jù)。爭(zhēng)議的焦點(diǎn)進(jìn)而可能細(xì)化為以下兩點(diǎn)：一是可否以財(cái)產(chǎn)權(quán)為依據(jù)請(qǐng)求保護(hù)的問(wèn)題；二是垃圾處理設(shè)施訴訟中的人格權(quán)具體化的問(wèn)題。

首先，相對(duì)于以自然人的人格權(quán)為依據(jù)，當(dāng)事人可否以設(shè)施影響當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)的價(jià)值為由請(qǐng)求損害賠償或者停止侵害。比如，因?yàn)樯罾幚碓O(shè)施的建設(shè)致使該區(qū)域“風(fēng)評(píng)”變差，大眾對(duì)該區(qū)域的評(píng)價(jià)惡化，從而可能影響原告在該區(qū)域的不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值，此時(shí)可否以“所有權(quán)的減值”為由提出訴訟請(qǐng)求？筆者認(rèn)為，如果因?yàn)槔幚碓O(shè)施真正造成原告物件“物理性”毀損或者減值，自然可以依據(jù)物權(quán)請(qǐng)求權(quán)請(qǐng)求損害賠償或者停止侵害。但是，如果僅僅因?yàn)橐话愦蟊姷闹饔^感受而認(rèn)為其所有權(quán)減值，則不可以財(cái)產(chǎn)權(quán)為依據(jù)請(qǐng)求損害賠償或者停止侵害。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，生活垃圾處理設(shè)施相關(guān)訴訟更多的是對(duì)生活以及環(huán)境的影響，一般情況下都不太可能涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害，因此，原則上法院不應(yīng)當(dāng)支持以財(cái)產(chǎn)權(quán)為依據(jù)的訴訟請(qǐng)求。

其次，此處還面臨一般人格權(quán)與垃圾處理設(shè)施中的人格權(quán)的差異性問(wèn)題。人格權(quán)概念極其寬泛，既包括生命權(quán)、健康權(quán)等絕對(duì)性人格權(quán)或者排他性人格權(quán)，還包括生活侵害等需要權(quán)利衡量的相對(duì)性人格權(quán)。(22)周云濤：《論憲法人格權(quán)與民法人格權(quán)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2010年，第110頁(yè)。當(dāng)然，垃圾處理設(shè)施可能直接影響當(dāng)事人的健康權(quán)等絕對(duì)性人格權(quán)，即直接導(dǎo)致原告健康受損而產(chǎn)生疾病，但是現(xiàn)實(shí)中更多的是其對(duì)原告生活環(huán)境的影響。

比較法上采取的法律依據(jù)并不是生命健康權(quán)意義上的人格權(quán)概念(一般人格權(quán))，而是需要對(duì)人格權(quán)進(jìn)行具體化。對(duì)此，日本在垃圾處理設(shè)施的民事訴訟中衍生出了諸如凈水享受權(quán)、平穩(wěn)生活權(quán)等具體人格權(quán)。比如，所謂凈水享受權(quán)指的是確保水源干凈的權(quán)利。這與一般因飲水導(dǎo)致健康權(quán)受損的情況存在顯著差異，垃圾處理設(shè)施導(dǎo)致的水污染可能不直接成為周邊居民的飲用灌溉水源，因而不一定損害周邊居民的健康權(quán)，但是對(duì)于居民享受干凈水質(zhì)的權(quán)利造成了侵害。對(duì)于凈水享受權(quán)存在以下批判：第一，如上文所述，通過(guò)凈水處理可以去除污濁得到清潔水質(zhì)，從而不會(huì)影響人的健康，因此以水源之干凈作為權(quán)利內(nèi)容缺乏必要性。第二，河流水流(包含湖泊等其他靜態(tài)水)并不是為了私權(quán)服務(wù)，其干凈程度也不以私權(quán)為目標(biāo)。第三，水源的干凈屬性關(guān)乎多數(shù)人的利益，與其通過(guò)私權(quán)不如通過(guò)立法以及行政等公法規(guī)制更為恰當(dāng)。(23)大津地方法院判決1989年3月8日《判例時(shí)報(bào)》1307號(hào)第24頁(yè)，詳見(jiàn)張挺：《環(huán)境侵權(quán)中侵害排除理論研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2015年，第78頁(yè)。此后，法院開(kāi)始使用平穩(wěn)生活權(quán)的概念。平穩(wěn)生活權(quán)作為人格權(quán)的一種，指的是享有平穩(wěn)而安全的生活的權(quán)利，(24)日本關(guān)于平穩(wěn)生活權(quán)的討論，參見(jiàn)吉村良一：《平穩(wěn)生活權(quán)的意義》，《市民法與不法行為法的理論》，日本評(píng)論社，2016年，第273頁(yè)以下。在垃圾處理設(shè)施訴訟中，多指應(yīng)當(dāng)提供普通居民認(rèn)知范圍內(nèi)的健康適用的生活和飲用水，平穩(wěn)生活權(quán)可以說(shuō)是一種概括性的非特定具體化的生活利益。

