政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的公眾參與行為：生成機(jī)理與促進(jìn)策略

冉連 張曦 張海霞

摘 要：[目的/意義]探討政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與的行為邏輯，旨在推動實(shí)現(xiàn)公眾廣泛參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放服務(wù)的政策目標(biāo)，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放公眾參與議題的縱深推進(jìn)。[方法/過程]綜合運(yùn)用邏輯分析法、理論分析法等規(guī)范分析方法，以解構(gòu)式計劃行為理論作為分析工具，分析論證了政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為的生成機(jī)理。[結(jié)果/結(jié)論]政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為受到個體感知、環(huán)境影響、條件保障三大因素的影響，其中內(nèi)部個體感知生成功利性影響，外部環(huán)境生成指引性影響，基礎(chǔ)條件保障生成關(guān)鍵性影響。構(gòu)建供需精準(zhǔn)匹配的數(shù)據(jù)開放服務(wù)體系、夯實(shí)政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的政策配套與宣傳引導(dǎo)體系、建立長效化的資源保障體系、營造有利于政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的生態(tài)體系是促進(jìn)公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放服務(wù)的關(guān)鍵路徑。

關(guān)鍵詞：政府?dāng)?shù)據(jù)開放;公眾參與行為;生成機(jī)理;計劃行為理論

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2022.02.013

〔中圖分類號〕D63 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1008-0821（2022）02-0143-09

Public Participation in Government Data Opening：

Generation Mechanism and Promotion Strategy

Ran Lian1 Zhang Xi2 Zhang Haixia3

（1.School of Law of Sociology，Xihua University，Chengdu 610039，China;

2.School of Marxism，Southwest Jiaotong University，Chengdu 611756，China;

3.Chengdu Economic Development Research Institute，Chengdu 610032，China）

Abstract：[Purpose/Significance]The study explores the behavioral logic of public participation in government data opening，aiming to promote the realization of the policy goal of wide public participation.[Methods/Process]Comprehensive use of logical analysis methods，theoretical analysis methods，using deconstructive planning behavior theory as an analysis tool，analysed and demonstrated of the generation mechanism of public participation behavior in government data opening.[Results/Conclusions]Public participation in government data opening was affected by three factors：individual perception，environmental influence，and conditional guarantees.Building a data open service system that precisely matches supply and demand，Consolidating policy support and publicity system，establishing a long-term resource protection system，and creating an ecosystem that is conducive to the open use of government data is critical path for promote public participation in government data open services.

Key words：government data opening;public participation behavior;generation mechanism;planned behavior theory

公眾是政府?dāng)?shù)據(jù)開放最廣泛的用戶群體，公眾參與是政府?dāng)?shù)據(jù)開放的一項基本準(zhǔn)則。公眾廣泛地獲取并使用公共數(shù)據(jù)，才能真正實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的社會效益。萬維網(wǎng)基金會發(fā)布的《全球開放數(shù)據(jù)晴雨表》明確將“公眾與社會團(tuán)體能否有效利用開放數(shù)據(jù)進(jìn)行政府決策參與”納入開放準(zhǔn)備度進(jìn)行衡量。2013年，法國、美國、加拿大等8個國家聯(lián)合簽訂的《開放數(shù)據(jù)憲章》也明確規(guī)定各國政府要推動公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的進(jìn)程。在我國，《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確指出，“擴(kuò)大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)安全有序開放，探索將公共數(shù)據(jù)服務(wù)納入公共服務(wù)體系?！痹诖酥埃呀?jīng)發(fā)布的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要（2015）》《大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016—2020年）》《關(guān)于推進(jìn)公共信息資源開放的若干意見（2017）》等國家層面的政策也明確要求，“構(gòu)建政府和社會互動的信息采集、共享和應(yīng)用機(jī)制”“鼓勵社會各方對政務(wù)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行深度挖掘和增值利用?！?/p>

由于我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放起步較晚，公眾參與在政府?dāng)?shù)據(jù)開放整體進(jìn)程中處于滯后狀態(tài)，具體表現(xiàn)為政府開放數(shù)據(jù)用戶參與的政策體系不健全、主體及其協(xié)同關(guān)系不明確、公眾參與能動性不足等方面[1]。據(jù)《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告（2020下半年）》統(tǒng)計，截至2020年10月，我國已有142個省級、副省級和地級政府上線了數(shù)據(jù)開放平臺。但是從“數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)”“數(shù)據(jù)獲取”“互動反饋”“用戶體驗”層面的評估表明，公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的程度偏低，參與水平亟待提升[2]。在此背景下，探討政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為，深度解析公眾參與行為的生成機(jī)理，提出有針對性的促進(jìn)策略，寄望為理論界與實(shí)務(wù)界提供有益的參考與啟示。

