從碎片化到整體性：基層治理能力提升的長效路徑

楊寶強(qiáng)

（海南師范大學(xué)，?？?571158）

一、引言

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的重要目標(biāo)?；鶎又卫碜鳛閲抑卫砟芰ΜF(xiàn)代化的重要組成部分，其治理能力提升既關(guān)系到本地治理成效也直接影響著國家治理能力的整體提升。黨的二十大報(bào)告提出，要深入群眾、深入基層，采取更多惠民生、暖民心舉措，健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平。但由于不同治理主體的利益關(guān)切、治理理念、治理方式等存在差異，基層治理時(shí)常呈現(xiàn)分散化和碎片化現(xiàn)象，致使公眾利益訴求難以整合〔1〕。在治理語境下，碎片化是一種“治理主體相互獨(dú)立、治理政策實(shí)施散亂、治理目標(biāo)容易背離初衷的現(xiàn)象”〔2〕。學(xué)界對(duì)治理的分散化和碎片化研究最早始于新公共管理理論的應(yīng)用和實(shí)踐。這種新公共管理模式一定程度上可有效提升政府管理的效率，但也容易引發(fā)政府各部門間協(xié)調(diào)不暢與合作缺失，進(jìn)而引發(fā)治理的分散化和碎片化，影響治理實(shí)效。為解決這一問題，西方學(xué)者提出了整體性治理，“通過實(shí)現(xiàn)橫向與縱向協(xié)調(diào)的思維和行動(dòng)來獲得某些益處”〔3〕。?？怂箤⒉煌黧w間的協(xié)同合作分為“政策制定中的協(xié)同或政策協(xié)同；項(xiàng)目管理中的協(xié)同或項(xiàng)目協(xié)同；服務(wù)供給中的協(xié)同；面向個(gè)體的服務(wù)協(xié)同，即幾個(gè)部門圍繞特定客戶的需求與偏好，協(xié)同提供綜合而又個(gè)性化的服務(wù)”〔4〕。基層治理涵蓋內(nèi)容廣泛，涉及多個(gè)部門、多個(gè)主體以及多重要素，具有明顯的治理復(fù)雜性，也更需要不同主體間的協(xié)同合作以應(yīng)對(duì)復(fù)雜的治理局面。因此，緩解基層治理困局，破除治理的碎片化問題，圍繞治理的難點(diǎn)，探索基層治理的創(chuàng)新路徑便成了當(dāng)前基層政府亟需解決的問題。本研究將從整體性治理維度，分析基層治理的碎片化問題，探索其生成機(jī)制，據(jù)此提出基層治理的整體性治理路徑。

二、基層治理碎片化表現(xiàn)形式

基層治理是國家治理的基石，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，從加強(qiáng)基層政府能力建設(shè)、健全基層群眾自治制度、推進(jìn)基層法治和德治建設(shè)等方面對(duì)基層治理提出了要求。近年來，在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，基層治理成取得了諸多成就，但在治理主體、機(jī)制、責(zé)任等方面仍存在碎片化現(xiàn)象。

（一）復(fù)雜治理場域中的主體碎片化

基層治理牽涉事務(wù)眾多，治理對(duì)象的需求多樣性一定程度上也決定了基層治理本身的復(fù)雜性。在參與主體上，基層治理應(yīng)包括政府、自治組織、社會(huì)組織、社會(huì)精英以及企業(yè)等。但從基層治理的實(shí)踐看，政府依然是最主要的主體，這一點(diǎn)在農(nóng)村表現(xiàn)更為明顯。尤其是在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，上級(jí)政府資源輸入減少，相關(guān)激勵(lì)措施的缺乏也直接導(dǎo)致村莊權(quán)力的“懸浮”。村民自治組織作為基層治理的重要主體，近年來，受“打工經(jīng)濟(jì)”影響，老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重，既難以有效對(duì)接上級(jí)資源輸入，也缺乏積極參與基層治理的精力。社會(huì)組織的發(fā)展需要相應(yīng)的社會(huì)環(huán)境和組織基礎(chǔ)，但在基層，一方面是社會(huì)精英和民眾的大量外流，另一方面則是基層社會(huì)本身的經(jīng)濟(jì)乏力，缺乏相應(yīng)的資金支持，從而導(dǎo)致社會(huì)組織發(fā)展受限，在基層治理中參與度自然較低。社會(huì)企業(yè)方面，企業(yè)較少將業(yè)務(wù)拓展到基層，即使參與也多是形式化，難以發(fā)揮真正的主體作用。因此，在基層治理方面還尚未從單中心走向多元化治理，進(jìn)而導(dǎo)致基層治理主體碎片化問題。

