生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持技術(shù)服務(wù)行業(yè)發(fā)展思考

何建華

(山西省水利發(fā)展中心，山西 太原 030002)

近年來，隨著全面落實關(guān)于深化“放管服”改革的要求，國家出臺了一系列關(guān)于水土保持方案編制、審批、承諾制管理，以及水土保持事中事后監(jiān)管的政策、規(guī)范、文件等，特別是為適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、新時代生態(tài)文明建設(shè)新要求，水土保持工作性質(zhì)、內(nèi)容等發(fā)生了深刻變化。其中，越來越多的建設(shè)單位選擇委托第三方技術(shù)服務(wù)單位進(jìn)行水土保持方案編制、水土保持監(jiān)測監(jiān)理、水土保持設(shè)施驗收等方面的工作，造成水土保持技術(shù)服務(wù)行業(yè)市場體量倍增，但整體技術(shù)服務(wù)質(zhì)量堪憂，出現(xiàn)了許多問題，例如水土保持方案質(zhì)量差、水土保持監(jiān)測報告數(shù)據(jù)缺失甚至造假、水土保持監(jiān)理工作不到位等，暴露出地方水土保持行政審批制度和技術(shù)審查制度不完善、事中事后現(xiàn)場監(jiān)督核查不到位、水土保持管理水平不高等問題。因此，在認(rèn)清關(guān)于深化“放管服”改革與水土保持技術(shù)服務(wù)行業(yè)的內(nèi)在關(guān)系，理解水土保持技術(shù)服務(wù)深刻意義的基礎(chǔ)上，本研究分析當(dāng)前水土保持技術(shù)服務(wù)行業(yè)存在的問題，提出新時期水土保持技術(shù)服務(wù)行業(yè)發(fā)展建議，以期規(guī)范水土保持技術(shù)服務(wù)行業(yè)發(fā)展、提升水土保持技術(shù)服務(wù)質(zhì)量、推動水土保持高質(zhì)量發(fā)展。

1 水土保持技術(shù)服務(wù)行業(yè)存在的問題

1.1 水土保持技術(shù)服務(wù)單位質(zhì)量良莠不齊

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的要求，國家出臺了一系列簡化審批程序、降低準(zhǔn)入門檻的相關(guān)政策，廢止了水土保持方案編制和水土保持監(jiān)測的資質(zhì)，推行水土保持設(shè)施自主驗收，推動生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案行政審批轉(zhuǎn)向“減審批、強(qiáng)備案、優(yōu)服務(wù)、重承諾”，水土保持技術(shù)服務(wù)行業(yè)一時興起。然而，由于水土保持方案承諾制實施后水土保持方案編制、監(jiān)測監(jiān)理、設(shè)施驗收等對技術(shù)服務(wù)單位沒有資質(zhì)要求，導(dǎo)致技術(shù)服務(wù)單位質(zhì)量良莠不齊，甚至出現(xiàn)“皮包公司”和“作坊公司”泛濫的現(xiàn)象，惡性競爭、惡意壓價等行業(yè)亂象也時有發(fā)生。

1.2 水土保持方案編制技術(shù)人員能力不足

水土保持方案是控制人為水土流失的第一道關(guān)口，也是指導(dǎo)建設(shè)單位進(jìn)行水土流失防治的重要技術(shù)文本和水行政主管部門進(jìn)行監(jiān)督檢查的重要依據(jù)，其編制質(zhì)量直接影響人為水土流失防治和監(jiān)管的成效。隨著水土保持方案審批權(quán)限下放和編制單位資質(zhì)管理方式的轉(zhuǎn)變，水土保持方案總體質(zhì)量出現(xiàn)下滑趨勢，部分水土保持方案質(zhì)量低、有大量抄襲內(nèi)容、不符合實際情況等，缺乏水土保持方案應(yīng)有的針對性、指導(dǎo)性和約束性，為水土流失防治和水土保持事中事后監(jiān)管帶來嚴(yán)重隱患[1]。其主要原因是水土保持方案編制技術(shù)人員能力不足，水土保持相關(guān)知識儲備不夠，沒有全面掌握各個行業(yè)的建設(shè)特征、施工工藝、水土流失特點等。此外，部分水土保持方案編制技術(shù)人員敷衍了事、閉門造車，沒有進(jìn)行扎實的施工現(xiàn)場勘查工作，僅利用衛(wèi)星影像、現(xiàn)場照片或前期資料就開始設(shè)計水土保持方案，導(dǎo)致水土保持方案的模板化、格式化、套路化，水土保持措施設(shè)計不符合實際情況、難以落地。

