促進(jìn)和保障雙碳目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的法律規(guī)制研究(筆談)

人工智能應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的法律規(guī)制

高 利 紅

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、引言

人工智能是利用計(jì)算機(jī)或其控制的設(shè)備，通過(guò)感知緩解、獲取知識(shí)、推導(dǎo)演繹等方法，對(duì)人類智能的模擬、延伸或擴(kuò)展[1]，具有深度學(xué)習(xí)、跨界融合、人機(jī)協(xié)同等特征，被認(rèn)為是助力碳中和的強(qiáng)大工具[2]。蘋(píng)果和谷歌已聲稱通過(guò)人工智能和購(gòu)買(mǎi)排放額度實(shí)現(xiàn)了碳中和，騰訊亦于2022年2月宣布將在2030年實(shí)現(xiàn)碳中和[3]。一般認(rèn)為，人工智能可以預(yù)測(cè)電力需求并及時(shí)調(diào)度電力、處理故障，改善可再生能源的調(diào)度效率、進(jìn)行動(dòng)態(tài)定價(jià)，簽訂點(diǎn)對(duì)點(diǎn)智能合約[4]，優(yōu)化運(yùn)輸及建筑效率、推進(jìn)大規(guī)模精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)等，具有使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與碳排放脫鉤的潛在能力。還能用來(lái)預(yù)測(cè)天氣變化、主動(dòng)管理生態(tài)系統(tǒng)，提高碳匯能力，幫助人類減緩或適應(yīng)氣候變化。與此同時(shí)，人工智能正以無(wú)法輕易察覺(jué)的方式加速國(guó)際物流、化石燃料開(kāi)采和碳排放。?？松梨?、殼牌等公司運(yùn)用人工智能提高了開(kāi)采效能，使煤礦行業(yè)變得更智能，我國(guó)也不例外[5]。然而，人工智能本身并不能簡(jiǎn)單歸類為清潔和低碳技術(shù)。根據(jù)有關(guān)研究，人工智能的碳排放比例于2040年將超過(guò)全球的14%，其中45%來(lái)自其基礎(chǔ)設(shè)施即數(shù)據(jù)中心[6]。此外，人工智能技術(shù)發(fā)展中的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、信息孤島也可能加劇地區(qū)和行業(yè)的割裂。智能定價(jià)則存在使邊緣人士承擔(dān)更不公平的碳減排成本之風(fēng)險(xiǎn)。簡(jiǎn)言之，人工智能具有雙重效應(yīng)，在“應(yīng)對(duì)氣候變化和導(dǎo)致氣候變化方面均是貢獻(xiàn)者”[7]。為此，及早聚焦人工智能在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的法律挑戰(zhàn)，研究規(guī)制的法理與制度機(jī)理，可以使法律不至于落后于科技太多而致社會(huì)付出不必要之成本。人工智能在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的法律規(guī)制至少可以概括為三大問(wèn)題：一是法律如何建立一個(gè)程序以確保人工智能獲取的氣候變化數(shù)據(jù)得以在全球范圍內(nèi)共享；二是法律如何評(píng)估并規(guī)制人工智能技術(shù)自身帶來(lái)的碳排放增加；三是法律如何確保碳減排成本不因?yàn)橹悄芏▋r(jià)而不公平的分?jǐn)傊率拱l(fā)展中國(guó)家和邊緣人群受到更大傷害。鑒于法學(xué)領(lǐng)域尚無(wú)此類學(xué)術(shù)成果(1)截至2022年5月2日，以“人工智能”+“碳排放”、“人工智能”+“氣候變化法”搜索，CNKI結(jié)果顯示法學(xué)研究成果為零。，本研究主要在氣候科學(xué)、氣候經(jīng)濟(jì)學(xué)、氣候倫理學(xué)和人工智能法學(xué)交叉學(xué)科的基礎(chǔ)上予以探索，試圖提出方向性建議。

二、對(duì)氣候變化數(shù)據(jù)共享的規(guī)制

應(yīng)對(duì)全球氣候變暖的任何限制性機(jī)制都有賴于對(duì)碳排放總量的計(jì)算。國(guó)際層面上圍繞氣候的談判基本上是基于排放的歷史總量和未來(lái)減排額度的爭(zhēng)論，集中表現(xiàn)為政治談判中的數(shù)據(jù)之爭(zhēng)，其背后是對(duì)碳排放量的計(jì)算。在全球并無(wú)一項(xiàng)取得共識(shí)的溫室氣體排放量測(cè)算依據(jù)和無(wú)共享規(guī)則的背景下，已經(jīng)發(fā)布的重量級(jí)研究報(bào)告均建立在各研究機(jī)構(gòu)自建的溫室氣體排放數(shù)據(jù)庫(kù)之上。其中最著名的報(bào)告要數(shù)美國(guó)氣候責(zé)任研究所的《2017年碳排放大戶報(bào)告》，該報(bào)告聲稱是基于有史以來(lái)最全面的數(shù)據(jù)分析而得出的，而收集和分析這些數(shù)據(jù)運(yùn)用了人工智能。顯然這是一項(xiàng)任務(wù)浩繁的巨型科研項(xiàng)目，但就全球而言，想要覆蓋全部碳排放數(shù)據(jù)，單一的數(shù)據(jù)庫(kù)無(wú)疑是恣肆汪洋的數(shù)據(jù)海洋上的一葉扁舟。為解決碳排放數(shù)據(jù)問(wèn)題，歐洲已經(jīng)開(kāi)始運(yùn)用衛(wèi)星技術(shù)。2019年歐盟成員國(guó)向歐洲航天局授予125億美元的預(yù)算，其中18億美元用于分析人類碳排放量，人工智能是主要分析工具。由三顆衛(wèi)星掃描300公里寬的地球，每隔幾天即可實(shí)現(xiàn)對(duì)地球的全景掃描，捕獲各發(fā)電廠的信息。歐洲航天局坦言各國(guó)的行動(dòng)有其利己性，因?yàn)樘紲y(cè)算有利于對(duì)未來(lái)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行定位[8]。美國(guó)在發(fā)現(xiàn)自己落后之后，于2020年由前副總統(tǒng)阿爾·戈?duì)栴I(lǐng)導(dǎo)確立了“氣候追蹤”(Climate TRACE)計(jì)劃，運(yùn)用“特定行業(yè)的人工智能或衛(wèi)星監(jiān)測(cè)技術(shù)能力”直接測(cè)量全球的溫室氣體排放數(shù)據(jù)。該計(jì)劃允許許多組織“單獨(dú)構(gòu)建各種算法、數(shù)據(jù)集和分析方法，并將之像樂(lè)高積木一樣組合在一起”[9]。此種全球聯(lián)合主要是基于谷歌等九家高新技術(shù)公司所在的歐美主要發(fā)達(dá)國(guó)家，其他國(guó)家很難參與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的確定和數(shù)據(jù)分享。

迄今為止，國(guó)際和國(guó)內(nèi)層面均無(wú)相關(guān)立法要求就碳排放的算法進(jìn)行協(xié)調(diào)并共享人工智能協(xié)助下獲得的碳排放數(shù)據(jù)。以氣候追蹤計(jì)劃為例，關(guān)于工廠、發(fā)電廠的溫室氣體排放主要依賴圖像處理算法來(lái)檢測(cè)。該項(xiàng)目是谷歌人工智能挑戰(zhàn)賽的支持項(xiàng)目，由“人工智能算法研究發(fā)電廠排放的煙囪、冷卻水等形成的紅外線圖譜”[10](P6)，從而測(cè)算出其碳排放量。就其技術(shù)路線而論，這只是人工智能技術(shù)在追蹤碳排放的可疑跡象，其可靠性無(wú)法保障。若要校驗(yàn)該數(shù)據(jù)，有賴于進(jìn)一步的合作。由于人工智能輔助下的碳排放數(shù)據(jù)主要由發(fā)達(dá)國(guó)家測(cè)算而來(lái)，由此而形成的分析報(bào)告對(duì)未加入該項(xiàng)目的國(guó)家(其中主要是發(fā)展中國(guó)家)殊為不利。鑒于碳排放量蘊(yùn)含著國(guó)際法上的規(guī)范意義，具有衡量人的“行為要求或標(biāo)準(zhǔn)所具有之準(zhǔn)則性及拘束性”[11]。且隨著全球氣候訴訟的推進(jìn)，可能擁有明確的責(zé)任指向，建立全球共享的人工智能碳排放算法和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)已頗具現(xiàn)實(shí)和法律意義。我國(guó)在相應(yīng)立法時(shí)，應(yīng)將人工智能輔助下的碳排放算法和監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)共享等作為重點(diǎn)制度之一。

