我國(guó)多層次養(yǎng)老金體系的新突破、新飛躍與新探索

▎文∕董克用 周寧

多層次、多支柱養(yǎng)老金體系這一概念，在國(guó)際上起源于經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家對(duì)養(yǎng)老金體系的劃分方式，世界銀行于1994 年在《避免老齡化危機(jī)》中將其演化為養(yǎng)老金三支柱理論。我國(guó)提出多層次、多支柱養(yǎng)老金體系構(gòu)想的時(shí)間較世界銀行更早，1991 年國(guó)務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔1991〕33 號(hào)）中便提出了“逐步建立起基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度”。近年來隨著我國(guó)老齡化速度不斷加快，社會(huì)保障體系建設(shè)面臨著新的挑戰(zhàn)與要求，其中養(yǎng)老金作為老年人群體的主要經(jīng)濟(jì)收入來源需要得到切實(shí)保障。

對(duì)此，黨的十八大以來，我國(guó)提出了一系列新理念、新思想與新戰(zhàn)略，推動(dòng)養(yǎng)老金體系實(shí)現(xiàn)了新突破、新飛躍與新探索。特別是2020 年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出“要發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”，這是黨的最高綱領(lǐng)性文件中首次同時(shí)使用“多層次、多支柱”一詞定義我國(guó)養(yǎng)老金體系發(fā)展的目標(biāo)結(jié)構(gòu)。

習(xí)近平總書記在《促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展》一文中強(qiáng)調(diào)“要加快發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”，反映出現(xiàn)階段推進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老金體系建設(shè)與完善的緊迫性與關(guān)鍵性。在此背景下，通過對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)新時(shí)期以來，我國(guó)多層次、多支柱養(yǎng)老金體系政策完善過程及其成效加以梳理，為我國(guó)更快更好地建設(shè)養(yǎng)老金制度提供歷史經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，顯得尤為必要。

第一層次養(yǎng)老金制度的“新突破”

黨的十八大以來，我國(guó)第一層次（支柱）養(yǎng)老金制度的“新突破”主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

一是突破了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度向一體化發(fā)展。《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)正式建立起新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，從制度層面實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民全覆蓋。但為降低制度運(yùn)行成本和碎片化程度，同時(shí)基于推進(jìn)城鄉(xiāng)制度公平性的需要，黨的十八大報(bào)告提出整合城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在此基礎(chǔ)上，2014 年2 月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，將“新農(nóng)保”和“城居?！焙喜槌青l(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，統(tǒng)一繳費(fèi)與政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正式由二元走向一體。

二是突破了體制內(nèi)外二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度順利并軌。自城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立后，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“雙軌制”現(xiàn)象一直受到公眾關(guān)注。2014 年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)工作情況的報(bào)告》指出，要“推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”，并將改革方案歸納為“一個(gè)統(tǒng)一，五個(gè)同步”。2015 年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》頒行，機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在籌資方式、計(jì)發(fā)辦法、運(yùn)行機(jī)制等方面均適用同一規(guī)定，在政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐層面徹底解決了雙軌制問題。

三是進(jìn)一步突破了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金市場(chǎng)投資主體與范圍，拓展了保值增值渠道。2015 年8 月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》，調(diào)整了1991 年《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》及1997 年《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》中關(guān)于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)投資主體和范圍的相關(guān)規(guī)定，標(biāo)志著我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金正式進(jìn)入全面規(guī)范化投資運(yùn)營(yíng)階段。截至2021 年末，31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）與新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)均已啟動(dòng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金委托投資工作，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)規(guī)模達(dá)到1.46萬億元，當(dāng)年投資收益額632 億元。

四是推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，促進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展。作為養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌的第一步，2018 年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》，其本質(zhì)是在中央政府統(tǒng)籌下，引導(dǎo)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金盈余地區(qū)支持赤字地區(qū)，進(jìn)而有效保障區(qū)域間基金收支的總體平衡，提高制度抗風(fēng)險(xiǎn)能力。2021年底，國(guó)務(wù)院召開企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)施工作電視電話會(huì)議，部署企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌工作。2022 年1 月，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌工作全面啟動(dòng)，標(biāo)志著我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

第二層次養(yǎng)老金制度的“新飛躍”

黨的十八大以來，我國(guó)第二層次養(yǎng)老金制度的“新飛躍”主要體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是實(shí)現(xiàn)了企業(yè)年金參與企業(yè)數(shù)、職工數(shù)與基金積累規(guī)模的飛躍。黨的十八大之后，我國(guó)企業(yè)年金相關(guān)政策的出臺(tái)進(jìn)入高峰期，特別是2016 年頒布的《企業(yè)年金辦法》，相較于《企業(yè)年金試行辦法》，在參與門檻、待遇領(lǐng)取等方面加以放寬，企業(yè)由自愿變?yōu)樽灾鹘⑵髽I(yè)年金制度，降低了企業(yè)的參與成本，提高了制度吸引力。具體而言，從2012 年到2021 年，我國(guó)建立企業(yè)年金計(jì)劃的企業(yè)數(shù)由54737 家增長(zhǎng)至117529 家，參與規(guī)模實(shí)現(xiàn)了翻一番；職工參與數(shù)量由1846 萬人增長(zhǎng)至2875 萬人，增長(zhǎng)率達(dá)到50%；企業(yè)年金基金積累規(guī)模由4821 億元增長(zhǎng)至26406 億元，是原來的5.5 倍；年均加權(quán)投資收益率在6%以上。我國(guó)企業(yè)年金制度覆蓋面和基金規(guī)模進(jìn)一步提高，有效實(shí)現(xiàn)了基金保值增值。

