行政審批成本收益分析的理論證成及應(yīng)用
——兼談《行政許可法》的修改與完善

金成波

[中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院） 政治和法律教研部，北京 100091]

近十年，各級(jí)政府及其部門將行政審批制度改革作為新時(shí)代政府治理現(xiàn)代化的“先手棋”和“當(dāng)頭炮”，對(duì)行政審批設(shè)立理念、實(shí)施主體、組織體系、制度機(jī)制、流程方式和監(jiān)督管理等進(jìn)行了重大改革創(chuàng)新，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革取得突破性進(jìn)展，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[1]。然而，在我國(guó)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、全面推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展和應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的現(xiàn)階段，行政審批制度要繼續(xù)改革和調(diào)整，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求[2]。當(dāng)前，概括來看，行政審批制度存在的問題主要包括行政審批設(shè)定不規(guī)范、審批范圍過大，行政審批程序不規(guī)范、不透明，行政審批成本過高，多頭審批、重復(fù)審批現(xiàn)象依然存在，等等。解決這些問題，不但要進(jìn)一步追求數(shù)字化政績(jī)——繼續(xù)取消、調(diào)整和下放行政審批事項(xiàng)，同時(shí)簡(jiǎn)化審批流程以及減少審批時(shí)間，更要從根本上進(jìn)行制度變革，在政府簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下重塑政府與市場(chǎng)之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在推進(jìn)改革的過程中，《行政許可法》呈現(xiàn)出了制約作用，尤其是在地方政府自下而上的改革方面，在《行政許可法》的框架下，下級(jí)政府試圖縮減本轄區(qū)內(nèi)執(zhí)行的行政許可的改革往往面臨較大的成本，并且越是處于行政層級(jí)較低位置的政府，其所承擔(dān)的制度變遷成本便越大，而減少審批事項(xiàng)為當(dāng)?shù)厮鶐淼氖找嬷荒茉谳^長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)緩慢地體現(xiàn)出來[3]。那么，為了實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)應(yīng)如何解決這些問題？成本收益分析的引入是一個(gè)非常好的辦法。成本收益分析是當(dāng)前國(guó)際上政府規(guī)制影響評(píng)價(jià)的一種重要方法，這種方法具有中立客觀、高度透明、科學(xué)實(shí)用等優(yōu)勢(shì)。行政審批作為政府事前規(guī)制的一種重要手段，引入成本收益分析無論是對(duì)規(guī)范審批事項(xiàng)的變動(dòng)，還是對(duì)優(yōu)化審批事項(xiàng)運(yùn)作和完善審批事項(xiàng)的事后評(píng)估都具有非常重要的作用。

一、成本收益分析應(yīng)用于行政審批的必要性

成本收益分析（Cost-benefit Analysis）原本是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的一種方法，以貨幣單位為基礎(chǔ)對(duì)成本和收益進(jìn)行估算和衡量。近年，成本收益分析開始應(yīng)用于規(guī)制領(lǐng)域，通過對(duì)規(guī)制行為的成本和收益進(jìn)行衡量，進(jìn)而對(duì)規(guī)制行為予以評(píng)判[4]。成本收益分析，相比傳統(tǒng)上“命令-控制”的規(guī)制方法，可以增加規(guī)制的透明度，提高規(guī)制效率，減少和克服規(guī)制失靈[5]。將成本收益分析引入行政審批，具有以下四個(gè)方面的重要意義。

（一）作為衡量行政審批的標(biāo)準(zhǔn)，方法上具有客觀性

成本收益分析提供了一個(gè)客觀的分析框架，在這個(gè)分析框架中，成本和收益都是確定的，分析過程是公開的。通過這個(gè)分析框架，行政審批工作避免了“黑箱”操作，技術(shù)性的提升使得審批部門職能上的責(zé)任明確化，增加了活動(dòng)的可控性。成本收益分析將擬進(jìn)行的決策的成本和收益清晰列明，并通過計(jì)算得出確切的效益值，為決策者提供了一個(gè)非常明確的數(shù)字，簡(jiǎn)化了決策的權(quán)衡過程，為決策提供了重要參考[6]。同時(shí)，基于分析框架的客觀性，對(duì)于整個(gè)成本收益分析的機(jī)制，便可以通過事后評(píng)估來進(jìn)行判斷和驗(yàn)證，而這些都不容易受到評(píng)估主體的干擾，可以得到穩(wěn)定的、科學(xué)的驗(yàn)證數(shù)據(jù)。成本收益分析提供了一個(gè)理性主義的平臺(tái)，行政審批的各方參與者都可以通過這個(gè)平臺(tái)定位自身的訴求和目標(biāo)。成本收益分析通過規(guī)則機(jī)制和規(guī)則績(jī)效的設(shè)計(jì)，把各方參與者聯(lián)系起來，把市場(chǎng)最大化目標(biāo)和監(jiān)管最大化目標(biāo)統(tǒng)一起來，從而為我們提供了一個(gè)透明、有效的方法來對(duì)不同特征、不同用途的政策進(jìn)行共同單一特征比較，避免了以往因某些非理性因素而產(chǎn)生的主觀臆斷和盲目決策[7]。

