新時(shí)期水上治安困境與監(jiān)管模式創(chuàng)新實(shí)踐

李景山

摘 要：水上治安管理能力影響水域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。水域治安有其顯著特點(diǎn)，伴隨各類新興水上商業(yè)性活動(dòng)的發(fā)展，各類治安問題凸顯，主要體現(xiàn)在案件查處難、治安災(zāi)害重、部門協(xié)作差、防范力量弱等方面，在分析問題產(chǎn)生的原因后，建議采取優(yōu)化部門協(xié)作、創(chuàng)新水警工作模式、培養(yǎng)專業(yè)水警人才、完善水上信息化管理和落實(shí)治安災(zāi)害事故預(yù)案等措施，保障水上治安工作穩(wěn)定，深化水上治安防控體系建設(shè)，為新時(shí)期水域發(fā)展保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：水域;治安防控;對策

中圖分類號(hào)：U692? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1006—7973（2022）01-0063-03

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)從高速增長進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，水域環(huán)境生態(tài)保護(hù)與安全發(fā)展問題日益受到重視。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，涉水營業(yè)性場所人員不斷增加，采砂、捕撈、養(yǎng)殖、運(yùn)輸快速發(fā)展，水上晚會(huì)、漂流、餐飲、旅游、娛樂等迅速崛起，隨之而來的治安問題也日益突出。作為水域治安工作領(lǐng)頭兵，水上公安機(jī)關(guān)承擔(dān)水上救助、危化品監(jiān)管、消防監(jiān)管、船舶與船民戶口檢查、維護(hù)水上治安秩序、打擊各類違法犯罪等職能，治安防控職責(zé)任重道遠(yuǎn)。

1水域治安特點(diǎn)顯著

（1）水域資源涉及人員和單位眾多。隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，江河湖泊岸線的邊坡、江灘、濕地不斷得以開發(fā)，各種生態(tài)公園、生態(tài)長廊、原生態(tài)濕地順勢而建，一些港口船舶日均流量達(dá)幾千艘，水上從業(yè)人員流動(dòng)性很大，水警難以掌握其詳細(xì)情況。如長江鎮(zhèn)江段每日湖北、河南、安徽過境的流動(dòng)人口眾多，人員類型包括企業(yè)合同工或臨時(shí)工、捕撈人員、運(yùn)輸人員、收廢品人員等。涉及水域單位眾多，包括管理、生產(chǎn)、修理、運(yùn)輸、保障等等行業(yè)，單是水域執(zhí)法部門就有航運(yùn)、海事、公安、海監(jiān)、環(huán)境、水利、漁業(yè)等部門，這給部門協(xié)作監(jiān)管帶來了難題。

（2）治安案件查處難度大，侵財(cái)案件占比大。很多水上治安案件查處困難，違法犯罪分子在船上作案后，痕跡很容易抹去，作案的工具丟在水中也很難查找。再加上涉水工作人員流動(dòng)性比較大，水上缺少參考物，證人難以尋找，受害人說不清詳細(xì)作案地點(diǎn)與船舶特征，難以找到有價(jià)值的線索，案件偵破時(shí)間跨度很長。從調(diào)研水上公安機(jī)關(guān)近年立案類型分析，水域地區(qū)案件類型較少，且立案總數(shù)不高。如查閱武漢市近年水域案件類型僅占全市同期不到10%，2014年水上地區(qū)立案數(shù)不到全市立案數(shù)3%[1]。案件類型有盜竊類、非法捕撈、販賣毒品、賭博、敲詐勒索、詐騙、猥褻婦女等。水域案件占比最大的是侵財(cái)類案件，盜竊是其主要形式，如盜竊現(xiàn)金、手機(jī)、相機(jī)、摩托車、非機(jī)動(dòng)車、汽車等，主要集中在岸線的江灘、公園、娛樂場所。

（3）非法捕撈與非法采砂隱患大。漁民靠水生活，為了搶占好的捕撈位置，大量捕魚船只聚集一處，任意下樁系網(wǎng)。2019年偵破的長江非法捕撈刑事案件達(dá)2300余起，2020年前五個(gè)月已達(dá)2000余起[2]。無規(guī)劃地采砂會(huì)導(dǎo)致船舶航行不暢、擱淺，破壞航道標(biāo)志與通訊設(shè)施，給船舶安全帶來嚴(yán)重威脅，必須禁止。但采砂的暴利使人心存僥幸，偷采濫挖屢禁不止。為了搶奪地盤和避免當(dāng)?shù)厣鞍岳账鳎芏嗖缮按吓溆恤~叉、土槍或長矛，多次發(fā)生械斗和暴力抵抗執(zhí)法事件，2020年6月，長航公安局鎮(zhèn)江分局歷時(shí)五個(gè)月成功告破“1·7”非法采砂案，將36名犯罪嫌疑人移送檢察院，極大震懾了非法采砂行業(yè)[3]。