綜上，將人格權(quán)進(jìn)一步細(xì)分為身體性人格權(quán)和平穩(wěn)生活性人格權(quán)兩個(gè)層次。對(duì)身體性人格權(quán)的侵害因其具備侵害生命健康的外觀而能夠直接進(jìn)行違法認(rèn)定。然而，對(duì)于平穩(wěn)生活性人格權(quán)的侵害與否卻需要綜合其他多種因素進(jìn)行裁量評(píng)價(jià)。這就是涉垃圾處理設(shè)施訴訟中所謂的人格權(quán)“分層化”。

(三)違法性的判斷

在解決了由誰(shuí)依據(jù)何種權(quán)利起訴的問(wèn)題之后，垃圾處理設(shè)施相關(guān)訴訟的要件之中最為關(guān)鍵的便是違法性要件和因果關(guān)系要件。

先來(lái)看違法性要件，我國(guó)民法學(xué)界雖然對(duì)構(gòu)成要件意義上的違法性要件存在贊否兩論，但是對(duì)訴訟中違法行為的判斷應(yīng)當(dāng)是沒(méi)有爭(zhēng)議的。那么，垃圾處理設(shè)施訴訟中依據(jù)哪些因素判斷行為違法性？一般認(rèn)為，如果處理設(shè)施排出的有害物質(zhì)具有高度可能性產(chǎn)生損害的話(huà)，就可以認(rèn)定其超過(guò)了一般限度，從而認(rèn)定行為違法性成立。換言之，在因侵權(quán)行為導(dǎo)致居民人格權(quán)受到侵害的情況下，除非出現(xiàn)了明顯的健康受損，否則還是需要綜合考慮侵害行為的樣態(tài)，該人格性利益的重要性，侵害的程度，設(shè)施運(yùn)營(yíng)者是否遵守規(guī)制準(zhǔn)則、是否采取了預(yù)防性措施等要素進(jìn)行判斷。

首先，作為判斷要素之一，應(yīng)當(dāng)特別注意設(shè)施運(yùn)營(yíng)者是否遵守了環(huán)境法律基準(zhǔn)，是否遵守了公法上的規(guī)制基準(zhǔn)。以垃圾填埋場(chǎng)為例，司法判斷違法性之時(shí)應(yīng)當(dāng)著重考慮到：(1)是否遵守了垃圾處理場(chǎng)防止污水泄漏的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)；(2)滲漏污水處理設(shè)備是否達(dá)到技術(shù)基準(zhǔn)；(3)是否定期對(duì)地下水等水質(zhì)進(jìn)行檢查；(4)是否規(guī)范記錄并完整保存運(yùn)營(yíng)管理中的各種記錄。一般來(lái)說(shuō)，違反強(qiáng)制性的公法規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)也就意味著違法性程度較高。當(dāng)然，違反規(guī)制基準(zhǔn)并不能作為絕對(duì)性的標(biāo)準(zhǔn)，也并不意味著只要違反規(guī)制基準(zhǔn)即可支持原告的訴訟請(qǐng)求，還需要綜合考量其他因素加以判斷。

