數(shù)字治理的公共價(jià)值及其實(shí)現(xiàn)路徑

陳振明 黃子玉

(廈門大學(xué) 公共事務(wù)學(xué)院，福建 廈門 361005)

黨的二十大報(bào)告明確提出建設(shè)“數(shù)字中國”的戰(zhàn)略目標(biāo)，《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》對(duì)優(yōu)化升級(jí)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、持續(xù)提升公共服務(wù)數(shù)字化水平、提高“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”效能、提升社會(huì)服務(wù)數(shù)字化普惠化水平作出了具體規(guī)定，為構(gòu)建數(shù)字中國提供有力支撐。數(shù)字治理是數(shù)字時(shí)代政府治理的必然趨勢(shì)，強(qiáng)調(diào)技術(shù)特別是數(shù)字技術(shù)在治理中的應(yīng)用。政府在推進(jìn)數(shù)字治理時(shí)不僅需要關(guān)注技術(shù)的工具意義，更需要重視治理的價(jià)值意義，在改進(jìn)治理效能時(shí)為社會(huì)創(chuàng)造公共價(jià)值。探究數(shù)字治理的公共價(jià)值，提出公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑，對(duì)推動(dòng)數(shù)字治理健康持續(xù)發(fā)展，建設(shè)代表人民利益的高效政府，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、問題緣起與文獻(xiàn)梳理

(一)問題的緣起

數(shù)字治理發(fā)展到今天，人們對(duì)其的關(guān)注點(diǎn)，正在從最初的技術(shù)轉(zhuǎn)向價(jià)值。這是因?yàn)?，?shù)字治理只是治理的一種形式，通過治理提供公共服務(wù)的本質(zhì)并沒有發(fā)生變化。數(shù)字是技術(shù)性的，但是公共服務(wù)是價(jià)值性的。這種價(jià)值性最終體現(xiàn)為公民對(duì)公共服務(wù)的滿意度。作為治理的手段，數(shù)字的興起引發(fā)人們的廣泛興趣，人們希望這種新的治理形式能夠解決傳統(tǒng)的治理形式產(chǎn)生的難題，推動(dòng)治理現(xiàn)代化水平不斷發(fā)展。相對(duì)于傳統(tǒng)治理，數(shù)字治理的實(shí)際效能在一定程度上滿足了人們的期待，在公共服務(wù)提供的便捷化、可及性以及效率提升上有很大改善，提升了社會(huì)整體治理能力。但同時(shí)也應(yīng)看到，技術(shù)是一把雙刃劍，技術(shù)不是萬能的，它解決問題，也會(huì)產(chǎn)生新的問題。尤其是當(dāng)技術(shù)的某些方面不完善的時(shí)候問題可能會(huì)變得更加突出，這就需要重新思考治理的本質(zhì)，不管是什么形式的治理，它都應(yīng)不斷滿足人民對(duì)公共服務(wù)的價(jià)值訴求。數(shù)字的特性賦予公共價(jià)值新的表現(xiàn)形式。和一般意義上的公共價(jià)值相比，數(shù)字治理公共價(jià)值研究無論在價(jià)值表現(xiàn)還是實(shí)現(xiàn)路徑上都會(huì)有所不同。同時(shí)，隨著數(shù)字治理的發(fā)展，民眾對(duì)它的價(jià)值訴求在不斷提升。新問題的產(chǎn)生為數(shù)字治理公共價(jià)值研究帶來了社會(huì)需要，這一社會(huì)需要在我國表現(xiàn)更加明顯。從某種意義上，我國數(shù)字治理應(yīng)用領(lǐng)域更加廣泛，范圍更加普遍，研究其中的價(jià)值問題成為現(xiàn)實(shí)的社會(huì)需要。

(二)現(xiàn)有研究成果梳理

第一，數(shù)字治理公共價(jià)值的內(nèi)涵研究。Moore在《創(chuàng)造公共價(jià)值:政府戰(zhàn)略管理》中首次系統(tǒng)闡述公共價(jià)值理論。他把公共價(jià)值界定為“公民對(duì)政府和公共服務(wù)的集體期望”[1](P57)。認(rèn)為官員不僅要學(xué)習(xí)企業(yè)管理者如何實(shí)現(xiàn)商業(yè)價(jià)值最大化，關(guān)注新公共管理的效率和績效等理念，更要關(guān)注傳統(tǒng)公共行政的平等、程序等理念，增加管理的合法性和公眾信任，努力實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值最大化。Klievink從高效且有效的服務(wù)對(duì)公民的滿足上理解公共價(jià)值，主張政府應(yīng)從傳統(tǒng)的如何更好地提供服務(wù)轉(zhuǎn)變到如何實(shí)現(xiàn)這種滿足[2]。何艷玲認(rèn)為公共價(jià)值是相對(duì)于公民的主觀滿足感而言的，而不是決策者想當(dāng)然認(rèn)為對(duì)公民或者對(duì)自己最好的東西[3]。Twizeyimana和Andersson從公民的視角分析數(shù)字化轉(zhuǎn)型的公共價(jià)值，認(rèn)為公民對(duì)數(shù)字政務(wù)績效的評(píng)價(jià)使管理價(jià)值觀的實(shí)施更加有效，也使民主價(jià)值觀受到重視[4]。Bonina把公共價(jià)值理解為公民的價(jià)值訴求，主張數(shù)字治理應(yīng)通過改善公共服務(wù)的性能來滿足這種訴求[5]。Cordella從政府行為透明度和公民對(duì)服務(wù)的控制權(quán)來界定公共價(jià)值，并把它們作為數(shù)字治理價(jià)值目標(biāo)[6]。程秋月結(jié)合我國社會(huì)主要矛盾發(fā)生轉(zhuǎn)變的大背景，從多元主體利益訴求、滿足人民日益增長的美好生活需要等方面對(duì)公共價(jià)值進(jìn)行分析，認(rèn)為數(shù)字治理應(yīng)通過公共服務(wù)專業(yè)化、智能化、社會(huì)化來實(shí)現(xiàn)[7]。劉銀喜等認(rèn)為公共價(jià)值是民眾日益增加的社會(huì)期望，在數(shù)字化時(shí)代，政府治理應(yīng)該比過去任何時(shí)候都要重視公共價(jià)值的創(chuàng)造以滿足這種期望[8]。

