黨內法規(guī)實施憲法的內在機理與調適路徑

薛小涵，秦前紅

（1.武漢大學 黨內法規(guī)研究中心，湖北 武漢 430072；2.武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072）

憲法實施涵攝了憲法實施的主體、對象、路徑和方式等一系列制度構成要素，并輻射和延伸到一系列憲法基本原理，是串聯憲法學概念體系和理論體系的話語紐帶[1]。“把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平”已成為我國憲制發(fā)展的核心目標之一，能否通過甚或何以通過立法具體化、憲法司法化、憲法遵守與執(zhí)行、合憲性審查、憲法解釋等方式實施憲法始終是法學界經久不衰的重要研究議題。歷經40年的風雨兼程，中國的憲法實施已然取得了巨大的歷史性突破，合憲性審查案例制度、憲法解釋制度等一系列保證憲法實施的制度機制正加速落地[2]。

在我國黨國憲政體制的模式之下，憲法實施的狀態(tài)與黨的領導緊密相關[3]。隨著黨的領導的全面加強，實現依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一成為我國法治建設的前進方向。在如今建黨百年之際，黨內法規(guī)業(yè)已成為推動我國憲法實施的重大助力。作為中國共產黨加強自身領導能力、提升管黨治黨水平的重要法治化工具，黨內法規(guī)集中表達黨的政治考量與法治訴求，始終堅持恪守并實施憲法，同時亦在一定程度上促進憲法發(fā)展，與憲法在良性互動中實現共同進步。揆諸當下，理論界主要傾向于探討部門法實施憲法的議題，尤其在過去幾年間，民法典的制定和施行使民法典實施憲法的相關研究蔚然成風。直接以黨內法規(guī)實施憲法為主題的理論研究卻尚未獲得專家學者的廣泛關注。那么，黨內法規(guī)與憲法實施的關系是什么？黨內法規(guī)實施憲法的方式為何？基于此，本文擬對四個呈遞進關系的問題展開探討，亦即回答黨內法規(guī)實施憲法的根本理據、規(guī)范表達、核心場域和調適路徑，以期補強對黨內法規(guī)實施憲法的理論研究，輔助形塑更為整全的憲法實施研究格局。

一、中國共產黨：憲法實施的雙重主體

黨法關系是一個普適性的現代性的命題，黨內法規(guī)實施憲法的背后映射出中國語境下黨法關系的本質特色。不同于西方政黨介入國家法治的間接性、非線性、隱蔽性，中國共產黨對全面依法治國實行集中統(tǒng)一領導，將黨法關系的豐富內涵和寬廣外延以最完整的光譜直接展現出來[4]。回歸憲法文本，從憲法規(guī)范的內涵中可提煉出中國共產黨與憲法實施的內在關聯。根據憲法規(guī)定，中國共產黨既是領導憲法實施的權力主體，亦是保證憲法實施的義務主體。黨內法規(guī)實施憲法的根本理據即在于中國共產黨負有憲法實施的權力和責任。

第一，首先需要明確的是，中國共產黨是領導憲法實施的權力主體。2018年《憲法修正案》將“黨的領導是中國特色社會主義事業(yè)最本質的特征”寫入憲法“總綱”第一條，打破了將“黨的領導”孤懸于憲法規(guī)范體系之外的局面，正式將其囊括至憲法法律領域之中，使其成為一項憲法概念。黨的領導入憲雖未直接點明黨的領導與憲法實施的關系，但其在憲法層面確立了中國共產黨的領導地位，為中國共產黨領導憲法實施提供了充分的合憲性和正當性基礎。中國共產黨具有永久的領導與執(zhí)政地位，牽引我國憲法秩序得以有序規(guī)范建構。在我國的各類憲法實施主體中，中國共產黨毫無疑問是最重要的主體和核心力量，是憲法實施的主導者、組織者和根本保證[1]。中國共產黨在憲法實施方面的權力主體地位突出體現為黨具有總攬全局、協調各方的領導權，對其他憲法實施主體具有領導作用。憲法“序言”載明了頗為廣泛和多元的憲法實施主體，各類憲法實施主體職責不同、主次有別[5]。通過中國共產黨領導開展憲法實施活動，統(tǒng)籌協調各類憲法實施主體之間關系、合理配置各憲法實施主體的職權職責，能夠有效破解不同憲法實施主體之間的合作困境，從而在各類憲法實施主體之間凝聚合力，以共同推進完成憲法全面實施之偉業(yè)。

第二，中國共產黨是保證憲法實施的義務主體。根據現行憲法“序言”最后一段的規(guī)定，各政黨必須以憲法為根本的活動準則，并負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的義務。這便從根本法的層面上明定了各政黨是保證憲法實施的義務主體。此外，憲法“總綱”第五條第四款和第五款以積極義務性規(guī)范和消極義務性規(guī)范并舉的方式就各政黨必須履行遵守憲法和法律的義務予以再次強調。彭真指出，憲法修改草案中規(guī)定的“各政黨”當然包括并且首先是我們黨；“任何組織和個人”當然包括并且首先是我們黨的組織、共產黨員[6]。質言之，中國共產黨是上述條款的首要指向主體。遵守憲法、維護憲法尊嚴是一種消極的不作為行為，是憲法實施的最低標準。中國共產黨是社會公權力組織，其保證實施憲法的活動主要是主動的行為[7]。中國共產黨作為領導黨和執(zhí)政黨，并非凌駕于憲法之上。黨應充分擔當“憲法守護者”之重任，自覺服膺于憲法的規(guī)訓，積極履行保證憲法實施的職責，落實憲法各項規(guī)定與原則精神。