（二）作為行政審批活動(dòng)的依據(jù)，價(jià)值上具有中立性

成本收益分析價(jià)值上的中立性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，對(duì)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)進(jìn)行控制?；诹⒎ê托姓亩郑姓C(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的存在是必要的，也是難以避免的。行政審批機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)把公共行政的范圍局限于高效、公平地執(zhí)行立法機(jī)關(guān)的意志。然而，眾多的審批事項(xiàng)在設(shè)定時(shí)難以避免地使用了模糊概括的約束，更多地強(qiáng)調(diào)目標(biāo)而非路徑的正義性和必要性，因此，行政審批路徑如果不采用指標(biāo)化、具體化的基本標(biāo)準(zhǔn)，而更多地采用“權(quán)力約束”，將擴(kuò)大主觀判斷的模糊性和情緒化程度。第二，對(duì)行政審批活動(dòng)的過程進(jìn)行價(jià)值糾偏。行政審批活動(dòng)涉及多方參與者，不同立場(chǎng)的各方參與者對(duì)審批活動(dòng)都有一個(gè)“應(yīng)然狀態(tài)”的期待。對(duì)于審批主體，其往往以部門利益甚至個(gè)人隱性利益為主導(dǎo)；對(duì)于規(guī)制對(duì)象，其往往從個(gè)人利益最大化角度出發(fā)，希望減少公權(quán)力對(duì)自己的限制，擴(kuò)大自己的權(quán)利范圍。在“命令-控制”模式下的行政審批過程中，由于各方參與者介入審批的能力和頻次不同，這些利益相關(guān)人對(duì)審批活動(dòng)往往施加不均衡的干預(yù)，扭曲公共利益實(shí)現(xiàn)的價(jià)值取向。采用成本收益分析后，不但限縮了審批主體“再解釋權(quán)”的空間，也大大減少了行政審批主體承擔(dān)分析報(bào)告之外的籠統(tǒng)的規(guī)制目標(biāo)，減少的政治壓力不言而喻。

（三）在行政審批活動(dòng)中運(yùn)行，程序上具有公開性

程序的公開性是規(guī)制成本收益分析的重要客觀價(jià)值之一。美國(guó)學(xué)者波斯納指出，傳統(tǒng)的“命令-控制”模式的規(guī)制方式，實(shí)際上是一個(gè)“委托-代理”模型，議會(huì)和總統(tǒng)作為委托人，規(guī)制機(jī)構(gòu)充當(dāng)了議會(huì)和政府的代理人，由于信息不對(duì)稱，代理人可以違背委托人的意愿謀取私利[8]。采用成本收益分析方法后，代理人必須收集充分的市場(chǎng)信息，披露真實(shí)的信息，并以此采取規(guī)制行動(dòng)，接受委托人的監(jiān)督，承擔(dān)政治責(zé)任和法律責(zé)任。由于成本收益分析實(shí)施的公開化、透明化，其運(yùn)用也有效地控制了規(guī)制者本身，“能降低利益集團(tuán)利用他們掌握的信息優(yōu)勢(shì)影響決策作出的機(jī)會(huì)”，從而可以減少“權(quán)力尋租”與“監(jiān)管俘獲”，有效解決了利益集團(tuán)難題，進(jìn)而阻止了大量不正當(dāng)?shù)囊?guī)制[9]。行政審批中引入成本收益分析，將成本收益分析的報(bào)告數(shù)據(jù)作為一個(gè)重要參考尺度，能夠有效約束各方主體忠實(shí)地執(zhí)行規(guī)制事項(xiàng)的要求，并主動(dòng)追求“更低成本、更高收益”的價(jià)值目標(biāo)，從而促進(jìn)審批事項(xiàng)的信息公開、流程改造和民主化參與[10]。

