做好“1234”著力推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革

新縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局 黃成光 高術(shù)峰

新縣作為全國(guó)新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣，堅(jiān)持將農(nóng)村宅基地制度改革與全域旅游、鄉(xiāng)村建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革相結(jié)合，通過(guò)建立一套體系、做實(shí)兩項(xiàng)工作、實(shí)施三權(quán)分置、構(gòu)建四項(xiàng)機(jī)制，走出了新縣“1234”農(nóng)村宅基地制度改革之路，初步實(shí)現(xiàn)了有償使用、有序流轉(zhuǎn)、集體增效、群眾增收的“兩有兩增”改革目標(biāo)。

一、建立一套體系

（一）健全工作體系

新縣成立了由縣委書(shū)記、縣長(zhǎng)任雙組長(zhǎng)的宅基地制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組和4 個(gè)專(zhuān)項(xiàng)工作組，并在改革方案中明確農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住建等行業(yè)部門(mén)職能職責(zé)，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)、齊抓共管。同時(shí)，17 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)參照設(shè)立相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)組織。新縣縣委、縣政府從紀(jì)委監(jiān)委、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、住建、文廣旅體等部門(mén)抽調(diào)人員成立農(nóng)業(yè)農(nóng)村重點(diǎn)工作專(zhuān)班和宅基地制度改革辦公室，農(nóng)業(yè)農(nóng)村重點(diǎn)工作專(zhuān)班負(fù)責(zé)督查推進(jìn)，宅基地制度改革辦公室負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。

（二）完善政策體系

新縣聚焦關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立了“1+2+N”的改革政策體系：“1”是制定了《新縣農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》；“2”是出臺(tái)了農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法和推動(dòng)發(fā)展籬笆經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)意見(jiàn)2 個(gè)指導(dǎo)性文件；“N”是圍繞農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、使用、退出和農(nóng)戶(hù)資格權(quán)認(rèn)定等問(wèn)題，創(chuàng)新出臺(tái)一系列具體意見(jiàn)和辦法?！?+2+N”改革政策體系的建立讓改革有據(jù)可依，讓工作推進(jìn)有章可循。

（三）建立網(wǎng)格化管理體系

在縣鄉(xiāng)層面，新縣和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)均成立了由黨政主要負(fù)責(zé)同志任主任的規(guī)劃委員會(huì)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村宅基地審批監(jiān)管工作；在村級(jí)層面，各行政村（居委會(huì)）按照“選好、用好、管好”的要求，將191 個(gè)涉改村劃分為410 個(gè)責(zé)任片區(qū)，并安排了410 名村級(jí)協(xié)管員，實(shí)行網(wǎng)格化管理，確?！包c(diǎn)位到人、責(zé)任到人”。

二、做實(shí)兩項(xiàng)工作

（一）全面調(diào)查摸底

新縣嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的工作指南和技術(shù)規(guī)程，采取“縣級(jí)指導(dǎo)、鄉(xiāng)級(jí)主責(zé)、村級(jí)主體、公司技術(shù)支撐”的工作方法，組織近600 人的工作專(zhuān)班，逐戶(hù)、逐人、逐項(xiàng)核對(duì)信息，繪制圖斑圖表，于2021年9 月在全省率先完成基礎(chǔ)信息調(diào)查工作，全縣191 個(gè)村93 698 宗1440.59 hm2農(nóng)村宅基地都建立了詳細(xì)數(shù)據(jù)庫(kù)。根據(jù)改革需要，新縣開(kāi)發(fā)了農(nóng)村宅基地信息管理系統(tǒng)和宅基地監(jiān)管助手APP，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地?cái)?shù)字化管理。

（二）科學(xué)規(guī)劃編制

新縣自然資源局對(duì)全縣191 個(gè)涉改村進(jìn)行科學(xué)的布局和定位，分別設(shè)計(jì)了集聚發(fā)展類(lèi)村莊6 個(gè)、保留提升類(lèi)村莊90 個(gè)、城郊融合類(lèi)村莊56 個(gè)、特色保護(hù)類(lèi)村莊29 個(gè)、搬遷撤并類(lèi)村莊10 個(gè)。新縣人民政府根據(jù)村莊功能定位，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興空間布局規(guī)劃，聘請(qǐng)浙江大學(xué)設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)編制《新縣鄉(xiāng)村風(fēng)貌設(shè)計(jì)導(dǎo)則》，為做細(xì)做優(yōu)村莊規(guī)劃提供依據(jù)。目前，全縣已完成172個(gè)行政村的村莊規(guī)劃編制工作。