第二，數(shù)字治理公共價(jià)值類型和指標(biāo)研究。把公共價(jià)值分類，再進(jìn)行指標(biāo)研究，是常用的研究方法。Alford從管理價(jià)值觀和民主價(jià)值觀兩個(gè)方面對(duì)公共價(jià)值指標(biāo)進(jìn)行分析。管理價(jià)值觀主要包括透明度、問責(zé)制、效率，民主價(jià)值觀主要包括平等、開放,以及公平[9]。Karunasena和Deng將公共價(jià)值分為服務(wù)價(jià)值和公共組織效益。服務(wù)價(jià)值包括信息質(zhì)量和用戶導(dǎo)向，公共組織效益包括組織效率、開放性、響應(yīng)性和環(huán)境可持續(xù)性[10]。Ada Scupola和Ines Mergel把公共價(jià)值歸納為經(jīng)濟(jì)、行政、社會(huì)和公民價(jià)值四類[11]。Twizeyimana則提出六個(gè)價(jià)值維度:改善公共服務(wù)、提高行政效率、開放政府能力、改善道德行為和專業(yè)精神、提高對(duì)政府的信任和信心、改善社會(huì)價(jià)值和福祉[4]。

第三，數(shù)字治理公共價(jià)值分析框架研究。構(gòu)建分析框架是數(shù)字治理公共價(jià)值指標(biāo)研究的常用工具。G.Puron從公民、政府和社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域構(gòu)建綜合性分析框架。首先，數(shù)字治理對(duì)公共服務(wù)交付產(chǎn)生影響，使得公民獲得更高效、高質(zhì)量、高透明的公共服務(wù)，提升公民的參與度和協(xié)作治理能力。其次，公共服務(wù)的改進(jìn)影響政府內(nèi)部創(chuàng)造的公共價(jià)值，改善政府的戰(zhàn)略、監(jiān)管和財(cái)政狀況。最后，政府內(nèi)部的改變必然拓展到社會(huì)，對(duì)教育、衛(wèi)生、住房、人類發(fā)展等各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生積極的影響[12](P339)。Pin-Yu Chu和Hsien-Lee Tseng構(gòu)建的基于公共價(jià)值類型的數(shù)字治理框架具有一定的代表性。該框架將公共價(jià)值與數(shù)字技術(shù)相結(jié)合，從運(yùn)營價(jià)值、政治價(jià)值、社會(huì)價(jià)值三方面構(gòu)建了全面的數(shù)字治理公共價(jià)值取向庫。在該框架下，運(yùn)營價(jià)值旨在評(píng)估電子政務(wù)有效提高經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)效率的程度。政治價(jià)值旨在評(píng)估電子政務(wù)在多大程度上為公眾提供公平公開表達(dá)訴求、交換意見或獲取信息的機(jī)會(huì)。社會(huì)價(jià)值旨在評(píng)估電子治理在多大程度上提高了社會(huì)中個(gè)人和群體的能力、相互信任和福利，并對(duì)環(huán)境的可持續(xù)性作出貢獻(xiàn)[13](P338-344)。于君博將數(shù)字政府治理分為“投入-過程-產(chǎn)出”三個(gè)階段，建立了適合本國國情的數(shù)字治理分析框架，為公共價(jià)值分析提供了視角[14]。

總之，數(shù)字治理的公共價(jià)值已經(jīng)引起關(guān)注，并且產(chǎn)生了一定數(shù)量的研究成果，但對(duì)公共價(jià)值具體包括什么，到目前為止還沒有一個(gè)達(dá)成共識(shí)的界定標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，從公共價(jià)值角度研究數(shù)字治理多出現(xiàn)于西方學(xué)界，因文化、體制、發(fā)展水平等各方面的差異，他們關(guān)于價(jià)值指標(biāo)的研究成果在中國的適用性還有待觀察。公共價(jià)值是數(shù)字治理的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)性條件。數(shù)字治理應(yīng)緊緊圍繞這些關(guān)鍵點(diǎn)展開，即數(shù)字時(shí)代公民的訴求是什么？公民和社會(huì)對(duì)數(shù)字治理的期望是什么？怎么滿足它們并獲得民眾的認(rèn)可？數(shù)字治理公共價(jià)值的類型和分析框架，以及指標(biāo)構(gòu)建都要基于這些基本問題進(jìn)行分析。