（四）為行政審批提供參考指標(biāo)，操作上具有科學(xué)性

成本收益分析應(yīng)用于行政審批，科學(xué)性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，審批事務(wù)遵循科學(xué)的要素分析?！懊?控制”模式的行政審批經(jīng)常受部門本位主義的影響，既缺乏宏觀層面的系統(tǒng)性，多部門之間聯(lián)動(dòng)不足；也缺乏微觀層面的實(shí)證性，個(gè)性化需求滿足不夠。將成本收益分析作為參考指標(biāo)，既關(guān)注審批事項(xiàng)的外部效應(yīng)，包括社會(huì)福利與個(gè)人福利的統(tǒng)一等宏觀要素，也關(guān)注生產(chǎn)者在資本投入、人力投入、創(chuàng)新研發(fā)投入，消費(fèi)者在儲(chǔ)蓄、消費(fèi)品購(gòu)買、勞動(dòng)力供給、選擇偏好等方面的微觀要素。其二，審批活動(dòng)采用統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。成本收益分析方法必須遵循“成本最小化，收益最大化”的規(guī)則，對(duì)不同的規(guī)制方案適用，對(duì)同樣角色的市場(chǎng)主體也適用。通過這一統(tǒng)一的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，分析論證規(guī)制事項(xiàng)的可行性，摒棄了部門本位主義，有助于克服重復(fù)審批和交叉審批。其三，控制行政審批的準(zhǔn)入?，F(xiàn)階段我國(guó)進(jìn)行的審批改革，為減少不必要的準(zhǔn)入限制，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、釋放市場(chǎng)的活力，提出制定市場(chǎng)準(zhǔn)入的負(fù)面清單。相比“正面清單”規(guī)定“可以做什么”，負(fù)面清單是一種更為開放、更為透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理模式[11]。負(fù)面清單中，一部分是因涉及國(guó)家安全、生態(tài)環(huán)境、重大戰(zhàn)略資源等予以限制；另一部分則是出于效益的考慮，經(jīng)過成本收益分析，那些收益低于成本、不能夠?qū)崿F(xiàn)資源合理配置的審批，必須予以限制。

二、成本收益分析應(yīng)用于行政審批的可行性

成本收益分析是一套比較成熟的研究方法，將之應(yīng)用于具有中國(guó)特色的行政審批制度改革也是可行的，理由如下。

（一）學(xué)術(shù)的發(fā)展提供了理論支撐

成本收益分析借助于貨幣分析的“可公度性”（commensurability），有效緩解了價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)間的“不可約性”（irreducibility），有效解決了“利益衡量”缺乏客觀評(píng)價(jià)基礎(chǔ)的頑疾，這使得成本收益分析應(yīng)用于規(guī)制行為成為可能[12]。究其原因，主要有以下三個(gè)理論基礎(chǔ)：第一，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)（Welfare Economics），產(chǎn)生于20 世紀(jì)初，是從福利的角度對(duì)經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行進(jìn)行社會(huì)評(píng)估的經(jīng)濟(jì)學(xué)，借以判斷一種經(jīng)濟(jì)體系的運(yùn)行是增加還是減少了福利?！芭晾弁凶顑?yōu)”和“消費(fèi)者剩余”兩個(gè)概念是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要分析工具。規(guī)制成本收益分析通過規(guī)制行為的施行帶來社會(huì)效益，增進(jìn)社會(huì)福利，這與福利經(jīng)濟(jì)學(xué)追求的價(jià)值目標(biāo)是相同的[13]。第二，行為經(jīng)濟(jì)學(xué)（Behavioral Economics），又稱“心理學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)”，產(chǎn)生于20 世紀(jì)70 年代，是在心理學(xué)的基礎(chǔ)上研究經(jīng)濟(jì)行為和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的經(jīng)濟(jì)學(xué)分支學(xué)科，它將行為分析理論與經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律、心理學(xué)與經(jīng)濟(jì)科學(xué)有機(jī)結(jié)合起來，以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)模型中的錯(cuò)誤或遺漏，進(jìn)而修正關(guān)于人的理性、自利、完全信息、效用最大化及偏好一致等基本假設(shè)的不足。行為經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，人類做決策經(jīng)常依賴于偏見（biases）和啟發(fā)（heuristics），這些常常使人們做出并不符合自己真實(shí)意愿的決定。正因如此，“成本收益分析……在認(rèn)知領(lǐng)域被認(rèn)為是非常有道理的——作為一種對(duì)抗在個(gè)人和社會(huì)認(rèn)知中可以預(yù)見困難的方法”[14]。第三，法經(jīng)濟(jì)學(xué)（Law and Economics），又叫“法律的經(jīng)濟(jì)分析”，產(chǎn)生于20 世紀(jì)70 年代，強(qiáng)調(diào)應(yīng)用當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論工具與方法研究法律對(duì)行為人的激勵(lì)及對(duì)社會(huì)資源配置的影響。將法經(jīng)濟(jì)學(xué)作為成本收益分析的理論基礎(chǔ)，是因?yàn)榉ń?jīng)濟(jì)學(xué)率先在理論上構(gòu)建了一個(gè)價(jià)值和效率可以相互“劃歸”的溝通平臺(tái)，把法律舞臺(tái)模擬為一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的市場(chǎng)，用經(jīng)濟(jì)分析工具分析公民、企業(yè)以及立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)在法律市場(chǎng)中的活動(dòng)，并用效率作為價(jià)值評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)[15]。