1 研究現(xiàn)狀

當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界直接關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為的研究成果并不多見，多數(shù)研究成果主要集中在基于公眾參與的數(shù)據(jù)開放評價、公眾參與的影響因素、公眾參與模式以及公眾參與的域外經(jīng)驗總結(jié)4個方面：一是基于公眾參與的政府?dāng)?shù)據(jù)開放評價研究。學(xué)者們基于用戶視角，從可靠性、成熟度、適用度、使用度、滿意度等方面探討了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的評價標(biāo)準(zhǔn)。Zuiderwijk A等從公眾獲取數(shù)據(jù)的格式、時效性、準(zhǔn)確性、完整性方面探討了政府?dāng)?shù)據(jù)開放的可靠性與易用性[3]。Solar M等從數(shù)據(jù)訪問、數(shù)據(jù)質(zhì)量評價、可用性方面評估公共機(jī)構(gòu)在開放數(shù)據(jù)實(shí)施方面的能力和成熟度[4]。國內(nèi)學(xué)者主要從公眾的敏感度[5]、適用度[6]、使用度[7]、滿意度[8]等方面探討了政府?dāng)?shù)據(jù)開放服務(wù)水平的評價。二是關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與的影響因素研究。學(xué)者們從內(nèi)外兩方面探討了公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的影響因素。Zuiderwijk A等從績效預(yù)期、努力預(yù)期、社會影響、便利條件和使用自愿性方面探討了公眾對開放數(shù)據(jù)技術(shù)的接受度和使用率[9]。Carter L等研究發(fā)現(xiàn)，感知的易用性、兼容性和可信度是公民使用電子政務(wù)服務(wù)意圖的重要影響因素[10]。段堯清等從用戶因素、任務(wù)因素、系統(tǒng)因素、環(huán)境因素4個方面探討了政府開放數(shù)據(jù)公眾初始接受行為的影響因素[11]。三是關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與模式研究。學(xué)者們基于一定理論分析框架對政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與的模式進(jìn)行了劃分與界定。王衛(wèi)等將政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的公眾參與情況分為用戶知曉數(shù)據(jù)、用戶使用數(shù)據(jù)、用戶請求數(shù)據(jù)、用戶與政府雙向互動4種模式[12]。陳朝兵等基于公眾參與階梯理論將政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的公眾參與情形劃分為告知型參與、咨詢型參與、合作型參與、授權(quán)型參與4種模式[13]。四是關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與的域外經(jīng)驗總結(jié)研究。Susha I等總結(jié)了瑞典、荷蘭推動公眾參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的經(jīng)驗，并提出以問題為導(dǎo)向發(fā)布共享數(shù)據(jù)，有效推動利益相關(guān)者的參與[14]。沙勇忠等、汪慶怡等學(xué)者對美國政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與的原則、方式、內(nèi)容、具體過程等經(jīng)驗進(jìn)行了系統(tǒng)介紹，并進(jìn)行了相應(yīng)反思與借鑒[15-16]。代佳欣系統(tǒng)總結(jié)了英、美、新3國政府開放數(shù)據(jù)用戶參與形成的供給主導(dǎo)型、平衡控權(quán)型、供需適配型等基本模式，并對我國政府開放數(shù)據(jù)用戶參與的發(fā)展提出了針對性的對策建議[1]。

綜上而言，國內(nèi)外既有研究成果為本文提供了重要的思維啟迪與內(nèi)容借鑒。但是已有研究還存在可拓展的研究空間：一是直接針對政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為生成機(jī)理的研究較為匱乏，對該議題的理論關(guān)照度不足。二是關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為的理論闡釋力不足，缺乏系統(tǒng)的理論分析框架。既有研究未有效構(gòu)建系統(tǒng)詮釋政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為生成機(jī)理的理論分析框架。鑒于此，本文吸納借鑒計劃行為理論（TBP）與技術(shù)接受模型（TAM），結(jié)合政府?dāng)?shù)據(jù)開放的基本準(zhǔn)則，綜合運(yùn)用規(guī)范分析方法，探討構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為生成機(jī)理的理論分析框架，并在此基礎(chǔ)上提出有效促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與的對策建議。

2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為的理論分析框架構(gòu)建

2.1 計劃行為理論及其適用性

計劃行為理論（Theory of Planned Behavior，TPB）由Ajzen I提出，由多屬性態(tài)度理論（Theory of Multiattribute Attitude）與理性行為理論（Theory of Reasoned Action）所結(jié)合發(fā)展而來。TPB包括態(tài)度（Attitude）、主觀規(guī)范（Subjective Norm）知覺行為控制（Perceived Behavioral Control）行為意向（Behavior Intention）和行為（Behavior），該理論構(gòu)建了一個研究態(tài)度和行為關(guān)系的理論框架，認(rèn)為態(tài)度可以成為行為的預(yù)測值。具體而言，人們對行為的態(tài)度、主觀規(guī)范、知覺行為，通過行為意向的中介作用，引導(dǎo)和控制行為，如圖1所示。一般而言，個人對于某項行為的態(tài)度愈正向時，則個人的行為意向愈強(qiáng);個人對于某項行為的主觀規(guī)范愈正向時，同樣個人的行為意向也會愈強(qiáng);當(dāng)態(tài)度與主觀規(guī)范愈正向且知覺行為控制愈強(qiáng)的話，個人的行為意向也會愈強(qiáng)。

針對TPB存在的不足之處，Taylor S等進(jìn)一步完善了計劃行為理論，提出了解構(gòu)式計劃行為理論（Dcomposed Theory of Planned Behavior，DTPB），DTPB借鑒了技術(shù)接受模型（TAM）中“預(yù)期有用性”與“預(yù)期易用性”對使用態(tài)度的影響，對TPB模型中的信念相關(guān)維度進(jìn)行解構(gòu)，形成了DTPB模型，如圖2所示。DTPB的維度構(gòu)建來源于前人對創(chuàng)新特性的研究，更完整地將態(tài)度、主觀規(guī)范和認(rèn)知行為控制等維度分解到多層面的信念結(jié)構(gòu)之中。相較于計劃行為理論，解構(gòu)式計劃行為理論更能夠具體說明哪些因素會具體影響行為意愿，該方式提供了一個穩(wěn)定的信念組合，也能夠應(yīng)用到不同的研究之中。