（二）基層治理機(jī)制的碎片化

基層治理的有效性取決于治理機(jī)制的協(xié)調(diào)整合能力。從政府運(yùn)行的體制角度講，由科層制形成的等級(jí)權(quán)威可有效對(duì)各職能部門的權(quán)限與行動(dòng)給予協(xié)調(diào)，具有較強(qiáng)的執(zhí)行力。但也容易引發(fā)本位主義，各職能部門的分化，導(dǎo)致部門間協(xié)調(diào)整合陷入困境，引發(fā)各部門間的分割。從治理的實(shí)踐看，對(duì)某一項(xiàng)政策的執(zhí)行更依賴于“運(yùn)動(dòng)式”治理模式，這種模式雖具有執(zhí)行效率高的優(yōu)勢，但缺乏各部門協(xié)同整合的長效思維。一定程度上講，各部門間的協(xié)同整合需要一個(gè)持續(xù)的過程來消除各部門間的摩擦和沖突，進(jìn)而形成有機(jī)的協(xié)調(diào)整合。但在“運(yùn)動(dòng)式”治理模式下，以命令式手段為特征的政策執(zhí)行邏輯往往使職能部門間在短期內(nèi)難以達(dá)成有效的協(xié)調(diào)和溝通?！肮δ芑M織為主的政府組織分化狀態(tài)導(dǎo)致功能的進(jìn)一步碎片化。”〔5〕此外，基層治理的層級(jí)過多也容易導(dǎo)致政策執(zhí)行的偏差和相關(guān)信息的不對(duì)稱。一定程度上，治理的鏈條越長，參與治理的主體就越多，不同層級(jí)基于自身利益對(duì)政策的解讀也容易偏離政策初衷，而政策執(zhí)行中謀利性動(dòng)機(jī)的存在也更容易導(dǎo)致政策執(zhí)行的異化。

（三）基層治理責(zé)任的碎片化

在我國的基層治理體系中，各級(jí)政府治理責(zé)任的劃分主要是基于屬地管理原則，職能部門將大量任務(wù)指派到基層。上級(jí)下發(fā)的文件和相關(guān)指示也往往會(huì)轉(zhuǎn)發(fā)到基層，并附有相應(yīng)的考核和檢查。這種治理模式下的責(zé)任分配，往往會(huì)淡化上級(jí)主管部門的責(zé)任，增加基層執(zhí)行部門的壓力?；鶎又卫碇袇f(xié)同機(jī)制的缺位也導(dǎo)致各職能部門間缺乏有效的溝通，各職能部門各行其是現(xiàn)象較普遍。此外，上級(jí)各職能部門也面臨此類困境，各職能部門間缺乏有效溝通，具體工作安排也多出現(xiàn)重復(fù)甚至相互矛盾。一方面導(dǎo)致基層的層級(jí)增多，加大了基層工作任務(wù)量，另一方面也導(dǎo)致基層工作效率降低。基層治理作為國家治理的“末梢”，“本應(yīng)是服務(wù)基層，引領(lǐng)基層治理功能，但基層自治的管控權(quán)大量滲透于基層群眾自治組織之中，許多自治組織受制于上級(jí)行政部門，未實(shí)現(xiàn)政社分離，行政色彩濃厚”〔6〕。

三、基層治理碎片化的形成原因

基層治理的碎片化困境，從生成機(jī)制看，既與當(dāng)前基層治理的復(fù)雜性有關(guān)，也與基層政府內(nèi)部職能部門間權(quán)責(zé)邊界不清、社會(huì)引導(dǎo)能力缺乏、參與主體間協(xié)同機(jī)制缺失相連。