三、實(shí)施三權(quán)分置

（一）落實(shí)集體所有權(quán)

新縣各行政村（居委會(huì)）均結(jié)合農(nóng)村集體資產(chǎn)年度清查工作，將農(nóng)村宅基地納入集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理，并在村集體經(jīng)濟(jì)組織下設(shè)村民理事會(huì)，深入農(nóng)村宅基地制度改革一線(xiàn)，承擔(dān)村規(guī)民約的制定和各個(gè)環(huán)節(jié)任務(wù)的落實(shí)。各行政村（居委會(huì)）都制定了農(nóng)村宅基地管理章程，將農(nóng)村宅基地改革和管理相關(guān)事項(xiàng)納入村規(guī)民約之中。

（二）保障農(nóng)戶(hù)資格權(quán)

新縣出臺(tái)《新縣農(nóng)村宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)認(rèn)定指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》和《新縣農(nóng)村宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)登記管理辦法（試行）》，提出了資格權(quán)“四取得”和“五喪失”的認(rèn)定條件，規(guī)范了“兩榜公示”的認(rèn)定程序，全縣共認(rèn)定資格權(quán)89 566 戶(hù)315 420 人。新縣探索設(shè)立農(nóng)村宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)“認(rèn)定基準(zhǔn)日”，實(shí)行動(dòng)態(tài)和固化相結(jié)合的管理模式，每季度對(duì)已認(rèn)定的資格權(quán)人進(jìn)行固化，固化期限內(nèi)實(shí)行“增人不增、減人不減、不予分戶(hù)”措施。新縣根據(jù)實(shí)際情況，提出了4 條“戶(hù)”的認(rèn)定原則和5 條分“戶(hù)”標(biāo)準(zhǔn)，既保障老人老有所養(yǎng)、戶(hù)有所居，又保障合理的分戶(hù)需求。

（三）明晰宅基地使用權(quán)

新縣不動(dòng)產(chǎn)登記中心依據(jù)不同時(shí)期的用地政策和規(guī)劃要求，出臺(tái)《新縣農(nóng)村房屋不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作實(shí)施意見(jiàn)》和《新縣農(nóng)村房屋不動(dòng)產(chǎn)登記頒證工作有關(guān)問(wèn)題的通知》等文件，進(jìn)一步明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，全縣現(xiàn)階段具備發(fā)證條件的51 294 宗已全部頒證，實(shí)現(xiàn)應(yīng)發(fā)盡發(fā)。

四、構(gòu)建四項(xiàng)機(jī)制

（一）健全有償使用和退出機(jī)制

新縣制定出臺(tái)《新縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出暫行辦法》《關(guān)于公布執(zhí)行集體建設(shè)用地、集體農(nóng)用地和國(guó)有農(nóng)用地基準(zhǔn)地價(jià)及城鎮(zhèn)標(biāo)定地價(jià)的通知》等文件，制定統(tǒng)一的有償（無(wú)償）退出和有償使用協(xié)議，評(píng)定全縣農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)價(jià)位，讓村級(jí)制定具體實(shí)施細(xì)則有據(jù)可依。新縣在探索有償退出機(jī)制上，根據(jù)范圍區(qū)分全部退出和保權(quán)退出（保留資格權(quán)）兩種類(lèi)別，根據(jù)期限區(qū)分永久退出和暫時(shí)退出兩種情形，確保政策切實(shí)可行；在有償使用制度設(shè)計(jì)上，堅(jiān)持保護(hù)絕大多數(shù)群眾的利益，對(duì)因歷史原因形成的超標(biāo)準(zhǔn)面積、一戶(hù)多宅的暫不收費(fèi)，待其翻建、改擴(kuò)建時(shí)再收取有償使用費(fèi)，對(duì)鰥寡孤獨(dú)困難戶(hù)、烈士軍屬、五保戶(hù)等免收有償使用費(fèi)。自改革以來(lái)，全縣共騰退農(nóng)村宅基地1029 宗9.79 hm2。