計劃行為理論最早應(yīng)用于分析消費(fèi)者購買行為的營銷學(xué)之中，作為經(jīng)典的理性行為理論，計劃行為理論已經(jīng)被應(yīng)用于諸如環(huán)境治理[19]、社區(qū)治理[20]、社會保障[21]等多個“態(tài)度—行為”的個體與群體行為研究之中。鑒于此，計劃行為理論也能夠有效應(yīng)用于政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的公眾參與行為分析之中。一方面，計劃行為理論以參與行為為因變量，以行為意愿為中介變量，從行為態(tài)度、主觀規(guī)范、知覺行為控制三大核心維度解構(gòu)多維自變量，深入探討影響個體參與行為的主要因素，為分析政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為影響因素提供了重要的參考;另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為的生成是一個復(fù)雜的動態(tài)過程，公眾參與行為生成的結(jié)果受到各種內(nèi)外部因素的驅(qū)動，這就為運(yùn)用計劃行為理論有效剖析公眾參與行為的生成機(jī)理提供了條件和可能。

2.2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為的理論分析框架構(gòu)建過程

構(gòu)建政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為的理論分析框架，需要對計劃行為理論進(jìn)行調(diào)整與修正，計劃行為理論中的原始維度不能直接運(yùn)用于政府?dāng)?shù)據(jù)開放領(lǐng)域的公眾參與行為分析，需要根據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的具體情境和公眾參與行為的影響因素來進(jìn)行調(diào)整與修正，從而構(gòu)建適用于政府?dāng)?shù)據(jù)開放特定情景的公眾參與行為理論分析框架。

第一，將“行為態(tài)度”維度修正為“個體感知”維度。行為態(tài)度是指個體對行為所持有的態(tài)度，也就是個體對執(zhí)行某項特定行為喜愛或不喜愛程度的評估。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中，公眾參與意愿的生成首先是基于個體對數(shù)據(jù)開放平臺的感知與評估，更注重對“物”的態(tài)度，而非“行為”的態(tài)度，因此本文將計劃行為理論中的“行為態(tài)度”維度修正為“個體感知”維度，并將“個體感知”維度細(xì)分為“有用性感知”“易用性感知”“互適性感知”三方面。研究表明，易用性和有效性在激勵公民使用電子參與應(yīng)用程序方面起著重要作用[22]。公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)開放內(nèi)容的有用性與便利性的感知，在很大程度上影響其參與意愿。之所以將“兼容性”維度調(diào)整為“互適性感知”維度，主要基于互適性感知更能體現(xiàn)公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的綜合態(tài)度?；ミm性是指主體具有某種欲望、需要，而客體的存在形狀、屬性或作用能對主體的欲望或需要提供滿足[23]。這表明，互適性感知是公眾在有用性與易用性感知的基礎(chǔ)上，對政府?dāng)?shù)據(jù)開放內(nèi)容能否有效滿足其需求的綜合感知評價。

第二，將“主觀規(guī)范”維度修正為“環(huán)境影響”維度。在計劃行為理論中，主觀規(guī)范主要指個人從事某特定行為預(yù)期所受到的壓力，這種壓力主要源自同事影響與上級影響。這一維度的內(nèi)容明顯和政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與情景不符，因此需要對“主觀規(guī)范”維度進(jìn)行修正。當(dāng)前，公眾參與數(shù)據(jù)利用并不是一個普遍和日常性的行為，人際影響（朋友、同事等的口碑）對公眾參與行為影響并不顯著，需要將關(guān)注點(diǎn)聚焦于政府、媒體等外部影響。因此，本文將計劃行為理論中的“主觀規(guī)范”修正為“環(huán)境影響”維度，將次級維度劃分為“媒介宣傳”“政府配套政策”兩方面。對數(shù)據(jù)開放平臺的宣傳推廣有利于提高數(shù)據(jù)的知曉度、下載量和利用率[24]。在國外，許多國家對于政府?dāng)?shù)據(jù)開放中的公眾參與有明確的政策法規(guī)配套保障。從國外政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與經(jīng)驗來看，制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與的基本標(biāo)準(zhǔn)，完善公眾參與的政策保障和法律依托，是提升公眾參與度的關(guān)鍵保障。