二、數(shù)字治理公共價(jià)值指標(biāo)分析

數(shù)字治理公共價(jià)值是指在數(shù)字化時(shí)代，公民基于數(shù)字技術(shù)的認(rèn)知和基本價(jià)值判斷，形成的對(duì)公共服務(wù)提供的價(jià)值訴求和期望，以及得到滿足的程度。數(shù)字治理公共價(jià)值既有共性，也有個(gè)性。其共性表現(xiàn)在人們對(duì)數(shù)字治理的基本訴求是共通的，其個(gè)性表現(xiàn)在由于數(shù)字技術(shù)水平、數(shù)字治理發(fā)展階段和運(yùn)行機(jī)制，以及文化傳統(tǒng)的不同，人們的具體訴求和價(jià)值排序是不同的。結(jié)合我國數(shù)字治理發(fā)展現(xiàn)狀，我們認(rèn)為，應(yīng)從以下五個(gè)方面建立公共價(jià)值指標(biāo)。

(一)公平

公平是數(shù)字治理的首要價(jià)值。數(shù)字治理中的公平主要包括數(shù)字服務(wù)的平等性、共享性、可及性，以及人們對(duì)其是否體現(xiàn)公正的價(jià)值認(rèn)知。平等性是指不同區(qū)域、不同領(lǐng)域和不同群體都能夠得到基本相同的數(shù)字服務(wù)，而不是基于條件和能力的不同，獲取的數(shù)字服務(wù)存在明顯差異。共享性是指全體公民都能夠享受數(shù)字發(fā)展帶來的治理紅利，是共享發(fā)展理念在數(shù)字治理中的價(jià)值體現(xiàn)?？杉靶允侵笖?shù)字服務(wù)要充分考慮到弱勢(shì)群體和特殊群體利益，給予他們幫助和扶持，確保不會(huì)因?yàn)樽陨碓颢@取不到公共服務(wù)。對(duì)公正的價(jià)值認(rèn)知是指民眾的真實(shí)意愿、切身體驗(yàn)和利益訴求，而不是政府站在自我立場代替民眾思考問題，自我判斷他們的價(jià)值感受。

首先，公平是數(shù)字治理的首要價(jià)值是由我國社會(huì)主要矛盾決定的。黨的十九大報(bào)告指出，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。就數(shù)字治理來說，發(fā)展不平衡主要指我國不同區(qū)域之間發(fā)展不平衡和城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，東部、中部和西部之間、城市和農(nóng)村之間無論是在數(shù)字技術(shù)水平和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，還是在數(shù)字治理機(jī)制上都存在較大的差異，讓不同發(fā)展層次的地區(qū)公平享受數(shù)字發(fā)展紅利，是政府首先要解決的問題。從某種意義上，發(fā)展不充分主要體現(xiàn)在不同領(lǐng)域之間。讓發(fā)展不充分的領(lǐng)域享受到相同的數(shù)字服務(wù)，同樣是數(shù)字治理需要解決的問題。其次，公平作為首要價(jià)值是由我國的文化傳統(tǒng)決定的?！安换脊讯疾痪钡膬r(jià)值理念長期以來影響到我們，而當(dāng)下數(shù)字鴻溝又不斷放大了社會(huì)分層、貧富差距等問題，人們對(duì)公平的訴求不僅呈現(xiàn)出新變化，而且對(duì)其提出了更高的要求。再次，公平作為首要價(jià)值是由人們對(duì)治理認(rèn)識(shí)不斷深化的發(fā)展歷程決定的。從政府作為單一主體的管理，到政府主導(dǎo)的多元主體治理，再到數(shù)字治理，民眾對(duì)公平的認(rèn)識(shí)和訴求呈現(xiàn)正向發(fā)展趨勢(shì)，并日益明顯。最后，強(qiáng)調(diào)公平價(jià)值更是由數(shù)字治理實(shí)踐中存在的突出問題決定的，主要體現(xiàn)在數(shù)字弱勢(shì)群體的客觀存在。由于區(qū)域差異和生理差異，不同人群使用數(shù)字的條件和能力存在很大不同，偏遠(yuǎn)地區(qū)的人群、老年人群、殘障人士等弱勢(shì)群體，數(shù)字產(chǎn)品的可及性不足，操作能力弱，有些群體不會(huì)使用電子產(chǎn)品，如何充分考慮他們的實(shí)際情況，提供可達(dá)的數(shù)字替代服務(wù)，是數(shù)字治理實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值需要解決的問題。

(二)效率

效率是數(shù)字本身的工具意義，是數(shù)字治理的重要價(jià)值。數(shù)字治理中的效率主要包括數(shù)字服務(wù)的便捷性、低成本，以及治理流程的優(yōu)化。便捷性是指和傳統(tǒng)治理模式比較，數(shù)字治理能夠讓民眾更加方便快捷地獲得有品質(zhì)的公共服務(wù)。低成本是指數(shù)字治理能夠最大限度降低行政成本，提高服務(wù)產(chǎn)生和投入的比率，增加治理的綜合社會(huì)效益。治理流程的優(yōu)化是指數(shù)字可以整合政府職能，合并不必要的辦事環(huán)節(jié)和步驟，優(yōu)化政府治理和社會(huì)治理流程，提升民眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度。