（一）個(gè)別基層政府職責(zé)邊界模糊

政府職能邊界的清晰界定既有助于保障各職能部門的權(quán)力實(shí)施，也可避免政策執(zhí)行中的相互推諉。但當(dāng)前基層治理中，受多種因素的疊加影響，個(gè)別基層政府的職能轉(zhuǎn)變不到位，職能定位不清，各部門間條塊分割，資源也較為分散。部分地方的社區(qū)自治組織也承擔(dān)了大量行政工作，導(dǎo)致基層自治能力不足。基層政府包攬過多，自身又缺乏相應(yīng)的治理能力，從而導(dǎo)致大量基層工作陷入困境。此外，基層干部的治理能力相對(duì)較弱也是導(dǎo)致基層治理碎片化的重要原因。部分干部缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃能力，在面對(duì)復(fù)雜事務(wù)方面缺乏相應(yīng)的駕馭能力，文化水平不足導(dǎo)致難以有效掌握新形勢下基層治理數(shù)字化方法，工作難以有效落實(shí)。此外，基層組織的組織動(dòng)員能力不足，基層干部問題意識(shí)缺乏，缺乏系統(tǒng)規(guī)劃能力也直接影響了基層治理效果。

（二）基層政府的社會(huì)引導(dǎo)能力不足

多元主體參與是治理的顯著特征?；鶎又卫肀仨氁浞职l(fā)揮社會(huì)力量的作用，充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性，發(fā)動(dòng)群眾的力量和智慧來提升基層治理能力。在中國式現(xiàn)代化國家治理體系中，社會(huì)力量的參與也是構(gòu)建共建共治共享社會(huì)治理格局的必然要求。反觀現(xiàn)實(shí)，當(dāng)下基層治理中，群團(tuán)組織和社會(huì)力量的參與依然不足，尤其是經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后的地區(qū)。一方面，基層政府與多元主體協(xié)作缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致基層治理實(shí)踐中社會(huì)主體的有效參與不足。加之，基層治理對(duì)行政手段的依賴也導(dǎo)致治理中群眾難以有效參與其中，進(jìn)而造成基層治理的越位和缺位。另一方面，在基層治理理念上存在偏差，缺乏整體性治理思維，難以有效協(xié)調(diào)和整合各方力量。

（三）基層治理主體間的協(xié)同機(jī)制缺失

基層治理碎片化問題的形成還與主體間協(xié)同機(jī)制缺失相關(guān)。協(xié)同治理從本質(zhì)上講是多元主體在共同參與事務(wù)管理過程中所構(gòu)建的一種相互協(xié)作、資源共享以及聯(lián)合行動(dòng)的正式或非正式關(guān)系，其作用在于彌補(bǔ)單一治理主體的不足。在壓力型體制下，各地方政府面臨績效考核的壓力，往往處于競爭狀態(tài)，從而導(dǎo)致跨部門協(xié)同機(jī)制難以形成，相關(guān)規(guī)章制度也難以達(dá)成權(quán)責(zé)分配的公平性。由于制度化、常態(tài)化協(xié)同機(jī)制的缺失，必然會(huì)導(dǎo)致在面臨跨界性事務(wù)時(shí)，各職能部門即便是在行政命令下實(shí)施協(xié)同合作，也難達(dá)到理想的合作效果。主要在于臨時(shí)性的跨界協(xié)同往往難以厘清各參與主體的權(quán)責(zé)。

四、提升基層政府整體性治理能力的對(duì)策

整體性治理是在對(duì)新公共管理理論批判和反思的基礎(chǔ)上提出的新的治理范式。在實(shí)踐中也得到了廣泛應(yīng)用?；鶎又卫砩婕笆聞?wù)眾多，是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)性工程，“而整體性治理在目標(biāo)上則強(qiáng)調(diào)以滿足公眾需求為導(dǎo)向，為公眾提供無縫隙的公共服務(wù)”〔7〕。同時(shí)，整體性治理還注重多元主體的整合，在治理過程中強(qiáng)調(diào)主體間的信任與合作以提升治理成效。

（一）轉(zhuǎn)變治理理念，構(gòu)建基層整體性治理共同體

由于基層各部門的利益分割和多重因素的影響往往導(dǎo)致基層治理陷入碎片化困境。推動(dòng)基層治理的有效性需轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的治理理念，邁向整體性治理，應(yīng)以公眾利益需求為導(dǎo)向，整合多方治理資源。健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體。因此，“基層政府應(yīng)將民眾生活事項(xiàng)的解決作為首選項(xiàng)，在制度設(shè)計(jì)上將民眾生活事項(xiàng)的解決列為重要考核指標(biāo)”〔8〕。通過整體性治理，逐步將多元社會(huì)力量納入基層治理體系，彌補(bǔ)政府治理不足，破除基層治理碎片化問題，提升治理能力。在這一過程中，基層政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)基層治理的主要參與者、社會(huì)力量的引導(dǎo)者。主動(dòng)為社會(huì)力量參與基層治理提供政策支持，消除其參與障礙。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)多元力量參與基層治理的積極性和能動(dòng)性，優(yōu)化基層治理主體結(jié)構(gòu)，進(jìn)而構(gòu)建基層整體性治理共同體，避免基層治理的內(nèi)卷，保障基層民眾權(quán)益。