第三，將“知覺行為控制”維度修正為“條件保障”維度。在計劃行為理論看來，知覺行為控制主要是指一個人對執(zhí)行行為難易度的信念，其代表了一個人對可控制行為的執(zhí)行力度，主要受能力、資源、機(jī)會三方面因素的影響[25]。由于“知覺行為控制”維度更多是從個體自身主觀信念視角探討其參與意愿，并不符合政府?dāng)?shù)據(jù)開放情境中公眾參與的實(shí)際情況。實(shí)際上，公眾自身的信息素養(yǎng)（數(shù)商能力）、資源支持以及可能的參與機(jī)會對政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為會產(chǎn)生較大影響，而這些要素并非是公眾主觀信念層面的感知與預(yù)判，而是客觀存在的基本參與條件。因此，本文將“知覺行為控制”維度修正為“條件保障”維度，次級維度主要包括個體數(shù)商能力、資源支持、參與機(jī)會三方面。數(shù)商能力在公眾層面主要強(qiáng)調(diào)個體數(shù)據(jù)意識、數(shù)據(jù)頭腦與數(shù)據(jù)技能。在數(shù)文明的時代，通過記錄賦能，個人會成為高能個體，一個具備數(shù)據(jù)意識、數(shù)據(jù)頭腦和數(shù)據(jù)技能的數(shù)據(jù)公民當(dāng)然更容易獲得成功[26]。資源支持主要包括技術(shù)資源、人才資源（中間數(shù)據(jù)開發(fā)者）以及參與渠道資源三方面，參與機(jī)會則主要包括政府所舉辦的數(shù)據(jù)開放參與活動以及相關(guān)的培訓(xùn)措施。

2.3 政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為的理論分析框架構(gòu)建結(jié)果

基于以上構(gòu)建過程，本文將政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為的影響因素劃分為“個體感知”“環(huán)境影響”“條件保障”三大維度。這三大維度影響因素與政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為的關(guān)系可以通過理論分析框架圖來呈現(xiàn)，如圖3所示。

從圖3可知，三大主要影響因素并非直接影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾的參與行為，中間還受到參與意愿的影響，亦即個體感知、環(huán)境影響、條件保障三大影響維度通過參與意愿的中介作用，引導(dǎo)和控制公眾的參與行為。行為意愿是指個體執(zhí)行特定行為的傾向性，行為意愿是實(shí)際行為的前因[27]。具體而言，政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與意愿直接影響其參與行為，參與意愿反過來受到個體感知、環(huán)境影響、條件保障的影響。由于參與意愿與參與行為具有直接關(guān)系，因此參與意愿在很大程度上決定了參與行為的生成。同時，條件保障維度涉及公眾參與的基礎(chǔ)條件，也可能直接影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與的實(shí)際行為。因為在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，公眾雖然有強(qiáng)烈的參與意愿，但若沒有參與能力、參與機(jī)會和參與資源的保障，其也很難產(chǎn)生實(shí)際的參與行為。至此，本文構(gòu)建了政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為的理論分析框架，下文將結(jié)合實(shí)際詳細(xì)闡釋政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為的生成機(jī)理。

3 政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為的生成機(jī)理

依據(jù)上述理論分析框架，結(jié)合我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與的實(shí)際情況，本文從客觀要件、主觀效應(yīng)、外部推動三大方面探討了我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為的生成機(jī)理，具體生成機(jī)理圖如圖4所示。

3.1 主觀效應(yīng)：政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾個體感知對參與行為的功利性影響

主觀效應(yīng)主要強(qiáng)調(diào)行為者個體的內(nèi)心體驗，是行為者對人、事、物一種整體性評估的心理過程。一般而言，個體是否接受一項新事物很大程度上取決于其主觀感知。研究表明，行為意愿對實(shí)際行為具有積極影響作用，當(dāng)個體對某一對象的正向主觀感知越強(qiáng)烈，個體從事該行為意愿就越強(qiáng)烈，該行為越容易產(chǎn)生[28]。根據(jù)已構(gòu)建的理論分析框架可知，“個體感知”維度主要包括易用性感知、有用性感知、互適性感知，這3個層面的內(nèi)容更多體現(xiàn)了政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與的功利性特征，亦即公眾獲取和利用公共數(shù)據(jù)，并非是純粹的愛好與喜歡，而是基于有利于滿足自身某種需要的功利性目的的驅(qū)動，這一驅(qū)動力能夠有效激發(fā)公眾參與和利用開放數(shù)據(jù)的意愿，使生成可持續(xù)的參與行為成為可能。

在有用性感知方面。有用性感知是指“使用者對某一對象可獲得利益的期望”[29]。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，公眾對開放數(shù)據(jù)的有用性感知主要是公眾對數(shù)據(jù)有用與否的主觀體驗。公眾在使用數(shù)據(jù)過程中會不斷評價獲取的數(shù)據(jù)是否對自身的工作或?qū)W習(xí)有用，如果公眾認(rèn)為數(shù)據(jù)具有重要的利用價值，則會認(rèn)為該數(shù)據(jù)開放平臺有用，并在此基礎(chǔ)上形成一種期望應(yīng)答的滿足感，進(jìn)而產(chǎn)生持續(xù)使用的意愿。已有研究表明，有用性感知對使用意愿及行為具有正向影響效應(yīng)。如果公民應(yīng)該使用政府信息或相應(yīng)的政府開放數(shù)據(jù)服務(wù)，則這種服務(wù)必須能提高使用者的個人績效或在某些方面是有效的[26]。根據(jù)《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告（2020下半年）》統(tǒng)計表明，在無條件開放數(shù)據(jù)獲取、有條件開放數(shù)據(jù)申請和未開放數(shù)據(jù)請求的回復(fù)及公開上，多數(shù)地方仍處于較低水平。從利用成果來看，各地有效利用成果的數(shù)量仍然較少，且地區(qū)間差距較大，僅有13%的地方平臺展示了有效利用成果[2]。這表明，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與水平還有很大的提升空間，這就需要聚焦提升公眾的有用性感知，精細(xì)化打造“供需適配”的數(shù)據(jù)開放—利用模式，不斷滿足公眾數(shù)據(jù)利用期望，引導(dǎo)公眾廣泛參與。