第三，“黨內法規(guī)實施憲法”與“中國共產黨領導并保證憲法實施”之間相互促進，有機統(tǒng)一。一方面，黨內法規(guī)實施憲法是中國共產黨領導并保證憲法實施的必然結果。黨內法規(guī)是中國共產黨統(tǒng)一意志的體現，中國共產黨通過道義性權力賦予，完成對黨內法規(guī)這一制度事實的創(chuàng)造[8]。黨內法規(guī)貫穿著中國共產黨對管黨治黨的深沉思索，其服從并服務于黨的各項領導要求，因此，中國共產黨領導并保證憲法實施的追求與導向必然會投射至黨內法規(guī)之中，直接影響黨內法規(guī)的整體格局與建構意旨。易言之，通過中國共產黨領導并保證憲法實施這一“自變量”，可直接導出黨內法規(guī)實施憲法這一“因變量”。另一方面，黨內法規(guī)實施憲法能夠優(yōu)化中國共產黨領導并保證憲法實施的能力。中國共產黨利用黨內法規(guī)管黨治黨，使黨組織和黨員嚴格按照黨內法規(guī)和憲法的規(guī)定行使職責、開展活動，將黨的權力關進黨內法規(guī)制度的籠子里，確保黨的權力的內在善性。在黨國體制之下，政黨與國家的關系趨于緊密，二者的潛在張力被降至最低限度[3]。對公權力進行制約是憲法法律和黨章黨規(guī)的共同使命。中國共產黨的權力是具有最高作用力與震懾力的公權力，通過黨內法規(guī)對黨的權力進行有效規(guī)約，既破解了黨的權力游離于憲法法律之外的困境，也有助于優(yōu)化黨的權力的行使，進而防范國家權力的濫用與非法擴張，最終達到規(guī)范調整黨和國家權力的雙重功效。與此同時，黨內法規(guī)通過規(guī)定黨對其他各政黨、國家機關、社會團體、公民的領導，優(yōu)化黨與其他憲法實施主體之間的關系，加強黨的政治領導、思想領導和組織領導，從而進一步推進黨領導實施憲法的成效。一言以蔽之，黨內法規(guī)實施與憲法實施具有邏輯上的內在統(tǒng)一性，黨內法規(guī)實施憲法的過程即是中國共產黨領導并保證憲法實施的過程。

二、黨內法規(guī)實施憲法的規(guī)范表達：一個實證分析的視角

黨內法規(guī)絕非游離于憲法之外的另起爐灶。憲法是具有最高效力的國家根本大法，黨內法規(guī)作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，其亦在憲法效力的射程范圍之內。無論是依憲治國還是依憲執(zhí)政，都需要“憲”精準明確、可具依憑[9]。截至2022 年7 月26 日，筆者借助“共產黨員網”，以其中收錄公開的203 部黨內法規(guī)文本為樣本，將黨內法規(guī)實施憲法的規(guī)范表達樣態(tài)進行類型化分析，以試圖從中窺探黨內法規(guī)實施憲法的微觀圖景。

（一）憲法系黨內法規(guī)之法源

在203部黨內法規(guī)文本之中，《中國共產黨政法工作條例》《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》《紀檢監(jiān)察機關處理檢舉控告工作規(guī)則》《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》6 部黨內法規(guī)文本中載有“根據憲法，制定本條例（或規(guī)則、規(guī)定）”的規(guī)范表述。

第一，就立規(guī)意義而言，“根據憲法”系屬法源性規(guī)范，表明了黨內法規(guī)的效力來源與規(guī)范依據。從體系性的視角出發(fā)，該規(guī)范表述從實定法層面明確了憲法在黨內法規(guī)體系中的效力層級，以顯示憲法在黨內法規(guī)體系中至高無上的地位。與此同時，該表述具有合憲性宣告的意味，其意在強調黨內法規(guī)的合憲性，表明整個黨內立規(guī)的制度安排與運作過程皆立足于憲法的規(guī)定。此般安排明確了黨內法規(guī)的邊界與限度，不僅能夠起到增強黨內法規(guī)合法性和正當性的作用，還有助于捍衛(wèi)與維護憲法權威和地位，使憲法在黨內法規(guī)中更具有可接受性和可操作性，從而推動憲法在黨內法規(guī)領域的有效實施。

第二，于立規(guī)理由而論，在203部黨內法規(guī)文本中，僅有6部黨內法規(guī)寫入了“根據憲法”，這表明黨內立規(guī)者對于該條款入規(guī)的問題抱持非常審慎的態(tài)度。作為法律依據的上位法應當是對法規(guī)的內容具有直接指導作用的上位法[10]。黨內法規(guī)堅持以黨章為根本遵循，以民主集中制原則為建構原則，主要就黨內事務進行調整和規(guī)范。與之相適應，更多黨內法規(guī)采用了“根據黨章，制定本法規(guī)”的規(guī)范表述。對文本進行考察后不難發(fā)現，此6 部黨內法規(guī)文本所規(guī)定的內容皆立足于黨內法規(guī)效力溢出的領域，換言之，其涉及黨內法規(guī)與國家法律共同調整的領域?；谡{整界域的特殊性，此6 部黨內法規(guī)文本明定以憲法為立規(guī)根據實屬應然之義，這表明黨組織正視黨內法規(guī)效力溢出的客觀現象，并力求對相應秩序加以規(guī)范合理建構。然而，《紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》等黨內法規(guī)同處黨內法規(guī)與國家法律的交叉地帶，其卻并未列明“根據憲法”條款。從法規(guī)范體系建構的統(tǒng)一性的角度考量，該立規(guī)技術值得商榷。

第三，從立規(guī)技術觀之，一方面，此6 部黨內法規(guī)文本涵攝黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度三個制度板塊，體現出憲法對黨內法規(guī)的全方位調控。另一方面，除卻《司法機關內部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》之外，其他4 部黨內法規(guī)文本皆點明以黨章和憲法為制定依據。然而，憲法與黨章出現的先后順序尚未達成統(tǒng)一，容易造成人們對憲法與黨章位階秩序的認知混亂。為此，務必堅持“憲法為上、黨章為本”的原則，統(tǒng)一立規(guī)方式，使憲法與黨章的價值次序有序統(tǒng)一。如此一來，既有助于鞏固憲法的地位，也有助于理順黨章與憲法的關系，對黨內法規(guī)制定技術水平的提升亦具有重要功效。此外，還應當從憲法是否使用全稱、標點符號是否統(tǒng)一等方面審視“根據憲法，制定本條例（或規(guī)則、規(guī)定）”的外在樣態(tài)，確保其規(guī)范一致，以實現黨內法規(guī)體系的融貫對接。

