中央首次專門發(fā)文監(jiān)督“一把手”，意味著什么？

李輝

“一把手”的權(quán)力監(jiān)督問(wèn)題，一直是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重點(diǎn)。從中國(guó)目前反腐敗斗爭(zhēng)的實(shí)踐來(lái)看，發(fā)生在“一把手”身上的各類腐敗不在少數(shù)。有研究表明：黨的十八大以來(lái)，倒在反腐利劍下的中管干部中，黨政“一把手”占到相當(dāng)比例;不是“一把手”的，違紀(jì)違法問(wèn)題也有很多發(fā)生在擔(dān)任“一把手”期間。據(jù)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委網(wǎng)站消息，2020年全年審查調(diào)查縣處級(jí)及以上“一把手”共5836人。

“一把手“權(quán)力那么大，究竟該怎么監(jiān)督？2021年6月1日，新華社全文公布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）。這是我們黨制定的首個(gè)專門針對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督的重要文件，是對(duì)“一把手”監(jiān)督很好的階段性總結(jié)和集成，也是值得稱道的制度化努力和嘗試。那么，對(duì)“一把手”權(quán)力監(jiān)督制度化的意義究竟何在？

對(duì)“一把手”的權(quán)力監(jiān)督

為何如此重要？

在黨的十九屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》中，第十四條為：“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督?！逼渲械谝徊糠志褪恰敖∪h和國(guó)家監(jiān)督制度”，具體要求如下：“完善黨內(nèi)監(jiān)督體系，落實(shí)各級(jí)黨組織監(jiān)督責(zé)任，保障黨員監(jiān)督權(quán)利。重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)高級(jí)干部、各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，完善領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督制度，破解對(duì)‘一把手’監(jiān)督和同級(jí)監(jiān)督難題。強(qiáng)化政治監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)黨的理論和路線方針政策以及重大決策部署貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，完善巡視巡察整改、督察落實(shí)情況報(bào)告制度。深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委監(jiān)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化。完善派駐監(jiān)督體制機(jī)制。推進(jìn)紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督統(tǒng)籌銜接，健全人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)監(jiān)督職能作用。以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，推動(dòng)各類監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)?！?/p>

按照黨的十九屆四中全會(huì)公報(bào)的要求，完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系，首要的是健全黨和國(guó)家監(jiān)督制度，而健全黨和國(guó)家監(jiān)督制度，重點(diǎn)就是對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督，同時(shí)還包括政治監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察體制改革、派駐監(jiān)督、各類監(jiān)督的協(xié)同配合幾個(gè)部分。因此，完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系是堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，而加強(qiáng)對(duì)“一把手”的監(jiān)督又是完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重點(diǎn)。因此從邏輯上來(lái)說(shuō)，破解對(duì)“一把手”監(jiān)督的難題、完善對(duì)“一把手”用權(quán)的監(jiān)督，是中國(guó)特色權(quán)力監(jiān)督體系的有機(jī)組成部分，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)。因此，我們要從黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督制度體系化建構(gòu)的角度來(lái)理解對(duì)“一把手”監(jiān)督的重要意義。

“一把手”雖然對(duì)于中國(guó)的發(fā)展尤為重要，但也不能搞特殊化，“要加強(qiáng)對(duì)‘一把手’的監(jiān)督，認(rèn)真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開(kāi)制度，保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私”。不能在黨和國(guó)家監(jiān)督體系之外另辟蹊徑，單獨(dú)為對(duì)“一把手”的權(quán)力監(jiān)督搞一套體系。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就要落實(shí)對(duì)黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督制度的體系化建構(gòu)，也就是說(shuō)我們要建立的不是零敲碎打的各種分散的監(jiān)督制度，而是一套完整嚴(yán)密的監(jiān)督體系，是各種監(jiān)督制度通過(guò)相互關(guān)聯(lián)、相互配合、協(xié)同貫通而形成的一套有機(jī)的系統(tǒng)。毫無(wú)疑問(wèn)，對(duì)“一把手”監(jiān)督是這套體系的重要組成部分。這部分監(jiān)督制度的缺失，將導(dǎo)致黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督無(wú)法真正形成嚴(yán)密的體系。換言之，對(duì)“一把手”權(quán)力監(jiān)督的構(gòu)建在一定程度上決定了我們黨和國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系的成敗。