在易用性感知方面。易用性感知是指使用者對某一對象的容易程度或使用某一對象可減少所花費(fèi)努力程度的主觀體驗[30]。已有研究表明，用戶的易用性感知對其使用意愿與行為也具有正向影響。用戶的易用性感知既是外界刺激的作用結(jié)果，同時又是反應(yīng)結(jié)果的影響因素，對持續(xù)使用行為具有顯著的正向影響[31]。公眾對開放數(shù)據(jù)的易用性感知主要是指，公眾通過開放數(shù)據(jù)平臺系統(tǒng)獲取數(shù)據(jù)的便利性和容易性程度的主觀體驗。易用性感知主要包括數(shù)據(jù)的可追溯性、數(shù)據(jù)開放線上平臺的實(shí)用性（友好性）以及數(shù)據(jù)獲取渠道的便利性。由此可見，如果公眾認(rèn)為政府提供的數(shù)據(jù)開放服務(wù)的便利性和可及性越強(qiáng)，則其參與利用數(shù)據(jù)的意愿就越強(qiáng)，這一意愿反過來又會對參與行為產(chǎn)生正向影響。由于我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放還處于初步的發(fā)展與摸索階段，數(shù)據(jù)開放服務(wù)的便利性、實(shí)用性和可及性程度還有待進(jìn)一步提升。根據(jù)《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告（2020下半年）》統(tǒng)計，在平臺友好性方面，只有約29%的平臺提供了與其他政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的鏈接，只有約22%的平臺提供了無障礙瀏覽模式、語言翻譯等包容性功能。在數(shù)據(jù)獲取性方面，可供下載數(shù)據(jù)集仍存在高缺失、碎片化、低容量等突出問題。在格式規(guī)范化方面，全國僅有不到20%的地方平臺為數(shù)據(jù)集標(biāo)示了分級分類的開放屬性。在開發(fā)范圍方面，僅22%的地方平臺開放的數(shù)據(jù)集覆蓋了所有重要主題[2]。

在互適性感知方面。互適性感知是指主體對客體是否滿足其某種需要和欲望的綜合性的主觀體驗與評價。在政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中，互適性感知在很大程度上反映了公眾對數(shù)據(jù)開放參與的態(tài)度傾向。而態(tài)度是指用戶對于特定行為喜歡或反感的程度，受感知有用性和感知易用性的影響[32]。因此，公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的互適性感知源于公眾在有用性和易用性評價基礎(chǔ)之上的綜合性主觀評價，這種評價所形成的特定態(tài)度對于公眾參與行為具有重要的影響。當(dāng)前，我國已上線數(shù)據(jù)開放平臺的地方政府在整體滿足公眾參與需要方面還存在很大的提升空間。根據(jù)《中國地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放報告（2020下半年）》統(tǒng)計，在數(shù)據(jù)發(fā)布者聯(lián)系方式、意見建議和糾錯的回復(fù)及公開上，全國整體水平不高。只有約13%的平臺提供了真實(shí)的數(shù)據(jù)發(fā)布部門地址、郵箱或電話，以便用戶進(jìn)行聯(lián)系;9%的平臺在測評期內(nèi)對用戶的意見建議進(jìn)行了及時有效的回復(fù);17%的平臺公開了用戶此前提出的數(shù)據(jù)糾錯及平臺作出的回復(fù)，4%的平臺在測評期內(nèi)對用戶的糾錯進(jìn)行了及時有效的回復(fù)[2]。

3.2 外部推動：政府?dāng)?shù)據(jù)開放中外在環(huán)境對參與行為的指引性影響

外部推動主要是指外在環(huán)境因素對公眾參與意愿及行為的影響。計劃行為理論認(rèn)為，“行為有時受外在社會環(huán)境的影響大于受個人態(tài)度的影響”[29]，這說明，外在社會環(huán)境對公眾參與意愿與行為具有一定的影響。根據(jù)已構(gòu)建的理論分析框架可知，“環(huán)境影響”維度主要包括“政策環(huán)境”和“社會環(huán)境”，政策環(huán)境影響主要是指政府對公眾參與的相關(guān)政策配套保障，為公眾參與提供政策依據(jù)與指引。社會環(huán)境影響主要是指社會媒介對政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用知識與政策的宣傳與普及，引導(dǎo)公眾維護(hù)數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)。這表明，環(huán)境因素產(chǎn)生的指引性影響能夠有效回應(yīng)公眾參與面臨的“為什么參與”“參與什么”“怎樣參與”等核心問題。