（二）憲法構成黨內法規(guī)原則

法治國家的一個意義化約是一切組織和個人都在憲法法律范圍內活動[11]。黨必須在憲法和法律的范圍內活動的原則是中國共產黨提出的一項自我規(guī)限原則。習近平總書記指出：“在堅持黨的集中統(tǒng)一領導的同時，必須要認識到黨自身必須在憲法和法律的范圍內活動，這就是黨的領導力量的體現?！盵12]在上述203部黨內法規(guī)文本之中，共有8部黨內法規(guī)文本直接規(guī)定了黨必須在憲法和法律的范圍內活動，分別為《中國共產黨章程》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》《中國共產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨政法工作條例》《中國共產黨黨員權利保障條例》《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》和《中國共產黨工作機關條例（試行）》。

第一，從性質和地位來看，上述8部黨內法規(guī)將“黨在憲法和法律范圍內活動”確立并鞏固為黨內法規(guī)的一項基本原則。執(zhí)政黨將“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的要求明確寫入黨章，使“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”成為一項黨章原則，昭示著黨通過憲法治理黨內生活[13]。黨章作為“黨內憲法”，形塑黨內法規(guī)體系的精神內核與目的追求，黨章之下的下位階黨內法規(guī)以黨章為根本遵循，遵循并細化黨章的精神與原則，肩負著回應并落實“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的使命?！吨袊伯a黨地方委員會工作條例》《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨黨員權利保障條例》《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》和《中國共產黨工作機關條例（試行）》5 部黨內法規(guī)皆直接使用“原則”一詞修飾“黨在憲法和法律范圍內活動”，再次鞏固強調“黨在憲法和法律范圍內活動”這一黨內法規(guī)基本原則。

第二，考諸黨在憲法和法律范圍內活動的原則所涵攝的黨內法規(guī)領域，一方面，該原則貫穿黨內法規(guī)制定與實施的全環(huán)節(jié)與全過程?！吨袊伯a黨黨內法規(guī)制定條例》被譽為“黨內立法法”，將黨在憲法和法律范圍內活動的原則在其中予以確立，使該原則成為黨組織開展黨內法規(guī)制定時所必須遵循的根本原則。其余7部黨內法規(guī)文本則將該原則安置于黨內法規(guī)實施的語境之中，確立其為黨組織和黨員于不同場域中開展各類行為活動時所必須遵循的基本原則。另一方面，該原則頻現于黨的組織法規(guī)制度領域之中?！吨袊伯a黨地方委員會工作條例》《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨政法工作條例》《中國共產黨工作機關條例（試行）》4部黨內法規(guī)皆屬于黨的組織法規(guī)制度的范疇。為加強黨組織整體效能，確保黨內組織程序協調高效運轉，必須于黨的組織法規(guī)之中著重強調堅持黨在憲法和法律范圍內活動的原則。各級各類黨組織必須以憲法和法律作為自身行為活動的邊界，不得越界行使職權。

第三，將黨在憲法和法律范圍內活動的原則應用于黨內法規(guī)領域之中，使該原則的規(guī)范意涵得以完善和周延。一方面，從主體上看，“黨在憲法和法律范圍內活動”的主體為中國共產黨。此處的“黨”的概念較為抽象和籠統(tǒng)，尚未形成一體遵循的稱謂[14]。上述8 部黨內法規(guī)明確了“黨在憲法和法律范圍內活動”原則所指涉的“黨”包括黨的各級組織和黨員，為正確理解“黨”的范圍提供了規(guī)范依據。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》更是突出強調了黨員領導干部遵循該原則的必要性?，F代政黨從組織結構、智識和心理上都使其內部容易產生黨員領導干部與普通黨員的二元分野[15]。通過黨員領導干部帶頭堅持在憲法和法律范圍內活動，形成權威者的示范效應，使全體黨員將黨在憲法和法律范圍內活動的原則內化于心、外化于行，從而有效彌合黨員領導干部與普通黨員之分野。另一方面，從內容上看，將該原則應用于黨內法規(guī)體系之中，于無形之中為該原則增添了“黨內法規(guī)不得同國家法律相抵觸”的基本內涵。黨必須在憲法和法律的范圍內活動的原則將中國共產黨的領導和執(zhí)政行為納入法治的框架之中，是中國共產黨必須踐行的政治原則與行為準則。黨制定和實施黨內法規(guī)的過程即是黨行使職權、開展活動的過程，該原則將黨的活動范圍限定在憲法和法律的范圍之內，暗含有黨內法規(guī)不得同憲法和法律相抵觸的意涵。唯有使黨內法規(guī)的制定合乎憲法和法律的規(guī)定，才能彰顯黨內法規(guī)的科學性與合法性，從而進一步實現黨內法規(guī)同國家法律的銜接與協調。

（三）憲法規(guī)范進入黨規(guī)規(guī)則

如上所述，黨必須在憲法和法律的范圍內活動的原則覆蓋于黨內法規(guī)領域的各個環(huán)節(jié)之中。黨內法規(guī)規(guī)則將黨必須在憲法和法律的范圍內活動的原則加以具體化，使憲法規(guī)范全方位進入黨內法規(guī)規(guī)則之中。

第一，黨內法規(guī)明確規(guī)定實施憲法是黨組織和黨員的義務。黨內法規(guī)實施憲法的內容以義務性規(guī)定為主[16]。在權利義務配置的天平之上，黨內法規(guī)更為傾斜強調黨員義務的配置與履行，其以大量義務性規(guī)則的方式對黨組織和黨員實施憲法的要求作出設定。義務性規(guī)則包括以“必須”“應該”為規(guī)范助詞的積極義務性規(guī)則和以“不得”“禁止”為規(guī)范助詞的消極義務性規(guī)則[17]。一方面，積極義務性規(guī)則的內容形式較為多樣化，主要關涉對憲法權威的維護和對憲法的遵守與實施。具言之，其一，黨內法規(guī)規(guī)定黨組織和黨員在開展行為活動時必須明確憲法地位，維護憲法權威。《中國共產黨政法工作條例》第四條和《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》第三條從黨的建設的不同角度就黨組織和黨員堅持與維護憲法權威的義務作出了明確規(guī)定。必須成功樹立憲法權威，形成以憲法權威引導所有法治的穩(wěn)定秩序[18]。憲法乃國家法律體系的核心和基礎，乃國之大典、法治之魂，是全面依法治國的根本遵循和行動指南。全體黨員在黨內法規(guī)實施過程中必須確保憲法得以正確實施，將憲法權威內化于心、外化于行，自覺尊重與維護憲法權威。其二，《中國共產黨政法工作條例》等黨內法規(guī)通過設定“確保憲法法律正確統(tǒng)一實施”“模范遵守憲法法律”等規(guī)則直接就黨組織和黨員實施憲法的職責和義務作出規(guī)定。其中，《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》突出強調各級領導干部負有帶頭遵守憲法法律的義務。黨員領導干部作為黨內“關鍵少數”，是黨組織規(guī)范行使公權力、切實履行職責的重點對象。另一方面，就消極義務性規(guī)則而言，《黨政機關、事業(yè)單位和社會組織網上名稱管理暫行辦法》第十條以“不得”的規(guī)范修辭就黨政機關、事業(yè)單位和社會組織實施憲法的義務作出了規(guī)定。若黨政機關、事業(yè)單位和社會組織在注冊網上名稱的過程中違反憲法規(guī)定，應當承擔相應的黨內法規(guī)責任。