（4）部門協(xié)作監(jiān)管有盲點(diǎn)。水警機(jī)構(gòu)在行業(yè)公安體制改革后雖都劃歸公安部管理，但基層隸屬關(guān)系不同，導(dǎo)致轄區(qū)有交叉、職責(zé)不統(tǒng)一的情況。水域治安是一個(gè)大系統(tǒng)，除水警外還有漁政、海事、航道、水務(wù)、水運(yùn)、當(dāng)?shù)卣?、稅?wù)、交通等多部門參與，在職能劃分上存在多部門共同管理一個(gè)事情的現(xiàn)象，在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，船主被一個(gè)部門處罰后還有因相同事由被其他部門再次處罰的情況，致使船主產(chǎn)生怨言。在調(diào)研長江南京段水域消防工作時(shí)發(fā)現(xiàn)，港口、水面與船舶的消防管理工作比較薄弱，尤其是單位的消防從業(yè)人員缺乏專業(yè)培訓(xùn)，甚至無人管理，如多家水上加油站、加油船無證經(jīng)營，消防器材和防火措施基本上都是空白，船主消防意識(shí)差，火災(zāi)隱患風(fēng)險(xiǎn)極大。

（5）防范力量薄弱、裝備落后。伴隨行業(yè)公安改革，目前水上警力主要由地方公安機(jī)關(guān)和長江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)兩部分組成，警力配置沿用陸地派出所配置，分工細(xì)、警種多、權(quán)力有交叉，影響了水上警力的效能。水上工作的民警比陸地民警與管理對象打交道少得多，工作環(huán)境單調(diào)，一些民警年齡已經(jīng)明顯偏大，不能滿足水上工作的承受力。水上執(zhí)勤巡邏警力遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于陸地，尤其是夜班執(zhí)勤警力很少，巡邏警力根本不能保證治安重點(diǎn)水域、復(fù)雜水域、重點(diǎn)保護(hù)區(qū)域的防控要求，無法落實(shí)水上治安卡點(diǎn)控制的要求，水上治安防范存在空白區(qū)，再加上執(zhí)勤船只嚴(yán)重不足，執(zhí)法時(shí)經(jīng)常借用港口拖輪、漁民船只，船舶的航速、防沖撞、靈活性等都給執(zhí)法帶來嚴(yán)峻考驗(yàn)。

2 水上治安管理問題突出的原因分析

（1）治安管理制度不完善。當(dāng)前，水上治安管理制度不完善主要包括以下三個(gè)方面：一是管轄界限不清與職責(zé)交叉。水上公安與陸上公安之間的管轄交叉和職能重復(fù)，由于水域防控站點(diǎn)設(shè)置遠(yuǎn)不如陸地上容易，發(fā)生違法犯罪疑難案件后會(huì)有推諉職責(zé)現(xiàn)象，而在監(jiān)督處罰等“有利”行為上又會(huì)爭相處理。二是分散性管理。行政管理單位多有利有弊，協(xié)調(diào)得好就能產(chǎn)生“1+1大于2”的效果，人多好辦事;而現(xiàn)實(shí)往往是多頭管理就是無頭管理，公安對船舶航行、水上作業(yè)等沒有先入主管權(quán)，一旦發(fā)生事故，如果無法及時(shí)介入，小事故容易發(fā)展為重大治安事件。三是基礎(chǔ)信息不健全，群防群治無法落實(shí)。陸上公安機(jī)關(guān)依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處、村（居）民委員會(huì)、社區(qū)等組織，以戶籍化管理為基礎(chǔ)，定單位、定戶址、定人，依靠聯(lián)防隊(duì)、志愿隊(duì)、義務(wù)隊(duì)等做好社會(huì)化治安防控工作，水上各類治安組織因經(jīng)費(fèi)等原因受到制約，無法發(fā)揮群防群治的社會(huì)化治安作用，限制了水上治安防范工作的開展。