強(qiáng)調(diào)效率首先是由“發(fā)展是執(zhí)政興國的第一要?jiǎng)?wù)”的執(zhí)政理念決定的。新中國成立70多年來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造了世所罕見的兩大奇跡，其中之一就是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展解決了我們面臨的很多問題，推動(dòng)中華民族富起來、強(qiáng)起來。經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展離不開政府的高效治理。雖然經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國由經(jīng)濟(jì)高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，但我們始終把經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展作為執(zhí)政興國戰(zhàn)略，把提高政府治理效率作為全面深化改革的目標(biāo)。其次，強(qiáng)調(diào)效率還是由數(shù)字獲取和傳輸?shù)奶匦詻Q定的。和傳統(tǒng)的公共服務(wù)載體不同，數(shù)字服務(wù)更容易獲取，民眾不需要走出家門，隨時(shí)隨地通過電子產(chǎn)品就能查找需要的信息，在線辦理具體公共服務(wù)事項(xiàng)。數(shù)字傳輸便捷迅速，群眾少跑路，數(shù)字多跑路，大大節(jié)省了辦事時(shí)間。因此，數(shù)字和效率有著不可分割的內(nèi)在聯(lián)系，數(shù)字治理具有天然的效率優(yōu)勢(shì)。數(shù)字化時(shí)代，我們更有理由和條件把效率作為價(jià)值追求。最后，強(qiáng)調(diào)效率也是由我國長期存在的管理效率低決定的。過去企業(yè)和群眾辦事難、辦事慢，經(jīng)常遇到“多頭跑、多次跑”、提交材料多、前置條件多、審批環(huán)節(jié)多、辦結(jié)時(shí)限長等問題，極大損害了群眾利益，影響了政府公信力。數(shù)字治理有助于改變傳統(tǒng)的政府治理形式，重構(gòu)組織框架與運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，讓信息在不同的政府部門之間更加快速便捷地流動(dòng)，減少了文書處理時(shí)間，消除了冗長、官僚和低效的審批程序，提高行政運(yùn)行效率[15]。

(三)協(xié)同

協(xié)同是數(shù)字治理的過程性價(jià)值。從過程上看，數(shù)字治理指以數(shù)字化賦能治理體系和治理能力，以構(gòu)建新型治理體系為目標(biāo)，在政府主導(dǎo)下，平臺(tái)與企業(yè)、社會(huì)組織、網(wǎng)絡(luò)社群、公民個(gè)人等多元主體共同參與相關(guān)事務(wù)的制度安排和持續(xù)行動(dòng)[16]。協(xié)同主要包括多元治理主體之間的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性，以及構(gòu)建基于數(shù)字分享的治理運(yùn)行機(jī)制。協(xié)調(diào)性是指治理主體的權(quán)責(zé)明晰，在行使各自職責(zé)中協(xié)同有序開展行動(dòng)，而不是權(quán)責(zé)邊界模糊導(dǎo)致行動(dòng)的分散無序。統(tǒng)一性是指治理主體在提供數(shù)字服務(wù)時(shí)目標(biāo)是統(tǒng)一的，而不是存在各自的利益考量，存在不一致的多元目標(biāo)?；跀?shù)字共享的治理運(yùn)行機(jī)制是指提高主體各數(shù)字共享廣度和深度，發(fā)揮數(shù)字優(yōu)勢(shì)，而不是各自為政，讓數(shù)字成為治理運(yùn)行機(jī)制的障礙。

協(xié)同首先是由治理的特點(diǎn)決定的。治理理論認(rèn)為，治理的主體是多元的，數(shù)字治理背景下，政府雖然是主導(dǎo)的治理主體，但企業(yè)、社會(huì)組織和公民都以不同的方式參與到治理中來。其中，企業(yè)和社會(huì)組織掌握著數(shù)字技術(shù)和數(shù)據(jù)，它們的參與有利于優(yōu)化數(shù)字技術(shù)，降低政府服務(wù)成本，提升數(shù)字治理效率。在公民參與維度上，數(shù)字治理為公民提供了更加便捷的表達(dá)渠道，公民對(duì)政府的意見反饋、自身需求的表達(dá)、對(duì)社會(huì)問題的描述有利于參與民主的價(jià)值得到有效釋放，促進(jìn)數(shù)字治理優(yōu)化和公平實(shí)現(xiàn)。協(xié)同還是由數(shù)字的共享特性決定的。共享是數(shù)字流動(dòng)的必然結(jié)果，數(shù)字共享是數(shù)字治理的基本要求。只有數(shù)據(jù)共享，才能夠提升政府的數(shù)據(jù)治理能力，讓公共數(shù)據(jù)發(fā)揮的作用不再局限于特定部門、特定單位和特定地區(qū)，而是打破組織邊界，融入整個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大環(huán)境，便捷地為人民服務(wù)，高效地助力社會(huì)財(cái)富的創(chuàng)造。數(shù)據(jù)共享需要擁有數(shù)據(jù)信息的各種類型的組織相互合作，多主體協(xié)同共治，通過技術(shù)賦能和數(shù)據(jù)賦能提升政府?dāng)?shù)字治理能力。更重要的是，強(qiáng)調(diào)協(xié)同還是由數(shù)字治理存在的問題決定的。當(dāng)前，政府部門間各自為政導(dǎo)致的數(shù)字壁壘不同程度存在，甚至在個(gè)別領(lǐng)域還有突出表現(xiàn)。各級(jí)政府根據(jù)自身的需要建設(shè)數(shù)字治理平臺(tái)，打造了一個(gè)個(gè)“信息孤島”，數(shù)據(jù)銜接不暢、碎片化現(xiàn)象嚴(yán)重。政府和其他治理主體之間同樣存在數(shù)據(jù)共享難的現(xiàn)象。互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)掌握著大量的一手?jǐn)?shù)據(jù)，但出于自身利益、隱私管理考慮，不愿將數(shù)據(jù)分享給政府，導(dǎo)致信息壁壘和數(shù)據(jù)壟斷現(xiàn)象。掌握數(shù)字資源的組織不愿意分享和接受數(shù)據(jù)，導(dǎo)致治理主體缺乏協(xié)同，數(shù)據(jù)難以共通互認(rèn)。