（二）完善基層治理內(nèi)容，構(gòu)建系統(tǒng)化整合機(jī)制

基層事務(wù)的多樣性和復(fù)雜性客觀上增加了基層治理的難度，而基層治理的碎片化又造成基層治理陷入多重困境。提升政府基層治理能力，一方面需要完善基層治理的內(nèi)容，借助社會(huì)力量提升基層治理能力。另一方面需從制度和功能方面構(gòu)建完善的整合機(jī)制，保障治理有效。一是制度方面整合。轉(zhuǎn)變政府職能，深化基層政府機(jī)構(gòu)改革，厘清部門間權(quán)責(zé)邊界，從制度上為基層整體性治理提供保障。在屬地管理同時(shí)，應(yīng)將具體分管基層管理的相關(guān)職能部門下沉到社區(qū)，賦予其綜合管理權(quán)限，社區(qū)黨組織積極配合其工作，并制定完善的考核機(jī)制以保障其執(zhí)行力。二是從功能方面整合，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理，構(gòu)建由社區(qū)管理委員會(huì)與社區(qū)黨組織牽頭，社會(huì)多元主體參與的治理平臺(tái)，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，通過多元主體協(xié)同共治實(shí)現(xiàn)對(duì)基層多元利益的吸納，進(jìn)而提升基層治理效率。

（三）依托數(shù)字技術(shù)，提升基層治理數(shù)字化水平

“整體性治理強(qiáng)調(diào)整合信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，以此作為治理手段，推動(dòng)在線治理模式和政府部門行政管理的高度整合?！薄?〕現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展也為基層整體性治理的信息化和數(shù)字化建設(shè)創(chuàng)造了條件。黨的二十大報(bào)告指出，要完善網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐的基層治理平臺(tái)，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。因此，提升基層治理數(shù)字化水平，一是要構(gòu)建基層數(shù)字治理平臺(tái)。借助數(shù)字信息技術(shù)，基層政府積極與企業(yè)協(xié)同合作，根據(jù)本地實(shí)際，構(gòu)建本土化數(shù)字治理平臺(tái)，依托這一平臺(tái)，改變治理分散化和碎片化的現(xiàn)象，可集中部署基層治理的各項(xiàng)任務(wù)。借助數(shù)字治理平臺(tái)還可實(shí)現(xiàn)治理數(shù)據(jù)的共享，推動(dòng)基層政府線上和線下的一體化政府轉(zhuǎn)型。二是結(jié)合基層治理實(shí)際，“逐步探索契合當(dāng)?shù)氐臄?shù)字政府發(fā)展模式，不斷優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)體系和職能體系，從技術(shù)、制度、組織等方面加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)，打造線上線下全方位服務(wù)體系，增強(qiáng)服務(wù)供給的協(xié)同度”〔10〕。三是對(duì)基層政府人員進(jìn)行常態(tài)化數(shù)字技能培訓(xùn)，使其能熟練掌握和運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，能在具體工作中切實(shí)掌握數(shù)字技能，進(jìn)而更好地配合政府工作，提升基層治理有效性。

綜上所述，基層治理是國家治理的基礎(chǔ)，基層治理的核心在于如何將基層社會(huì)中的多元要素進(jìn)行整合，如何對(duì)基層治理主體進(jìn)行合理的角色界定以實(shí)現(xiàn)基層治理的規(guī)范化和有效性。當(dāng)前基層治理的碎片化問題既影響了治理的成效，也使基層政府難以應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的治理實(shí)踐，無法有效回應(yīng)民眾的多元化訴求。而整體性治理既可有效應(yīng)對(duì)治理碎片化和分散化，也具有較強(qiáng)的實(shí)用性和時(shí)代契合性。因此，本研究依據(jù)整體性治理理論的核心要素及思想，立足基層治理實(shí)際，從構(gòu)建基層整體性治理共同體、構(gòu)建系統(tǒng)化整合機(jī)制、提升基層治理數(shù)字化水平方面解決基層治理的“碎片化”問題，進(jìn)而推動(dòng)基層治理整體性格局的形成。