二是實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金制度建設(shè)進(jìn)程的飛躍。相較于企業(yè)年金制度，以機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編人員為保障對(duì)象的職業(yè)年金制度起步更晚。2015年國(guó)務(wù)院先后印發(fā)了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》與《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位應(yīng)為其工作人員建立職業(yè)年金，確定了繳費(fèi)比例、資金轉(zhuǎn)移、待遇領(lǐng)取等方面的實(shí)施細(xì)則。2016 年9 月，人力資源社會(huì)保障部出臺(tái)《職業(yè)年金基金管理暫行辦法》，進(jìn)一步對(duì)各主體權(quán)責(zé)、投資范圍、費(fèi)用收取、信息披露等方面進(jìn)行了明確規(guī)定。2017 年起，31 個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）與新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的職業(yè)年金受托人招標(biāo)工作陸續(xù)展開，標(biāo)志著職業(yè)年金制度正式落地。2019 年職業(yè)年金正式投資運(yùn)作，到2021 年底，職業(yè)年金參與人數(shù)已達(dá)4443 萬人，基本實(shí)現(xiàn)了機(jī)關(guān)事業(yè)單位在編職工全覆蓋。

三是實(shí)現(xiàn)了第二層次養(yǎng)老金制度個(gè)人所得稅稅收優(yōu)惠力度的飛躍。企業(yè)年金制度在建立之時(shí)，便提出企業(yè)繳費(fèi)在不超過職工當(dāng)期工資總額4%的部分可予以免稅，但就職工繳費(fèi)并無相匹配的稅優(yōu)政策，滿足條件的個(gè)人仍需全額納稅，同時(shí)投資與待遇領(lǐng)取環(huán)節(jié)中所涉?zhèn)€人所得稅也缺乏明文規(guī)定。2013 年，財(cái)政部、人社部、國(guó)家稅務(wù)總局頒布《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個(gè)人所得稅有關(guān)問題的通知》（財(cái)稅〔2013〕103 號(hào)），首次明確了各環(huán)節(jié)對(duì)應(yīng)的個(gè)人所得稅政策，其中繳費(fèi)環(huán)節(jié)個(gè)人繳費(fèi)不超過4%的部分可稅前扣除，企業(yè)為職工配套繳費(fèi)的部分個(gè)人無需繳稅；投資管理環(huán)節(jié)暫不征收個(gè)稅；待遇領(lǐng)取環(huán)節(jié)則按不同情形計(jì)征個(gè)稅；103 號(hào)文的實(shí)施減輕了職工參與企業(yè)年金的稅負(fù)，基本確定了我國(guó)企業(yè)年金制度“免免征”（EET）的現(xiàn)行稅優(yōu)模式。

第三層次養(yǎng)老金制度的“新探索”

自《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》提出發(fā)展職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)后，第三層次（支柱）養(yǎng)老金經(jīng)歷了20 余年政策設(shè)計(jì)與實(shí)踐的空窗期，直至2014 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》，提出要適時(shí)開展個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，重新將其列入了改革日程。

黨的十八大以來，我國(guó)第三層次（支柱）養(yǎng)老金制度的探索可大致劃分為兩個(gè)階段：一是個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索，2018 年4 月《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》出臺(tái)，確定了個(gè)稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)城市與對(duì)象、稅收政策、產(chǎn)品類型等內(nèi)容，標(biāo)志著我國(guó)第三層次（支柱）養(yǎng)老金自此進(jìn)入實(shí)施階段。二是我國(guó)進(jìn)入了個(gè)人養(yǎng)老金制度探索的新時(shí)期，2022 年4 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，最終以“個(gè)人養(yǎng)老金”命名我國(guó)第三層次（支柱）養(yǎng)老金，并對(duì)制度性質(zhì)、范疇、范圍、繳費(fèi)水平、產(chǎn)品類型、待遇領(lǐng)取與稅收政策等方面進(jìn)行了初步設(shè)計(jì)與規(guī)劃，填補(bǔ)了我國(guó)多層次、多支柱養(yǎng)老金體系在制度架構(gòu)層面的最后一塊“拼圖”。

繼往開來，經(jīng)過黨的十八大以來10 年間的改革與探索，我國(guó)已基本建立起覆蓋全民、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、保障適度、基本可持續(xù)的多層次、多支柱養(yǎng)老金體系，幫助部分社會(huì)群體實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保障的“從無到有”，促進(jìn)了社會(huì)公平，切實(shí)提高了居民的獲得感、幸福感與安全感。但在理順我國(guó)養(yǎng)老金體系政策變遷脈絡(luò)的同時(shí)，還應(yīng)理清制度建設(shè)與發(fā)展過程中存在的難點(diǎn)、堵點(diǎn)與斷點(diǎn)。例如：基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌及個(gè)人賬戶改革方向，如何擴(kuò)大企業(yè)年金制度覆蓋面，以及個(gè)人養(yǎng)老金制度實(shí)施細(xì)節(jié)有待完善等。在新起點(diǎn)與新階段，回答好養(yǎng)老保障如何“從有到好”這一重大問題，是未來建成高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老金體系的關(guān)鍵所在。