第二，黨內法規(guī)強調在黨內貫徹落實憲法教育。正如習近平總書記所言：“憲法宣傳教育是法治建設一項基礎性工作。”[19]憲法教育是憲法實施的題中應有之義。作為憲法實施的重要組成部分，在黨內開展憲法教育活動有助于凝聚全體黨員的憲法價值共識，形成根深蒂固的憲法信仰，更好地將黨內法規(guī)實施憲法落到實處。諸多黨內法規(guī)規(guī)定了有關憲法教育的內容，將憲法教育與政治教育、黨紀教育緊密結合。舉例言之，《中國共產黨黨員教育管理工作條例》明確規(guī)定，黨員教育管理的基本任務包括加強憲法法律法規(guī)教育；根據《干部教育培訓工作條例》第二十一條的規(guī)定，政策法規(guī)教育應當重點加強憲法法律教育；《法治政府建設與責任落實督察工作規(guī)定》第十條亦表明，督查部門主要督查國務院部門和地方各級黨政機關工作人員認真學習憲法、積極參加法治教育培訓等工作。由此可見，黨組織高度重視憲法教育，憲法教育早已成為黨員教育的重點內容之一。

第三，憲法是黨內法規(guī)的重要審查標準之一。執(zhí)政黨在作為整體之組成部分的具體政黨組織時，若其違反憲法，應當作為違憲主體承擔責任[20]。無論是基于提升執(zhí)政黨執(zhí)政正當性的客觀需要，抑或是為實現中國特色社會主義法治體系統(tǒng)一的法治建設目標，黨組織在制定黨內法規(guī)時必須將憲法視為直觀可視、不可逾越的紅線，使制定出的黨內法規(guī)符合憲法的規(guī)定。然而，受制于黨內法規(guī)制定技術水平等問題，部分黨組織制定出的黨內法規(guī)難免出現同憲法規(guī)定不相一致的情況。在此情形下，以憲法作為黨內法規(guī)的審查標準不失為一項保證黨內法規(guī)文本合憲性的有效舉措。目前，以憲法作為黨內法規(guī)的審查標準主要在黨內法規(guī)前置審查和備案審查工作中得以體現，《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》《中國共產黨備案審查工作規(guī)定》等黨內法規(guī)對此作出集中規(guī)制。

第四，有關調整國家基本制度的黨內法規(guī)規(guī)則是黨內法規(guī)對憲法的隱性表達。黨內法規(guī)通過調整黨的領導和執(zhí)政行為，間接引導、規(guī)范和保障國家事務，積極落實憲法上的國家基本制度。在此援舉社會主義先進文化制度為例。就社會主義先進文化制度而言，社會主義核心價值觀融入黨內法規(guī)之中。在風險社會的浪潮之中，法治主流價值觀被悄然分散和稀釋，社會主義核心價值觀應當成為當下中國特色社會主義法治體系的價值引領。社會主義核心價值觀凝魂聚氣，蘊蓄著中國共產黨和全體中國人民的共同價值追求，已融入黨內法規(guī)之中。黨章作為黨內法規(guī)體系中的根本性法規(guī)，明確規(guī)定“加強社會主義核心價值體系建設，培育和踐行社會主義核心價值觀”，為社會主義核心價值觀植入黨內法規(guī)體系之中提供了有效指引。其他諸多黨內法規(guī)皆昭示著社會主義核心價值觀的基本價值內涵。例如，《中國共產黨組織工作條例》第三條規(guī)定的“黨的組織工作著力集聚愛國奉獻的各方面優(yōu)秀人才”，即是愛國價值在黨的組織工作中的顯現。

（四）黨內法規(guī)促進憲法發(fā)展

我國政策性修憲的憲法慣例表明，黨內法規(guī)不僅嚴格遵循和落實憲法，其于客觀上也會在一定程度上促進憲法的發(fā)展和完善。黨內法規(guī)對憲法發(fā)展的促進作用主要體現為黨章引領憲法和黨內法規(guī)轉化為國家法律兩個方面。前者以“強關聯”的方式就黨內法規(guī)促進憲法的發(fā)展加以明確呈現；后者則更多體現為一種“弱關聯”的方式，即黨內法規(guī)可通過國家法律這一中介，客觀上實現自身對憲法發(fā)展的促進作用。

一方面，黨章引領憲法。憲法的制定與修改體現黨章精神是憲法有效實施的基礎[21]。黨章作為黨內法規(guī)的根本大法，承載了中國共產黨的集中統(tǒng)一意志，就黨的性質、宗旨、指導思想與奮斗目標作出根本性規(guī)定。憲法的不少重要內容實際是黨章內容的政治延伸[22]142-143。從現行憲法與2017年修改的黨章來看，憲法愈加充分汲取黨章精神，黨章的修改指引著憲法變遷的方向與進路。除卻黨的領導入憲之外，一則在思想價值層面，科學發(fā)展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想和社會主義核心價值觀融入憲法文本之中，增強了國家指導思想與黨的指導思想的對接，完善了國家指導思想的內容與方向，有助于進一步實現憲法價值體系與中國共產黨價值體系的融合。二則黨在社會主義初級階段的基本路線與奮斗目標指引著憲法上國家根本任務的修改與變遷。黨章所規(guī)定的黨的基本路線和奮斗目標與憲法上所規(guī)定的國家根本任務之間呈現出內容上的高度契合性，體現出憲法對黨章的亦步亦趨。三則憲法參照黨章有關規(guī)定，對國家基本制度的相關規(guī)范予以調整。譬如，現行憲法根據黨章有關規(guī)定，將“生態(tài)文明”“美麗”等與生態(tài)環(huán)境有關的詞語寫入文本之中，進一步強調并完善了生態(tài)文明制度；同時參照黨章有關規(guī)定刪除了國家主席的任屆限制，等等[23]。