(四)安全

安全是數(shù)字治理的防火墻，是公共價(jià)值的底線。數(shù)字治理中的安全主要包括國家和單位重要信息、個(gè)人隱私信息的保密性，網(wǎng)絡(luò)設(shè)施不受攻擊，以及公民在數(shù)字治理中免于恐懼的心理預(yù)期。保密性是指信息只被授權(quán)對(duì)象使用的特征，尤其對(duì)于事關(guān)國家和社會(huì)安全、個(gè)人安全的信息，沒有當(dāng)事人授權(quán)或同意不能獲取和使用。網(wǎng)絡(luò)設(shè)施受到攻擊導(dǎo)致系統(tǒng)癱瘓，危及信息安全。免于恐懼的心理預(yù)期是指公民不會(huì)因?yàn)閾?dān)心個(gè)人隱私被竊取、網(wǎng)絡(luò)詐騙等而成為受害者，對(duì)數(shù)字安全有穩(wěn)定預(yù)期和信心。

強(qiáng)調(diào)數(shù)字安全首先是維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的需要。黨的二十大報(bào)告指出，國家安全是民族復(fù)興的根基，社會(huì)穩(wěn)定是國家強(qiáng)盛的前提。黨的十八大以來，黨中央提出樹立總體國家安全觀，數(shù)字安全是其中的重要內(nèi)容。政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、軍事安全、國際安全，以及各領(lǐng)域安全，在某種意義上都體現(xiàn)為信息安全和數(shù)據(jù)安全。近年來，隨著重要基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)據(jù)竊取、攻擊破壞等惡意活動(dòng)持續(xù)增加，針對(duì)數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡(luò)攻擊以及數(shù)據(jù)濫用問題日趨嚴(yán)重，政府?dāng)?shù)字治理必須把安全問題擺在突出位置，守住數(shù)字安全底線。國家總體安全得不到保障，具體層面的數(shù)字治理就沒了根基。其次，強(qiáng)調(diào)數(shù)字安全也是由數(shù)據(jù)的特性決定的。數(shù)字社會(huì)，人們獲取信息渠道多元復(fù)雜，發(fā)布信息方便快捷，數(shù)據(jù)共享速度快、范圍廣、程度深。除了手機(jī)和電腦，無孔不入的攝像頭、喬裝打扮的智能音箱、隨處可見的充電寶等，都可能成為竊取個(gè)人隱私的工具，安全隱患無處不在。對(duì)于網(wǎng)民規(guī)模超過10億的我國，數(shù)字安全問題尤為突出。維護(hù)數(shù)字安全是政府肩負(fù)的責(zé)任，數(shù)字治理不回應(yīng)安全問題，就無法持續(xù)發(fā)展。最后，強(qiáng)調(diào)安全還是由民眾的心理需求決定的。根據(jù)需求層次論，安全需求是僅次于生存需求的基本需求。安全得不到保障，其他價(jià)值需求就無從談起。數(shù)字時(shí)代，民眾的衣食住行、職業(yè)發(fā)展都離不開軟件、數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)，由此產(chǎn)生的安全風(fēng)險(xiǎn)比網(wǎng)絡(luò)時(shí)代嚴(yán)重得多，新型網(wǎng)絡(luò)詐騙、電信詐騙事件遍布數(shù)字化的所有場景，倒逼網(wǎng)絡(luò)安全升級(jí)為數(shù)字安全。數(shù)字治理不僅要考慮國家總體安全，也要考慮老百姓日常生活面臨的安全問題，把安全貫穿到數(shù)字治理各個(gè)領(lǐng)域。數(shù)字安全已經(jīng)不再是一個(gè)單純的技術(shù)問題，而是涉及大到國家、小到居民日常生活方方面面的系統(tǒng)工程，其重要性日漸引起廣泛關(guān)注。