在政策配套方面。政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策的制定和執(zhí)行直接影響到政府?dāng)?shù)據(jù)開放的參與性和回應(yīng)性質(zhì)量特性[33]。在制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策過程中，對公眾參與政策進(jìn)行專門設(shè)計，能夠有效保障公眾參與政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與的持續(xù)性與系統(tǒng)性目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需要強(qiáng)化相關(guān)政策的保障與指引。在國外，政府通過完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與的配套政策，有效提升了公眾的參與意愿。巴西通過《開放政府聯(lián)盟行動計劃》，明確制定了推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放和民眾社會參與的政策措施，廣泛吸引公眾參與[34]。美國的開放數(shù)據(jù)政策更加注重公眾參與能力的提升，通過政策保障促進(jìn)公眾參與，從而推動數(shù)據(jù)開放的可持續(xù)性[35]。當(dāng)前，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放公眾參與政策配套還很不完善，已上線政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的20個省級政府，僅有3個?。ㄊ校ｉT出臺了政府?dāng)?shù)據(jù)開放政策法規(guī)，僅占總數(shù)的15%，且已出臺政策法規(guī)中關(guān)于公眾參與的政策內(nèi)容較為匱乏。這說明我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與的政策配套還不完善，這也成為掣肘公眾參與意愿以及行為生成的重要因素。

在媒介宣傳方面。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，不可忽視網(wǎng)絡(luò)外部性與社會影響對用戶采納意向及行為的深刻影響[36]。各類社會媒體的正面宣傳和倡導(dǎo)等社會壓力的存在，對于公眾參與意愿及行為具有潛移默化的影響。通過發(fā)揮各類社會媒介的宣傳作用，普及和宣傳政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用的相關(guān)知識，能夠有效提升公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用的認(rèn)知度。公眾只有系統(tǒng)認(rèn)識和了解數(shù)據(jù)開放，才能真正產(chǎn)生參與意愿，并在此基礎(chǔ)上將意愿轉(zhuǎn)化為參與行為，從而有效營造數(shù)據(jù)開放平臺的良好口碑。當(dāng)前公眾關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放的認(rèn)識僅僅停留在“政府信息公開”的層面，容易將數(shù)據(jù)開放與信息公開混淆[37]。這表明，我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的普及與應(yīng)用率不高，公眾參與意愿難以形成。一項調(diào)查顯示，22%的被調(diào)查者表示所在政府部門對政府?dāng)?shù)據(jù)開放進(jìn)行了宣傳，而大多數(shù)被調(diào)查者表示沒有宣傳或者不清楚，分別占49%和29%[38]。

3.3 客觀要件：政府?dāng)?shù)據(jù)開放中基礎(chǔ)條件保障對參與行為的關(guān)鍵性影響

客觀要件是指影響政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與意愿或行為生成的必要性條件，也是公眾參與數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)條件，其既影響公眾參與意愿，也直接影響公眾參與行為。根據(jù)已構(gòu)建的理論分析框架可知，“條件保障”維度主要包括“個體數(shù)商能力”“資源支持”“參與機(jī)會”三方面，這三方面基礎(chǔ)條件保障對公眾參與行為產(chǎn)生了關(guān)鍵性影響。當(dāng)公眾具有一定的信息素養(yǎng)，且擁有相應(yīng)的資源支持和參與機(jī)會時，則其參與意愿就越強(qiáng)烈，參與行為也越有可能生成。

在個體數(shù)商能力方面。數(shù)商是指一個人的數(shù)據(jù)素養(yǎng)，包括對數(shù)據(jù)認(rèn)識、理解和應(yīng)用的綜合評價[39]。一般而言，數(shù)商能力主要包括記錄數(shù)據(jù)的能力、整理數(shù)據(jù)的能力、組織數(shù)據(jù)的能力、保存數(shù)據(jù)的能力、搜索數(shù)據(jù)、洞察數(shù)據(jù)以及控制數(shù)據(jù)的能力。在大數(shù)據(jù)時代，一個具備數(shù)據(jù)意識、數(shù)據(jù)頭腦和數(shù)據(jù)技能的公民更容易參與到政府?dāng)?shù)據(jù)開放與利用過程之中。當(dāng)個體具備一定的數(shù)商能力時，其參與意愿就越高，參與行為也越容易生成。當(dāng)前我國公眾信息素養(yǎng)普遍不高，數(shù)商能力不足，公眾參與率較低。一項針對高學(xué)歷群體對政府?dāng)?shù)據(jù)開放認(rèn)知的調(diào)查顯示，多數(shù)碩士研究生不清楚如何下載、利用政府?dāng)?shù)據(jù)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放在使用層面的普及率較低[40]。

在資源支持方面。參與的資源支持也對公眾參與意愿與行為產(chǎn)生重要影響，資源的支持體系是否完整決定了公眾在參與過程中所感受到的難易程度。資源保障越充分，公眾的參與障礙越少，其對參與過程的預(yù)期也就越正面，參與行為也容易生成。資源支持主要包括技術(shù)資源支持、人才資源支持以及渠道資源支持三大方面。開放數(shù)據(jù)原則、數(shù)據(jù)發(fā)布類型、發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)與格式以及元數(shù)據(jù)、互操作性、可獲取性等技術(shù)因素是政府?dāng)?shù)據(jù)開放公眾參與的基礎(chǔ)性要件[41]。人才支持方面，需要充分發(fā)揮中間數(shù)據(jù)開發(fā)者在普通公眾和政府之間的橋梁作用，由于數(shù)據(jù)集不是每個公眾都能看懂，需要專業(yè)人員進(jìn)行挖掘分析，然后供公眾使用。參與渠道支持方面，主要是指公眾與政府線上互動渠道，多元有效的互動渠道是公眾持續(xù)參與的重要影響因素。當(dāng)前我國數(shù)據(jù)開放在數(shù)據(jù)格式與標(biāo)準(zhǔn)、中間數(shù)據(jù)人才培育以及互動反饋方面均存在一些不足之處，這也在一定程度上掣肘了公眾參與的積極性。