（二）域外的做法提供了制度鏡鑒

行政審批是有中國(guó)特色的一種規(guī)制行為，域外國(guó)家和國(guó)家組織的研究和實(shí)踐都聚焦于更為籠統(tǒng)的“規(guī)制”本身。世界范圍內(nèi)，美國(guó)、歐盟以及經(jīng)合組織的規(guī)制成本收益分析制度發(fā)展較為成熟。第一，美國(guó)的規(guī)制成本收益分析起步于20 世紀(jì)60 年代。以12866 號(hào)和13563 號(hào)為代表的兩個(gè)系列總統(tǒng)行政命令，以及由美國(guó)行政管理和預(yù)算局頒布的“A-4 號(hào)通知”（OMB Circular A-4）共同構(gòu)建起了美國(guó)規(guī)制成本收益非常詳盡的制度依據(jù)，規(guī)定所有的聯(lián)邦規(guī)制部門都有責(zé)任進(jìn)行成本收益分析。美國(guó)作為世界上最早、最系統(tǒng)進(jìn)行規(guī)制成本收益分析的國(guó)家，具有完備的制度設(shè)計(jì)和豐富的操作經(jīng)驗(yàn)。第二，歐盟的規(guī)制影響評(píng)估開始于21世紀(jì)初。2002年歐盟委員會(huì)決定采用“影響評(píng)估指引”（Impact Assessment Guidelines）作為指導(dǎo)規(guī)制影響評(píng)估的首個(gè)統(tǒng)一性、框架性文件[16]。2006年，歐盟委員會(huì)設(shè)立了獨(dú)立的委員會(huì)——規(guī)制影響評(píng)估委員會(huì)（Impact Assessment Board，IAB），負(fù)責(zé)審查規(guī)制影響評(píng)估以確保評(píng)估的一致性和質(zhì)量。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，歐盟的規(guī)制影響評(píng)估制度取得了比較好的效果，評(píng)估的數(shù)量自2006年以來大幅度增加，涵蓋了運(yùn)輸和能源、環(huán)境、司法自由和安全、企業(yè)和工業(yè)、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)等多個(gè)領(lǐng)域。第三，經(jīng)合組織的規(guī)制影響評(píng)價(jià)起始于20世紀(jì)90年代。2008年，經(jīng)合組織出版了《建立一個(gè)規(guī)制影響評(píng)價(jià)的制度性框架：政策制定者指導(dǎo)》，系統(tǒng)地介紹了規(guī)制影響評(píng)價(jià)的相關(guān)情況，為規(guī)制政策的制定者構(gòu)建符合國(guó)情的規(guī)制影響評(píng)價(jià)制度并進(jìn)行合理規(guī)范的規(guī)制影響評(píng)價(jià)提供了參考。時(shí)至今日，規(guī)制影響評(píng)價(jià)在經(jīng)合組織國(guó)家中得到迅速擴(kuò)展，規(guī)制影響評(píng)價(jià)的范圍由最初主要適用于部分規(guī)制領(lǐng)域擴(kuò)展至所有規(guī)制領(lǐng)域，規(guī)制影響評(píng)價(jià)已成為改進(jìn)規(guī)制質(zhì)量的強(qiáng)有力制度。