(五)信任

信任是觀察公共治理乃至整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)數(shù)字治理來說，數(shù)據(jù)潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)，讓信任正在成為評(píng)價(jià)治理效果的重要尺度。數(shù)字治理中的信任主要包括公民對(duì)于技術(shù)的信任和對(duì)于政府的信任。對(duì)技術(shù)的信任是指在私人信息極易被公開的背景下，數(shù)字治理要確保公民的隱私安全，公民能夠根據(jù)意愿選擇信息是否公開以及公開的程度。對(duì)政府的信任是指政府作為信息和服務(wù)的提供者，應(yīng)時(shí)刻以公民的利益為準(zhǔn)則，準(zhǔn)確可靠提供服務(wù)、履行義務(wù)，使公民獲得符合預(yù)期的公共服務(wù)，它包括重視政府組織與公眾的溝通，接受公民對(duì)政府工作的反饋與問責(zé)，發(fā)展不斷溝通的對(duì)話等[17]。

強(qiáng)調(diào)數(shù)字信任是由數(shù)字對(duì)我國差序信任傳統(tǒng)的復(fù)雜影響決定的。長期以來，我國的信任結(jié)構(gòu)建立在差序格局之上，它以“己”為中心，對(duì)離“己”越近的熟人，信任度越高，對(duì)離“己”越遠(yuǎn)的陌生人，信任度越低。數(shù)字社會(huì)對(duì)差序信任產(chǎn)生沖擊。相同數(shù)據(jù)把不同的陌生人聯(lián)系在一起，形成一個(gè)看似熟悉實(shí)則陌生的數(shù)字社群。成員價(jià)值觀的差異和彼此的陌生，加上網(wǎng)絡(luò)空間的虛擬性，放大差序信任的負(fù)面影響，產(chǎn)生了網(wǎng)絡(luò)暴力、人肉搜索等問題，破壞社會(huì)信任生態(tài)。強(qiáng)調(diào)數(shù)字信任也是由信任對(duì)社會(huì)治理的重要性決定的。信任是社會(huì)治理的根基，是社會(huì)結(jié)構(gòu)良性運(yùn)行的心理基礎(chǔ)。只有社會(huì)存在普遍信任，數(shù)字治理各主體才愿意相互合作，提供穩(wěn)定可預(yù)期的公共服務(wù)，群眾才愿意信任并接受政府行為，政府才會(huì)相信和依靠群眾，而不會(huì)提防他們。從長遠(yuǎn)來看，決定數(shù)字治理有效性的不是技術(shù)和政府，而是建立在技術(shù)改善和政府治理之上的信任。政府要把信任培育作為數(shù)字治理公共價(jià)值落腳點(diǎn)，通過公平筑牢信任基礎(chǔ)，通過效率增加信任動(dòng)力，通過協(xié)同培育信任途徑，通過安全實(shí)現(xiàn)信任保障。只有不斷增進(jìn)數(shù)字治理中的信任，政府行為才能得到公眾的支持，各項(xiàng)政策才能順利執(zhí)行。只有數(shù)據(jù)及時(shí)在線發(fā)布，使公眾獲得完整準(zhǔn)確的信息，擁有對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行投訴和評(píng)論的能力，數(shù)字治理才能得到人民的擁護(hù)，群眾才愿意成為政府行為的參與者、支持者和推動(dòng)者[18]。

三、數(shù)字治理公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑

價(jià)值實(shí)現(xiàn)是數(shù)字治理公共價(jià)值研究的重要環(huán)節(jié)。公平、效率、協(xié)同、安全和信任這五大價(jià)值，雖然在數(shù)字治理中的關(guān)注點(diǎn)不同，但有著密切的內(nèi)在聯(lián)系，相輔相成，形成數(shù)字治理的內(nèi)在價(jià)值邏輯。同理，它們的實(shí)現(xiàn)路徑雖然具有相對(duì)獨(dú)立性，但也是有機(jī)聯(lián)系的統(tǒng)一的整體。

(一)堅(jiān)守?cái)?shù)字公平，筑牢數(shù)字治理公共價(jià)值理念基礎(chǔ)

實(shí)現(xiàn)數(shù)字公平就要堅(jiān)守以人民為中心的價(jià)值理念，想人民之所想，急人民之所急，堅(jiān)持人民至上立場，將其貫穿于數(shù)字治理全過程，為人民提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和更多的便利。

實(shí)現(xiàn)數(shù)字公平首先要完善數(shù)字治理的法律法規(guī)和政策文件。重視法律的“立改廢釋”全過程，規(guī)范數(shù)字治理的流程與關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在平臺(tái)建設(shè)、人員職責(zé)、隱私保護(hù)以及數(shù)據(jù)處理等方面出臺(tái)準(zhǔn)確細(xì)致的實(shí)施準(zhǔn)則，并根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況及時(shí)修正阻礙數(shù)字治理發(fā)展的規(guī)章條例，真正發(fā)揮制度在推進(jìn)公平價(jià)值實(shí)現(xiàn)的保障作用。實(shí)現(xiàn)數(shù)字公平尤其要關(guān)注弱勢(shì)群體和特殊群體的利益。對(duì)于使用數(shù)字服務(wù)較為困難的殘障人士、老年人、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)居民，應(yīng)盡可能進(jìn)行專門的培訓(xùn)和技術(shù)支持，由專業(yè)人員指導(dǎo)他們完成事務(wù)的辦理，逐步提高他們參與數(shù)字治理的能力。在建設(shè)數(shù)字治理基礎(chǔ)設(shè)施時(shí)，也應(yīng)考慮到弱勢(shì)群體需求，照顧弱勢(shì)群體的利益，增加符合該群體的服務(wù)模式。政府在提供數(shù)字服務(wù)過程中要考慮到文化的多樣性，照顧到宗教信仰各異的群體和少數(shù)民族群體。實(shí)現(xiàn)數(shù)字公平還要堅(jiān)持?jǐn)?shù)字服務(wù)與民眾需求相匹配。政府利用數(shù)字技術(shù)優(yōu)化公共服務(wù)供給機(jī)制，提供性價(jià)比更高的、持續(xù)迭代創(chuàng)新、更便捷的服務(wù)，滿足民眾的個(gè)性化需求，提升數(shù)字服務(wù)滿意度，增進(jìn)數(shù)字服務(wù)公平感。