1.3 水土保持監(jiān)測監(jiān)理單位水平不足

全過程、全時段的水土保持監(jiān)測數(shù)據(jù)是控制生產(chǎn)建設(shè)項目水土流失的有力支撐，水土保持監(jiān)測數(shù)據(jù)缺失或質(zhì)量不達(dá)標(biāo)會直接導(dǎo)致無法及時、準(zhǔn)確掌握水土流失狀況和防治效果，無法有效控制項目建設(shè)過程中造成的水土流失。一方面，由于水土保持監(jiān)測的專業(yè)技術(shù)要求高，監(jiān)測人員需要熟練掌握監(jiān)測方案實施方法、監(jiān)測儀器使用方法，同時需要具備水土保持監(jiān)測實踐經(jīng)驗，而部分監(jiān)測單位技術(shù)能力不足，無法保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，甚至出現(xiàn)不開展實際監(jiān)測工作而直接照搬水土保持方案中預(yù)測和設(shè)計的相關(guān)數(shù)據(jù)資料、僅為了通過驗收而隨意捏造監(jiān)測數(shù)據(jù)等情況，導(dǎo)致水土保持監(jiān)測報告失去準(zhǔn)確性和可靠性；另一方面，水土保持監(jiān)理缺乏規(guī)范性管理，監(jiān)理單位在投標(biāo)競爭中肆意壓價、惡意競爭，過低的承接價格導(dǎo)致監(jiān)理單位無法在施工現(xiàn)場設(shè)立監(jiān)理機(jī)構(gòu)而選擇巡視監(jiān)理，此外監(jiān)理單位隨意調(diào)整監(jiān)理人員結(jié)構(gòu)和數(shù)量，出現(xiàn)施工期間監(jiān)理人員隨意脫崗情況，導(dǎo)致無法全面掌握項目及水土保持工程施工狀況，無法起到監(jiān)督管理作用。

1.4 水土保持方案評審專家把關(guān)不嚴(yán)

水土保持方案評審專家不僅需要扎實的專業(yè)技術(shù)知識，還需要敢于擔(dān)當(dāng)、認(rèn)真負(fù)責(zé)的專業(yè)精神。目前水土保持方案評審專家在評審過程中存在一些問題：一是責(zé)任意識淡薄，沒有深刻意識到評審工作的重要性和嚴(yán)肅性，沒有客觀、公正、認(rèn)真履行審查職責(zé)，出現(xiàn)“走過場”式評審的現(xiàn)象；二是技術(shù)把關(guān)不嚴(yán)，沒有嚴(yán)格按照規(guī)范要求開展技術(shù)審查工作，沒有高度重視水土保持方案審查要求和技術(shù)要點，沒有及時提出水土保持方案存在的質(zhì)量問題；三是缺乏斗爭精神，對水土保持方案存在的質(zhì)量問題得過且過、不敢較真，沒有堅持原則、實事求是地提出水土保持方案技術(shù)評估意見和審查意見。

1.5 水土保持方案審批環(huán)節(jié)存在漏洞

目前，許多地區(qū)缺乏科學(xué)、明確的水土保持方案審批制度，且審批部門頻繁變更，導(dǎo)致水土保持方案審批環(huán)節(jié)極易出現(xiàn)問題。例如：部分地區(qū)成立了行政審批服務(wù)管理局，實行“一枚印章管審批”，但是缺乏統(tǒng)一的水土保持方案管理技術(shù)文件和評審專家?guī)欤?jīng)常出現(xiàn)相似情況的項目因為水土保持方案評審專家的不同而導(dǎo)致審查意見大相徑庭；部分地區(qū)要求棄渣場選址需取得當(dāng)?shù)卣块T的確認(rèn)函，卻缺少棄渣場選址的技術(shù)細(xì)則，過于強(qiáng)調(diào)行政責(zé)任而忽視技術(shù)問題等。