（2）警務(wù)保障不力。水域警務(wù)保障不足表現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：一是警力薄弱。水警編制偏少，且大量業(yè)務(wù)工作以及一些社會(huì)機(jī)構(gòu)的任務(wù)也被迫承擔(dān)，民警陷入超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、只得疲于應(yīng)付的怪圈，現(xiàn)有警力很難承擔(dān)水域治安防控體系的深化建設(shè)。水警隊(duì)伍中大齡民警占多數(shù)，難以適應(yīng)水上治安執(zhí)法所需的身體素質(zhì)，一些區(qū)域還有繁重的接待任務(wù)，更是顯得力不從心。二是專用設(shè)備缺乏。水上治安的特點(diǎn)決定了執(zhí)法硬件設(shè)備的專屬性，除一些裝備與陸上所用相同外，還需巡邏艇、摩托艇、快艇、拋投器、潛水刀、水下手電筒等多種專用的裝備。有些大件裝備勉強(qiáng)配備到位，卻因?yàn)榻?jīng)費(fèi)原因用不起，如巡邏艇防控時(shí)要考慮油費(fèi)的負(fù)擔(dān)等，無法做到每日長時(shí)間在水面巡邏清查。公安裝備技術(shù)要走在社會(huì)前沿才能保證社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，但水警裝備的開發(fā)研制卻比較滯后，配備的設(shè)施跟不上水上治安形勢的發(fā)展，距離快速制敵還有較大差距。

（3）執(zhí)法依據(jù)模糊、法治意識(shí)薄弱。水域治安管理所用法律依據(jù)很多，但存在頒布陳舊和立足當(dāng)?shù)貎蓚€(gè)特點(diǎn)。通用的有《警察法》、《治安管理處罰法》、《港口治安管理辦法》等，全國性的法律文件時(shí)間早，未覆蓋水域特點(diǎn)，水域治安管理部門在執(zhí)法時(shí)明顯感覺依據(jù)模糊、操作性差。重慶、江西、上海、江蘇、武漢、黑龍江、廣州、安徽、河南等省市都出臺(tái)有水上治安的文件，但局限于本地轄區(qū)水域，只對當(dāng)?shù)赜兄笇?dǎo)意義。在水域治安問題上責(zé)任感不強(qiáng)、不知法、不守法，究其原因還是因?yàn)榉ㄖ我庾R(shí)差。涉水企業(yè)片面追求利益最大化，忽視內(nèi)部安防建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，職業(yè)道德感薄弱。水上作業(yè)人員成分復(fù)雜，為了眼前利益而置法條于不顧，暴力搶奪與社會(huì)丑惡現(xiàn)象也隨之而來，且安全意識(shí)差，存在極大隱患。

（4）專業(yè)培養(yǎng)缺乏、執(zhí)法能力不足。目前，我國沒有專門培養(yǎng)水警人才的警察院校（不包括海警），新入水警崗位人員專業(yè)知識(shí)比較欠缺。水上警務(wù)與陸地警務(wù)相比有很大的特殊性，如從業(yè)人員流動(dòng)頻繁、視頻監(jiān)控復(fù)雜、作案痕跡易擦除、船舶災(zāi)害施救困難等，再加上需要熟悉跳幫、跨越、駕駛、游泳等水上技能，如果沒有經(jīng)過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，很難保證執(zhí)法順利。水警的定期培訓(xùn)大多委托各省公安培訓(xùn)單位開展，培訓(xùn)內(nèi)容雖包含水域理論知識(shí)，但往往停留在交流平臺(tái)上，缺乏實(shí)操性。我國水警成立時(shí)間比較久遠(yuǎn)，水域面積也是非常豐富，但相對于陸上警力來說，比例嚴(yán)重失調(diào)，水警所處的邊緣地位導(dǎo)致水警人員執(zhí)法能力不盡如人意。由于新警沒有受過系統(tǒng)專業(yè)知識(shí)的培養(yǎng)，只是以老民警傳幫帶的形式逐步摸索水警業(yè)務(wù)，執(zhí)法辦案效果距離陸上民警尚有很大差距，也制約了水警業(yè)務(wù)現(xiàn)代化的發(fā)展。

