行政審批成本收益分析的理論證成及應用
——兼談《行政許可法》的修改與完善

金成波

[中共中央黨校（國家行政學院） 政治和法律教研部，北京 100091]

近十年，各級政府及其部門將行政審批制度改革作為新時代政府治理現(xiàn)代化的“先手棋”和“當頭炮”，對行政審批設立理念、實施主體、組織體系、制度機制、流程方式和監(jiān)督管理等進行了重大改革創(chuàng)新，推動政府職能轉變和行政體制改革取得突破性進展，為我國經(jīng)濟社會高質量發(fā)展奠定了堅實基礎[1]。然而，在我國完善社會主義市場經(jīng)濟體制、全面推進可持續(xù)發(fā)展和應對經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的現(xiàn)階段，行政審批制度要繼續(xù)改革和調整，以適應經(jīng)濟社會發(fā)展的要求[2]。當前，概括來看，行政審批制度存在的問題主要包括行政審批設定不規(guī)范、審批范圍過大，行政審批程序不規(guī)范、不透明，行政審批成本過高，多頭審批、重復審批現(xiàn)象依然存在，等等。解決這些問題，不但要進一步追求數(shù)字化政績——繼續(xù)取消、調整和下放行政審批事項，同時簡化審批流程以及減少審批時間，更要從根本上進行制度變革，在政府簡政放權的大背景下重塑政府與市場之間的權力結構。在推進改革的過程中，《行政許可法》呈現(xiàn)出了制約作用，尤其是在地方政府自下而上的改革方面，在《行政許可法》的框架下，下級政府試圖縮減本轄區(qū)內(nèi)執(zhí)行的行政許可的改革往往面臨較大的成本，并且越是處于行政層級較低位置的政府，其所承擔的制度變遷成本便越大，而減少審批事項為當?shù)厮鶐淼氖找嬷荒茉谳^長時期內(nèi)緩慢地體現(xiàn)出來[3]。那么，為了實現(xiàn)改革目標應如何解決這些問題？成本收益分析的引入是一個非常好的辦法。成本收益分析是當前國際上政府規(guī)制影響評價的一種重要方法，這種方法具有中立客觀、高度透明、科學實用等優(yōu)勢。行政審批作為政府事前規(guī)制的一種重要手段，引入成本收益分析無論是對規(guī)范審批事項的變動，還是對優(yōu)化審批事項運作和完善審批事項的事后評估都具有非常重要的作用。

一、成本收益分析應用于行政審批的必要性

成本收益分析（Cost-benefit Analysis）原本是經(jīng)濟學上的一種方法，以貨幣單位為基礎對成本和收益進行估算和衡量。近年，成本收益分析開始應用于規(guī)制領域，通過對規(guī)制行為的成本和收益進行衡量，進而對規(guī)制行為予以評判[4]。成本收益分析，相比傳統(tǒng)上“命令-控制”的規(guī)制方法，可以增加規(guī)制的透明度，提高規(guī)制效率，減少和克服規(guī)制失靈[5]。將成本收益分析引入行政審批，具有以下四個方面的重要意義。

（一）作為衡量行政審批的標準，方法上具有客觀性

成本收益分析提供了一個客觀的分析框架，在這個分析框架中，成本和收益都是確定的，分析過程是公開的。通過這個分析框架，行政審批工作避免了“黑箱”操作，技術性的提升使得審批部門職能上的責任明確化，增加了活動的可控性。成本收益分析將擬進行的決策的成本和收益清晰列明，并通過計算得出確切的效益值，為決策者提供了一個非常明確的數(shù)字，簡化了決策的權衡過程，為決策提供了重要參考[6]。同時，基于分析框架的客觀性，對于整個成本收益分析的機制，便可以通過事后評估來進行判斷和驗證，而這些都不容易受到評估主體的干擾，可以得到穩(wěn)定的、科學的驗證數(shù)據(jù)。成本收益分析提供了一個理性主義的平臺，行政審批的各方參與者都可以通過這個平臺定位自身的訴求和目標。成本收益分析通過規(guī)則機制和規(guī)則績效的設計，把各方參與者聯(lián)系起來，把市場最大化目標和監(jiān)管最大化目標統(tǒng)一起來，從而為我們提供了一個透明、有效的方法來對不同特征、不同用途的政策進行共同單一特征比較，避免了以往因某些非理性因素而產(chǎn)生的主觀臆斷和盲目決策[7]。