在參與機(jī)會方面。參與機(jī)會是指政府為了推動開放數(shù)據(jù)的社會化利用而組織的各類活動，包括綜合性的開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用比賽，各種常態(tài)化、條線性、專業(yè)性的引導(dǎo)賦能活動。政府通過各類引導(dǎo)賦能活動激發(fā)公眾參與熱情，這不僅能夠更好地整合集體的智慧、想法與方案，還能夠有效提升公眾的參與期望，從而增強(qiáng)他們對開放數(shù)據(jù)使用的意愿，進(jìn)而最終產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的參與行為。目前，我國已有41%的地方舉辦過綜合性或行業(yè)性的開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用比賽，16%的地方組織了諸如數(shù)據(jù)供需對接、交流會、成果征集會等多種引導(dǎo)賦能活動。然而，各地開展利用促進(jìn)活動的持續(xù)性仍不足，僅有12%的地方能做到連續(xù)舉辦活動[2]。

4 政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與行為的促進(jìn)策略

4.1 持續(xù)優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，構(gòu)建供需精準(zhǔn)匹配的政府?dāng)?shù)據(jù)開放服務(wù)體系

數(shù)據(jù)“供—需”對接是提升政府?dāng)?shù)據(jù)開放水平的重要途徑，也是衡量數(shù)據(jù)開放水平的標(biāo)準(zhǔn)之一[42]。提升公眾對開放數(shù)據(jù)的有用性和易用性感知關(guān)鍵在于持續(xù)優(yōu)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建“供需精準(zhǔn)適配”的公共數(shù)據(jù)開放服務(wù)體系。具體而言：第一，明確以公眾需求為中心的公共數(shù)據(jù)開放服務(wù)導(dǎo)向。一方面，針對已發(fā)布的數(shù)據(jù)集，利用大數(shù)據(jù)統(tǒng)計功能，對公眾下載量大、利用率高（如交通出行、文化休閑、財稅金融等）的數(shù)據(jù)集加大數(shù)據(jù)開放的深度和廣度;另一方面，通過線上線下調(diào)研了解公眾數(shù)據(jù)利用需求，在可行性和安全性考量的基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大常見數(shù)據(jù)集與關(guān)鍵數(shù)據(jù)集類型與范疇，滿足公眾日益增長的數(shù)據(jù)資源需求。第二，在數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)與獲取方面持續(xù)優(yōu)化平臺服務(wù)功能。一方面，優(yōu)化平臺分類導(dǎo)航功能，提供清晰化的下載目錄，提供和強(qiáng)化可供用戶在線對數(shù)據(jù)進(jìn)行初步分析的數(shù)據(jù)集預(yù)覽功能;另一方面，完善開放數(shù)據(jù)集的分級獲取功能。明確有條件申請和無條件申請數(shù)據(jù)的類型和范疇，針對用戶有條件開放數(shù)據(jù)的申請和未開放數(shù)據(jù)的請求，需進(jìn)行及時有效地回復(fù)并公開相關(guān)信息。第三，強(qiáng)化平臺互動反饋與用戶體驗方面的服務(wù)功能。一方面，提供數(shù)據(jù)發(fā)布者聯(lián)系方式，對用戶評價、意見建議和數(shù)據(jù)糾錯進(jìn)行及時有效地反饋，并公開相關(guān)信息;另一方面，加強(qiáng)與其他相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺的連接，針對部分具有特殊需求的用戶提供包容性無障礙功能。

4.2 完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放公眾參與的政策配套，夯實(shí)政府開放數(shù)據(jù)利用的宣傳引導(dǎo)體系

有效推動和吸引公眾廣泛參與政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用，需要構(gòu)建和完善公眾參與的政策配套體系和社會宣傳引導(dǎo)體系，消除公眾參與的顧慮和疑惑。具體而言：第一，盡快制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放公眾參與的配套政策細(xì)則。當(dāng)前，我國在如何推進(jìn)和實(shí)施政府?dāng)?shù)據(jù)開放的操作層面的政策配套文件處于缺位狀態(tài)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放的政策環(huán)境尚未形成[43]。因此，在政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與配套政策闕如的背景下，需要盡快制定政府?dāng)?shù)據(jù)開放公眾參與的法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，并對參與主體、參與內(nèi)容、參與范圍、參與方式等方面做出明確的規(guī)定。第二，構(gòu)建全媒體支持的政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的宣傳引導(dǎo)體系。公眾的廣泛參與離不開媒體的宣傳和推廣。當(dāng)前公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的相關(guān)信息和知識的認(rèn)知普遍不足，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)推廣宣傳，大力提升數(shù)據(jù)應(yīng)用以及政府網(wǎng)站的社會認(rèn)知度[44]。具體而言，要構(gòu)建集報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)移動客戶端的全媒體線上線下宣傳引導(dǎo)體系，尤其要運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)論壇、微博話題、微信社圈、短視頻等新媒體、新技術(shù)讓社會更多的人了解開放數(shù)據(jù)、使用開放數(shù)據(jù)，使公眾真正區(qū)分政府信息公開與政府?dāng)?shù)據(jù)開放的根本性差異，營造政府?dāng)?shù)據(jù)開放中公眾參與的良好氛圍，推動公眾積極參與到政府?dāng)?shù)據(jù)開放中來。