當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)公平價(jià)值最終要通過公民的自我發(fā)展提升參與數(shù)字治理能力，從而獲得更多公平的權(quán)利。公民的自我發(fā)展是指通過數(shù)字技術(shù)改善參與環(huán)境，拓寬參與渠道，以及利用公共資源開展數(shù)字學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)技能提升，在治理實(shí)踐中有能力享有平等的參與機(jī)會(huì)[19]。

(二)提升數(shù)字效率，提供數(shù)字治理公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)動(dòng)力

數(shù)字治理要有效率，這是由數(shù)字的工具意義決定的。只有數(shù)字治理效率順應(yīng)了人們對(duì)數(shù)字化的期待，其持續(xù)健康發(fā)展才有內(nèi)生動(dòng)力。提升數(shù)字效率，首先要簡化辦事程序，提升辦事效率。通過優(yōu)化數(shù)字服務(wù)程序，減少申報(bào)材料，減少辦事環(huán)節(jié)和審批程序，相關(guān)審批和服務(wù)事項(xiàng)，能夠線上辦理一律實(shí)行“一網(wǎng)通辦”，統(tǒng)一辦理標(biāo)準(zhǔn)。線上線下辦理相結(jié)合的事項(xiàng)要最大限度減少線下辦理的次數(shù)，能合并成一次的堅(jiān)決不讓群眾跑第二次。其次要降低行政成本。數(shù)字技術(shù)降低了完成相同任務(wù)所需的人力資源成本，通過整合公共部門職能，促進(jìn)各級(jí)政府之間、政府各部門之間的政策銜接和數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，政府與社會(huì)之間的數(shù)據(jù)協(xié)同共享，減少政府內(nèi)部技術(shù)系統(tǒng)更新、信息收集、處理和存儲(chǔ)的費(fèi)用，節(jié)約時(shí)間和投入的成本。最后要發(fā)揮數(shù)據(jù)的工具優(yōu)勢(shì)。數(shù)據(jù)是數(shù)字政府建設(shè)的重要信息資源，完整準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)、先進(jìn)的數(shù)據(jù)處理技術(shù)、高效的數(shù)據(jù)運(yùn)用，以及可測的數(shù)據(jù)安全等，為提高數(shù)字治理效率提供技術(shù)支持。

提升效率要防止技術(shù)目的論。技術(shù)目的論有兩個(gè)突出特點(diǎn)，一個(gè)是為了技術(shù)而技術(shù)，另一個(gè)是為了數(shù)據(jù)而數(shù)據(jù)。前者片面強(qiáng)調(diào)技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用，不注重用戶對(duì)技術(shù)的真實(shí)體驗(yàn)和服務(wù)質(zhì)量，導(dǎo)致很多數(shù)字應(yīng)用體驗(yàn)差，給使用者帶來麻煩與負(fù)擔(dān)，降低了行政效率。后者注重?cái)?shù)據(jù)獲取，不注重?cái)?shù)據(jù)應(yīng)用，龐大的碎片化的數(shù)據(jù)反而阻礙了數(shù)字治理的運(yùn)行。

(三)加強(qiáng)數(shù)字協(xié)同，匯聚數(shù)字治理公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)合力

加強(qiáng)數(shù)字協(xié)同治理首先要建立數(shù)字治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。撤銷職能重復(fù)的信息化部門，將分布在各部門的數(shù)字治理權(quán)責(zé)劃歸到數(shù)字化管理中心，把人員、技術(shù)、資源統(tǒng)一到一個(gè)部門，形成強(qiáng)大的合力，為數(shù)字協(xié)同治理保駕護(hù)航。以提高跨地區(qū)、跨部門信息的聯(lián)動(dòng)性為重點(diǎn)，明確各部門在數(shù)字治理中的權(quán)責(zé)關(guān)系，增強(qiáng)數(shù)字治理規(guī)劃建設(shè)的統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)。推進(jìn)一體化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打破政府部門和不同層級(jí)政府間的政策壁壘，最大程度實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，防止出現(xiàn)政出多門的現(xiàn)象。完善信息協(xié)同共享機(jī)制，規(guī)范信息技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，打破政府與社會(huì)間數(shù)據(jù)共享的技術(shù)性壁壘，減少信息傳播成本，讓數(shù)據(jù)在數(shù)字治理中發(fā)揮最大效用。數(shù)字協(xié)同治理還需要確定多元主體邊界，構(gòu)建權(quán)責(zé)明晰的合作關(guān)系，建設(shè)人人共治、人人共享的治理形態(tài)，使各主體不僅成為數(shù)字治理中的參與者，而且成為公共價(jià)值的創(chuàng)造者，形成推動(dòng)數(shù)字治理運(yùn)行的合力。政府制定政策，主導(dǎo)治理過程，企業(yè)搭建平臺(tái)，提供數(shù)據(jù)，維護(hù)系統(tǒng)運(yùn)行，專家進(jìn)行技術(shù)改進(jìn)，提供咨詢，社會(huì)組織和公民積極參與，并提出意見，進(jìn)行問題反饋。只有多主體協(xié)同治理，才有利于釋放社會(huì)活力，提升政府獲取信息的準(zhǔn)確全面性，真正實(shí)現(xiàn)問政于民、問計(jì)于民。