（二）作為行政審批活動的依據(jù)，價值上具有中立性

成本收益分析價值上的中立性體現(xiàn)在兩個方面：第一，對行政機關的自由裁量權進行控制?；诹⒎ê托姓亩?，行政機關自由裁量權的存在是必要的，也是難以避免的。行政審批機關在行使自由裁量權時，應當把公共行政的范圍局限于高效、公平地執(zhí)行立法機關的意志。然而，眾多的審批事項在設定時難以避免地使用了模糊概括的約束，更多地強調目標而非路徑的正義性和必要性，因此，行政審批路徑如果不采用指標化、具體化的基本標準，而更多地采用“權力約束”，將擴大主觀判斷的模糊性和情緒化程度。第二，對行政審批活動的過程進行價值糾偏。行政審批活動涉及多方參與者，不同立場的各方參與者對審批活動都有一個“應然狀態(tài)”的期待。對于審批主體，其往往以部門利益甚至個人隱性利益為主導；對于規(guī)制對象，其往往從個人利益最大化角度出發(fā)，希望減少公權力對自己的限制，擴大自己的權利范圍。在“命令-控制”模式下的行政審批過程中，由于各方參與者介入審批的能力和頻次不同，這些利益相關人對審批活動往往施加不均衡的干預，扭曲公共利益實現(xiàn)的價值取向。采用成本收益分析后，不但限縮了審批主體“再解釋權”的空間，也大大減少了行政審批主體承擔分析報告之外的籠統(tǒng)的規(guī)制目標，減少的政治壓力不言而喻。

（三）在行政審批活動中運行，程序上具有公開性

程序的公開性是規(guī)制成本收益分析的重要客觀價值之一。美國學者波斯納指出，傳統(tǒng)的“命令-控制”模式的規(guī)制方式，實際上是一個“委托-代理”模型，議會和總統(tǒng)作為委托人，規(guī)制機構充當了議會和政府的代理人，由于信息不對稱，代理人可以違背委托人的意愿謀取私利[8]。采用成本收益分析方法后，代理人必須收集充分的市場信息，披露真實的信息，并以此采取規(guī)制行動，接受委托人的監(jiān)督，承擔政治責任和法律責任。由于成本收益分析實施的公開化、透明化，其運用也有效地控制了規(guī)制者本身，“能降低利益集團利用他們掌握的信息優(yōu)勢影響決策作出的機會”，從而可以減少“權力尋租”與“監(jiān)管俘獲”，有效解決了利益集團難題，進而阻止了大量不正當?shù)囊?guī)制[9]。行政審批中引入成本收益分析，將成本收益分析的報告數(shù)據(jù)作為一個重要參考尺度，能夠有效約束各方主體忠實地執(zhí)行規(guī)制事項的要求，并主動追求“更低成本、更高收益”的價值目標，從而促進審批事項的信息公開、流程改造和民主化參與[10]。