三、人工智能技術(shù)自身碳排放的規(guī)制

人工智能本身就是重要的碳排放者。馬薩諸塞大學(xué)2019年的一項(xiàng)研究表明，自然語(yǔ)言處理模型的智能化大約需排放30萬(wàn)公斤的二氧化碳，相當(dāng)于紐約和北京之間125次航班往返的碳排放量[12]。此類大量排放溫室氣體的人工智能被稱為“紅色AI”，其特點(diǎn)是通過(guò)大規(guī)模計(jì)算來(lái)獲得更強(qiáng)的線性增益效果。如今七成以上發(fā)表在頂級(jí)刊物上的論文依賴“紅色AI”。盡管紅色AI具有價(jià)值，但發(fā)展“綠色AI”即不增加計(jì)算成本而產(chǎn)生結(jié)果的研究方法更值得提倡[13]。不過(guò)，人工智能之父里奇·薩頓悲觀地預(yù)測(cè)，人工智能迄今無(wú)法替代復(fù)雜的人類思維，突破性進(jìn)展總是來(lái)自搜索和計(jì)算的擴(kuò)展[14]。因此，對(duì)計(jì)算量的追逐在可見(jiàn)的未來(lái)仍是一個(gè)無(wú)盡的游戲。

規(guī)制人工智能碳排放的首要制度是對(duì)數(shù)據(jù)中心進(jìn)行類型化處理，研究制定數(shù)據(jù)強(qiáng)制共享的法律標(biāo)準(zhǔn)和程序，以便通過(guò)提高數(shù)據(jù)共享而有效降低重復(fù)計(jì)算。目前全球的數(shù)據(jù)中心最主要集中在美國(guó)，中國(guó)也正積極建設(shè)。國(guó)務(wù)院2017年發(fā)布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施部分，提出要依托國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)、數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，整合國(guó)家治理和社會(huì)各類數(shù)據(jù)資源。這一規(guī)劃的實(shí)施，有賴法律制度的進(jìn)一步保障。數(shù)據(jù)和算法是科研機(jī)構(gòu)或企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，而共享數(shù)據(jù)具有公共利益指向，目前尚無(wú)良策在公共利益與行業(yè)數(shù)據(jù)壟斷、科研競(jìng)爭(zhēng)之間求得制度性平衡。

其次是建立人工智能碳排放技術(shù)評(píng)估程序，并公開(kāi)大型人工智能設(shè)施或公司的碳排放量。在沒(méi)有法定評(píng)估制度的情況下，人工智能公司傾向于掩飾其碳排放的真實(shí)情況。比如亞馬遜公司雖然承諾2040年實(shí)現(xiàn)凈零排放，但2019年的碳排放量反而增加了15%[15]?？萍既藛T認(rèn)為評(píng)估人工智能的碳足跡并非難事，既然人工智能運(yùn)行的是硬件，只需要知道所運(yùn)行的操作數(shù)量，即可以對(duì)數(shù)據(jù)中心、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施及其配套設(shè)施進(jìn)行評(píng)估。關(guān)鍵問(wèn)題是法律是否要求進(jìn)行此類評(píng)估。2021年，具有全球立法風(fēng)向標(biāo)意義的歐盟《人工智能法》提案雖然將人工智能技術(shù)區(qū)分為禁止使用、高風(fēng)險(xiǎn)、低風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)系統(tǒng)，并制定了一系列監(jiān)管制度，對(duì)于人工智能自身碳排放的規(guī)定卻付諸闕如。該法將對(duì)基本權(quán)利造成不利影響的人工智能系統(tǒng)歸類于高風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)，而氣候變化法中與基本人權(quán)最接近的是氣候穩(wěn)定權(quán)?！皻夂蚍€(wěn)定權(quán)是指每個(gè)人均享有穩(wěn)定氣候的權(quán)利”[16]，美國(guó)圍繞氣候穩(wěn)定權(quán)已經(jīng)提起多起訴訟。而“歐洲法院在塑造氣候穩(wěn)定權(quán)方面呈現(xiàn)多面性，一些案件將氣候穩(wěn)定權(quán)視為基本權(quán)利之一”[17]。如果氣候穩(wěn)定權(quán)能夠像歐盟和美國(guó)的氣候人權(quán)訴訟所主張的那樣最終成為基本人權(quán)，則有望納入《人工智能法》的保護(hù)之中。

再次是通過(guò)規(guī)劃制度，合理布局人工智能中心。我國(guó)的人工智能、云計(jì)算、數(shù)據(jù)中心的布局具有顯著的國(guó)家行為特征，應(yīng)在規(guī)劃布局階段考慮其能源消耗。2021年工信部發(fā)布的《“十四五”信息通訊行業(yè)發(fā)展規(guī)劃》雖然將綠色低碳作為七個(gè)原則之一，但通篇對(duì)低碳再無(wú)著墨。

最后是通過(guò)稅收等制度為商業(yè)性云計(jì)算商提供優(yōu)惠，促使其將數(shù)據(jù)中心選址在能夠利用太陽(yáng)能等可再生能源的地方，并充分利用運(yùn)算設(shè)備產(chǎn)生的廢熱?，F(xiàn)實(shí)是我國(guó)的超算中心全部集中在中心城市，且主要使用化石能源。所幸我國(guó)2022年已經(jīng)啟動(dòng)“東數(shù)西算”工程，綠色低碳是數(shù)據(jù)中心技術(shù)創(chuàng)新和工程建設(shè)的重點(diǎn)。此前深圳發(fā)布的《建設(shè)新型數(shù)字信息基礎(chǔ)設(shè)施行動(dòng)計(jì)劃》也將低碳列為目標(biāo)之一。

此外，還可以試點(diǎn)低碳人工智能或綠色AI認(rèn)證制度。鑒于綠色AI還是一個(gè)抽象的技術(shù)概念，監(jiān)管部門(mén)對(duì)其內(nèi)涵一無(wú)所知，現(xiàn)階段可以運(yùn)用行業(yè)的內(nèi)在約束力，啟動(dòng)相應(yīng)的技術(shù)認(rèn)證，以便給市場(chǎng)或利益相關(guān)者提供更多有效信息。麻省理工學(xué)院已編制了綠色AI認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)并啟動(dòng)認(rèn)證，其標(biāo)識(shí)為一個(gè)綠色圓環(huán)[18]，這一做法具有戰(zhàn)略性意義，我國(guó)應(yīng)在相關(guān)立法中考慮此項(xiàng)制度。

