晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督工作回顧與展望

武烽東

(黃河水利委員會(huì) 晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局，陜西 榆林 719000)

晉陜蒙接壤地區(qū)(以下簡(jiǎn)稱“接壤區(qū)”)位于晉西北、陜北黃土高原與內(nèi)蒙古鄂爾多斯高原的接壤地帶，行政范圍涉及山西、陜西、內(nèi)蒙古3省(區(qū))5市14個(gè)縣(市、區(qū)、旗)，土地面積5.4萬km2。接壤區(qū)內(nèi)自然資源十分豐富，富含8類48種礦產(chǎn)資源，尤以煤炭、石油、天然氣儲(chǔ)量豐富而著稱，分布有神府、東勝、準(zhǔn)格爾及河?xùn)|四大煤田，儲(chǔ)煤面積3.3萬km2，已探明儲(chǔ)量2 800億t。接壤區(qū)是我國(guó)“西電東送”的重要起點(diǎn)、“北煤南運(yùn)”的核心源地和重要的能源重化工基地，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中具有重要的戰(zhàn)略地位。

與富集的地下資源形成明顯反差的是脆弱的地上環(huán)境，接壤區(qū)地處黃河中游，區(qū)內(nèi)分布有黃土丘陵溝壑區(qū)、風(fēng)沙區(qū)、土石山區(qū)、沖積平原區(qū)和干旱草原區(qū)等五大地貌類型區(qū)，氣候干燥，多大風(fēng)天氣，暴雨集中，旱澇、風(fēng)沙、霜凍等自然災(zāi)害頻繁，地表植被稀少，土壤抗蝕能力差，導(dǎo)致接壤區(qū)成為黃河流域水土流失最嚴(yán)重的地區(qū)和黃河粗泥沙的主要產(chǎn)區(qū)，黃河粗泥沙集中來源區(qū)的70%分布在區(qū)內(nèi)。20世紀(jì)90年代接壤區(qū)水土流失面積占其土地面積的85.5%，年均輸沙量4.9億t，局部地區(qū)土壤侵蝕模數(shù)高達(dá)4萬t/(km2·a)以上。因水土流失嚴(yán)重、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目集中，接壤區(qū)被列為國(guó)家水土流失重點(diǎn)治理區(qū)和水土保持重點(diǎn)監(jiān)督區(qū)。

20世紀(jì)80年代，神府、東勝煤田的開采拉開了接壤區(qū)資源大開發(fā)的序幕，大規(guī)模的無序掠奪式開發(fā)導(dǎo)致亂挖、亂采、亂堆、亂棄現(xiàn)象非常嚴(yán)重，造成植被大面積破壞、土地裸露、風(fēng)沙災(zāi)害頻發(fā)、河道淤積、水土流失加劇等問題。接壤區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化問題引起黨和國(guó)家的高度重視，相關(guān)部門積極采取應(yīng)對(duì)措施，大力開展水土保持工作，通過采取水土保持強(qiáng)監(jiān)管、開展水土流失綜合治理等措施，有效遏制了接壤區(qū)水土流失。

1 水土保持監(jiān)督工作成就

1.1 建立“流域管理+區(qū)域監(jiān)管”水土保持監(jiān)督模式

1988年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)和水利部聯(lián)合發(fā)布《開發(fā)建設(shè)晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持規(guī)定》，成為全國(guó)第一個(gè)區(qū)域性水土保持法規(guī)，提出實(shí)行“誰開發(fā)誰保護(hù)”“誰造成水土流失誰治理”的原則，明確水土保持部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，拉開了接壤區(qū)水土保持監(jiān)督工作的序幕。1991年，《中華人民共和國(guó)水土保持法》頒布實(shí)施，進(jìn)一步強(qiáng)化了水土保持監(jiān)督執(zhí)法工作，接壤區(qū)內(nèi)的3省區(qū)相繼建立了水土保持監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，配備了監(jiān)督執(zhí)法專業(yè)隊(duì)伍。1992年，水利部批復(fù)黃河水利委員會(huì)成立晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督局(以下簡(jiǎn)稱“黃委晉陜蒙監(jiān)督局”)，至此接壤區(qū)“流域管理+區(qū)域監(jiān)管”的水土保持監(jiān)督框架初步搭建完成。