其次，應(yīng)當(dāng)考慮設(shè)施處理業(yè)者對(duì)于設(shè)施的設(shè)置以及管理是否具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)技能、財(cái)力和業(yè)績(jī)，即對(duì)業(yè)者能力的判斷。如上文所述，這也是設(shè)施設(shè)置許可的要件之一。因此，即便是在行政訴訟中，當(dāng)事人也可以以設(shè)置者能力不足主張行政許可的違法性。在民事訴訟中，如果業(yè)者具備處理生活垃圾的相應(yīng)能力、財(cái)力和業(yè)績(jī)，那么其違法性程度就相對(duì)更弱；反之，則可以推定違法性更強(qiáng)。當(dāng)然，在民事訴訟中考慮這些本應(yīng)由行政監(jiān)管考量的問(wèn)題有些“超綱”，但這些因素往往是比較容易驗(yàn)證的，故而在訴訟中可以得到相應(yīng)證據(jù)，從而判斷行為的違法性問(wèn)題。在日本垃圾處理設(shè)施的相關(guān)訴訟中，處理業(yè)者的能力要素往往成為訴訟中最大的爭(zhēng)論點(diǎn)以及決定性要素，業(yè)者能力往往由相應(yīng)的部門(mén)規(guī)章具體規(guī)定。業(yè)者的能力牽涉范圍也是較為廣泛的，比如，運(yùn)營(yíng)業(yè)者負(fù)債較多也可能是因其能力不足以致于不能保證設(shè)施的良好運(yùn)營(yíng)而造成的。(25)越智敏裕：《環(huán)境訴訟法》，日本評(píng)論社，2017年，第260頁(yè)。

再次，關(guān)于垃圾處理設(shè)施公共性的違法性抗辯因素是垃圾處理業(yè)者在垃圾處理設(shè)施相關(guān)訴訟中可能提到的抗辯事由。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，除了企業(yè)自用型垃圾處理設(shè)施，絕大部分垃圾處理設(shè)施尤其是生活垃圾處理設(shè)施是為了公共利益而興建的，所以具有一定的公益性，在民事訴訟中自然可能成為抗辯事由之一。但是，如果垃圾處理設(shè)施直接侵害居民的身體健康權(quán)等絕對(duì)性人格權(quán)的話(huà)，設(shè)施公共性不能成為抗辯事由。如果其對(duì)生活環(huán)境造成了影響，那么，公共性可構(gòu)成一定抗辯理由，但同時(shí)還應(yīng)當(dāng)注意衡量該設(shè)施本身的必要性程度、設(shè)施處理能力、采取防治措施的可能性等其他公共性減損因素，應(yīng)當(dāng)比較和衡量設(shè)施運(yùn)營(yíng)造成的損害與廢棄設(shè)施可能造成的影響。

(四)因果關(guān)系的證明

關(guān)于環(huán)境侵權(quán)中因果關(guān)系的證明，相關(guān)研究已經(jīng)汗牛充棟，在此不再贅述。(26)最新相關(guān)研究可參見(jiàn)張挺：《環(huán)境污染侵權(quán)因果關(guān)系證明責(zé)任之再構(gòu)成》，《法學(xué)》，2016年第7期，第102-111頁(yè)；陳偉：《環(huán)境侵權(quán)因果關(guān)系類(lèi)型化視角下的舉證責(zé)任》，《法學(xué)研究》，2017年第5期，第133-150頁(yè)。本文的重點(diǎn)在于垃圾處理設(shè)施相關(guān)訴訟不同于一般環(huán)境民事訴訟的特點(diǎn)及其規(guī)范分析。垃圾處理設(shè)施訴訟中的因果關(guān)系判斷主要是證明垃圾處理設(shè)施中排放的有害物質(zhì)導(dǎo)致?lián)p害結(jié)果的發(fā)生具有高度蓋然性。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)一系列民事立法試圖克服環(huán)境侵權(quán)中因果關(guān)系證明的特殊性以及困難性，最終，以《民法典》第1230條為代表的立法確立了所謂的“舉證責(zé)任倒置規(guī)則”。但是，學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)于該立法制度多有質(zhì)疑，因此提出了許多類(lèi)型化、規(guī)范化的解釋論。下文將以最新學(xué)說(shuō)和實(shí)務(wù)的規(guī)范構(gòu)成為基礎(chǔ)，以垃圾處理設(shè)施的特殊性為著眼點(diǎn)，提出垃圾處理設(shè)施訴訟中因果關(guān)系如何證明的路徑。