四、碳定價(jià)的公平性規(guī)制

人工智能使用的風(fēng)險(xiǎn)之一是造成算法歧視，包括個(gè)體無(wú)意識(shí)歧視和結(jié)構(gòu)性不平等驅(qū)使的系統(tǒng)性歧視。人工智能既然是人類設(shè)計(jì)使用的程序，人類自身的利益便不可能完全被隔離在程序之外，而是以更加隱蔽的方式植入其中。全球碳減排正是在極端不平等的基礎(chǔ)上展開(kāi)的，個(gè)中利益糾葛復(fù)雜難辨。1950年以來(lái)四分之三的碳排放可以歸因于發(fā)達(dá)國(guó)家，而碳排放定價(jià)的主導(dǎo)權(quán)也由發(fā)達(dá)國(guó)家掌控，其中的公平和正義問(wèn)題始終如云如霧纏繞不去。碳正義成為一個(gè)充滿爭(zhēng)議的不確定概念，隨著在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律各領(lǐng)域被頻繁使用，其內(nèi)涵也更加多元化。就法律領(lǐng)域而言，于分配正義部分，主要關(guān)注碳減排額度分解的公平性，于矯正正義部分，則聚焦氣候變化導(dǎo)致的法律責(zé)任。減排壓力之下，發(fā)達(dá)國(guó)家構(gòu)建了與發(fā)展中國(guó)家鏈接的國(guó)際碳交易市場(chǎng)。碳市場(chǎng)的合法性基礎(chǔ)是其能夠促進(jìn)在最便宜的地方進(jìn)行減排，并使整體減排成本最優(yōu)化。然而研究表明，國(guó)際碳市場(chǎng)的存在實(shí)際上是富裕國(guó)家的碳減排壓力變小而進(jìn)一步削弱了貧困地區(qū)的發(fā)展空間。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)不平衡，發(fā)達(dá)國(guó)家更有能力對(duì)碳提高定價(jià)而壓低發(fā)展中國(guó)家的碳價(jià)格。實(shí)際操作過(guò)程中發(fā)達(dá)國(guó)家在為碳定價(jià)時(shí)會(huì)刻意與發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行對(duì)比，比如2013年澳大利亞工業(yè)集團(tuán)在反對(duì)碳定價(jià)時(shí)就尖銳地說(shuō)：“中國(guó)某省的一個(gè)設(shè)施可能不會(huì)面臨碳定價(jià)，盡管有一個(gè)區(qū)域或全國(guó)性的碳價(jià)格，因?yàn)閲?guó)家和競(jìng)爭(zhēng)層面之間有很多屏蔽和差異?！盵19]而在一國(guó)之內(nèi)，碳定價(jià)也可能傷害更加脆弱的行業(yè)和地區(qū)并滋生“產(chǎn)生受害者和惡棍”[19]。

這些政策性的爭(zhēng)論帶有定性表述的模糊性且富于文學(xué)化的修辭和夸張，經(jīng)濟(jì)學(xué)的定量研究則給出了更加確切的測(cè)算，并提示法學(xué)家們應(yīng)抓住其中的非正義問(wèn)題。一份對(duì)歐盟碳交易系統(tǒng)的研究揭示了這個(gè)2005年推出的目前世界上最大的溫室氣體排放交易體系的價(jià)格波動(dòng)情況。企業(yè)及研究團(tuán)隊(duì)借助人工智能運(yùn)用自適應(yīng)神經(jīng)模糊推理系統(tǒng)對(duì)碳價(jià)格進(jìn)行預(yù)測(cè)，幫助公司應(yīng)對(duì)歐盟環(huán)境政策面臨的碳排放壓力。由于每噸碳的排放價(jià)格是波動(dòng)的，公司在人工智能技術(shù)的助力下通過(guò)購(gòu)買(mǎi)指標(biāo)而緩解壓力[20]。研究表明，人工智能與碳價(jià)格共同向相反方向運(yùn)動(dòng)，也就是說(shuō)，人工智能對(duì)歐盟的碳排放交易發(fā)揮了對(duì)沖作用[21]。需要再次申明的是，碳價(jià)格低廉的地區(qū)也許是未充分發(fā)展地區(qū)，而行業(yè)之間的碳價(jià)格差異也將更不利于發(fā)展水平較低的產(chǎn)業(yè)。碳定價(jià)的經(jīng)濟(jì)成本并未由整個(gè)社會(huì)平均承擔(dān)，受影響最大的是低收入家庭，且在價(jià)格波動(dòng)時(shí)尤甚。令人憂慮的是，隨著碳市場(chǎng)的全球化，人工智能將發(fā)展成為一種新殖民化的工具，為資本主義在全球的掠奪提供新的生命力。

遺憾的是，針對(duì)這一問(wèn)題的規(guī)制在全球范圍內(nèi)未提上法律的議事日程，唯有少量的倫理學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究文獻(xiàn)略有提及。工信部于2021年制定的《網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)踐指南——人工智能倫理安全風(fēng)險(xiǎn)防范指引》將侵權(quán)性風(fēng)險(xiǎn)和歧視性風(fēng)險(xiǎn)作為倫理風(fēng)險(xiǎn)的類型，侵權(quán)性風(fēng)險(xiǎn)是人工智能對(duì)人的基本權(quán)利包括人身、隱私、財(cái)產(chǎn)等造成的侵害或產(chǎn)生負(fù)面影響的風(fēng)險(xiǎn)。就碳定價(jià)而言，在現(xiàn)有的法律框架下還很難與財(cái)產(chǎn)權(quán)直接關(guān)聯(lián)。歧視性風(fēng)險(xiǎn)是人工智能對(duì)人類特定群體的主觀或客觀偏見(jiàn)影響公平和公正。這些模糊的語(yǔ)言遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法支撐制度構(gòu)造所需要的確切概念和責(zé)任內(nèi)核，而且倫理學(xué)的研判也處于發(fā)軔階段，法律則因其本性追求秩序之穩(wěn)定而具有滯后特征，對(duì)該問(wèn)題尚未知覺(jué)。鑒于人工智能對(duì)碳的定價(jià)很難與數(shù)據(jù)所有人溝通，數(shù)據(jù)所有人也不具備充分的知識(shí)能力和程序保障參與對(duì)數(shù)據(jù)的核實(shí)，而解釋人工智能的碳定價(jià)又需要“算法設(shè)計(jì)者和使用者對(duì)模型設(shè)計(jì)目的、歷史以及特定決策原因作出具有意義的邏輯性解釋”[22]，加上技術(shù)鴻溝、商業(yè)秘密等原因，碳定價(jià)所及的利益相關(guān)人難以參與其中，異議權(quán)的行使更無(wú)從談起。然而，“數(shù)據(jù)是人工智能時(shí)代的石油，對(duì)于數(shù)據(jù)的收集、分析正在形成一種新型的權(quán)力類型，與傳統(tǒng)的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)力結(jié)合后將帶來(lái)權(quán)力的結(jié)構(gòu)性變化”[23]。人工智能對(duì)于碳正義而言，疊加其間接性和責(zé)任主體的多樣性特征后，更可能是雪上加霜，進(jìn)一步加劇結(jié)構(gòu)性的不平等。

五、結(jié)語(yǔ)

人工智能的多面性、復(fù)雜性、隱蔽性以及其蘊(yùn)含的巨大可能性將對(duì)人類產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。法律必須盡快就其正負(fù)雙重作用構(gòu)建制度，以最大可能發(fā)揮其應(yīng)對(duì)氣候變化的積極作用而減輕或消除其負(fù)面影響。本文僅就其蘊(yùn)含的問(wèn)題進(jìn)行了簡(jiǎn)單的概括，提出了初始性的制度建議。如何建構(gòu)制度引導(dǎo)其最大程度地幫助我們應(yīng)對(duì)氣候變化也許更為重要。由于該指向已形成積極樂(lè)觀的方向性判斷，而其問(wèn)題尚無(wú)人察覺(jué)，故而我選擇了提出問(wèn)題。整體而言，運(yùn)用制度規(guī)制人工智能應(yīng)對(duì)氣候處于起步階段，大量問(wèn)題需要法學(xué)界投入精力進(jìn)行研究。除了本文提出的三個(gè)問(wèn)題之外，人工智能在應(yīng)對(duì)氣候時(shí)對(duì)消極自由的削減也是值得關(guān)注的傾向，且其在協(xié)助人做出有利于減排之選擇時(shí)難免有操縱之嫌，市場(chǎng)的功能也有可能受到限制。顯然，人工智能將地球迅速數(shù)據(jù)化并加強(qiáng)了人類對(duì)整個(gè)自然的控制能力，由此帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任也需要法律進(jìn)行分配。我國(guó)正在研擬氣候變化應(yīng)對(duì)法，而“氣候變化法律監(jiān)管空間宏大，涉及領(lǐng)域和問(wèn)題復(fù)雜多樣”[24]，將人工智能對(duì)氣候變化的負(fù)面影響問(wèn)題納入其中是未來(lái)的必要選擇。

依法構(gòu)建降碳減污擴(kuò)綠保供增長(zhǎng)五位一體的協(xié)同機(jī)制*

孫 佑 海

(天津大學(xué) 法學(xué)院，天津 300072)

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系研究”(項(xiàng)目編號(hào)：20ZDA089)。