《意見(jiàn)》出臺(tái)釋放了啥信號(hào)？

在黨的十九屆四中和五中全會(huì)公報(bào)中，關(guān)于政治監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和各類監(jiān)督的協(xié)同貫通都有比較明確的措施性的要求，但是關(guān)于對(duì)“一把手”監(jiān)督使用的卻是“破解”。言下之意，目前關(guān)于對(duì)“一把手”的權(quán)力監(jiān)督還沒(méi)有完全破題。我們黨一向重視對(duì)“一把手”的監(jiān)督，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第六條明確指出：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對(duì)象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部?！钡俏覀儽仨毘姓J(rèn)，對(duì)“一把手”監(jiān)督仍然是薄弱環(huán)節(jié)。筆者曾經(jīng)在一項(xiàng)基于司法裁判文書的數(shù)據(jù)分析中發(fā)現(xiàn)了類似的規(guī)律，在黨的十八大以來(lái)的7000多個(gè)樣本中，無(wú)論是貪污罪還是受賄罪，擔(dān)任“一把手”的占比都是最高的。有一項(xiàng)研究指出，對(duì)“一把手”監(jiān)督存在六類難題，包括決策監(jiān)督、用人監(jiān)督、暗箱操作、生活作風(fēng)、貪污受賄、使用資源。

《意見(jiàn)》的出臺(tái)表明，在建構(gòu)黨和國(guó)家監(jiān)督體系的過(guò)程中，我們迎難而上，下決心破解對(duì)“一把手”監(jiān)督的難題。每當(dāng)談及對(duì)“一把手”的權(quán)力監(jiān)督，社會(huì)公眾的普遍反應(yīng)都是：“真的能監(jiān)督‘一把手’的權(quán)力嗎？”“‘一把手’的權(quán)力那么大，該怎么監(jiān)督??？”面對(duì)這些懷疑的態(tài)度和聲音，最需要的就是要展示反腐敗的堅(jiān)強(qiáng)決心，以提高公眾對(duì)反腐敗斗爭(zhēng)的信心。

從理論上來(lái)說(shuō)，反腐敗的政治決心一般可以體現(xiàn)在幾個(gè)方面：一是對(duì)反腐敗的投入，包括人力、物力、財(cái)力和技術(shù)等，這些可以說(shuō)是反腐敗的“基礎(chǔ)設(shè)施”;二是對(duì)反腐敗的制度設(shè)計(jì)，即是否專門針對(duì)反腐敗在組織、機(jī)構(gòu)和制度方面有計(jì)劃地長(zhǎng)期建設(shè)，這些可以說(shuō)是反腐敗的上層建筑;三是針對(duì)關(guān)鍵政治行為體的反腐敗措施，即是否對(duì)基層和高層的腐敗一起抓，是否是“老虎”和“蒼蠅”一起打?？梢哉f(shuō)，《意見(jiàn)》的出臺(tái)同時(shí)在三個(gè)方面展現(xiàn)了黨和國(guó)家反腐敗的政治決心?！耙话咽帧弊鳛闄?quán)力監(jiān)督的對(duì)象，可以說(shuō)是“關(guān)鍵少數(shù)”中的“關(guān)鍵”，黨和國(guó)家把他們作為監(jiān)督的重中之重，并且提出強(qiáng)化監(jiān)督檢查、自覺(jué)接受監(jiān)督、黨組織自上而下監(jiān)督、落實(shí)第一責(zé)任人職責(zé)、完善“三重一大”決策監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)巡視巡察工作、建立健全述責(zé)述廉制度七個(gè)層面的措施，專門破解在這個(gè)領(lǐng)域中的監(jiān)督難題。

《意見(jiàn)》可以說(shuō)是我們黨針對(duì)“一把手”和領(lǐng)導(dǎo)班子監(jiān)督制定的首個(gè)專門文件。這里要強(qiáng)調(diào)一下“專門”二字，因?yàn)樵谶@個(gè)文件出臺(tái)之前，并不是說(shuō)黨和國(guó)家沒(méi)有對(duì)“一把手”進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督，相反，實(shí)際上已經(jīng)出臺(tái)了相當(dāng)多的文件來(lái)對(duì)“一把手”的權(quán)力加以監(jiān)督。比如在紀(jì)律監(jiān)督上，我們有《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》;在巡視監(jiān)督上，我們有《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》;在審計(jì)監(jiān)督上，有《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》等，實(shí)際上這些條例和規(guī)定都包括了對(duì)“一把手”的權(quán)力行使加以約束和監(jiān)督的內(nèi)容。