（三）當(dāng)前的改革預(yù)留了操作空間

我國(guó)很早已經(jīng)開始了規(guī)制成本收益分析的探索。2003 年頒布的《行政許可法》第二十條第一款規(guī)定，“行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)”。2004 年3 月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，要求“積極探索對(duì)政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度”。2010年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》提出，“積極探索開展政府立法成本效益分析、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、實(shí)施情況后評(píng)估工作”。2019年4月公布的《重大行政決策程序暫行條例》第十二條第三款規(guī)定，“決策承辦單位根據(jù)需要對(duì)決策事項(xiàng)涉及的人財(cái)物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益進(jìn)行分析預(yù)測(cè)”?！斗ㄖ沃袊?guó)建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》提出，制定和修改法律法規(guī)要著力解決違法成本過低的問題。這些制度規(guī)范為成本收益分析應(yīng)用于行政審批制度改革提供了依據(jù)，預(yù)留了操作的空間。

三、成本收益分析在行政審批中的主要應(yīng)用

成本收益分析應(yīng)用于行政審批具有必要性和可行性，那么具體應(yīng)該在哪些領(lǐng)域應(yīng)用呢？下面分而述之。

（一）明確行政審批標(biāo)準(zhǔn)，控制審批事項(xiàng)變動(dòng)

當(dāng)前我國(guó)行政審批制度改革存在的主要問題是改革的運(yùn)動(dòng)化和形式化，其根源在于缺乏遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律的統(tǒng)一、客觀的行政審批標(biāo)準(zhǔn)[17]。一般而言，行政審批的變動(dòng)包括新設(shè)、取消、下放、調(diào)整，標(biāo)準(zhǔn)缺位導(dǎo)致實(shí)踐中審批事項(xiàng)的變動(dòng)出現(xiàn)系列問題，例如忽視法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，濫設(shè)行政審批；變相隱藏核心審批事項(xiàng)，將取消審批事項(xiàng)的要求做形式化處理；放權(quán)于下級(jí)政府放大不放小、放虛不放實(shí)；等等。成本收益分析為明確審批標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范審批事項(xiàng)的變動(dòng)提供了重要方法。具體而言，成本收益分析對(duì)規(guī)范審批事項(xiàng)變動(dòng)的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：

第一，提供數(shù)據(jù)分析和信息基礎(chǔ)，規(guī)范壓縮存量。行政審批制度改革有兩種截然不同的思路：“一種思路是對(duì)現(xiàn)有的審批事項(xiàng)逐個(gè)審查和廢止，以減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不正當(dāng)干預(yù)；另一種思路是首先廢止所有的行政審批，然后由政府機(jī)關(guān)逐個(gè)論證需要設(shè)立的審批?！盵18]前者采取漸進(jìn)主義的改革路徑，具有風(fēng)險(xiǎn)小、阻力少的優(yōu)勢(shì)，但同時(shí)也會(huì)落入形式主義、改革不徹底的窠臼。從根本上解決過度審批問題，徹底斬?cái)嗾由熘潦袌?chǎng)和社會(huì)領(lǐng)域的觸角，后者或許是治本之策。采用全部推翻、重新論證的改革思路，對(duì)審批事項(xiàng)的信息披露提出了很高的要求，在行政審批制度改革中引入成本收益分析為審批事項(xiàng)的重新論證提供了數(shù)據(jù)分析的信息基礎(chǔ)。成本收益分析強(qiáng)調(diào)評(píng)估列明每個(gè)審批事項(xiàng)的成本、收益及其比較結(jié)果，并以成本收益比較的結(jié)果作為審批事項(xiàng)存留與否的判斷標(biāo)準(zhǔn)。這為審批什么、如何審批、審批的效果如何提供了客觀、科學(xué)的依據(jù)，排除了部門利益、主觀觀念等因素對(duì)審批事項(xiàng)變動(dòng)的干預(yù)。