1.2 嚴(yán)厲打擊水土流失違法行為

接壤區(qū)水土保持監(jiān)督工作堅(jiān)持“嚴(yán)”的主基調(diào)，實(shí)現(xiàn)了查處一案、警示一片、治理一域的綜合監(jiān)督效果。從20世紀(jì)90年代開始，接壤區(qū)各級(jí)水土保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)水土保持法律法規(guī)，深入生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行普法教育。通過開展河道清障、溝道阻水工程拆除、煤炭開采秩序整頓、清理土法煉焦、關(guān)?！拔逍∑髽I(yè)”等聯(lián)合執(zhí)法活動(dòng)，有效宣傳了水土流失防治義務(wù)與責(zé)任。神華集團(tuán)神東煤炭公司、準(zhǔn)格爾煤炭公司等大型企業(yè)，在煤炭開采區(qū)及其周邊地區(qū)開展了水土保持生態(tài)環(huán)境治理，為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作起到了示范帶動(dòng)作用。同時(shí)，各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)查處了一批違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，起到了很好的法律震懾作用。如1992—1993年榆林地區(qū)水土保持監(jiān)督總站查處某油氣田拒交水土流失防治費(fèi)的案件，在接壤區(qū)乃至全國(guó)具有重要影響力。通過突出抓好有影響力的“關(guān)鍵少數(shù)”違法案件，帶動(dòng)生產(chǎn)建設(shè)單位知法守法，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目人為水土流失違法違規(guī)事件顯著下降，水土保持方案執(zhí)行率明顯提高。2011—2021年接壤區(qū)共立案查處水土保持嚴(yán)重違法問題74個(gè)，嚴(yán)重違法率由2011年的5.5‰下降到2021年的3.0‰。

1.3 開展規(guī)范有力的水土保持監(jiān)督檢查

2001年，接壤區(qū)內(nèi)市、縣兩級(jí)水土保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)全部通過水利部組織開展的水土保持預(yù)防監(jiān)督規(guī)范化建設(shè)驗(yàn)收。2009年，黃委晉陜蒙監(jiān)督局對(duì)接壤區(qū)內(nèi)水利部批復(fù)水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展了水土保持現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查全覆蓋，形成了一套科學(xué)的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查工作程序，并被水利部借鑒吸收至《水利部流域管理機(jī)構(gòu)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查辦法(試行)》(辦水保〔2015〕132號(hào))中。為促進(jìn)區(qū)域水土保持監(jiān)督工作，黃委晉陜蒙監(jiān)督局每?jī)赡杲M織接壤區(qū)市、縣兩級(jí)監(jiān)督骨干開展監(jiān)督培訓(xùn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001—2021年黃委晉陜蒙監(jiān)督局共對(duì)接壤區(qū)水利部批復(fù)水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了510余項(xiàng)次水土保持督察檢查，印發(fā)督察意見468份，對(duì)16個(gè)存在嚴(yán)重問題的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行了50余項(xiàng)次跟蹤檢查，對(duì)2個(gè)嚴(yán)重違反水土保持法的案件進(jìn)行了聯(lián)合查處，對(duì)1個(gè)不履行水土保持法律法規(guī)的項(xiàng)目進(jìn)行了通報(bào)，編報(bào)督察報(bào)告21份，自2010年起每年定期發(fā)布《晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督管理公報(bào)》，有力地推動(dòng)了大型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作；地方各級(jí)水行政機(jī)構(gòu)監(jiān)督檢查6 400余項(xiàng)次，流域機(jī)構(gòu)對(duì)地方批復(fù)水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行水土保持督察檢查120余項(xiàng)次，印發(fā)督察意見95份，向地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)下達(dá)2份查處指令。