另一方面，黨內法規(guī)轉化為國家法律。黨內法規(guī)轉化為國家法律的情形主要彰顯于監(jiān)察法領域之中。在過去，黨內法規(guī)規(guī)定了“雙規(guī)”這一限制人身自由的措施，導致黨內法規(guī)與憲法的關系受到不少質疑[22]145?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）的制定與施行使“留置”正式取代“雙規(guī)”。與此同時，監(jiān)察委員會的相關內容被納入2018 年《憲法修正案》之中。這便消解了黨內法規(guī)與憲法的關系質疑，同時也實現了由黨內法規(guī)向國家法律的轉化，為黨內法規(guī)實施憲法提供了更為堅實的憲法規(guī)范基礎。《監(jiān)察法》誕生的重要原因是基于對黨內法規(guī)調整界限的考量。黨內法規(guī)系監(jiān)察法之法源，對監(jiān)察法律法規(guī)皆具有輻射效應。部分監(jiān)察法規(guī)的規(guī)定吸納了黨內法規(guī)的內容，如《紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》便為《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》提供了制度基礎；監(jiān)察法規(guī)中有關監(jiān)察官的權利義務、對監(jiān)察人員的懲戒措施等相關內容必須遵循黨內法規(guī)的規(guī)定。這既是對監(jiān)察法規(guī)的一種智識挑戰(zhàn)，也是黨內法規(guī)實施憲法的重要體現。申言之，《監(jiān)察法》的制定出臺是黨內法規(guī)轉化為國家法律的結果。除此之外，黨內法規(guī)還可以發(fā)揮先行先試的作用。黨中央可先制定黨內法規(guī)，待時機成熟之時再上升為國家法律。此般做法，既能滿足現實對規(guī)范的迫切需求，又能實現黨內法規(guī)向國家法律的靠攏與轉化。

三、黨內法規(guī)實施憲法的核心場域：黨的領導法規(guī)制度

黨內法規(guī)抓住了實施憲法中黨的領導的規(guī)定的關鍵問題[22]130。論及黨內法規(guī)實施憲法，自然首先考慮黨內法規(guī)如何對憲法中黨的領導的相關規(guī)定予以具體化。黨的領導法規(guī)制度通過調整黨的執(zhí)政領導活動和黨的非執(zhí)政領導活動，輻射并影響其他部門黨規(guī)制度的建構，在黨內法規(guī)制度中發(fā)揮著引領性作用。黨的領導法規(guī)，尤其是規(guī)范執(zhí)政活動的黨內法規(guī)，在中國特色社會主義法治體系中實際上起著憲法相關法的功能[24]47。我們認為，黨的領導法規(guī)制度是黨內法規(guī)實施憲法的核心場域。黨的領導法規(guī)制度通過調整黨的執(zhí)政領導活動和黨的非執(zhí)政領導活動，將憲法中的黨的領導規(guī)范予以具體化，確保黨內法規(guī)有效實施憲法。

（一）黨的領導法規(guī)制度調整黨的執(zhí)政領導活動

黨的領導法規(guī)制度主要通過規(guī)制政權嵌入性黨組織、將黨員干部進入國家機關之中和推進黨政機構合署合設三種方式，調整黨的執(zhí)政領導活動，實現黨與國家政權機關的有機結合。

第一，政權嵌入性黨組織貫穿于黨政正式組織的序列之中，成為連接黨與國家機關的重要樞紐。政權嵌入性黨組織是中國共產黨發(fā)揮執(zhí)政黨職能的重要手段，在調整黨的執(zhí)政領導活動方面的功效極為凸顯，它能使黨組織有效嵌入非黨組織之中，助推實現黨對國家機關的全面領導。一方面，就國家機關黨組（黨委）而言，國家機關黨組（黨委）在本單位發(fā)揮領導核心作用。以《中國共產黨黨組工作條例》為代表的黨內法規(guī)就黨組的相關規(guī)定作出了詳細闡釋。通過將國家機關黨組（黨委）嵌入國家機關之中，將黨的主張和執(zhí)政理念全面且一以貫之地落實到國家機關的各個單元。另一方面，就政權機構中的基層黨組織而言，基層黨組織對基層國家政權建設發(fā)揮著重要的指導性作用。在基層治理中，黨與政府是聯合行動體，二者的關系趨于“合二為一”[25]。越是基層，越會呈現“政退黨進”的態(tài)勢。根據《黨和國家機關基層組織工作條例》的規(guī)定，機關基層黨組織協助本單位負責人完成任務、改進工作，對單位的所有黨員進行教育、管理、監(jiān)督。應當注重基層黨組織職權職責的有效發(fā)揮，由黨組織引領基層社會治理，使基層黨組織致力于服務經濟建設、社會保障等地方中心任務，充分釋放基層黨組織的能量。

第二，黨員干部進入國家機關之中。國家機關黨員干部作為具體行使國家立法權、執(zhí)法權、監(jiān)察權、司法權的人員，是黨在國家機關內部執(zhí)政的主體力量，決定著國家法治建設的質量和效能[26]。利用黨管干部的原則，中國共產黨把控執(zhí)政干部錄用、任免和考核標準，在事實上掌控著政府系統(tǒng)，將“黨的領導在場”帶入國家權力運行全過程。一方面，黨員干部進入國家機關任職有助于加強黨的領導。黨員干部進入國家機關之中是將黨的作用的發(fā)揮方式形塑為國家機關行為活動的一個內在環(huán)節(jié)。通過黨員干部執(zhí)掌國家權力、而后由其在履行職責過程中貫徹黨的主張與政策，有助于在國家政權建設領域提升黨的領導權威、規(guī)范黨的領導秩序。另一方面，該做法能夠保證政府高效協調運轉。根據“政治-行政”二分法，政黨必須選擇中央和地方官員，使國家意志的表達和執(zhí)行相協調，促進政治功能與行政功能的有機統(tǒng)一[27]。黨委選優(yōu)配強，將黨員干部嵌入國家機關之中，有助于克服部門主義、條塊矛盾等政府系統(tǒng)內部的頑疾，提升政府運作的質量與效率?！饵h政領導干部選拔任用工作條例》《黨政領導干部考核工作條例》等黨內法規(guī)就干部的選拔、考核等作出一系列規(guī)定，黨員干部工作法規(guī)制度漸成體系。