第二，明確審批標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格控制增量。管制俘獲理論認(rèn)為，雖然政府管制存在解決市場(chǎng)失靈問題的可能，但是基于理性經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的政府在利益集團(tuán)的反復(fù)游說下也會(huì)發(fā)生管制俘獲的問題，導(dǎo)致政府管制違背實(shí)現(xiàn)公共利益的初衷，墮落為謀取私利的工具，因此政府管制是一種潛在的威脅，應(yīng)該放松或者解除[19]。實(shí)踐中，我國(guó)的《行政許可法》在行政許可范圍方面也設(shè)定了市場(chǎng)優(yōu)先、社會(huì)自律優(yōu)先、事中事后監(jiān)管優(yōu)先的基本原則，并且也將“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”作為近年來行政審批制度改革的總基調(diào)。這就要求在新設(shè)審批事項(xiàng)時(shí)要尊重市場(chǎng)規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，改變行政配置資源的邏輯，代之以市場(chǎng)配置資源的邏輯，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展所需的行政審批制度。成本收益分析將市場(chǎng)配置資源的思路引入政府規(guī)制領(lǐng)域，以成本最小化和收益最大化為政府規(guī)制的約束條件[10]。這使得政府在決策是否新設(shè)審批事項(xiàng)時(shí)必須首先考慮審批的必要性，即只有在市場(chǎng)失靈、替代性機(jī)制（市場(chǎng)機(jī)制、行業(yè)自律、社會(huì)自治以及除審批之外的其他監(jiān)管措施）失效，審批成本能夠證明其收益正當(dāng)性的前提下才可以保留行政審批。

（二）優(yōu)化行政審批程序，提升審批運(yùn)行效率

審批成本直接關(guān)乎審批效率，但是由于我國(guó)行政審批體制和機(jī)制方面的缺陷，行政審批面臨著成本高、效率低、群眾獲得感不高的困境。分散審批的體制、煩瑣復(fù)雜的運(yùn)行機(jī)制不僅增加了審批主體的運(yùn)行成本，還使行政相對(duì)人負(fù)擔(dān)較高的辦事成本，故探索建立精簡(jiǎn)、規(guī)范、合理、高效的審批程序是行政審批制度改革的重要目標(biāo)。因此，要在行政審批制度改革中引入成本收益分析，進(jìn)而優(yōu)化審批運(yùn)行的效率。

第一，優(yōu)化審批權(quán)配置。審批權(quán)配置解決的是誰來審批的問題，一般而言，審批權(quán)配置包括縱向配置和橫向配置兩個(gè)層面。審批權(quán)縱橫配置是否到位、是否合理直接關(guān)系到審批主體的能力和權(quán)責(zé)配置狀況，這關(guān)乎行政審批的效率。但實(shí)際上審批權(quán)縱向配置不到位導(dǎo)致地方政府承接能力不足、橫向配置不到位導(dǎo)致審批部門權(quán)責(zé)交叉和重復(fù)審批的問題依舊是行政審批制度改革的難點(diǎn)。中央和省級(jí)政府下放審批權(quán)，導(dǎo)致基層政府面臨一定程度的編制數(shù)量不足與繁重的工作任務(wù)之間的矛盾，基層工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有限與專業(yè)化工作任務(wù)之間的矛盾，這嚴(yán)重制約著地方政府的承接能力。分散審批體制下行政審批部門間權(quán)責(zé)交叉、職責(zé)不清導(dǎo)致重復(fù)審批、煩瑣審批，行政相對(duì)人不得不奔走于各審批部門重復(fù)提交材料，接受重復(fù)審批。行政審批制度改革中引入成本收益分析具有未雨綢繆的意義，通過對(duì)擬變動(dòng)的審批事項(xiàng)進(jìn)行事前的成本收益分析，有利于事先評(píng)估行政審批的運(yùn)行成本，確定縱橫審批權(quán)運(yùn)作的堵點(diǎn)，通過同步下放審批責(zé)任和審批資源的方式提高基層政府的承接能力，通過整合審批權(quán)或者調(diào)整、取消重復(fù)審批事項(xiàng)來解決重復(fù)審批和煩瑣審批的問題，實(shí)現(xiàn)行政審批的縱橫維度的高效運(yùn)作。