1.4 全面提高水土保持監(jiān)管現(xiàn)代化水平

接壤區(qū)各級(jí)水土保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)緊緊圍繞“監(jiān)管強(qiáng)手段、治理補(bǔ)短板”的總要求，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，以強(qiáng)化人為水土流失監(jiān)管為核心，以嚴(yán)格督查問責(zé)為抓手，充分依靠先進(jìn)技術(shù)手段，提高監(jiān)督管理現(xiàn)代化水平。一是將審批權(quán)與監(jiān)管權(quán)分開，接壤區(qū)內(nèi)各市縣的水土保持方案審批權(quán)移交同級(jí)行政審批機(jī)構(gòu)，審批信息實(shí)時(shí)共享，監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)法工作；二是強(qiáng)化監(jiān)管信息化水平，各級(jí)水土保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)充分運(yùn)用全國(guó)水土保持信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目信息化管理，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案審批及實(shí)施、水土保持設(shè)施驗(yàn)收、水土保持監(jiān)督檢查全面系統(tǒng)化管理，實(shí)現(xiàn)水土保持方案系統(tǒng)錄入率100%；三是推行“承諾制+信用監(jiān)管”，落實(shí)“放管服”要求，推動(dòng)區(qū)域水土保持評(píng)估工作，積極落實(shí)承諾制管理、限期審批、驗(yàn)收備案等，營(yíng)造良好營(yíng)商環(huán)境；四是實(shí)施水土保持分類監(jiān)管，分地域、分類別制定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失防治指標(biāo)；五是注重智慧水保研發(fā)與運(yùn)用，如內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗研發(fā)使用“農(nóng)牧業(yè)綜合行政執(zhí)法信息管理系統(tǒng)”，初步實(shí)現(xiàn)監(jiān)管智能化辦公；六是運(yùn)用衛(wèi)星遙感預(yù)警管理，通過衛(wèi)星影像解譯，精準(zhǔn)判別，助力實(shí)現(xiàn)“天上看、地面查、全覆蓋”監(jiān)管新方式，提升監(jiān)管效率。

1.5 強(qiáng)化水土保持監(jiān)測(cè)技術(shù)支撐作用

接壤區(qū)2013年被納入全國(guó)水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)范圍，2018年實(shí)現(xiàn)水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)全覆蓋，通過水土流失動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)定量掌握接壤區(qū)水土流失狀況和水土流失治理情況，各級(jí)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)精準(zhǔn)判別水土流失和疑似違法違規(guī)圖斑，及時(shí)向監(jiān)督部門推送信息，實(shí)現(xiàn)水土保持監(jiān)測(cè)與監(jiān)管工作深度融合，為監(jiān)管工作提供技術(shù)支撐，大幅提升監(jiān)管效率。2019—2021年水利部推送接壤區(qū)疑似擾動(dòng)圖斑7 314個(gè)，通過各級(jí)水土保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)核定后確認(rèn)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目擾動(dòng)圖斑3 371個(gè)，督促1 488個(gè)項(xiàng)目開展自查整改。同時(shí)水土保持監(jiān)測(cè)技術(shù)的全面運(yùn)用對(duì)水土保持違法違規(guī)行為形成強(qiáng)力震懾，違法違規(guī)行為明顯減少，水利部推送接壤區(qū)疑似擾動(dòng)圖斑從2019年的5 806個(gè)下降至2022年的302個(gè)。