2 水土保持技術(shù)服務(wù)行業(yè)發(fā)展建議

2.1 提高技術(shù)服務(wù)單位服務(wù)意識，規(guī)范市場

自水利部開展水土保持“強(qiáng)監(jiān)管”以來，發(fā)現(xiàn)并查處了一大批存在水土保持違法違規(guī)行為的生產(chǎn)建設(shè)項目，這些項目需要補報水土保持方案、補辦水土保持方案審批手續(xù)等，一定程度上刺激了水土保持技術(shù)服務(wù)行業(yè)發(fā)展，水土保持技術(shù)服務(wù)行業(yè)迎來一個“繁榮期”。在這個大環(huán)境下，技術(shù)服務(wù)單位需要全面加強(qiáng)技術(shù)人員團(tuán)隊建設(shè)，積累相關(guān)工作經(jīng)驗，組建具備水土保持、水利工程、環(huán)境工程、生態(tài)學(xué)、林學(xué)、農(nóng)學(xué)等相關(guān)專業(yè)背景，且熟悉水土保持工作相關(guān)程序的技術(shù)人員團(tuán)隊，與地方水行政主管部門、建設(shè)單位、科研院所等保持良好的合作關(guān)系。此外，規(guī)范有序的技術(shù)服務(wù)行業(yè)市場是推動水土保持高質(zhì)量發(fā)展的前提，咨詢服務(wù)的競爭本質(zhì)是服務(wù)質(zhì)量和性價比的綜合競爭，技術(shù)服務(wù)單位應(yīng)遵守職業(yè)道德，遵循市場準(zhǔn)則，保證服務(wù)質(zhì)量，發(fā)揮技術(shù)人員團(tuán)隊力量，全力做好各項技術(shù)服務(wù)工作，提供高質(zhì)量的技術(shù)支撐，杜絕惡性競爭、惡意壓價等亂象，全面規(guī)范水土保持技術(shù)服務(wù)行業(yè)市場。

2.2 加強(qiáng)技術(shù)人員培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力

技術(shù)人員應(yīng)以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度對待每一項承擔(dān)的工作，同時加強(qiáng)專業(yè)技能培訓(xùn)，提高業(yè)務(wù)能力。水土保持方案編制技術(shù)人員應(yīng)及時學(xué)習(xí)水土保持行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，掌握水土保持相關(guān)工作程序，提高水土保持、環(huán)境工程、生態(tài)學(xué)、土壤學(xué)、水利工程等相關(guān)專業(yè)知識儲備，不斷積累各類生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持措施設(shè)計經(jīng)驗和水土保持方案編制經(jīng)驗，提高現(xiàn)場勘查能力和工程綜合設(shè)計能力，熟練掌握ArcGIS、CAD等專業(yè)軟件，設(shè)計科學(xué)合理、全面有效的水土保持措施體系，編制具有針對性、指導(dǎo)性、科學(xué)性的水土保持方案。水土保持監(jiān)測人員應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)現(xiàn)代化監(jiān)測技術(shù)，熟練掌握現(xiàn)代化監(jiān)測手段，比如結(jié)合衛(wèi)星遙感、三維激光掃描、視頻監(jiān)控、GIS、GPS等新技術(shù)，準(zhǔn)確獲取實時水土流失面積、強(qiáng)度、分布等數(shù)據(jù)，為實現(xiàn)水土流失全過程監(jiān)控提供扎實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。水土保持監(jiān)理單位應(yīng)做到在施工現(xiàn)場設(shè)立監(jiān)理機(jī)構(gòu)，依照相關(guān)文件要求落實全過程監(jiān)督職責(zé)，同時推動業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)的施工現(xiàn)場監(jiān)理向全過程工程咨詢延伸，培育和提升施工監(jiān)理、項目管理、招標(biāo)代理、造價咨詢等服務(wù)能力。

2.3 評審專家嚴(yán)格把關(guān)，落實審查責(zé)任

水土保持方案評審專家應(yīng)嚴(yán)格按照要求開展水土保持方案審查工作，真正做到“技術(shù)為生產(chǎn)服務(wù)”，筑牢水土保持事前監(jiān)管的第一道關(guān)，確保水土保持方案各項設(shè)計可以有效落地，有力推動人為水土流失防治。一方面，評審專家應(yīng)及時掌握水土保持相關(guān)政策、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等，不斷學(xué)習(xí)水土保持相關(guān)專業(yè)知識，不斷積累水土保持方案審查經(jīng)驗，切實提高自身履行審查責(zé)任的水平和能力；另一方面，評審專家應(yīng)充分認(rèn)識自身肩負(fù)的重要責(zé)任，對水土保持方案存在重大問題、方案質(zhì)量不過關(guān)、水土保持措施缺乏針對性和科學(xué)性的項目堅決不予審查通過。