3 水上治安管理工作發(fā)展對策

（1）優(yōu)化部門協(xié)作，形成防控合力。解決水域執(zhí)法部門職能交叉、深化水上治安防控體系可采取以下措施：針對涉水執(zhí)法部門采取綜合協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法措施。水上公安機(jī)關(guān)（包括長江航運(yùn)公安機(jī)關(guān)）要加強(qiáng)與當(dāng)?shù)卣疁贤āf(xié)調(diào)，積極請示匯報(bào)，爭取政府的支持，成立水上綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由政府或綜治部門牽頭（長航公安可把16個(gè)公安分局按省級(jí)區(qū)劃分多個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)），把水上公安、海事、交通、漁政、環(huán)保、水務(wù)、工商、港口、稅務(wù)、住建、邊防等涉水部門作為成員單位成立綜合執(zhí)法小組，水警部門定期（如每月一次）根據(jù)執(zhí)法內(nèi)容協(xié)商相關(guān)部門共同執(zhí)法，日常監(jiān)督管理建立聯(lián)勤、聯(lián)防、聯(lián)治的協(xié)作機(jī)制，信息互通、裝備共享，整合資源，降低運(yùn)營成本。針對公安機(jī)關(guān)內(nèi)部治安管理，采取水陸聯(lián)席措施。建議理順?biāo)吓c陸上公安機(jī)關(guān)的管轄區(qū)域和職責(zé)，尤其是碼頭、涉水企業(yè)的管理，要最大限度發(fā)揮水上公安整體管理優(yōu)勢。陸水交界區(qū)域的治安案件往往水陸互涉，對此類型案件要共同研究對策，落實(shí)防控措施，陸上水域沿線公安要結(jié)合轄區(qū)特點(diǎn)進(jìn)行巡邏，在監(jiān)控、偵查、布防上展現(xiàn)優(yōu)勢，給予技術(shù)和人力支援，水警也要協(xié)助陸地做好卡口盤查、船只清查，積極發(fā)揮水域防控能力。水、陸公安同屬公安部管理，要做到優(yōu)勢互補(bǔ)，互相協(xié)助，共同維護(hù)一方平安。

（2）創(chuàng)新水警工作模式，提高治安防控效果。根據(jù)公安部硬件建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，建造一個(gè)水上派出所從征地、道路、水電、碼頭疏浚、建造浮排所需費(fèi)用相當(dāng)高。躉船可有效避免用地申請難、碼頭建設(shè)期長等問題，以躉船為依托，配備快艇作為快速反應(yīng)小隊(duì)處置緊急事件，將水上派出所陣地前移，對于寬廣水面、治安情況復(fù)雜的水域是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。在設(shè)置警務(wù)室時(shí)，可采取工作船、駐島等形式，如宿遷的水上流動(dòng)警務(wù)室，依靠民警徐守京多年的堅(jiān)持，把小小的工作船建成了駱馬湖漁民學(xué)法知法的宣傳陣地，治安防范的一線哨卡，探索出了一條適應(yīng)湖區(qū)警務(wù)工作的新模式[4]。參考鐵路警務(wù)治安防控方式，建設(shè)卡點(diǎn)、巡線、控面的立體化治安防控網(wǎng)絡(luò)，即在船閘、交通樞紐、交界水域、主要渡口設(shè)立水上卡口，對嫌疑船舶和人員進(jìn)行盤查;利用巡邏艇在案件多發(fā)時(shí)段對治安復(fù)雜水域進(jìn)行巡線;合理利用企業(yè)和個(gè)人船舶進(jìn)行水面巡邏。對“四客一?！贝昂蜆蛄骸⒋髩?、隧道、油庫、水上加油站等重點(diǎn)部位和場所要進(jìn)行常態(tài)化巡邏，同時(shí)積極發(fā)揮社會(huì)力量加入安保工作，對水上治安進(jìn)行有效防范。岸線上江灘、公園、娛樂場所在早晚兩個(gè)時(shí)段人員密集，要針對人員聚集情況有效調(diào)整民警工作模式。

（3）建立教育訓(xùn)練體系，培養(yǎng)專業(yè)水警人才。各地公安機(jī)關(guān)近年來高度重視民警素質(zhì)培訓(xùn)，有完善的新警崗前培訓(xùn)、資格培訓(xùn)等，但與水警隊(duì)伍相匹配能指導(dǎo)實(shí)戰(zhàn)的比較缺乏。水上治安工作條件艱苦、專業(yè)性強(qiáng)，除了要具備警察基本業(yè)務(wù)素質(zhì)，還要求民警熟悉航海、駕駛、救生、水文、輪機(jī)等多項(xiàng)專業(yè)技能。同時(shí)，我國水上現(xiàn)狀也令人擔(dān)憂，以長江、黃河為例，非法采砂、捕撈、排污給生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大損失，“推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”和“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展”是兩項(xiàng)重大國家戰(zhàn)略，而如何落實(shí)好這兩項(xiàng)工作需要各部門共同努力。由于各省水警需求量不足以在本省警校開設(shè)一個(gè)班級(jí)，只能以部屬警校按各省份需求量全國招生形式培養(yǎng)水警人才。鐵道警察學(xué)院近年來積極準(zhǔn)備案件查處、體能、艦艇駕駛、勤務(wù)、消防、輪機(jī)等水域相關(guān)業(yè)務(wù)與技能的課程和實(shí)操，已完全具備開展全國性水域警務(wù)人才培養(yǎng)和在職培訓(xùn)的條件，培養(yǎng)熟悉警務(wù)、船務(wù)的綜合性人才[5]。除了開展新警高校渠道的培養(yǎng)，還可從以下兩個(gè)方面采取措施，一是利用海事部門優(yōu)勢資源對民警進(jìn)行輪崗培訓(xùn)，學(xué)習(xí)水上技能;二是接收招納海軍、海警、優(yōu)秀涉水企業(yè)保衛(wèi)干部等相關(guān)人才。通過教育、吸收、培訓(xùn)與訓(xùn)練逐步提升水警隊(duì)伍質(zhì)量。