習(xí)近平主席2020年9月代表中國(guó)政府向全世界宣布“雙碳”目標(biāo)[1](P7)以來(lái)，全國(guó)上下積極開(kāi)展降碳工作。但一些部門(mén)和地方出現(xiàn)了為降碳而降碳，甚至“運(yùn)動(dòng)降碳”的做法，引發(fā)了經(jīng)濟(jì)、民生和社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題。因此，如何建立降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)五位一體的協(xié)同機(jī)制，就成為我國(guó)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的重要任務(wù)。

一、相關(guān)概念界定和構(gòu)建五位一體協(xié)同機(jī)制的意義

(一)相關(guān)概念界定

研究構(gòu)建減污降碳擴(kuò)綠保供增長(zhǎng)五位一體的協(xié)同機(jī)制，首先需要對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行界定。

所謂降碳，是指降低或減少二氧化碳等溫室氣體的排放量。隨著全球氣候變暖，人類應(yīng)當(dāng)降低或減少二氧化碳等溫室氣體的排放量，以有效應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)。為此，中國(guó)政府提出了力爭(zhēng)2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。

所謂減污，是指采取措施，確保污染物排放量的減少。對(duì)排污行為有兩個(gè)控制標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)是污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)是污染物排放總量控制指標(biāo)。我國(guó)法律規(guī)定，污染物的排放應(yīng)當(dāng)符合排放標(biāo)準(zhǔn)。在污染物的排放已經(jīng)達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)但仍然不能實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的情形下，應(yīng)當(dāng)對(duì)排污者排放污染物的行為實(shí)行總量控制。

所謂擴(kuò)綠，是指采取種樹(shù)種草等措施，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。種樹(shù)種草和生態(tài)修復(fù)，可以有效吸收大氣中的二氧化碳，從而減少溫室氣體在大氣中的濃度。這個(gè)過(guò)程也是吸收二氧化碳的過(guò)程，即碳匯。2003年12月召開(kāi)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第九次締約方大會(huì)，將植樹(shù)造林納入碳匯項(xiàng)目達(dá)成了一致意見(jiàn)，形成了新的國(guó)際法準(zhǔn)則。

所謂保供，是指降碳工作應(yīng)當(dāng)在保障供電、供氣、供熱安全穩(wěn)定的前提下進(jìn)行，不能因?yàn)殚_(kāi)展降碳而影響人民群眾的生產(chǎn)和生活。

所謂增長(zhǎng)，是指降碳等工作應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)協(xié)同進(jìn)行，不能因?yàn)殚_(kāi)展降碳而影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

所謂五位一體，是指應(yīng)當(dāng)將降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)等多重目標(biāo)置于一個(gè)考核體系中進(jìn)行綜合決策和考評(píng)，而不是各行其是、單打獨(dú)斗。其實(shí)質(zhì)是國(guó)家有關(guān)部門(mén)的行政權(quán)力應(yīng)當(dāng)在降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)的進(jìn)程中協(xié)同行使，目的在于協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，保障國(guó)家上述綜合目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。

所謂協(xié)同機(jī)制，是指相關(guān)主體之間相互協(xié)調(diào)、向著共同的目標(biāo)而發(fā)力，并符合客觀規(guī)律的工作方式。在當(dāng)前的形勢(shì)下，構(gòu)建降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)五位一體的協(xié)同機(jī)制，對(duì)于全面貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，全力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，是十分必要的。

(二)構(gòu)建五位一體協(xié)同機(jī)制的重大意義

當(dāng)前形勢(shì)下構(gòu)建降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)五位一體的協(xié)同機(jī)制，意義十分重大。

首先，有助于實(shí)現(xiàn)降碳的目標(biāo)。因?yàn)樘寂欧排c其他污染物排放有較高的同源性，比如燃燒煤炭既產(chǎn)生大氣污染，又產(chǎn)生碳的排放，因此，降碳與減污具有較強(qiáng)的協(xié)同效應(yīng)。而擴(kuò)綠，在植樹(shù)種草、促進(jìn)生態(tài)修復(fù)等方面采取更加有效的措施，可以增加碳匯，而碳匯可以有效地中和碳排放。加強(qiáng)綠色技術(shù)創(chuàng)新和推廣，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的同時(shí)，也有利于實(shí)現(xiàn)降碳的目標(biāo)。

其次，有助于依法進(jìn)行污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)。當(dāng)前，我國(guó)總體上仍然是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在發(fā)展程度上與發(fā)達(dá)國(guó)家仍然有較大的差距。發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)度過(guò)了工業(yè)化高峰期，進(jìn)入服務(wù)業(yè)為主的增長(zhǎng)階段，常規(guī)的環(huán)境污染問(wèn)題已經(jīng)基本解決，生態(tài)環(huán)境總體上呈現(xiàn)良好的局面[2]。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面，面臨的主要任務(wù)是碳減排，因而有條件在控制氣候變化方面提出更高的要求。而我國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家，除了碳減排之外，常規(guī)環(huán)境污染治理和生態(tài)保護(hù)還沒(méi)有過(guò)關(guān)，因此我們應(yīng)當(dāng)在依法進(jìn)行污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)方面，作出更大的努力。

第三，有助于實(shí)現(xiàn)“保供”的目標(biāo)。強(qiáng)調(diào)構(gòu)建降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)五位一體的協(xié)同機(jī)制，將“保供”作為五位一體的重要一極，就是要求減碳工作必須在保障供電、供氣、供熱安全穩(wěn)定的前提下進(jìn)行。強(qiáng)調(diào)“保供”，對(duì)于堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展理念，增進(jìn)人民福祉，取得人民支持，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是至關(guān)重要的。

第四，有助于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)。我國(guó)現(xiàn)階段一個(gè)十分重要的任務(wù)，就是繼續(xù)保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)。只有實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)，才能為教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、人民福利以及改善生態(tài)環(huán)境創(chuàng)造必要的條件。尤其是我國(guó)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，更加有必要也有潛力繼續(xù)保持較快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。我國(guó)的民生、就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定、各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，無(wú)一不需要基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的財(cái)政收入的支持。因此，我們提出構(gòu)建降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)五位一體的協(xié)同機(jī)制，就要求國(guó)家在采取降碳等政策措施時(shí)，必須在保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，留出必要的空間。降碳、減污、擴(kuò)綠、保供和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這幾個(gè)方面都很重要，決不可偏廢。

因此，在黨中央提出“雙碳”目標(biāo)后，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)五位一體的協(xié)同機(jī)制，對(duì)于全面貫徹高質(zhì)量發(fā)展的理念，意義十分重大。

二、我國(guó)降碳減污擴(kuò)綠保供增長(zhǎng)領(lǐng)域的現(xiàn)狀和問(wèn)題

(一)我國(guó)降碳工作的成就

黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指導(dǎo)下，我國(guó)各地推進(jìn)降碳工作取得很大成就。從全國(guó)范圍來(lái)講，2020年，我國(guó)碳排放強(qiáng)度相比2015年下降18.8%，超額完成“十三五”約束性目標(biāo)，相比2005年下降48.4%，超額完成了我國(guó)向國(guó)際社會(huì)承諾的到2020年下降40%-45%的目標(biāo)[3]。同時(shí)，全國(guó)煤炭消費(fèi)比重降低到56.8%，非化石能源消費(fèi)比重提高到15.9%。截至2020年底，北方地區(qū)冬季清潔取暖率提升到60%以上，京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原累計(jì)完成散煤治理約2500萬(wàn)戶。重點(diǎn)區(qū)域35蒸噸以下燃煤鍋爐基本淘汰，65蒸噸及以上燃煤鍋爐基本完成超低排放改造[4]。近年來(lái)，我國(guó)還積極推動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)上線交易，第一個(gè)履約周期納入發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位達(dá)2162家[5]。