既然由被告證明垃圾處理設(shè)施與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系這樣的傳統(tǒng)觀點(diǎn)不符合理論與實(shí)務(wù)的要求，那么，學(xué)說(shuō)和實(shí)務(wù)對(duì)這個(gè)問(wèn)題又是如何在證明責(zé)任人之間分配舉證責(zé)任呢？結(jié)合比較法和司法實(shí)務(wù)，存在以下兩種路徑：

第一，原則上原告應(yīng)當(dāng)證明一定程度的因果關(guān)系的存在，而垃圾處理業(yè)者應(yīng)當(dāng)證明上述因果關(guān)系不存在，如果證明失敗則要認(rèn)定因果關(guān)系成立。這種路徑的合理性在于其既符合侵權(quán)行為因果關(guān)系的規(guī)范體系，同時(shí)也照顧到了垃圾處理設(shè)施可能造成污染的特殊性，無(wú)論從解釋論上還是在法律實(shí)務(wù)中都不存在沖突。即便在立法中沒(méi)有確立因果關(guān)系舉證責(zé)任倒置的日本，在司法實(shí)務(wù)中也考慮到了垃圾處理設(shè)施的特殊性，如在著名的《丸太町垃圾處理場(chǎng)停止建設(shè)決定》中指出：“從證明公平負(fù)擔(dān)的角度來(lái)看，居民一定程度上證明侵害發(fā)生的高度蓋然性的基礎(chǔ)上，業(yè)者應(yīng)當(dāng)證明侵害行為不存在高度蓋然性?！?27)仙臺(tái)地方法院決定1992年2月28日《判例時(shí)報(bào)》1429號(hào)第109頁(yè)。

第一種路徑雖然與一般侵權(quán)行為的因果關(guān)系證明存在差異，但其是環(huán)境侵權(quán)訴訟中通用的路徑。與此相對(duì)，第二種路徑更能體現(xiàn)垃圾處理設(shè)施訴訟的特殊性，即：將垃圾處理設(shè)施造成環(huán)境侵害的因果關(guān)系“分層化”，由原告和被告分別證明其中某些事項(xiàng)，從而達(dá)到查明因果關(guān)系的目的。

這一路徑的學(xué)說(shuō)代表即為日本法的“門(mén)前說(shuō)”。該學(xué)說(shuō)將垃圾處理設(shè)施的建設(shè)、作業(yè)與環(huán)境侵害之間的因果關(guān)系鏈分為三部分：(1)垃圾的運(yùn)入；(2)處理設(shè)施中污染物的排出；(3)污染物到達(dá)被告的場(chǎng)所。在此基礎(chǔ)上，由作為受害人的原告負(fù)責(zé)證明(1)與(3)，由作為垃圾處理設(shè)施業(yè)者的被告負(fù)責(zé)證明(2)之不存在。即，對(duì)污染源的追問(wèn)只需要到達(dá)垃圾處理業(yè)者的“門(mén)前”即可，而“企業(yè)一方，只要不能夠證明可能污染源的垃圾處理設(shè)施并不是污染源，即可推定該事實(shí)存在，從而承擔(dān)因果關(guān)系舉證責(zé)任不利的后果”(28)千葉地方法院判決2007年1月31日《判例時(shí)報(bào)》1988號(hào)第66頁(yè)，該判決認(rèn)為：“停止侵害訴訟請(qǐng)求需要證明：一、本案處理場(chǎng)搬入了有害物質(zhì)；二、搬入的有害物質(zhì)從本案處理場(chǎng)中流出；三、流出的有害物質(zhì)到達(dá)原告處；四、原告的利益受到了侵害……考慮到國(guó)民對(duì)最終處理場(chǎng)的不安，確保最終處理場(chǎng)的安全性，以及業(yè)者負(fù)有環(huán)境保護(hù)義務(wù)，從證明公平的角度看，上述事實(shí)二應(yīng)當(dāng)由作為業(yè)者的被告證明，即被告證明搬入的有害物質(zhì)沒(méi)有從本案處理場(chǎng)流出?！?。具體來(lái)說(shuō)，因果關(guān)系的證明需要查明：(1)侵害的特質(zhì)及其原因物質(zhì)；(2)原因物質(zhì)到達(dá)被害人的路徑(污染路徑)；(3)加害企業(yè)方排出原因物質(zhì)。如果能夠證明(1)與(2)，且對(duì)污染源的追究到達(dá)企業(yè)處，那么，如果企業(yè)方不能證明污染物并非自己工廠排出，就可以事實(shí)上推定(3)，即污染源的追究只需要達(dá)到企業(yè)的“大門(mén)前”。(29)“門(mén)前說(shuō)”最早由日本新潟水俁病判決(新潟地方法院判決1971年9月29日下民集22卷9、10號(hào)別冊(cè)1)提出，參見(jiàn)吉村良一：《不法行為法》(第四版)，有斐閣，2010年，第106頁(yè)。從垃圾處理設(shè)施本身內(nèi)部的作業(yè)流程往往是企業(yè)內(nèi)部事項(xiàng)不易為外部所證明的角度來(lái)看，“門(mén)前說(shuō)”可以說(shuō)是針對(duì)垃圾處理設(shè)施進(jìn)行因果關(guān)系證明的妥當(dāng)做法。