第三，黨政機構融合。黨政機構融合的主要形態(tài)包括黨政合一型、黨政合署型、機構并入型、歸口領導型[28]。隨著黨的領導的全面加強，黨的權力與國家權力相互交織的態(tài)勢愈發(fā)明顯，黨的事務與國家事務在黨政領導干部監(jiān)督問責、黨政信息公開等諸多領域深度重疊。黨政機構融合能有效加強黨政機關之間的合作，加強黨和國家機關對公共事務的共同領導，實現黨和國家機構職能的優(yōu)化協調，進而提升黨政關系規(guī)范化水平。其中，黨政機構合署合設是新時代黨政機構融合的最典型類型。在黨政機構合署合設后，黨內法規(guī)對國家機構的影響更為直接，甚至成為新機構組織運行的主要準則[29]。在此援舉一例。《中國共產黨工作機關條例（試行）》就黨政合署合設的情況作出明確規(guī)定，同時提綱挈領，強調由黨委主管合并設立或合署辦公的相關事宜?！吨袊伯a黨工作機關條例（試行）》與國家法律一道成為紀檢監(jiān)察機關合署辦公后需要遵循的主要依據，明確了黨在其中的應然角色，確保了黨中央的集中統(tǒng)一領導。

（二）黨的領導法規(guī)制度調整黨的非執(zhí)政領導活動

除調整黨的執(zhí)政活動之外，黨的領導法規(guī)制度還用于調整黨的非執(zhí)政領導活動。黨的領導法規(guī)制度通過約束和調整各級各類黨組織的各項行為活動，調整黨與非黨組織和黨外群眾的關系。從黨內法規(guī)文本上看，黨的領導法規(guī)制度主要對黨際關系、黨企關系、黨與高等學校之間的關系和黨群關系等加以規(guī)制。

第一，黨的領導法規(guī)制度調整黨際關系。憲法序言中規(guī)定，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發(fā)展。中國共產黨與各民主黨派雖具有不同的憲法地位、職責與使命，但其本質上皆為公民結社而成的政黨組織。中國政黨制度的憲法安排基本確立了中國政黨活動的法律框架，但存在一系列重要的缺失，如對共產黨作為執(zhí)政黨的相關規(guī)定和多黨合作的規(guī)定等缺乏明確規(guī)定[30]。申言之，憲法僅在序言中以確認性規(guī)范的形式就政黨制度作出基本規(guī)定，并未就中國共產黨與各民主黨派的關系、各民主黨派的工作職能、政黨協商的內容等作出具體論述。黨的領導法規(guī)制度就中國共產黨的執(zhí)政方式與組織架構、中國共產黨與各民主黨派之間的關系等作出具體化規(guī)定，是中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度的“顯規(guī)則”?！吨袊伯a黨統(tǒng)戰(zhàn)工作條例》作為基礎性黨內法規(guī)，將憲法中的政黨制度規(guī)定予以具體化。其中，《中國共產黨統(tǒng)戰(zhàn)工作條例》第三章就政黨制度的性質和定位作出了明確界定，并就民主黨派的工作職責等作出具體規(guī)定；《中國共產黨政治協商工作條例》明確規(guī)定憲法的修改建議等是政黨協商的主要內容之一；《中國共產黨黨內監(jiān)督條例》等其他黨內法規(guī)文件亦就中國共產黨同各民主黨派的關系等作出規(guī)定。黨內法規(guī)就憲法序言中有關多黨合作和政治協商的法律規(guī)范予以補充和細化，在彌合憲法安排缺失的同時實現了與憲法規(guī)范的有效結合，使憲法效力愈加得以充分彰顯。與此同時，其對貫徹落實憲法精神與規(guī)定、鞏固各政黨的法治地位、維護政黨關系的和諧統(tǒng)一等皆具有重要意義。

第二，黨的領導法規(guī)制度調整黨企關系。堅持黨的領導是國有企業(yè)鮮明的治理方略，黨組織嵌入國有企業(yè)之中并非機構間的疊床架屋，相反，其是實現黨的全面領導與國有企業(yè)長期穩(wěn)定運行的應然之義。我們應當廓清國有企業(yè)中的權力譜系，強化黨組織在國有企業(yè)中的滲透力，實現黨組織與國有企業(yè)關系的自洽協調。在黨組織參與國有企業(yè)治理的過程中，黨組織應當充分發(fā)揮黨的領導與建設作用，敦促企業(yè)踐行社會責任，消弭企業(yè)因受利益驅使而承載的不法動機與行為。同時，黨組織參與企業(yè)治理之時應當嚴格恪守權力邊界，在法定范圍內有限度地參與企業(yè)治理，不得越俎代庖，隨意侵占國有企業(yè)的私權力空間，對國有企業(yè)的財產權、管理權等合法權益造成非法折損。《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨國有企業(yè)基層組織工作條例》等黨的領導法規(guī)皆涉及對國有企業(yè)的規(guī)范設置。以黨的領導法規(guī)為重要指引，近年來，大多數國有企業(yè)完成了“黨建入章”工作，將“雙向進入，交叉任職”“黨組織前置程序”“三重一大”等寫入公司章程之中[31]。黨的領導法規(guī)制度對黨企關系的調整和約束，有助于找準黨組織在國有企業(yè)的合理定位，加強黨組織與企業(yè)管理層的工作對接，以黨的領導引領企業(yè)發(fā)展，真正形塑黨企共治的新局面。

第三，黨的領導法規(guī)制度調整黨與高校之間的關系。高校是培養(yǎng)專業(yè)人才和高級人才的重地，應當加強黨對高校的全面領導，實現黨的領導在高校內的全覆蓋。根據《普通高等學?；鶎咏M織工作條例》的規(guī)定，高等學校實行黨委領導下的校長負責制。這便明確了黨委與校長之間的關系，有助于合理處理好黨委決定與行政決策之間的關系，解決黨建工作與高校治理“兩張皮”的問題。黨通過在高校內開展領導工作，提綱挈領，確保高校政治方向的正確性。黨組織在高校深入開展反腐敗工作，有助于營造風清氣正的高校政治環(huán)境，使校長和其他行政領導成員更為積極有序地做好教學管理工作，為高校學術治理保駕護航。此外，作為黨組織的“人才儲備庫”，黨校對于壯大黨組織規(guī)模、提升黨員干部整體素質具有不可或缺的重要價值。將黨組織嵌入高校這一人才培養(yǎng)重鎮(zhèn)之中，實乃加強黨的領導、擴充黨的人才儲備隊伍的不二之選。