從地方探索實(shí)踐看，以天津市“十三五”期間降碳工作為例，該市通過(guò)整合撤銷取締200余個(gè)工業(yè)園區(qū)，關(guān)停退出多家鋼鐵企業(yè)等措施調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。通過(guò)治理120多萬(wàn)戶散煤取暖，改燃關(guān)停1萬(wàn)余臺(tái)燃煤鍋爐，推動(dòng)火電行業(yè)、鋼鐵企業(yè)超低排放和低排放改造等措施調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。通過(guò)推進(jìn)重大生態(tài)建設(shè)工程，升級(jí)保護(hù)875平方公里濕地自然保護(hù)區(qū)，建設(shè)736平方公里雙城中間綠色生態(tài)屏障區(qū)，穩(wěn)步提升153公里渤海近岸海域岸線生態(tài)功能等措施推動(dòng)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，有效增加碳匯[6]。以上工作，有效提升了降碳的實(shí)際效果，總體成就應(yīng)當(dāng)給予肯定。

(二)存在的問(wèn)題

在充分肯定成績(jī)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)清醒地看到一些部門(mén)和地方在降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)的協(xié)同方面存在著一定的差距。其中，比較突出的問(wèn)題，就是一些地方為了實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，出現(xiàn)了影響供電、供熱、供氣以及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等問(wèn)題。

比如，進(jìn)入2021年之后，廣東、安徽、浙江、江蘇、陜西、山東、云南等18省區(qū)陸續(xù)發(fā)布了“能源雙控”的措施，這是“史上最嚴(yán)限電令”“規(guī)模史無(wú)前例”。以廣東為例，從5月份“開(kāi)五停二”，到6月份升級(jí)為“開(kāi)三停三”，再到9月份則升級(jí)到“開(kāi)二停五”，有些地區(qū)甚至是“開(kāi)一停六”，9月22日至26日更是決定停止工業(yè)生產(chǎn)。

再如發(fā)電大省云南，5月份“應(yīng)急錯(cuò)峰限電”，錯(cuò)峰限電量為10-30%。7月份實(shí)施第二輪規(guī)模限電，要求有色金屬冶煉等企業(yè)降低25%用電量。9月份進(jìn)一步要求工業(yè)硅企業(yè)月均產(chǎn)量不得超過(guò)8月產(chǎn)量的10%，9-12月黃磷生產(chǎn)線月均產(chǎn)量不得超過(guò)8月產(chǎn)量的10%等，這相當(dāng)于削減了90%的產(chǎn)量。

再如江蘇南通，受“雙控”目標(biāo)影響，部分企業(yè)因減排壓力紛紛被迫采取限電措施，僅2021年9月，停產(chǎn)達(dá)二十天之久。南通作為中國(guó)紡織產(chǎn)業(yè)出口重鎮(zhèn)，在經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇及勞動(dòng)密集型外貿(mào)訂單大規(guī)?；亓鞯谋尘跋?，因限電而停產(chǎn)造成較大經(jīng)濟(jì)和其他損失。當(dāng)?shù)毓賳T則稱，完成年內(nèi)“雙控”目標(biāo)還有不到4個(gè)月，要扭轉(zhuǎn)局面必須采取非常規(guī)手段，要下猛藥下重藥，出手要快[7]。

以上影響只是工業(yè)領(lǐng)域，直至“東北限電”登上熱搜，限電范圍擴(kuò)大到居民用電，而且從有序用電變成拉閘限電，許多單位和個(gè)人措手不及，限電一時(shí)間成為嚴(yán)重影響民生的重大問(wèn)題。

(三)原因分析

2021年，一些地方出現(xiàn)了電力供應(yīng)緊張，甚至“拉閘限電”，這與一些地方采取“運(yùn)動(dòng)式減碳”等方式有著密不可分的關(guān)系。由于許多地方政府將減碳的目標(biāo)層層加碼，導(dǎo)致一些地方寧可將經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩，也要提前完成實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰的任務(wù)。

有關(guān)部門(mén)發(fā)布的“雙碳”目標(biāo)的考核辦法，也在客觀上強(qiáng)化了提早實(shí)現(xiàn)減碳的壓力。比如，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《2021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標(biāo)完成情況晴雨表》，青海、寧夏、廣西、廣東、福建、新疆、云南、陜西、江蘇9個(gè)省區(qū)上半年能耗強(qiáng)度不降反升，浙江、河南、甘肅、四川、安徽、貴州、山西、黑龍江、遼寧、江西10個(gè)省上半年能耗強(qiáng)度降低率未達(dá)到規(guī)定的要求。國(guó)家發(fā)改委同時(shí)指出，對(duì)能耗強(qiáng)度不降反升的地區(qū)(地級(jí)市、州、盟)，要將暫?！皟筛摺表?xiàng)目節(jié)能審查的名單報(bào)送國(guó)家發(fā)改委，并督促各地采取有力措施，完成全年能耗雙控目標(biāo)。面對(duì)日益嚴(yán)峻的國(guó)內(nèi)能耗雙控形勢(shì)，被國(guó)家發(fā)改委點(diǎn)名的省區(qū)如江蘇、云南、廣西、浙江等紛紛推出限電措施，嚴(yán)控高能耗企業(yè)用電，以確保能耗雙控目標(biāo)按時(shí)完成，這就使得江蘇、云南、廣西、浙江等省區(qū)企業(yè)的生產(chǎn)受到不同程度的影響。在電力行業(yè)，上述政策措施加劇了煤炭以及煤電行業(yè)的生存壓力，煤電企業(yè)虧損嚴(yán)重，銀行斷貸、資金鏈斷裂等情形時(shí)有發(fā)生。

與此同時(shí)，一些地方在國(guó)家提出“雙碳”目標(biāo)后，只顧降碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而對(duì)環(huán)境污染治理等常規(guī)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作則重視不夠，導(dǎo)致有的地方生態(tài)環(huán)境治理工作有所放松，當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量因而出現(xiàn)下降的趨勢(shì)。

三、構(gòu)建降碳減污擴(kuò)綠保供增長(zhǎng)五位一體協(xié)同機(jī)制，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的建議

(一)以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，貫徹“先立后破”原則

習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)落實(shí)“雙碳”目標(biāo)應(yīng)當(dāng)注重處理好發(fā)展和減排的關(guān)系，要在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型、在綠色轉(zhuǎn)型中實(shí)現(xiàn)更大發(fā)展[8]。習(xí)近平總書(shū)記還提出，實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“先立后破”的原則。他指出，綠色轉(zhuǎn)型是一個(gè)過(guò)程，不是一蹴而就的事情。要先立后破，而不能未立先破。習(xí)總書(shū)記還特別形象地說(shuō)，不能先把手里吃飯的家伙扔了，結(jié)果新的吃飯家伙還沒(méi)拿到手，原有的本領(lǐng)卻丟掉了。既要有一個(gè)綠色清潔的環(huán)境，也要保證生產(chǎn)生活正常進(jìn)行，保障能源的安全和供應(yīng)[9]。我們應(yīng)當(dāng)按照習(xí)近平總書(shū)記“先立后破”的指示精神，全面推進(jìn)降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)的協(xié)同工作，并將建立降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)五位一體的協(xié)同機(jī)制作為我國(guó)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要原則。

(二)構(gòu)建五位一體協(xié)同的指標(biāo)體系，用科學(xué)的指標(biāo)體系引導(dǎo)企業(yè)行為

指標(biāo)體系是企業(yè)行為的指南，有什么樣的指標(biāo)體系，就有什么樣的企業(yè)行為。因此，對(duì)降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)，有關(guān)人民政府都應(yīng)當(dāng)提出有科學(xué)依據(jù)的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，同時(shí)應(yīng)充分考慮這些指標(biāo)之間的關(guān)聯(lián)性，促進(jìn)降碳與減污、降碳與擴(kuò)綠、降碳與保供、綠色技術(shù)創(chuàng)新與降碳、減污、保供、增長(zhǎng)之間的協(xié)同效應(yīng)。尤其是應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)由能源消耗總量和強(qiáng)度的雙控向碳排放總量和強(qiáng)度“雙控”轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)在統(tǒng)計(jì)方法、考核機(jī)制等方面把標(biāo)準(zhǔn)做深、做實(shí)、做細(xì)，盡快形成實(shí)施的條件。