（二）健全盤(pán)活利用機(jī)制

新縣始終將盤(pán)活閑置宅基地和閑置農(nóng)房與發(fā)展全域旅游、鄉(xiāng)村建設(shè)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展等相結(jié)合，根據(jù)各村實(shí)際情況的不同，探索出了發(fā)展“籬笆經(jīng)濟(jì)”“一米菜園”等多種盤(pán)活利用模式。對(duì)城郊村和集鎮(zhèn)所在地村，新縣重點(diǎn)引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)將其閑置的宅基地（農(nóng)房）通過(guò)租賃的方式盤(pán)活，將其打造成為寫(xiě)生基地、農(nóng)家飯莊、康養(yǎng)庭院等，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。對(duì)旅游資源豐富的村，新縣引導(dǎo)適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)的閑置宅基地（農(nóng)房），由村集體統(tǒng)一打包流轉(zhuǎn)，通過(guò)合作共建、多戶(hù)聯(lián)建等形式，大力發(fā)展民宿產(chǎn)業(yè)；引導(dǎo)不適合發(fā)展產(chǎn)業(yè)的閑置宅基地（農(nóng)房）用來(lái)建造公共基礎(chǔ)設(shè)施。對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展興旺的村，新縣重點(diǎn)引導(dǎo)其結(jié)合優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，將閑置宅基地（農(nóng)房）改造成廠房，增加集體收入，帶動(dòng)群眾增收。對(duì)既無(wú)產(chǎn)業(yè)、又無(wú)資源的偏遠(yuǎn)村，新縣重點(diǎn)引導(dǎo)其采取“拆舊復(fù)墾”或發(fā)展“籬笆經(jīng)濟(jì)”的方式，將閑置宅基地復(fù)墾復(fù)綠。自改革以來(lái)，新縣共盤(pán)活閑置宅基地和農(nóng)房315 宗4.22 hm2。

（三）健全收益分配機(jī)制

新縣沿用農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革“四股共享”的好做法，建立集體、農(nóng)戶(hù)和社會(huì)資本廣泛參與、聯(lián)結(jié)緊密、運(yùn)行良好的農(nóng)村股份經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民將閑置宅基地（農(nóng)房）入股到集體或經(jīng)營(yíng)主體中，集體、農(nóng)戶(hù)、經(jīng)營(yíng)主體以股份的形式固定各方的投資和收益分配，形成“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的股份合作機(jī)制，農(nóng)民可從中獲得收益：一方面，農(nóng)戶(hù)作為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享受村集體分紅；另一方面，農(nóng)戶(hù)以閑置宅基地（農(nóng)房）入股，享受股權(quán)分紅。

（四）健全審批監(jiān)管機(jī)制

新縣出臺(tái)《新縣農(nóng)村宅基地和村民自建住房管理辦法（試行）》《新縣農(nóng)村居民建房用地管理辦法（試行）》《新縣農(nóng)村宅基地村級(jí)協(xié)管員和動(dòng)態(tài)巡查管理辦法（試行）》等文件，建立完備的審批監(jiān)管政策體系；統(tǒng)一編印《農(nóng)村宅基地審批流程圖》《新縣農(nóng)村宅基地及村民自建住房審批檔案》《新縣農(nóng)村宅基地村級(jí)協(xié)管員巡查日志》等檔案資料5000 余份，規(guī)范審批程序。全縣17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)、街道）均成立規(guī)劃委員會(huì)和綜合執(zhí)法大隊(duì)，設(shè)立統(tǒng)一的審批窗口，嚴(yán)格落實(shí)“三到場(chǎng)”要求，實(shí)行“一戶(hù)一檔”。新縣在全市率先上線(xiàn)農(nóng)村宅基地審批監(jiān)管系統(tǒng)和宅基地監(jiān)管助手APP，實(shí)現(xiàn)從申請(qǐng)到竣工驗(yàn)收的閉環(huán)管理、全程監(jiān)督、電子辦公。鄉(xiāng)村工作人員通過(guò)手機(jī)APP 實(shí)現(xiàn)定位簽到、現(xiàn)場(chǎng)拍照等功能，杜絕“假到場(chǎng)”“補(bǔ)到場(chǎng)”等現(xiàn)象出現(xiàn)，規(guī)范“三到場(chǎng)”行為。同時(shí)，新縣探索打通農(nóng)村宅基地信息化平臺(tái)與不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)端口，實(shí)現(xiàn)從審批監(jiān)管到確權(quán)頒證一體化。自改革以來(lái)，全縣共規(guī)范審批農(nóng)村宅基地422 宗5.78 hm2。