(四)強(qiáng)化數(shù)字安全，保障數(shù)字治理公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)能力

統(tǒng)籌做好數(shù)字安全和保密工作，形成跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立數(shù)字政府安全評(píng)估、責(zé)任落實(shí)和重大事件處置機(jī)制，規(guī)范運(yùn)營企業(yè)管理，確保數(shù)據(jù)安全管理職責(zé)明確。加大對(duì)涉及國家秘密、工作秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私和個(gè)人信息等數(shù)據(jù)的保護(hù)力度，強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制。加強(qiáng)關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)水平，完善數(shù)字安全評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化日常監(jiān)測、通報(bào)預(yù)警、應(yīng)急處置，提升網(wǎng)絡(luò)安全事件、網(wǎng)絡(luò)泄密事件的預(yù)警和發(fā)現(xiàn)能力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)安全隱患，防止安全事故發(fā)生。改進(jìn)數(shù)字技術(shù)能力，統(tǒng)籌推進(jìn)自媒體賬號(hào)、政務(wù)服務(wù)網(wǎng)站、APP、線下服務(wù)大廳的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)同源、動(dòng)態(tài)更新和共享使用。打造高水平的數(shù)據(jù)處理團(tuán)隊(duì)，吸納數(shù)據(jù)全流程的高素質(zhì)人才，特別是當(dāng)委托第三方組織處理數(shù)據(jù)時(shí)，政府就必須建立數(shù)據(jù)的管理與監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的可控性。提高數(shù)據(jù)隱私安全保障能力，加強(qiáng)對(duì)國家機(jī)密信息、政府內(nèi)部政策、公民畫像等隱私數(shù)據(jù)反竊取、防泄漏能力建設(shè)，保障數(shù)據(jù)安全存儲(chǔ)與運(yùn)用。

(五)培育數(shù)字信任，夯實(shí)數(shù)字治理公共價(jià)值心理基礎(chǔ)

數(shù)字信任主要來自于對(duì)政府、企業(yè)和技術(shù)專家等數(shù)字治理主體的信任，其中最主要的是對(duì)政府的信任。當(dāng)一個(gè)人決定通過互聯(lián)網(wǎng)購買企業(yè)產(chǎn)品和政府服務(wù)時(shí)，他正在確認(rèn)對(duì)他人、組織和機(jī)構(gòu)等的數(shù)字信任[20]。用戶相信可以通過在線程序和設(shè)備獲得保障其安全性、可靠性和隱私性的數(shù)據(jù)道德，并在此基礎(chǔ)上獲得相應(yīng)的公共服務(wù)。

公眾相信政府在做正確的事，是政府信任的合法性基礎(chǔ)。在我國，政府通常都是治理方案的決定者。政府應(yīng)通過建立數(shù)據(jù)庫，提供可檢索的數(shù)據(jù)，發(fā)布政策法規(guī)和相關(guān)通知，及時(shí)回應(yīng)公民訴求，并利用網(wǎng)站、郵件系統(tǒng)、數(shù)據(jù)平臺(tái)、電子公告板、聊天室等提高透明度，構(gòu)建公民對(duì)政府的數(shù)字信任體系。企業(yè)通常具體負(fù)責(zé)數(shù)字平臺(tái)的搭建和運(yùn)行，是數(shù)據(jù)處理技術(shù)的創(chuàng)新者和實(shí)施者，是相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任者，企業(yè)應(yīng)該在個(gè)人識(shí)別、行為操控、信息濫用、信息泄露等方面搭建嚴(yán)格的后臺(tái)控制系統(tǒng)，減少因信息安全帶來的信任風(fēng)險(xiǎn)。在數(shù)字治理主體中，專家也是非常關(guān)鍵的要素，專家既可以指專家系統(tǒng)，即人機(jī)互動(dòng)的制度安排，也可以指專家群體或個(gè)體。不管是哪一種情況，專家的專業(yè)知識(shí)和獨(dú)立品行，以及對(duì)基本價(jià)值觀的遵守，都是構(gòu)建數(shù)字信任體系的重要影響因素。

當(dāng)前，我國的數(shù)字治理剛起步不久，數(shù)字信任的構(gòu)建模式還有待成熟和完善，其對(duì)社會(huì)生活和人們心理的影響還沒有完全體現(xiàn)。對(duì)于數(shù)字治理來說，數(shù)字信任是個(gè)思考題，也是個(gè)必答題。