1.6 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持成效顯著

1992—2021年接壤區(qū)內(nèi)水利部批復(fù)水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目共計(jì)217個(gè)，其中205個(gè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施已完成驗(yàn)收，已驗(yàn)收項(xiàng)目水土保持措施數(shù)量、質(zhì)量均達(dá)到或超過方案設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，水土流失防治指標(biāo)均符合設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并涌現(xiàn)出一批水土保持治理先進(jìn)典型。例如哈拉溝煤礦技術(shù)改造工程被評(píng)為國(guó)家水土保持生態(tài)文明工程，陜煤集團(tuán)檸條塔礦井、陜京四線輸氣管道工程、布爾臺(tái)井田開發(fā)項(xiàng)目、榆林至陜蒙界高速公路等被評(píng)為國(guó)家水土保持示范工程。自2000年以來，地方批復(fù)水土保持方案的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中水土保持植物措施標(biāo)準(zhǔn)普遍高于方案設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)護(hù)坡、滲水磚、節(jié)水灌溉等先進(jìn)水土保持措施得到普遍運(yùn)用，眾多生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目獲得各級(jí)政府和水利、環(huán)保、林業(yè)等部門的表彰。黃委晉陜蒙監(jiān)督局對(duì)水土保持工作成績(jī)突出的14家水土保持監(jiān)督管理單位、32個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目、21名相關(guān)人員進(jìn)行了表彰。

1.7 生態(tài)環(huán)境顯著好轉(zhuǎn)

通過多年不懈的水土流失治理和水土保持監(jiān)管工作，目前接壤區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯好轉(zhuǎn)，植被覆蓋率(中覆蓋度及以上)達(dá)到43.7%。水土流失面積從1999年的4.71萬km2下降到2021年的2.41萬km2，強(qiáng)烈及以上侵蝕強(qiáng)度面積占比從1999年的65.4%下降到2021年的20.4%，實(shí)現(xiàn)了水土流失面積、強(qiáng)度雙下降。國(guó)家、地方、企業(yè)水土保持投資逐年增加，治理示范工程亮點(diǎn)突出。例如神東大柳塔礦區(qū)、榆林黃家圪嶗村、神木侵蝕與環(huán)境試驗(yàn)站等先后被評(píng)為國(guó)家水土保持科技示范園區(qū)；2011年，內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗獲得首批“國(guó)家水土保持生態(tài)文明縣”稱號(hào)；2019年，陜西省榆林市獲“國(guó)家森林城市”稱號(hào)、山西省忻州市獲“國(guó)家園林城市”稱號(hào)。

2 “十四五”時(shí)期水土保持監(jiān)管工作重點(diǎn)

“十四五”時(shí)期是實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵期，接壤區(qū)作為黃河中游重要的資源開發(fā)集中區(qū)和黃河粗泥沙集中來源區(qū)，水土保持監(jiān)管重心要從生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目向全面生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)變、向促進(jìn)人與自然和諧共生轉(zhuǎn)變，以高質(zhì)量的水土保持監(jiān)管推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

2.1 加強(qiáng)水土保持監(jiān)管頂層設(shè)計(jì)

做好頂層設(shè)計(jì)，明確各級(jí)新時(shí)期水土保持工作的定位和目標(biāo)任務(wù)，研究提出水土保持重大政策制度和改革創(chuàng)新舉措，充分發(fā)揮水利部門在水土保持工作中的牽頭作用，發(fā)揮各級(jí)水土保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能，有關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃報(bào)請(qǐng)審批前需征求同級(jí)水行政主管部門意見。各級(jí)水行政部門應(yīng)積極制定本級(jí)“水土保持高質(zhì)量發(fā)展一張圖”，并將一張圖落實(shí)到本級(jí)國(guó)土資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境整治、城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、旅游產(chǎn)業(yè)、農(nóng)林牧產(chǎn)業(yè)等專項(xiàng)規(guī)劃工作中，促進(jìn)各專項(xiàng)規(guī)劃更加合理地利用水土資源，踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新發(fā)展理念。

2.2 以水土保持全面監(jiān)管促進(jìn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量發(fā)展