從這個(gè)意義上說(shuō)，《意見(jiàn)》的出臺(tái)并不是把之前的監(jiān)督措施推倒重來(lái)，而是我們黨和國(guó)家長(zhǎng)期堅(jiān)持權(quán)力監(jiān)督制度建設(shè)的累積性成果。但《意見(jiàn)》本身并不是對(duì)以往各種監(jiān)督規(guī)定的簡(jiǎn)單拼湊，而是在繼承中有創(chuàng)新，因此可使用“累積性創(chuàng)新”這個(gè)概念，可以說(shuō)《意見(jiàn)》對(duì)“一把手”權(quán)力監(jiān)督來(lái)說(shuō)同時(shí)具備繼承性和創(chuàng)新性。比如要求上級(jí)“一把手”要同下級(jí)“一把手”定期開(kāi)展監(jiān)督談話;要把監(jiān)督下級(jí)“一把手”的情況作為每年述職述廉的重點(diǎn)內(nèi)容;在巡視巡察談話中，要把“一把手”工作、生活情況作為必談內(nèi)容;領(lǐng)導(dǎo)班子成員發(fā)現(xiàn)“一把手”存在重要問(wèn)題，可以直接向上級(jí)黨組織報(bào)告等?？梢哉f(shuō)，文件中的這些要求都是具備很強(qiáng)操作性的具體措施，《意見(jiàn)》立足堅(jiān)持和完善現(xiàn)有制度，對(duì)黨的十八大以來(lái)形成的新經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行系統(tǒng)集成。

在落實(shí)《意見(jiàn)》過(guò)程中，

要處理好幾對(duì)關(guān)系

一是要處理好強(qiáng)化監(jiān)督與加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這里首先要明確的一點(diǎn)是，加強(qiáng)對(duì)“一把手”的權(quán)力監(jiān)督，是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而不是弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)。從理論上來(lái)說(shuō)，我們經(jīng)常把權(quán)力和腐敗的關(guān)系看作線性關(guān)系，認(rèn)為權(quán)力越大，越容易產(chǎn)生腐敗，腐敗產(chǎn)生的危害也越大。而監(jiān)督的本質(zhì)是對(duì)權(quán)力的約束和控制，因此，權(quán)力越大也越需要強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。這里可能會(huì)產(chǎn)生一個(gè)誤區(qū)，那就是對(duì)“一把手”的監(jiān)督是要分散和弱化其手中的權(quán)力。但實(shí)際上恰恰相反，加強(qiáng)對(duì)“一把手”權(quán)力監(jiān)督的核心目標(biāo)是保證權(quán)力的正確行使，強(qiáng)化監(jiān)督要從減少權(quán)力被濫用的可能性入手，而不是從削弱、分散“一把手”權(quán)力的角度入手。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，監(jiān)督不是弱化黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是更加強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨和人民賦予“一把手”的權(quán)力被正確行使。

二是要處理好強(qiáng)化監(jiān)督和促進(jìn)發(fā)展的關(guān)系?！耙话咽帧焙皖I(lǐng)導(dǎo)班子是落實(shí)黨的路線方針政策和黨中央決策部署的關(guān)鍵力量。要著眼于“監(jiān)督保障執(zhí)行，促進(jìn)完善發(fā)展”的總要求，即我們完善監(jiān)督體系的目標(biāo)是要把監(jiān)督放在更大的政治體制環(huán)境中來(lái)看待，放眼全局建構(gòu)監(jiān)督體系，并非為了監(jiān)督而監(jiān)督，而是為了保障中央政策執(zhí)行，促進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)全方面發(fā)展。既要對(duì)“一把手”的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，又不能因?yàn)楸O(jiān)督而抑制了干事創(chuàng)業(yè)的積極性。監(jiān)督既要保障執(zhí)行，又要促進(jìn)和完善發(fā)展，二者缺一不可。任何一方面的缺失都不能形成高質(zhì)量的監(jiān)督。

三是處理好不同監(jiān)督方式之間的關(guān)系。對(duì)“一把手”的監(jiān)督是一套組合拳?！兑庖?jiàn)》以黨內(nèi)監(jiān)督、日常監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督、問(wèn)責(zé)監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、派駐監(jiān)督等監(jiān)督形式為基礎(chǔ)，提出了至少二十四條具體的監(jiān)督措施。從《意見(jiàn)》要求和各地方各部門實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，要真正產(chǎn)生對(duì)“一把手”權(quán)力監(jiān)督的實(shí)效，既要強(qiáng)化自上而下的上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，也要保證自下而上的群眾和輿論監(jiān)督;既要利用民主集中制保障領(lǐng)導(dǎo)班子成員對(duì)“一把手”的監(jiān)督，也要加強(qiáng)“一把手”對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員的監(jiān)督;黨委在監(jiān)督中的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任要相互配合;紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督要有機(jī)貫通融合，形成監(jiān)督合力。在這個(gè)過(guò)程中，不同監(jiān)督形式和措施之間可能會(huì)出現(xiàn)一定的矛盾，在聯(lián)動(dòng)配合的過(guò)程中也可能發(fā)生脫節(jié)和不順暢的情況，如何處理這些問(wèn)題，保證《意見(jiàn)》的要求真正得到落實(shí)，提升對(duì)“一把手”監(jiān)督的質(zhì)效，還需要在接下來(lái)的實(shí)踐中不斷探索。

（轉(zhuǎn)自《人民論壇》