第二，優(yōu)化審批流程。審批流程解決的是如何審批的問題，精簡(jiǎn)、規(guī)范、合理、高效的審批流程是提升審批效率的關(guān)鍵。但是長(zhǎng)久以來，我國(guó)行政審批流程的基本邏輯是基于部門導(dǎo)向而非顧客導(dǎo)向的，行政審批流程的設(shè)計(jì)更多的是考慮方便審批機(jī)關(guān)開展工作，而不是方便相對(duì)人辦事和提高辦事效率，于是大量?jī)?nèi)部審批程序外部化，審批程序被人為復(fù)雜化了[20]。因此，提高行政審批效率的當(dāng)務(wù)之急是優(yōu)化審批流程、推進(jìn)審批流程再造。政府流程再造就是在引入現(xiàn)代企業(yè)流程再造理念和方法的基礎(chǔ)上，以滿足公眾需求為核心，對(duì)政府的組織機(jī)構(gòu)、服務(wù)流程進(jìn)行全面徹底的改造，以適應(yīng)外部環(huán)境的變化和提高管理效率，使公共產(chǎn)品和服務(wù)更能取得社會(huì)公眾的認(rèn)可和滿意[21]。政府流程再造大致分為六個(gè)階段：構(gòu)思設(shè)想、項(xiàng)目啟動(dòng)、分析診斷、流程設(shè)計(jì)、流程重建、監(jiān)測(cè)評(píng)估[22]。成本收益分析對(duì)于審批流程再造過程中的分析診斷、流程設(shè)計(jì)和監(jiān)測(cè)評(píng)估都具有重要的意義。就分析診斷階段而言，成本收益分析有助于診斷現(xiàn)有審批流程的弊端癥結(jié)，找出不必要的審批環(huán)節(jié)和審批要件，從而確定影響審批效率的問題流程，實(shí)現(xiàn)對(duì)癥下藥；就流程設(shè)計(jì)階段而言，成本收益分析為審批流程設(shè)計(jì)提供了目標(biāo)，組織重構(gòu)、人員配置、技術(shù)更新都應(yīng)致力于以最小的成本為相對(duì)人提供最優(yōu)質(zhì)的審批服務(wù)；就監(jiān)測(cè)評(píng)估而言，成本收益分析為審批流程評(píng)估提供了標(biāo)準(zhǔn)和方法，使審批主體能夠及時(shí)了解掌握重塑后的審批流程績(jī)效，推動(dòng)審批流程持續(xù)改進(jìn)。

（三）完善行政審批評(píng)估，實(shí)現(xiàn)審批動(dòng)態(tài)調(diào)整

目前我國(guó)行政審批事后評(píng)估的常見形態(tài)主要包括第三方評(píng)估以及審批事項(xiàng)設(shè)定機(jī)關(guān)與實(shí)施機(jī)關(guān)的自我評(píng)估。無論是第三方評(píng)估還是自我評(píng)估，對(duì)于掌握行政審批制度改革的落實(shí)情況和改革實(shí)效，明確改革的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)都具有重要意義。但無法回避的是，當(dāng)前我國(guó)的行政審批事后評(píng)估工作仍然存在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)籠統(tǒng)、不統(tǒng)一，評(píng)估隨意性強(qiáng)，信息篩選不準(zhǔn)確等問題，這在一定程度上制約了事后評(píng)估工作對(duì)完善行政審批制度的正向反饋?zhàn)饔?。行政審批制度改革中引入成本收益分析?duì)于解決上述問題具有重要意義，具體而言，包括以下兩個(gè)方面。

第一，統(tǒng)一評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范審批程序。從已有的關(guān)于成本收益分析的法律依據(jù)中可知，目前我國(guó)的審批事項(xiàng)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)主要表述為合法性、合理性、必要性、協(xié)調(diào)性、時(shí)效性等要求，尚未形成統(tǒng)一的具體標(biāo)準(zhǔn)，而且實(shí)踐中部分地方政府對(duì)事后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)僅作原則性的規(guī)定，使得審批的事后評(píng)估工作趨向形式化[23]。成本收益分析方法的引入使審批事項(xiàng)的事后評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)更加具體和統(tǒng)一，明確以審批事項(xiàng)的收益能夠證明成本的正當(dāng)性作為審批事項(xiàng)事后評(píng)估的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。此外，成本收益分析也為審批事項(xiàng)的事后評(píng)估工作提供了一套科學(xué)而又嚴(yán)格的方法，使事后評(píng)估工作必須遵循相應(yīng)的程序，評(píng)估的數(shù)據(jù)和結(jié)論也必須是經(jīng)過反復(fù)驗(yàn)證得出的準(zhǔn)確、客觀的數(shù)據(jù)，由此有效地抑制事后評(píng)估中主觀揣測(cè)和暗箱操作等問題，提高了審批事項(xiàng)事后評(píng)估工作的信度和效度。