4.3 強(qiáng)化政府?dāng)?shù)據(jù)開放公眾參與的資源支持，建立長效化的資源保障體系

針對當(dāng)前公眾參與受到數(shù)據(jù)格式與標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、中間數(shù)據(jù)人才培育不足以及互動反饋滯后等突出問題的制約，有必要構(gòu)建長效的資源支持體系。具體而言：第一，在技術(shù)支持方面，進(jìn)一步統(tǒng)一和規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)開放的格式與標(biāo)準(zhǔn)。一方面，盡快制定和公開有關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和操作指南;另一方面，針對數(shù)據(jù)集標(biāo)注不同的開放類型和屬性，需相應(yīng)配備差異化的開放授權(quán)協(xié)議，同時要提高開放數(shù)據(jù)集可機(jī)讀格式、非專屬格式、RDF格式的比例，降低申請和調(diào)用API接口的難度。第二，在人才資源支持方面，加大對中間數(shù)據(jù)人才的挖掘與培育。中間數(shù)據(jù)開發(fā)者是鏈接數(shù)據(jù)開放者與數(shù)據(jù)消費(fèi)者的樞紐，是驅(qū)動數(shù)據(jù)開放真正釋放效能的發(fā)動機(jī)[45]。一方面，鼓勵專業(yè)用戶、科研人員對數(shù)據(jù)進(jìn)行深度挖掘、轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，有效服務(wù)于普通用戶，充分發(fā)揮他們在普通公眾與政府之間的橋梁作用;另一方面，培育專業(yè)的數(shù)據(jù)集開發(fā)利用群體，并通過APP、數(shù)據(jù)平臺層層開發(fā)數(shù)據(jù)的價值，推動整個數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展。第三，在參與渠道資源方面，打造多元化的互動參與渠道。通過開設(shè)投訴建議、建言獻(xiàn)策、需求調(diào)查等渠道與公眾進(jìn)行多元互動，并定期對公眾提出的建議和需求進(jìn)行及時反饋與公開，切實(shí)解決公眾疑問，有效滿足公眾需求。

4.4 組織常態(tài)化和專業(yè)性的引導(dǎo)賦能活動，營造有利于政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的生態(tài)體系

當(dāng)前，我國地方政府在數(shù)據(jù)開放公眾參與方面舉辦了形式多樣的賦能引導(dǎo)活動，為公眾參與提供了一定的機(jī)會。但是這些利用促進(jìn)活動的持續(xù)性明顯不足，不能為公眾參與提供持續(xù)的推動力，也不利于持續(xù)有效提升公眾的信息素養(yǎng)。這就需要持續(xù)舉辦綜合性與行業(yè)性的開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用比賽，組織常態(tài)化、專業(yè)性的引導(dǎo)賦能活動，營造有利于政府?dāng)?shù)據(jù)開放利用的生態(tài)體系。具體而言：第一，通過開展定期的線上線下工作坊、培訓(xùn)課程等形式，有針對性地提升公眾數(shù)商能力。一方面，鼓勵企業(yè)事業(yè)單位、科研院所以及社會組織等開展線下數(shù)據(jù)理論探討與技術(shù)培訓(xùn)，面向公眾普及開放數(shù)據(jù)文化，提高數(shù)據(jù)應(yīng)用能力;另一方面，依托線上MOOC、短視頻、微信、微博等新媒體技術(shù)，針對開放數(shù)據(jù)的查詢、檢索、下載、分析、利用、隱私保護(hù)、大數(shù)據(jù)相關(guān)知識等關(guān)鍵內(nèi)容進(jìn)行培訓(xùn)與講解，全面提升公眾的信息素養(yǎng)。第二，定期持續(xù)舉辦綜合性的開放數(shù)據(jù)創(chuàng)新利用比賽，開展各種常態(tài)化、條線性、專業(yè)性的引導(dǎo)賦能活動。在持續(xù)、常態(tài)化推動賦能引導(dǎo)活動方面，公共部門需要根據(jù)活動過程、成本—收益、公眾評價等維度，構(gòu)建賦能引導(dǎo)活動可持續(xù)評價標(biāo)準(zhǔn)，評估各類引導(dǎo)賦能活動效果，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行反思與改進(jìn)，推動各類賦能引導(dǎo)活動的持續(xù)推進(jìn)。

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（責(zé)任編輯：陳 媛）

收稿日期：2021-07-26

基金項目：2021年特大城市精細(xì)化治理研究基地成果（項目編號：TD21Z01）;西華大學(xué)人才引進(jìn)項目“基于過程觀的地方政府?dāng)?shù)據(jù)開放安全能力研究 ”（項目編號：W202326）;2021年西南交通大學(xué)科學(xué)研究基金（項目編號：XJLZ21L01）。

作者簡介：冉連（1987-），男，講師，博士，碩士生導(dǎo)師，研究方向：政府?dāng)?shù)據(jù)治理、公共政策。張曦（1993-），女，博士研究生，研究方向：馬克思主義中國化。張海霞（1986-），女，中級經(jīng)濟(jì)師，碩士，研究方向：政府治理、政務(wù)公開。