（四）為行政審批提供參考指標，操作上具有科學性

成本收益分析應用于行政審批，科學性主要體現(xiàn)在三個方面：其一，審批事務遵循科學的要素分析?！懊?控制”模式的行政審批經(jīng)常受部門本位主義的影響，既缺乏宏觀層面的系統(tǒng)性，多部門之間聯(lián)動不足；也缺乏微觀層面的實證性，個性化需求滿足不夠。將成本收益分析作為參考指標，既關注審批事項的外部效應，包括社會福利與個人福利的統(tǒng)一等宏觀要素，也關注生產(chǎn)者在資本投入、人力投入、創(chuàng)新研發(fā)投入，消費者在儲蓄、消費品購買、勞動力供給、選擇偏好等方面的微觀要素。其二，審批活動采用統(tǒng)一的競爭規(guī)則。成本收益分析方法必須遵循“成本最小化，收益最大化”的規(guī)則，對不同的規(guī)制方案適用，對同樣角色的市場主體也適用。通過這一統(tǒng)一的競爭規(guī)則，分析論證規(guī)制事項的可行性，摒棄了部門本位主義，有助于克服重復審批和交叉審批。其三，控制行政審批的準入?，F(xiàn)階段我國進行的審批改革，為減少不必要的準入限制，促進市場公平競爭、釋放市場的活力，提出制定市場準入的負面清單。相比“正面清單”規(guī)定“可以做什么”，負面清單是一種更為開放、更為透明的市場準入管理模式[11]。負面清單中，一部分是因涉及國家安全、生態(tài)環(huán)境、重大戰(zhàn)略資源等予以限制；另一部分則是出于效益的考慮，經(jīng)過成本收益分析，那些收益低于成本、不能夠實現(xiàn)資源合理配置的審批，必須予以限制。

二、成本收益分析應用于行政審批的可行性

成本收益分析是一套比較成熟的研究方法，將之應用于具有中國特色的行政審批制度改革也是可行的，理由如下。

（一）學術的發(fā)展提供了理論支撐

成本收益分析借助于貨幣分析的“可公度性”（commensurability），有效緩解了價值標準間的“不可約性”（irreducibility），有效解決了“利益衡量”缺乏客觀評價基礎的頑疾，這使得成本收益分析應用于規(guī)制行為成為可能[12]。究其原因，主要有以下三個理論基礎：第一，福利經(jīng)濟學（Welfare Economics），產(chǎn)生于20 世紀初，是從福利的角度對經(jīng)濟體系的運行進行社會評估的經(jīng)濟學，借以判斷一種經(jīng)濟體系的運行是增加還是減少了福利。“帕累托最優(yōu)”和“消費者剩余”兩個概念是福利經(jīng)濟學的重要分析工具。規(guī)制成本收益分析通過規(guī)制行為的施行帶來社會效益，增進社會福利，這與福利經(jīng)濟學追求的價值目標是相同的[13]。第二，行為經(jīng)濟學（Behavioral Economics），又稱“心理學的經(jīng)濟學”，產(chǎn)生于20 世紀70 年代，是在心理學的基礎上研究經(jīng)濟行為和經(jīng)濟現(xiàn)象的經(jīng)濟學分支學科，它將行為分析理論與經(jīng)濟運行規(guī)律、心理學與經(jīng)濟科學有機結合起來，以發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟學模型中的錯誤或遺漏，進而修正關于人的理性、自利、完全信息、效用最大化及偏好一致等基本假設的不足。行為經(jīng)濟學認為，人類做決策經(jīng)常依賴于偏見（biases）和啟發(fā)（heuristics），這些常常使人們做出并不符合自己真實意愿的決定。正因如此，“成本收益分析……在認知領域被認為是非常有道理的——作為一種對抗在個人和社會認知中可以預見困難的方法”[14]。第三，法經(jīng)濟學（Law and Economics），又叫“法律的經(jīng)濟分析”，產(chǎn)生于20 世紀70 年代，強調應用當代經(jīng)濟學的理論工具與方法研究法律對行為人的激勵及對社會資源配置的影響。將法經(jīng)濟學作為成本收益分析的理論基礎，是因為法經(jīng)濟學率先在理論上構建了一個價值和效率可以相互“劃歸”的溝通平臺，把法律舞臺模擬為一個經(jīng)濟學意義上的市場，用經(jīng)濟分析工具分析公民、企業(yè)以及立法、執(zhí)法、司法機關在法律市場中的活動，并用效率作為價值評判標準[15]。