建議將構(gòu)建降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)五位一體協(xié)同機(jī)制的理念內(nèi)化為各級(jí)政府規(guī)劃、年度任務(wù)和日常管理，實(shí)現(xiàn)事先有規(guī)劃計(jì)劃，事后有檢查評(píng)估。要強(qiáng)調(diào)不能單打一，而是諸方面協(xié)同推進(jìn)。不能運(yùn)動(dòng)式，而是立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、按照客觀規(guī)律辦事。不能搞形式主義，而是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的實(shí)質(zhì)性變革，讓理論和實(shí)踐緊密結(jié)合。

(三)構(gòu)建五位一體協(xié)同的綠色核算體系，核定綠色低碳發(fā)展的經(jīng)濟(jì)賬

以碳核算、生態(tài)核算為主要內(nèi)容的綠色核算體系，是綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展的基石。我國(guó)開(kāi)展的綠色核算無(wú)論在理論上還是在方法上都存在供給不足的問(wèn)題，不能滿足生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際需要。建議盡快補(bǔ)足這一短板，并以此為基礎(chǔ)，普遍建立碳賬戶和生態(tài)賬戶，進(jìn)而形成與降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)協(xié)同機(jī)制相適應(yīng)的包括各級(jí)政府、企業(yè)和個(gè)人在內(nèi)的綠色責(zé)任賬戶，確定各主體的減排義務(wù)及責(zé)任，切實(shí)把黨和國(guó)家提出的降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)的各項(xiàng)要求真正落實(shí)到位。

(四)構(gòu)建五位一體協(xié)同機(jī)制應(yīng)顧及全國(guó)減碳空間格局

應(yīng)綜合考慮各地區(qū)發(fā)展階段和資源稟賦等因素，根據(jù)區(qū)域間不同主體功能定位，構(gòu)建差異化的減碳義務(wù)目標(biāo)分解機(jī)制。在減碳任務(wù)分解方面，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)東部地區(qū)與西部地區(qū)共同發(fā)展，有結(jié)對(duì)幫扶協(xié)議的省份之間，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展協(xié)同減碳的探索。同時(shí)，完善區(qū)域間生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，平衡生態(tài)保護(hù)地區(qū)和受益地區(qū)之間的利益關(guān)系。在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)及空氣重污染區(qū)域、水污染重點(diǎn)區(qū)域，應(yīng)當(dāng)允許跨省共同承擔(dān)減碳任務(wù)。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持全國(guó)一盤(pán)棋的原則，共同完成降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)的各項(xiàng)任務(wù)。

(五)推進(jìn)降碳減污擴(kuò)綠保供增長(zhǎng)協(xié)同的法律制度創(chuàng)新

推動(dòng)《碳中和促進(jìn)法》盡快出臺(tái)，將降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)協(xié)同進(jìn)行作為重要原則。盡快修訂《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等相關(guān)法律，并將碳排放評(píng)價(jià)納入其中。應(yīng)當(dāng)加快發(fā)布將碳排放影響評(píng)價(jià)納入環(huán)評(píng)體系的工作技術(shù)導(dǎo)則，研究將碳排放納入排污許可制度的制度銜接。應(yīng)當(dāng)完善碳達(dá)峰碳中和執(zhí)法規(guī)范和細(xì)則。探索在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)中推動(dòng)碳排放交易與排污權(quán)交易相融合，全面清理與降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)的協(xié)同開(kāi)展所不相適應(yīng)的政策法規(guī)。

(六)科學(xué)構(gòu)建五位一體協(xié)同進(jìn)行的體制機(jī)制

構(gòu)建降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)五位一體協(xié)同機(jī)制，涉及面很廣，其中包括但不限于國(guó)家發(fā)展改革部門(mén)、生態(tài)環(huán)境部門(mén)、自然資源和能源管理部門(mén)、有關(guān)工業(yè)農(nóng)業(yè)部門(mén)以及住房建設(shè)等部門(mén)，牽涉到有關(guān)地方和企業(yè)等各方面的利益，尤其是與人民群眾的切身利益息息相關(guān)。因此，建議由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任五位一體協(xié)同機(jī)制的召集人，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人和地方人民政府負(fù)責(zé)人為成員單位，企業(yè)和公眾代表加入，以便充分反映各方面的意見(jiàn)和建議。機(jī)制的構(gòu)建和運(yùn)行，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求進(jìn)行。在這個(gè)原則下，國(guó)家應(yīng)鼓勵(lì)各級(jí)政府對(duì)高碳行業(yè)實(shí)行“拓展、穩(wěn)住、限制”相結(jié)合的區(qū)別化政策，即拓展綠色生產(chǎn)、投資、技術(shù)創(chuàng)新和推廣的空間，穩(wěn)住對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全和平穩(wěn)運(yùn)行直接相關(guān)、短期內(nèi)難以被替代的產(chǎn)業(yè)，有序限制其他非綠色生產(chǎn)和投資，加快實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型。

當(dāng)前，要做好受新冠疫情、國(guó)際形勢(shì)沖擊的風(fēng)險(xiǎn)防控。因上述情況發(fā)生，我國(guó)一些地區(qū)的鋼鐵、電力、化工等傳統(tǒng)能源和高耗能產(chǎn)業(yè)為主的區(qū)域可能將面臨主體性產(chǎn)業(yè)被替換的重大沖擊，并引起高碳資產(chǎn)價(jià)值下跌和重估，進(jìn)而影響金融穩(wěn)定。建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)和各地方應(yīng)利用一切積極因素，未雨綢繆，對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)防控、接續(xù)產(chǎn)業(yè)培育、員工退出安置和再就業(yè)培訓(xùn)等領(lǐng)域，抓緊制定前瞻性、針對(duì)性強(qiáng)的規(guī)劃和政策法規(guī)。在五位一體協(xié)同機(jī)制的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，有效實(shí)現(xiàn)降碳、減污、擴(kuò)綠、保供、增長(zhǎng)的共同推進(jìn)，為建設(shè)生態(tài)文明和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，做出新的更大的貢獻(xiàn)。

推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)的氣候公益訴訟機(jī)制*

張 敏 純

(長(zhǎng)沙理工大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410014)

*基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法改革與垂直管理改革有機(jī)銜接研究”(項(xiàng)目編號(hào)：21BFX139)。

應(yīng)對(duì)氣候變化是一個(gè)全球性議題。根據(jù)世界經(jīng)濟(jì)論壇最新發(fā)布的《全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告2022》，“氣候行動(dòng)失敗”被列為全球第一大長(zhǎng)期威脅，氣候行動(dòng)失敗將會(huì)使全球面臨更為嚴(yán)峻的環(huán)境危機(jī)[1]。氣候危機(jī)“全球同此涼熱”的屬性，使得各國(guó)難以獨(dú)善其身，必須在共同但有區(qū)別的原則之下采取單獨(dú)或者聯(lián)合行動(dòng)?！栋屠鑵f(xié)定》之后，國(guó)際氣候治理格局開(kāi)始由自上而下的強(qiáng)制減排模式轉(zhuǎn)向自下而上的自主貢獻(xiàn)承諾模式，我國(guó)也是在此背景下作出了到2030年前實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的莊嚴(yán)承諾[2]?！半p碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有賴技術(shù)、市場(chǎng)、政策、行政等多元手段的協(xié)力，法治在其中發(fā)揮著至關(guān)重要的路徑[3]。作為法治重要組成部分的司法，在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)過(guò)程中，自然也不遑多讓。由于氣候變化廣泛影響公共利益，公益訴訟在推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中理應(yīng)發(fā)揮重要作用，但從學(xué)理和實(shí)踐看，當(dāng)前對(duì)“雙碳”背景下氣候公益訴訟基本屬性的認(rèn)識(shí)很不一致，有必要加以澄清。

一、我國(guó)氣候公益訴訟的實(shí)踐樣態(tài)