（4）完善水上信息化管理，增強(qiáng)警務(wù)裝備保障。隨著水上經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，水域治安形勢變得復(fù)雜多樣，水警執(zhí)法也面臨新的挑戰(zhàn)。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，作為水域治安基礎(chǔ)工作，水警自身和管理對象的臺(tái)賬信息還存在不扎實(shí)的問題。建議河流按線，湖泊、內(nèi)海按點(diǎn)建設(shè)水上治安信息平臺(tái)，分水上治安防范，管理對象詳情，警情互通，水域警務(wù)管理，便民服務(wù)等模塊。水上治安防范應(yīng)通過水域圖顯示水警警力和裝備分布，標(biāo)注港口、錨地、橋梁、島嶼等重點(diǎn)部位治安力量分布，方便指揮部統(tǒng)一調(diào)遣。管理對象應(yīng)包括人、船和單位，對人要辦理暫住證、船民證、漁民證;對船要辦理船籍證明文件、核實(shí)船籍港信息;對涉水單位應(yīng)注明負(fù)責(zé)人、安全管理人員的聯(lián)系方式，單位經(jīng)營范圍與安全信譽(yù)情況。警情互通主要用于治安災(zāi)害預(yù)警、案件通告、警情信息發(fā)布等。水域警務(wù)管理為接處警、值班備勤、案件查詢歸檔等。便民服務(wù)為辦理各類證件、信息咨詢等。水域治安防范同樣包括人防、物防、技防、信息防，在信息化高速發(fā)展的今天，治安動(dòng)態(tài)信息的收集愈發(fā)變得重要，違法人員的裝備和違法形式也在不斷升級(jí)，如通過大型集裝箱船走私，利用快艇逃逸、聚眾賭博，水上恐怖活動(dòng)，改裝運(yùn)輸?；返龋膱?zhí)法裝備與技術(shù)也亟須升級(jí)改造。

（5）落實(shí)治安災(zāi)害處置預(yù)案，加強(qiáng)消防監(jiān)管。水域治安災(zāi)害處置困難，往往造成很大損失，要精心做好預(yù)案的制作，并重點(diǎn)進(jìn)行模擬演練。針對各類客船，民警要指導(dǎo)船員做好協(xié)助救生、火災(zāi)撲救、棄船逃生技能;對于運(yùn)輸化學(xué)危險(xiǎn)品的船舶，要著重考慮火災(zāi)和水域污染。預(yù)案的演練要考慮到符合船型與所載物品類型的實(shí)際情況，按照最容易發(fā)生事故處設(shè)置危險(xiǎn)點(diǎn)，但每次演習(xí)時(shí)部位應(yīng)加以區(qū)別，可添加人員被困環(huán)節(jié)，演習(xí)成立救援組、滅火組、疏散組、保障組，程序可細(xì)化為發(fā)現(xiàn)危險(xiǎn)——發(fā)出警報(bào)——全面展開——滅火（救援）——恢復(fù)——講評的順序開展。火災(zāi)預(yù)防是水域治安災(zāi)害監(jiān)管的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，可從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)監(jiān)管：一是做好基礎(chǔ)工作，摸清涉水單位重點(diǎn)部位和?；返纳a(chǎn)、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、使用環(huán)節(jié)情況;二是指導(dǎo)好企業(yè)內(nèi)部消防安全制度建設(shè)，落實(shí)消防責(zé)任制，發(fā)展義務(wù)消防隊(duì)，對安全員進(jìn)行定期消防知識(shí)與技能培訓(xùn)，提高企業(yè)先期自防自救能力;三是加強(qiáng)對水上加油站點(diǎn)、水上飯店、茶座、娛樂場所等重點(diǎn)對象的消防監(jiān)督檢查，將火災(zāi)隱患控制在源頭。

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