2.4 加強(qiáng)水土保持監(jiān)督管理工作

為規(guī)范中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及從業(yè)人員行為，應(yīng)建立懲戒和淘汰機(jī)制，嚴(yán)格查處違規(guī)收費、出具虛假證明或報告、謀取不正當(dāng)利益、擾亂市場秩序等違法違規(guī)行為。水利部要求建立中介服務(wù)機(jī)構(gòu)信用體系和考核評價機(jī)制，水行政主管部門要對列入“兩單”的市場主體依法進(jìn)行行政處罰，并將信用狀況和考評結(jié)果定期向社會公示。此外，應(yīng)嚴(yán)格落實水土保持“強(qiáng)監(jiān)管”要求，加大水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度，加強(qiáng)監(jiān)管部門和執(zhí)法隊伍建設(shè)。

首先，要持續(xù)開展水土保持方案抽查核查工作，推動編制質(zhì)量全面提升。對抽查中發(fā)現(xiàn)問題的項目采取約談、通報、信用監(jiān)管等手段，經(jīng)現(xiàn)場復(fù)核后發(fā)現(xiàn)因水土保持方案質(zhì)量問題造成水土流失的項目，責(zé)令其限期完善水土保持措施，徹底消除水土流失隱患。將水土保持方案存在重大問題的編制單位納入重點監(jiān)管名單，其信用信息同步更新至全國水利建設(shè)市場信用信息平臺和“信用中國”網(wǎng)站，淘汰掉技術(shù)力量弱、信用水平低的“作坊公司”和“皮包公司”，保留有資源、有技術(shù)、態(tài)度認(rèn)真負(fù)責(zé)的技術(shù)服務(wù)單位。同時，嚴(yán)格水土保持方案技術(shù)審查管理，完善水土保持方案審查工作規(guī)范，建立評審專家信用制管理制度，加強(qiáng)審查工作的常態(tài)化監(jiān)督檢查；加強(qiáng)不同專業(yè)、不同層次的評審專家?guī)旖ㄔO(shè)，為水土保持方案審查工作提供專業(yè)人才基礎(chǔ)。

其次，要繼續(xù)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，通過對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)測監(jiān)理情況的監(jiān)督檢查，規(guī)范水土保持監(jiān)測監(jiān)理服務(wù)市場。對存在未按時報送水土保持監(jiān)測季報年報、監(jiān)測報告不合格、未按規(guī)定開展監(jiān)測工作、“三色評價”有誤等情形的生產(chǎn)建設(shè)項目，依據(jù)水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度等相關(guān)規(guī)定，追究建設(shè)單位、水土保持監(jiān)測單位及相關(guān)人員的責(zé)任。將水土保持監(jiān)理工作監(jiān)督檢查納入水行政主管部門的日常監(jiān)管范圍，重點檢查水土保持監(jiān)理人員現(xiàn)場到崗和履職情況，以及日常監(jiān)理工作記錄、整改通知、工作聯(lián)系單、監(jiān)理報告等支撐性過程資料，杜絕水土保持監(jiān)理工作中的弄虛作假、不履行監(jiān)理職責(zé)等亂象，推動監(jiān)理工作切實發(fā)揮作用。

最后，要加強(qiáng)水土保持設(shè)施自主驗收核查工作，對自主驗收結(jié)論為合格而核查中發(fā)現(xiàn)不符合驗收合格標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)建設(shè)項目，修正其驗收結(jié)論為不合格，責(zé)令其限期整改，且依法依規(guī)追究相關(guān)單位責(zé)任，并將相關(guān)違法違規(guī)信息更新至全國水利建設(shè)市場信用信息平臺。對整改后仍不合格的項目進(jìn)行及時通報批評，并建議撤銷原備案號，以規(guī)范水土保持設(shè)施自主驗收工作。

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