第四，黨的領導法規(guī)制度調整黨群關系。中國共產黨始終堅持從群眾中來，到群眾中去，密切聯系群眾是黨的作風建設的重要內容。中國共產黨借助黨內法規(guī)，加強黨組織與群眾的制度化互動，使黨的主張化約為人民群眾的自覺行動。其中，信訪工作打通了群眾監(jiān)督的渠道，是黨加強與人民群眾聯系的重要方式?！吨袊伯a黨信訪工作條例》作為全面規(guī)范黨領導信訪工作的第一部黨內法規(guī)，不僅豐富了黨的領導法規(guī)制度的內涵，而且能夠有效增進人民群眾對黨的政治認同，最終維護并增進良好和諧的黨群關系。

（三）其他部門黨規(guī)支撐強化黨的領導法規(guī)制度

欲達到黨內法規(guī)實施憲法的目標，就必須實現黨的領導和黨的建設的銜接與統(tǒng)一。因此，在發(fā)展黨的領導法規(guī)制度的同時，絕不能忽視黨的組織法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度這三部部門黨規(guī)的建設。此三部部門黨規(guī)是實現黨的領導的制度工具，它們以加強黨的內部領導和黨的建設為目標，為黨的領導法規(guī)制度提供內在支撐與保障，是黨的領導法規(guī)制度得以健全的必然之義[24]41。

第一，就黨的組織法規(guī)而言，實現各級各類黨組織的分工負責，通力協作是完善黨的對外領導的基本前提。黨組織序列與程序的設計架構是黨進行黨內治理與國家治理的結構性基礎。黨的組織法規(guī)被稱為黨內“組織法”，主要就各級各類黨組織的職權職責、工作任務等作出相應規(guī)定，對規(guī)范各級各類黨組織之間關系、保證黨組織行為活動的合法性與合理性、提升黨組織運行效率具有積極意義。第二，從黨的自身建設法規(guī)來看，黨的自身建設法規(guī)以加強黨的自身建設水平為直接目的，以提高黨的領導能力為間接目的，就黨的自身建設事項作出規(guī)定。德治補強法治，柔性輔助剛性。黨的自身建設法規(guī)制度是依規(guī)治黨與以德治黨相結合的深刻體現，中國共產黨的德性要求在黨的自身建設法規(guī)制度之中得以集中彰顯。第三，論及黨的監(jiān)督保障法規(guī)，其包括黨紀處分、教育懲戒等多項內容，著重發(fā)揮黨內法規(guī)的監(jiān)督保障功能，為黨的領導的貫徹落實劃定最后一道堅實屏障。黨的領導法規(guī)制度、組織法規(guī)制度、自身建設法規(guī)制度和監(jiān)督保障法規(guī)制度四大制度板塊之間絕非涇渭分明，而是彼此勾連、關聯緊密。舉例言之，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》屬于黨的自身建設法規(guī)，但其中“嚴明黨的政治紀律”“加強對權力運行的制約和監(jiān)督”等內容也使其具備黨的監(jiān)督保障法規(guī)的基本屬性。

四、黨內法規(guī)實施憲法的調適路徑

（一）加強黨內法規(guī)的合憲性控制[32]

在憲法的政治化實施過程中，黨的組織發(fā)揮了部分合憲性控制的功能[33]。合憲性控制本身即是執(zhí)政黨政治資源轉化所催生的產物，對黨所制定的黨內法規(guī)加以合憲性控制是黨鞏固領導權威、增強憲法權威的應有之義[34]。我們應當進一步加強黨內法規(guī)合憲性控制。

第一，加大黨組織對黨內法規(guī)進行前置審核和備案審查的力度。黨內法規(guī)備案審查作為黨內法規(guī)合憲性控制的“先鋒軍”，是黨內法規(guī)合憲性控制中的重要環(huán)節(jié)，但其并不能完全承載合憲性控制的全部功能。黨內法規(guī)前置審核和備案審查是對黨內法規(guī)進行合憲性控制的“前端”和“末端”環(huán)節(jié)。前置審核和備案審查工作各有其側重點，我們應當明確細化相應制度設計，提高黨內法規(guī)前置審核和備案審查的質量水平，加大其審查力度，全面把控好黨內法規(guī)合憲性控制的源頭和末尾環(huán)節(jié)。與此同時，務必注重提升黨員法治素養(yǎng)與專業(yè)能力，加強前置審核和備案審查的執(zhí)行力建設，切實做到“有錯必糾”。此外，前置審核和備案審查主體應當將立規(guī)責任嚴格精準落實到每個立規(guī)主體，實現《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》《中國共產黨備案審查條例》與《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》等在責任追究方面的銜接協調。

第二，強化黨組織的憲法說理能力。根據我國憲法的規(guī)定，全國人大常委會是憲法解釋權的唯一主體，黨組織沒有憲法解釋權。但是，黨組織可以在制定黨內法規(guī)草案、提出備案審查建議意見、發(fā)布執(zhí)紀典型案例等過程中主動或被動援用憲法，對自身所制定的黨內法規(guī)進行憲法說理。充分的憲法說理可以使憲法文本的內涵得到更清晰的闡釋，可以使憲法實施行為的合憲性得到更廣泛的接受[35]。由黨組織進行憲法說理，不僅有助于深化憲法與黨內法規(guī)的內在關聯，增強黨內法規(guī)的正當性與合憲性，還能夠彰顯執(zhí)政黨對憲法的尊重與理解，使政黨權威與憲法權威得以同時增進。