“十四五”時(shí)期是水土保持監(jiān)管向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，經(jīng)過多年水土保持監(jiān)督執(zhí)法，接壤區(qū)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作日趨規(guī)范，人為水土流失違法違規(guī)比例逐年下降，各級(jí)水土保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)具有將工作重心轉(zhuǎn)移到全面水土保持監(jiān)管的條件。在繼續(xù)做好生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管的同時(shí)，要重點(diǎn)關(guān)注原生態(tài)發(fā)揮水土保持功能的程度，劃定水土保持“紅線”，通過限批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目、提高防治標(biāo)準(zhǔn)、加大保護(hù)與治理、有計(jì)劃地清理歷史遺留生態(tài)問題、探索建立水土保持生態(tài)產(chǎn)品補(bǔ)償及損害賠償制度等措施，在接壤區(qū)開展水土保持生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善政策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”有效轉(zhuǎn)換。通過彌補(bǔ)水土保持監(jiān)管的短板，引領(lǐng)區(qū)域生態(tài)良好發(fā)展，助力美麗中國(guó)建設(shè)，讓生態(tài)產(chǎn)品持續(xù)發(fā)揮出最大的價(jià)值，保障人民群眾體驗(yàn)到生態(tài)文明帶來的獲得感、幸福感。

2.3 創(chuàng)新監(jiān)管手段，促進(jìn)水土保持高質(zhì)量監(jiān)督

接壤區(qū)水土保持監(jiān)管工作必須創(chuàng)新手段，以高水平高效能監(jiān)管，助力區(qū)域生產(chǎn)生活方式綠色轉(zhuǎn)型，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供支撐。加大衛(wèi)星遙感在監(jiān)管中的運(yùn)用，加快數(shù)字水保、智慧水保建設(shè)，研發(fā)水土保持執(zhí)法APP，推行遠(yuǎn)程監(jiān)管、掌上執(zhí)法，適時(shí)向被監(jiān)管單位推送相關(guān)信息，提醒建設(shè)單位履行水土保持義務(wù)；建立區(qū)域水土保持高效監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)疑似違法違規(guī)圖斑預(yù)警提醒、重大水土流失風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警預(yù)報(bào)能力，為制定科學(xué)精準(zhǔn)的防范預(yù)案提供支撐；充分運(yùn)用《晉陜蒙接壤地區(qū)水土保持監(jiān)督管理公報(bào)》向社會(huì)公開各級(jí)監(jiān)督機(jī)構(gòu)履職情況，加大違法違規(guī)案件曝光，形成震懾力；落實(shí)“放管服”要求，分類明確生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管重點(diǎn)和要求，運(yùn)用“兩單”推行承諾制、信用監(jiān)管等新型監(jiān)管方式；推廣水土保持高新技術(shù)、加快科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化運(yùn)用，推動(dòng)水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

2.4 建立多部門協(xié)同聯(lián)絡(luò)處置機(jī)制

接壤區(qū)各級(jí)水土保持監(jiān)督機(jī)構(gòu)要與發(fā)展改革、財(cái)政、自然資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等有關(guān)部門密切配合，推進(jìn)跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理與保護(hù)；建立健全水土保持監(jiān)管與司法銜接，推動(dòng)開展人大執(zhí)法檢查，推進(jìn)水土保持公益訴訟；加強(qiáng)與自然資源、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)單位監(jiān)管信息互通共享，強(qiáng)化水土保持信用評(píng)價(jià)結(jié)果共享運(yùn)用，實(shí)行聯(lián)合懲戒；暢通公眾監(jiān)督和舉報(bào)渠道，嚴(yán)厲打擊人為水土流失違法行為。

2.5 強(qiáng)化“流域管理+區(qū)域監(jiān)管”的區(qū)域性水土保持監(jiān)督體系

貫徹落實(shí)水利部關(guān)于強(qiáng)化流域管理的要求，充分發(fā)揮流域機(jī)構(gòu)在區(qū)域水土保持工作中的牽頭、組織、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)作用，完善“流域管理+區(qū)域監(jiān)管”的區(qū)域性水土保持監(jiān)督體系，強(qiáng)化流域機(jī)構(gòu)對(duì)各級(jí)水土保持監(jiān)管機(jī)構(gòu)的履職檢查與指導(dǎo)，突出流域機(jī)構(gòu)在水土保持規(guī)劃、重點(diǎn)支流治理監(jiān)管、生態(tài)安全邊界劃定、跨省區(qū)河湖長(zhǎng)制落實(shí)、上下游左右岸協(xié)調(diào)、中央投資水土保持重大工程中的管理作用。