（二）域外的做法提供了制度鏡鑒

行政審批是有中國特色的一種規(guī)制行為，域外國家和國家組織的研究和實踐都聚焦于更為籠統(tǒng)的“規(guī)制”本身。世界范圍內(nèi)，美國、歐盟以及經(jīng)合組織的規(guī)制成本收益分析制度發(fā)展較為成熟。第一，美國的規(guī)制成本收益分析起步于20 世紀60 年代。以12866 號和13563 號為代表的兩個系列總統(tǒng)行政命令，以及由美國行政管理和預算局頒布的“A-4 號通知”（OMB Circular A-4）共同構建起了美國規(guī)制成本收益非常詳盡的制度依據(jù)，規(guī)定所有的聯(lián)邦規(guī)制部門都有責任進行成本收益分析。美國作為世界上最早、最系統(tǒng)進行規(guī)制成本收益分析的國家，具有完備的制度設計和豐富的操作經(jīng)驗。第二，歐盟的規(guī)制影響評估開始于21世紀初。2002年歐盟委員會決定采用“影響評估指引”（Impact Assessment Guidelines）作為指導規(guī)制影響評估的首個統(tǒng)一性、框架性文件[16]。2006年，歐盟委員會設立了獨立的委員會——規(guī)制影響評估委員會（Impact Assessment Board，IAB），負責審查規(guī)制影響評估以確保評估的一致性和質量。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，歐盟的規(guī)制影響評估制度取得了比較好的效果，評估的數(shù)量自2006年以來大幅度增加，涵蓋了運輸和能源、環(huán)境、司法自由和安全、企業(yè)和工業(yè)、國內(nèi)市場等多個領域。第三，經(jīng)合組織的規(guī)制影響評價起始于20世紀90年代。2008年，經(jīng)合組織出版了《建立一個規(guī)制影響評價的制度性框架：政策制定者指導》，系統(tǒng)地介紹了規(guī)制影響評價的相關情況，為規(guī)制政策的制定者構建符合國情的規(guī)制影響評價制度并進行合理規(guī)范的規(guī)制影響評價提供了參考。時至今日，規(guī)制影響評價在經(jīng)合組織國家中得到迅速擴展，規(guī)制影響評價的范圍由最初主要適用于部分規(guī)制領域擴展至所有規(guī)制領域，規(guī)制影響評價已成為改進規(guī)制質量的強有力制度。

（三）當前的改革預留了操作空間

我國很早已經(jīng)開始了規(guī)制成本收益分析的探索。2003 年頒布的《行政許可法》第二十條第一款規(guī)定，“行政許可的設定機關應當定期對其設定的行政許可進行評價”。2004 年3 月，國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》，要求“積極探索對政府立法項目尤其是經(jīng)濟立法項目的成本效益分析制度”。2010年10月，國務院發(fā)布的《關于加強法治政府建設的意見》提出，“積極探索開展政府立法成本效益分析、社會風險評估、實施情況后評估工作”。2019年4月公布的《重大行政決策程序暫行條例》第十二條第三款規(guī)定，“決策承辦單位根據(jù)需要對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益進行分析預測”?！斗ㄖ沃袊ㄔO規(guī)劃（2020—2025年）》提出，制定和修改法律法規(guī)要著力解決違法成本過低的問題。這些制度規(guī)范為成本收益分析應用于行政審批制度改革提供了依據(jù)，預留了操作的空間。

三、成本收益分析在行政審批中的主要應用

成本收益分析應用于行政審批具有必要性和可行性，那么具體應該在哪些領域應用呢？下面分而述之。

（一）明確行政審批標準，控制審批事項變動

當前我國行政審批制度改革存在的主要問題是改革的運動化和形式化，其根源在于缺乏遵循經(jīng)濟規(guī)律和社會規(guī)律的統(tǒng)一、客觀的行政審批標準[17]。一般而言，行政審批的變動包括新設、取消、下放、調整，標準缺位導致實踐中審批事項的變動出現(xiàn)系列問題，例如忽視法律法規(guī)、經(jīng)濟規(guī)律和社會規(guī)律，濫設行政審批；變相隱藏核心審批事項，將取消審批事項的要求做形式化處理；放權于下級政府放大不放小、放虛不放實；等等。成本收益分析為明確審批標準、規(guī)范審批事項的變動提供了重要方法。具體而言，成本收益分析對規(guī)范審批事項變動的作用主要體現(xiàn)在兩個方面：