第二，進(jìn)行信息篩選，優(yōu)化審批供給。有效的審批應(yīng)該有一定的邊界，而且審批邊界應(yīng)該是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r而不斷變化的。從供求理論的角度來理解，審批邊界的變化意味著政府調(diào)整審批的供給以適應(yīng)市場(chǎng)主體和社會(huì)主體對(duì)行政審批的需求。一般而言，影響審批供給的因素主要有：審批主體對(duì)審批需求的感知程度；市場(chǎng)和社會(huì)主體的審批需求被審批主體的認(rèn)可程度[24]；審批主體對(duì)審批工作績(jī)效狀況的認(rèn)知程度。而信息充分與否會(huì)直接影響到以上關(guān)乎審批供給的三種因素，但事實(shí)上，審批信息充分、完整只是一種理想化的狀態(tài)。不完整、不充分的信息不僅使審批主體難以準(zhǔn)確感知審批需求，也使審批主體難以認(rèn)識(shí)到目前審批工作存在的問題。于是審批供給就存在被扭曲的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)踐中就表現(xiàn)為過度審批的問題。引入成本收益分析可以在很大程度上規(guī)避信息篩選和過濾的問題，因?yàn)槌杀臼找娣治霾粌H是簡(jiǎn)單地公示和公開信息，也是一種對(duì)審批行為的解剖式的展示，它不但展示評(píng)估的結(jié)果，也展示評(píng)估的過程[25]。

四、結(jié)語：兼談《行政許可法》的修改與完善

行政審批成本收益分析是一項(xiàng)新興的制度，短時(shí)間內(nèi)大規(guī)模推廣有難度，具體推進(jìn)應(yīng)該從細(xì)分行政審批領(lǐng)域著手。比如，2007 年12 月，海南省人民政府辦公廳發(fā)布了《海南省人民政府辦公廳關(guān)于開展立法成本效益分析工作的實(shí)施意見》，該規(guī)范性文件全面而且具體地規(guī)定了立法成本效益分析，在立法中如果涉及行政審批事項(xiàng)，當(dāng)然也應(yīng)該適用成本收益分析。又如，2019年4月頒布的《重大行政決策程序暫行條例》第十二條第三款規(guī)定，決策承辦單位根據(jù)需要對(duì)決策事項(xiàng)涉及的人財(cái)物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境效益進(jìn)行分析預(yù)測(cè)。這是在行政決策過程中推進(jìn)成本收益分析應(yīng)用的重要契機(jī)，有必要深入探討這一制度，制定更為細(xì)化的規(guī)定。行政決策過程中如果有審批事項(xiàng)，對(duì)于這些審批事項(xiàng)實(shí)行成本收益分析當(dāng)然是題中應(yīng)有之義。

重大改革要于法有據(jù)，在推進(jìn)行政審批成本收益分析制度改革的過程中，必須加強(qiáng)立法引領(lǐng)。我國(guó)《行政許可法》2003年8月27日通過，自2004年7月1 日起施行（2019 年4 月進(jìn)行了小幅修改），至今已經(jīng)運(yùn)行18 年之久。吊詭的是，這么多年，在行政審批制度改革如火如荼進(jìn)行的大背景下，除《行政許可法》之外，還沒有其他專門針對(duì)行政審批所制定的法律法規(guī)。同時(shí)，由于《行政許可法》規(guī)范行政權(quán)力的力度比較大，涉及行政權(quán)力的領(lǐng)域比較廣，一定程度上造成行政機(jī)關(guān)抵制和規(guī)避法律的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這就致使改革和法治之間的關(guān)系愈發(fā)緊張，為了緩解這種關(guān)系，必須適時(shí)修訂《行政許可法》。對(duì)于行政審批成本收益分析制度改革的推進(jìn)，應(yīng)該以《行政許可法》修訂為契機(jī)，在《行政許可法》的“總則”或者“行政許可的設(shè)定”部分，增加規(guī)定“行政許可的設(shè)立和變更應(yīng)當(dāng)考慮成本和收益”的內(nèi)容，由此為成本收益分析在行政許可設(shè)定和變更過程中的應(yīng)用提供實(shí)定法依據(jù)。