將因果關(guān)系的證明事項(xiàng)在原被告之間進(jìn)行分配，由原告承擔(dān)環(huán)境污染的到達(dá)路徑的證明，而由被告證明自己并非排污者或者說(shuō)自己的排污并不至于致害，此域外法經(jīng)驗(yàn)不僅契合我國(guó)因果關(guān)系的立法傳統(tǒng)以及理論體系，同時(shí)在司法實(shí)務(wù)中具有相當(dāng)?shù)目刹僮餍裕档梦覈?guó)借鑒。

五、 結(jié) 語(yǔ)

垃圾處理設(shè)施的法治化是一個(gè)系統(tǒng)工程，有賴(lài)于產(chǎn)業(yè)政策、輿論宣傳、道德引導(dǎo)等多種手段的疊加運(yùn)用，但是垃圾處理設(shè)施的立法規(guī)制以及糾紛解決(尤其是訴訟)的規(guī)范構(gòu)成卻是最為基礎(chǔ)的法治要素。結(jié)合我國(guó)現(xiàn)有立法與司法實(shí)踐，考慮到垃圾處理設(shè)施污染問(wèn)題與一般環(huán)境問(wèn)題的差異性，筆者認(rèn)為，我國(guó)垃圾處理設(shè)施法治化應(yīng)當(dāng)從以下兩方面展開(kāi)。

第一，對(duì)于垃圾處理設(shè)施的規(guī)制，我國(guó)首先應(yīng)當(dāng)在立法上明確垃圾處理設(shè)施的種類(lèi)，將政策文件中的衛(wèi)生填埋場(chǎng)、垃圾焚燒廠及其他設(shè)施在《固體廢棄物環(huán)境污染防治法》中予以明確，同時(shí)根據(jù)不同的種類(lèi)細(xì)化規(guī)制的方法。在規(guī)制手段上，應(yīng)當(dāng)明確垃圾處理設(shè)施的設(shè)置采用許可制，同時(shí)規(guī)定許可要件為：符合國(guó)家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)；處理業(yè)者具備相應(yīng)的能力；沒(méi)有嚴(yán)重違法、不誠(chéng)信等消極記錄。

第二，在糾紛解決的規(guī)范構(gòu)成方面，主要解決誰(shuí)可以根據(jù)何種權(quán)利考慮哪些因素從而請(qǐng)求垃圾處理設(shè)施賠償?shù)膯?wèn)題：原告適格方面，可能受到垃圾處理設(shè)施的實(shí)質(zhì)影響的周邊居民都可以提起訴訟，并不局限為所有權(quán)者或者居住權(quán)者，但最終由法院認(rèn)定當(dāng)事人適格；權(quán)利救濟(jì)的依據(jù)方面，可以將依據(jù)的人格權(quán)分為身體性和生活性人格權(quán)，侵害前者直接認(rèn)定違法，侵害后者則需要考慮其他因素；在違法性判斷方面，著重考慮處理設(shè)施是否遵守了環(huán)境法律基準(zhǔn)，處理業(yè)者對(duì)于設(shè)施的設(shè)置以及運(yùn)營(yíng)是否具備相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)技能、財(cái)力和業(yè)績(jī)，垃圾處理設(shè)施的公共性問(wèn)題；最后，在因果關(guān)系的證明上充分考慮垃圾處理設(shè)施訴訟的特點(diǎn)，由原告證明污染路徑，而由被告證明自己并非排污者或者反證排污不至于致?lián)p的因果關(guān)系不存在。