第一，提供數(shù)據(jù)分析和信息基礎，規(guī)范壓縮存量。行政審批制度改革有兩種截然不同的思路：“一種思路是對現(xiàn)有的審批事項逐個審查和廢止，以減少政府對經(jīng)濟和社會的不正當干預；另一種思路是首先廢止所有的行政審批，然后由政府機關逐個論證需要設立的審批?！盵18]前者采取漸進主義的改革路徑，具有風險小、阻力少的優(yōu)勢，但同時也會落入形式主義、改革不徹底的窠臼。從根本上解決過度審批問題，徹底斬斷政府延伸至市場和社會領域的觸角，后者或許是治本之策。采用全部推翻、重新論證的改革思路，對審批事項的信息披露提出了很高的要求，在行政審批制度改革中引入成本收益分析為審批事項的重新論證提供了數(shù)據(jù)分析的信息基礎。成本收益分析強調評估列明每個審批事項的成本、收益及其比較結果，并以成本收益比較的結果作為審批事項存留與否的判斷標準。這為審批什么、如何審批、審批的效果如何提供了客觀、科學的依據(jù)，排除了部門利益、主觀觀念等因素對審批事項變動的干預。

第二，明確審批標準，嚴格控制增量。管制俘獲理論認為，雖然政府管制存在解決市場失靈問題的可能，但是基于理性經(jīng)濟人假設的政府在利益集團的反復游說下也會發(fā)生管制俘獲的問題，導致政府管制違背實現(xiàn)公共利益的初衷，墮落為謀取私利的工具，因此政府管制是一種潛在的威脅，應該放松或者解除[19]。實踐中，我國的《行政許可法》在行政許可范圍方面也設定了市場優(yōu)先、社會自律優(yōu)先、事中事后監(jiān)管優(yōu)先的基本原則，并且也將“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”作為近年來行政審批制度改革的總基調。這就要求在新設審批事項時要尊重市場規(guī)律和社會規(guī)律，改變行政配置資源的邏輯，代之以市場配置資源的邏輯，建立市場經(jīng)濟體制發(fā)展所需的行政審批制度。成本收益分析將市場配置資源的思路引入政府規(guī)制領域，以成本最小化和收益最大化為政府規(guī)制的約束條件[10]。這使得政府在決策是否新設審批事項時必須首先考慮審批的必要性，即只有在市場失靈、替代性機制（市場機制、行業(yè)自律、社會自治以及除審批之外的其他監(jiān)管措施）失效，審批成本能夠證明其收益正當性的前提下才可以保留行政審批。

（二）優(yōu)化行政審批程序，提升審批運行效率

審批成本直接關乎審批效率，但是由于我國行政審批體制和機制方面的缺陷，行政審批面臨著成本高、效率低、群眾獲得感不高的困境。分散審批的體制、煩瑣復雜的運行機制不僅增加了審批主體的運行成本，還使行政相對人負擔較高的辦事成本，故探索建立精簡、規(guī)范、合理、高效的審批程序是行政審批制度改革的重要目標。因此，要在行政審批制度改革中引入成本收益分析，進而優(yōu)化審批運行的效率。