通過(guò)司法手段應(yīng)對(duì)氣候變化已經(jīng)在我國(guó)理論和實(shí)務(wù)界形成共識(shí)，但我國(guó)法治實(shí)踐并未采用“氣候變化訴訟”或者“氣候公益訴訟”，而是將之命名為“氣候變化應(yīng)對(duì)類案件”。最高人民法院2021年發(fā)布的《環(huán)境資源案件類型與統(tǒng)計(jì)規(guī)范(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《統(tǒng)計(jì)規(guī)范》)將“氣候變化應(yīng)對(duì)類案件”界定為“在應(yīng)對(duì)因排放溫室氣體、臭氧層損耗物質(zhì)等直接或間接影響氣候變化過(guò)程中產(chǎn)生的刑事、民事、行政以及公益案件”，并將之作為與污染防治類案件、生態(tài)保護(hù)類案件、資源開(kāi)發(fā)利用類案件、生態(tài)環(huán)境治理與服務(wù)類案件相并列的獨(dú)立案件類型。從上述定義可以看出，氣候變化應(yīng)對(duì)類案件按照其影響的利益屬性，可以分為氣候私益訴訟、氣候公益訴訟和氣候刑事訴訟，而氣候公益訴訟又可依據(jù)起訴對(duì)象的不同分為氣候民事公益訴訟和氣候行政公益訴訟，其本質(zhì)上屬于環(huán)境公益訴訟的范疇。但從案件檢索情況看，目前并無(wú)明確涉及氣候議題的行政公益訴訟案件，民事領(lǐng)域則有一些值得討論和關(guān)注的案件。

從實(shí)踐看，氣候變化訴訟在我國(guó)引起廣泛關(guān)注主要源于自然之友提起的兩起“棄風(fēng)棄光”公益訴訟案件。在自然之友訴國(guó)網(wǎng)甘肅電力公司案中，原告認(rèn)為，被告未能履行《可再生能源法》規(guī)定的可再生能源全額保障性收購(gòu)義務(wù)，使得燃煤發(fā)電增加了二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等污染物排放，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。爾后，自然之友又起訴國(guó)網(wǎng)寧夏電力公司，主張燃煤發(fā)電不僅會(huì)產(chǎn)生大氣污染物，威脅人體健康、農(nóng)作物、建筑物等，而且會(huì)導(dǎo)致溫室氣體排放大幅增加，招致全球氣候變化和生態(tài)負(fù)效應(yīng)，故需承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任。如果說(shuō)前一個(gè)案件仍是聚焦于“污染物排放導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害”，后一個(gè)案件已經(jīng)明確提出了氣候變化問(wèn)題，在一定程度上具備了氣候變化應(yīng)對(duì)訴訟的色彩[4]。但截至目前，上述兩個(gè)案件仍未作出最終裁判。

另一個(gè)廣為報(bào)道的案件是全國(guó)首例消耗臭氧層物質(zhì)大氣污染責(zé)任民事公益訴訟案。檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，被告生產(chǎn)時(shí)未有效處置三氯一氟甲烷廢氣，無(wú)組織排放造成空氣質(zhì)量損害。同時(shí)，廢氣還會(huì)以催化分解的方式破壞臭氧層，導(dǎo)致過(guò)量紫外線輻射至地面，造成生態(tài)環(huán)境損害并影響人類健康，因而應(yīng)承擔(dān)修復(fù)和賠償責(zé)任。盡管《統(tǒng)計(jì)規(guī)范》將排放消耗臭氧層物質(zhì)歸入氣候變化應(yīng)對(duì)類案件的范疇，三氯一氟甲烷也是一種強(qiáng)溫室氣體，但本案并未明確提及氣候變化議題。

除上述案件外，在不少涉及森林資源破壞的公益訴訟案件中，法院會(huì)提及森林資源對(duì)氣候變化的影響。如浙江省遂昌縣人民檢察院訴葉某侵權(quán)責(zé)任糾紛民事公益訴訟案中，法院認(rèn)為，保護(hù)林地資源有益于應(yīng)對(duì)全球氣候變化、改善生態(tài)環(huán)境，是生態(tài)文明建設(shè)的重要一環(huán)。近年來(lái)，一些地方還積極探索將購(gòu)買(mǎi)“碳匯”作為受損環(huán)境資源的替代修復(fù)機(jī)制，其理由多與應(yīng)對(duì)氣候變化相結(jié)合[5]。上述案件無(wú)疑都屬于《統(tǒng)計(jì)規(guī)范》所稱的“氣候變化應(yīng)對(duì)類案件”，但若以國(guó)際層面關(guān)于氣候訴訟“需提出氣候變化科學(xué)或氣候變化減緩和適應(yīng)的法律或事實(shí)問(wèn)題作為案件核心焦點(diǎn)”[6]的甄別標(biāo)準(zhǔn)看，除自然之友訴國(guó)網(wǎng)寧夏電力公司案外，我國(guó)還很難說(shuō)具有嚴(yán)格意義上的氣候訴訟。由此引發(fā)的問(wèn)題是，我國(guó)當(dāng)前的公益訴訟機(jī)制在應(yīng)對(duì)氣候變化、推進(jìn)“雙碳”目標(biāo)上能夠發(fā)揮多大的作用？未來(lái)又該如何建構(gòu)起我國(guó)的氣候公益訴訟機(jī)制？

二、現(xiàn)行公益訴訟機(jī)制應(yīng)對(duì)氣候變化的不足

針對(duì)環(huán)境公共利益保護(hù)，現(xiàn)行法律和政策確立了“公私并行、六訴并存”機(jī)制，主要針對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為，由社會(huì)組織、行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)分別提起民事、行政公益訴訟，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)還會(huì)在刑事訴訟或者刑事附帶民事公益訴訟中主張直接修復(fù)或者替代修復(fù)[7]。以現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟機(jī)制應(yīng)對(duì)氣候變化，實(shí)際上就轉(zhuǎn)向碳排放是否屬于會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公共利益受損的“污染環(huán)境”或者“破壞生態(tài)”行為。

對(duì)于污染環(huán)境類公益訴訟，有學(xué)者認(rèn)為，基于大氣污染物與溫室氣體的同源性，若溫室氣體與大氣污染物實(shí)現(xiàn)協(xié)同控制，大氣污染公益訴訟可為氣候變化訴訟之直接路徑。盡管未能實(shí)現(xiàn)“二氣”協(xié)同管控，旨在停止或減少大氣污染物排放的大氣污染公益訴訟也可以成為實(shí)現(xiàn)氣候變化訴訟目的的間接路徑，旨在督促行政機(jī)關(guān)履行大氣污染監(jiān)管職責(zé)的大氣污染行政公益訴訟也可以間接推動(dòng)溫室氣體的減排[8]。這種觀點(diǎn)值得商榷。誠(chéng)然，溫室氣體與大氣污染物具有同源性，多來(lái)自于化石燃料燃燒，有些溫室氣體同時(shí)也是大氣污染物，如氮氧化物(NOx)、臭氧(O3)等，但將其納入傳統(tǒng)管制范疇并非基于其溫室效應(yīng)，而是基于其對(duì)環(huán)境和公眾健康的威脅，因而，針對(duì)違法排放上述污染物的行為提起公益訴訟，雖在客觀上能夠起到減碳的效果，但其訴訟理由、依據(jù)與目的均與氣候變化無(wú)關(guān)，很難說(shuō)屬于氣候公益訴訟的范疇。對(duì)于二氧化碳，雖然美國(guó)聯(lián)邦最高法院在馬薩諸塞州訴聯(lián)邦環(huán)保署案(MASSACHUSETTS v.EPA)中將之認(rèn)定為“大氣污染物”，但這一結(jié)果與其說(shuō)是科學(xué)與法律的應(yīng)然邏輯，不如說(shuō)是政治與政策考量的產(chǎn)物，在科學(xué)界與法律界并未得到廣泛認(rèn)同。2018年我國(guó)提出“打通一氧化碳和二氧化碳”，由生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管大氣污染和溫室氣體排放，《大氣污染防治法》也要求對(duì)“大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制”，但并非將二氧化碳等溫室氣體均作為大氣污染物對(duì)待，而是將控制大氣污染與溫室氣體排放協(xié)同起來(lái)，將應(yīng)對(duì)氣候變化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)減污降碳協(xié)同增效。但認(rèn)為“協(xié)同控制”能夠使大氣污染公益訴訟成為氣候變化訴訟的直接途徑，實(shí)在是一個(gè)“美麗的誤解”，也是污染環(huán)境類公益訴訟不能承受之重。