第三，設立中央法治監(jiān)督委員會。設立中央法治監(jiān)督委員是黨加強自我監(jiān)督、增強黨內法規(guī)同國家法律銜接協調的良善之舉。黨內法規(guī)同國家法律各自具有不同的基礎規(guī)范與構建原則，黨內法規(guī)的備案審查與國家法律的備案審查工作在各自畛域內獨立開展。目前，黨內法規(guī)備案審查工作逐步穩(wěn)定，并已漸次成為一項程式化的制度。在此基礎上，實現黨內法規(guī)同國家法律備案審查的銜接聯動是加強黨內法規(guī)同國家法律的銜接協調、確保黨內法規(guī)正確統(tǒng)一實施憲法的關鍵一環(huán)。對此，一個可欲可行的方案是，在中共中央設立相對獨立的中央法治監(jiān)督委員會來整合備案審查制度，從而使黨內審查機構和國家層面的審查機構在法的認知結構與經驗結論方面達成基本統(tǒng)一。中央法治監(jiān)督委員會的職責包括對有關國家機關黨組報送黨中央的法律文件草案進行初審，經初審通過的草案報中央審核后，再按法定程序提請有關國家機關決定；與全國人大憲法委員會銜接聯動，對黨內法規(guī)是否符合憲法法律進行審查；等等[36]。

（二）健全黨內法規(guī)體系建設

第一，規(guī)范黨內立規(guī)秩序。黨內法規(guī)體系層次分明、井然有序，方能更好地確保憲法得以融貫有序實施。按照縱向位階劃分，黨內法規(guī)體系由上至下分為黨章、準則、條例和規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則。各位階黨內法規(guī)的調整重心與規(guī)制內容皆不盡相同，其實施憲法的方式方法亦各有特色。其中，黨章就黨內法規(guī)實施憲法的原則與方式作出框架性規(guī)定；準則側重于從思想上加強全體黨員的憲法意識；條例往往于某一領域重要關系或某一方面重要工作之中強調保證憲法實施；規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則作為最末一級黨內法規(guī)，對憲法實施的規(guī)定則更具可操作性與精細化。各級各類黨組織在開展立規(guī)的過程中，應當堅持“憲法為上，黨章為本”，嚴格遵循比例原則，在法定位階與范圍限度內制定黨內法規(guī)[37]。與此同時，基于功能適當主義的考量，黨中央對外授權立規(guī)現象亦普遍存在。然而，依賴黨中央授權而盡速誕生的部分配套法規(guī)存在煩冗有余而實效不足的問題。如此，非但無益于黨內法規(guī)對憲法的具體化，反而會掏空上位階黨內法規(guī)的規(guī)范內容，擾亂黨內法規(guī)體系整體布局，最終阻滯黨內法規(guī)實施憲法的進程。是故，黨中央應當在遵循功能適當主義的基礎上，嚴格謹慎授權，限縮不必要的黨中央授權行為，嚴禁“泛泛授權”“空白授權”，從源頭上控制配套法規(guī)數量與質量，以實現授權與配套的一一對應。

第二，加強黨內法規(guī)制度建設。誠如前述，從黨內法規(guī)制度建設板塊出發(fā)，黨的領導法規(guī)制度帶有強烈的面向黨對外領導的現實需求的基因，黨內法規(guī)實施憲法之犖犖大端者乃黨的領導法規(guī)制度。是故，健全和完善黨的領導法規(guī)制度是黨內法規(guī)實施憲法的主要發(fā)力點。應當進一步加快黨的領導法規(guī)制度建設，制定與修改黨領導法治工作等方面的規(guī)定，不斷增強黨內法規(guī)實施憲法的效能。與此同時，還要注重加強黨的組織法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度的建設。四大黨內法規(guī)制度板塊總體上應當實現齊頭并進，否則就會形成制度短板，拉低整個黨內法規(guī)的制度化水平和制度治理效能[38]。要不斷豐富完善各制度板塊的內容，補缺掛漏，及時修訂與完善相關黨內法規(guī)。在此基礎之上，務必注重加強各板塊法規(guī)制度間銜接和協調，使制度安排錯落有致，防范彼此間沖突抵牾所造成的制度效應“對沖”現象，真正實現黨內法規(guī)體系內部的結構性均衡。

第三，實現黨內法規(guī)同國家法律的規(guī)范協同。從實相層面予以觀察，黨內法規(guī)與國家法律相互纏繞、相輔相成。在明確各自“楚河漢界”的基礎上，黨內法規(guī)與國家法律構成一種雙向互動的立體關系。我們切不可將黨內法規(guī)與國家法律的關系簡單化約為一種單向度的直線關系，形成“國家法律自巋然不動，黨內法規(guī)應積極向國家法律靠攏”的錯誤認知。黨內法規(guī)與國家法律皆主動向彼此靠攏，以共同實現二者間的銜接與協調。為此，一方面，黨內法規(guī)應當以顯性和隱性兩種方式全方位積極落實憲法規(guī)定，使國家根本任務、國家基本制度等在黨內法規(guī)體系中得以更好完善。黨內法規(guī)作為黨內制度供給側的關鍵性“產品”，始終離不開質量話題[39]。針對黨內法規(guī)與國家法律交叉調整的黨內法規(guī)，文本中沒有規(guī)定“根據憲法”這一法源性規(guī)范的，應當在其間予以補充；文本中囊括該法源性規(guī)范的，可考慮修改并完善該規(guī)范在標點符號、全稱等方面的樣態(tài)表述，以完善黨內法規(guī)制定質量。另一方面，憲法法律應當積極接受重要黨內法規(guī)的引領。為有效達到該目標，黨中央應不斷修改完善黨章，加強主干性黨內法規(guī)的建設，增強重要黨內法規(guī)對憲法法律引領與發(fā)展的能力。

五、結語

憲法能否成功，除取決于憲法規(guī)則質量之外，還取決于時代變遷過程中提出的問題[40]。黨內法規(guī)實施憲法是實現黨的意志同憲法意志相統(tǒng)一的過程，對堅持和加強黨的領導、推進依憲治國而言具有重要意義。本文從黨內法規(guī)實施憲法的內在理據出發(fā)，對黨內法規(guī)文本加以規(guī)范分析，梳理出黨內法規(guī)實施憲法的規(guī)范樣態(tài)與制度場域，有助于實現黨內法規(guī)領域中憲法的政治實施、制度實施和規(guī)范實施的有機融合[41]。通過優(yōu)化并調適黨內法規(guī)實施憲法的路徑，完善黨內法規(guī)體系內部的憲法秩序，使黨章黨規(guī)與憲法法律融貫對接、互聯互通，真正搭建起中國憲法實施的整全性框架。