第一，優(yōu)化審批權配置。審批權配置解決的是誰來審批的問題，一般而言，審批權配置包括縱向配置和橫向配置兩個層面。審批權縱橫配置是否到位、是否合理直接關系到審批主體的能力和權責配置狀況，這關乎行政審批的效率。但實際上審批權縱向配置不到位導致地方政府承接能力不足、橫向配置不到位導致審批部門權責交叉和重復審批的問題依舊是行政審批制度改革的難點。中央和省級政府下放審批權，導致基層政府面臨一定程度的編制數(shù)量不足與繁重的工作任務之間的矛盾，基層工作人員業(yè)務素質有限與專業(yè)化工作任務之間的矛盾，這嚴重制約著地方政府的承接能力。分散審批體制下行政審批部門間權責交叉、職責不清導致重復審批、煩瑣審批，行政相對人不得不奔走于各審批部門重復提交材料，接受重復審批。行政審批制度改革中引入成本收益分析具有未雨綢繆的意義，通過對擬變動的審批事項進行事前的成本收益分析，有利于事先評估行政審批的運行成本，確定縱橫審批權運作的堵點，通過同步下放審批責任和審批資源的方式提高基層政府的承接能力，通過整合審批權或者調整、取消重復審批事項來解決重復審批和煩瑣審批的問題，實現(xiàn)行政審批的縱橫維度的高效運作。

第二，優(yōu)化審批流程。審批流程解決的是如何審批的問題，精簡、規(guī)范、合理、高效的審批流程是提升審批效率的關鍵。但是長久以來，我國行政審批流程的基本邏輯是基于部門導向而非顧客導向的，行政審批流程的設計更多的是考慮方便審批機關開展工作，而不是方便相對人辦事和提高辦事效率，于是大量內(nèi)部審批程序外部化，審批程序被人為復雜化了[20]。因此，提高行政審批效率的當務之急是優(yōu)化審批流程、推進審批流程再造。政府流程再造就是在引入現(xiàn)代企業(yè)流程再造理念和方法的基礎上，以滿足公眾需求為核心，對政府的組織機構、服務流程進行全面徹底的改造，以適應外部環(huán)境的變化和提高管理效率，使公共產(chǎn)品和服務更能取得社會公眾的認可和滿意[21]。政府流程再造大致分為六個階段：構思設想、項目啟動、分析診斷、流程設計、流程重建、監(jiān)測評估[22]。成本收益分析對于審批流程再造過程中的分析診斷、流程設計和監(jiān)測評估都具有重要的意義。就分析診斷階段而言，成本收益分析有助于診斷現(xiàn)有審批流程的弊端癥結，找出不必要的審批環(huán)節(jié)和審批要件，從而確定影響審批效率的問題流程，實現(xiàn)對癥下藥；就流程設計階段而言，成本收益分析為審批流程設計提供了目標，組織重構、人員配置、技術更新都應致力于以最小的成本為相對人提供最優(yōu)質的審批服務；就監(jiān)測評估而言，成本收益分析為審批流程評估提供了標準和方法，使審批主體能夠及時了解掌握重塑后的審批流程績效，推動審批流程持續(xù)改進。

（三）完善行政審批評估，實現(xiàn)審批動態(tài)調整

目前我國行政審批事后評估的常見形態(tài)主要包括第三方評估以及審批事項設定機關與實施機關的自我評估。無論是第三方評估還是自我評估，對于掌握行政審批制度改革的落實情況和改革實效，明確改革的痛點和堵點都具有重要意義。但無法回避的是，當前我國的行政審批事后評估工作仍然存在評估標準籠統(tǒng)、不統(tǒng)一，評估隨意性強，信息篩選不準確等問題，這在一定程度上制約了事后評估工作對完善行政審批制度的正向反饋作用。行政審批制度改革中引入成本收益分析對于解決上述問題具有重要意義，具體而言，包括以下兩個方面。