生態(tài)破壞類公益訴訟似乎可以作為氣候公益訴訟的途徑，原因是，盡管二氧化碳、甲烷等難以歸為大氣污染物，但溫室氣體排放會(huì)導(dǎo)致全球變暖，進(jìn)而對(duì)生態(tài)系統(tǒng)造成影響，卻是廣為接受的事實(shí)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)政府間氣候變化委員會(huì)發(fā)布的《氣候變化2022：影響、適應(yīng)和脆弱性》，全球變暖正把地球生態(tài)推向“硬性極限”，全球升溫在短期內(nèi)達(dá)到1.5℃，將不可避免地導(dǎo)致多種氣候危害發(fā)生，給自然生態(tài)和人類福祉帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)[9]。據(jù)此，符合條件的起訴主體似乎可以氣候變化導(dǎo)致生態(tài)破壞為由提起公益訴訟。然而，氣候變化作為大尺度環(huán)境問(wèn)題，不確定性是其基本特性，并使得氣候治理具有濃厚的風(fēng)險(xiǎn)決策意味。傳統(tǒng)的命令與控制手段并非是風(fēng)險(xiǎn)決策的適當(dāng)途徑，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防要求更多采用激勵(lì)性政策以及強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)溝通[10]。這也意味著，法院并非解決氣候問(wèn)題的最佳場(chǎng)所。在氣候行政公益訴訟中，法院需要尊重行政機(jī)關(guān)的裁量空間與判斷余地，尤其是在抽象行政行為基本不可訴的背景下，法院對(duì)氣候決策的審查，更多只能對(duì)合法性進(jìn)行審查，兼及合理性審查。

在民事公益訴訟領(lǐng)域，盡管最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》將“具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”的行為列為民事公益訴訟的起訴范圍，但結(jié)合“已經(jīng)損害社會(huì)公共利益”的表述，這里的“風(fēng)險(xiǎn)”，很可能只是對(duì)“危險(xiǎn)”的誤用。原因在于，風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)核乃是科學(xué)不確定性，如果行為的因果性在科學(xué)上并不確定，或者危險(xiǎn)未能由特定的責(zé)任主體負(fù)擔(dān)，過(guò)早地以具有風(fēng)險(xiǎn)的理由介入市場(chǎng)領(lǐng)域，適用禁令或者損害賠償，對(duì)行為人和社會(huì)而言都不啻于結(jié)果責(zé)任的回歸[11]，顯然難以契合風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的精神以及利益衡量的要求。

三、我國(guó)氣候公益訴訟的發(fā)展方向

從格蘭瑟姆氣候變化研究所氣候變化訴訟數(shù)據(jù)庫(kù)收錄的近2000件氣候訴訟案件看，約72%的案件發(fā)生在美國(guó)，如果算上澳大利亞、英國(guó)等，英美法系國(guó)家的氣候訴訟數(shù)量占到全球86%以上。該數(shù)據(jù)庫(kù)收錄的案件要求氣候變化法律、政策或科學(xué)必須是案件的一個(gè)事實(shí)或法律問(wèn)題，排除了只是順帶提及氣候變化，但沒(méi)有以有意義的方式處理與氣候有關(guān)的法律、政策或行動(dòng)的案件。這些案件主要針對(duì)政府或者企業(yè)提起，訴因包括了國(guó)家氣候減緩義務(wù)、氣候人權(quán)、侵權(quán)、信息披露等類型。盡管這些案件多發(fā)生在英美法系國(guó)家或地區(qū)，但近年來(lái)大陸法系國(guó)家亦開(kāi)始積極發(fā)揮訴訟在氣候治理中的作用，傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家如德國(guó)、荷蘭都出現(xiàn)了針對(duì)國(guó)家氣候保護(hù)義務(wù)的戰(zhàn)略性判決，基于其他請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)的氣候訴訟亦在不斷探索之中[12]。

我國(guó)尚未進(jìn)行專門(mén)的“雙碳”或氣候變化立法，盡管?chē)?guó)家提出了“雙碳”目標(biāo)，但這一目標(biāo)在制度定位上更趨向于《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制，主要依靠相應(yīng)的政治與行政問(wèn)責(zé)機(jī)制加以落實(shí)。減少碳排放也主要依靠調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提升能源效率、碳捕獲與封存、發(fā)展碳交易、增加碳匯等手段。這些實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的舉措，與基于危害防止理念的傳統(tǒng)大氣污染防治手段顯著不同[13]，也使得主要基于法定義務(wù)違反的公益訴訟機(jī)制在應(yīng)對(duì)氣候問(wèn)題上受到掣肘。即便如此，現(xiàn)行公益訴訟機(jī)制在應(yīng)對(duì)氣候變化上仍有很大的空間，未來(lái)可以著重沿著以下兩方面加以推進(jìn)。

在氣候行政公益訴訟方面，根據(jù)《行政訴法法》，目前只有檢察機(jī)關(guān)可以提起行政公益訴訟，且需履行訴前程序。行政公益訴訟的對(duì)象，主要是行政機(jī)關(guān)不正確履行法定職責(zé)的行為，前提需為“法定職責(zé)”。鑒于氣候變化領(lǐng)域目前多為倡導(dǎo)性的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)具有較為寬泛的裁量權(quán)，司法機(jī)關(guān)很難對(duì)行政機(jī)關(guān)氣候決策進(jìn)行實(shí)體審查，故未來(lái)氣候行政公益訴訟可以轉(zhuǎn)向加強(qiáng)對(duì)氣候決策是否遵循正當(dāng)程序的監(jiān)督，重點(diǎn)檢視氣候裁量權(quán)的行使是否不利于實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，例如對(duì)高碳排放企業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批過(guò)程中是否考慮了減污降碳的因素，是否對(duì)碳排放權(quán)交易第三方核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行了審慎監(jiān)管等。對(duì)于行政機(jī)關(guān)發(fā)布的行政規(guī)則或者作出的其他抽象行政行為，檢察機(jī)關(guān)可以利用檢察建議提出改進(jìn)意見(jiàn)。

在氣候民事公益訴訟方面，盡管氣候變化對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響具有科學(xué)不確定性，依《民法典》追究當(dāng)事人的生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任并不現(xiàn)實(shí)，但仍可就相關(guān)企事業(yè)單位和其他經(jīng)營(yíng)者的違法行為起訴。這些訴訟大體上可以分為三類：一是利用部分溫室氣體與大氣污染物“一體兩面”的屬性，在大氣污染公益訴訟中直接指出氣候變化有關(guān)的事實(shí)與法律問(wèn)題，促進(jìn)“二氣”協(xié)同控制機(jī)制落地落實(shí)；二是針對(duì)違反明確法律義務(wù)的行為如第三方核查機(jī)構(gòu)與碳交易主體通謀弄虛作假，提起民事公益訴訟，要求其承擔(dān)連帶責(zé)任；三是提出戰(zhàn)略性的氣候訴訟，此類訴訟雖然很難勝訴，但很大程度上能夠推動(dòng)氣候變化政策與法律的形成與變革。典型如“棄風(fēng)棄光”案，盡管目前法院尚無(wú)定論，但訴訟行為已經(jīng)使得“棄風(fēng)棄光”問(wèn)題暴露于公眾視野，并推動(dòng)國(guó)家采取了一系列新能源消納措施，各省市“棄風(fēng)棄光”率逐年下降。

正如有學(xué)者所指出的，氣候行政(公益)訴訟可在司法判決中融匯氣候治理的政治要求并對(duì)其實(shí)行法律性轉(zhuǎn)換，進(jìn)而明晰政府在應(yīng)對(duì)氣候變化方面的具體責(zé)任，氣候民事(公益)訴訟則將氣候治理的私法責(zé)任分配給企業(yè)，由碳巨頭承擔(dān)減少排放、合理投資、補(bǔ)償氣候損害等責(zé)任[14]?？梢?jiàn)，氣候公益訴訟的目標(biāo)并不在于具體糾紛之解決，而在于利用“爭(zhēng)訟”這一程序推動(dòng)氣候公共政策和法律的形成與變革，為形成多元共治的國(guó)內(nèi)氣候治理格局提供一條可行的路徑。