第一，統(tǒng)一評估標準，規(guī)范審批程序。從已有的關于成本收益分析的法律依據(jù)中可知，目前我國的審批事項的評估標準主要表述為合法性、合理性、必要性、協(xié)調性、時效性等要求，尚未形成統(tǒng)一的具體標準，而且實踐中部分地方政府對事后評估標準僅作原則性的規(guī)定，使得審批的事后評估工作趨向形式化[23]。成本收益分析方法的引入使審批事項的事后評估標準更加具體和統(tǒng)一，明確以審批事項的收益能夠證明成本的正當性作為審批事項事后評估的統(tǒng)一標準。此外，成本收益分析也為審批事項的事后評估工作提供了一套科學而又嚴格的方法，使事后評估工作必須遵循相應的程序，評估的數(shù)據(jù)和結論也必須是經(jīng)過反復驗證得出的準確、客觀的數(shù)據(jù)，由此有效地抑制事后評估中主觀揣測和暗箱操作等問題，提高了審批事項事后評估工作的信度和效度。

第二，進行信息篩選，優(yōu)化審批供給。有效的審批應該有一定的邊界，而且審批邊界應該是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展狀況而不斷變化的。從供求理論的角度來理解，審批邊界的變化意味著政府調整審批的供給以適應市場主體和社會主體對行政審批的需求。一般而言，影響審批供給的因素主要有：審批主體對審批需求的感知程度；市場和社會主體的審批需求被審批主體的認可程度[24]；審批主體對審批工作績效狀況的認知程度。而信息充分與否會直接影響到以上關乎審批供給的三種因素，但事實上，審批信息充分、完整只是一種理想化的狀態(tài)。不完整、不充分的信息不僅使審批主體難以準確感知審批需求，也使審批主體難以認識到目前審批工作存在的問題。于是審批供給就存在被扭曲的風險，實踐中就表現(xiàn)為過度審批的問題。引入成本收益分析可以在很大程度上規(guī)避信息篩選和過濾的問題，因為成本收益分析不僅是簡單地公示和公開信息，也是一種對審批行為的解剖式的展示，它不但展示評估的結果，也展示評估的過程[25]。

四、結語：兼談《行政許可法》的修改與完善

行政審批成本收益分析是一項新興的制度，短時間內(nèi)大規(guī)模推廣有難度，具體推進應該從細分行政審批領域著手。比如，2007 年12 月，海南省人民政府辦公廳發(fā)布了《海南省人民政府辦公廳關于開展立法成本效益分析工作的實施意見》，該規(guī)范性文件全面而且具體地規(guī)定了立法成本效益分析，在立法中如果涉及行政審批事項，當然也應該適用成本收益分析。又如，2019年4月頒布的《重大行政決策程序暫行條例》第十二條第三款規(guī)定，決策承辦單位根據(jù)需要對決策事項涉及的人財物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟、社會、環(huán)境效益進行分析預測。這是在行政決策過程中推進成本收益分析應用的重要契機，有必要深入探討這一制度，制定更為細化的規(guī)定。行政決策過程中如果有審批事項，對于這些審批事項實行成本收益分析當然是題中應有之義。

重大改革要于法有據(jù)，在推進行政審批成本收益分析制度改革的過程中，必須加強立法引領。我國《行政許可法》2003年8月27日通過，自2004年7月1 日起施行（2019 年4 月進行了小幅修改），至今已經(jīng)運行18 年之久。吊詭的是，這么多年，在行政審批制度改革如火如荼進行的大背景下，除《行政許可法》之外，還沒有其他專門針對行政審批所制定的法律法規(guī)。同時，由于《行政許可法》規(guī)范行政權力的力度比較大，涉及行政權力的領域比較廣，一定程度上造成行政機關抵制和規(guī)避法律的現(xiàn)象時有發(fā)生。這就致使改革和法治之間的關系愈發(fā)緊張，為了緩解這種關系，必須適時修訂《行政許可法》。對于行政審批成本收益分析制度改革的推進，應該以《行政許可法》修訂為契機，在《行政許可法》的“總則”或者“行政許可的設定”部分，增加規(guī)定“行政許可的設立和變更應當考慮成本和收益”的內(nèi)容，由此為成本收益分析在行政許可設定和變更過程中的應用提供實定法依據(jù)。