政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)探討

康喆清，強文偉

（太原科技大學(xué)，太原 030000）

黨的二十大報告指出，中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高。作為治理體系的重要一環(huán)，政府權(quán)責(zé)清單制度在近年來取得重大進(jìn)展?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要在各級政府中逐步推行權(quán)力清單制度，公開權(quán)力運行流程，加強制度建設(shè)。經(jīng)國序民，正其制度。新時代政府權(quán)責(zé)制度面臨新的挑戰(zhàn)與機遇，本文嘗試在此背景下，探討政府權(quán)責(zé)清單制度的目標(biāo)體系與建設(shè)思路。

一、權(quán)責(zé)清單制度在我國的發(fā)展脈絡(luò)

一般認(rèn)為，政府權(quán)責(zé)清單制度指的是各級政府及其組成部門，以清單形式全面公開自身權(quán)力事項和責(zé)任事項以及相關(guān)依據(jù)、運行流程等內(nèi)容，并依此作為行政運行方式的一種制度。該制度是我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化中非常關(guān)鍵的構(gòu)成部分，能夠保證政府和市場、社會之間界限的區(qū)分更加明晰，對加快各級政府放管服效改革，同時在建設(shè)服務(wù)型政府、清廉政府、法治政府的過程中，其作用也更加凸顯。在我國，權(quán)責(zé)清單首見于地方政府的實踐探討①，其后被中央認(rèn)可從而在全國范圍內(nèi)推行開展。政府權(quán)責(zé)清單制度全面推行是在黨的十九屆五中全會上提出的，強調(diào)要推進(jìn)資源配置過程中市場決定性作用更大化發(fā)揮，政府職責(zé)與作用也能更大化落實，從而有效促進(jìn)政府與市場的高效融合。多年來，通過對政府權(quán)責(zé)清單的作用進(jìn)行強化，將協(xié)同與總體特性凸顯出來，其在國家治理體系中發(fā)揮的關(guān)鍵作用和所處地位也都更加突出。對該制度的建設(shè)過程進(jìn)行梳理，大致可分為探索嘗試、初步發(fā)展和全面推進(jìn)三個階段。

第一，探索嘗試階段。河北省邯鄲市在2005年公布了政府權(quán)力清單和市長權(quán)力清單，開啟了權(quán)力公開透明運行的實踐化操作。隨后，浙江省富陽市（現(xiàn)杭州市富陽區(qū)）也在2008年開始了行政權(quán)力的規(guī)范運行改革。2009年，中紀(jì)委、中組部開始在全國范圍內(nèi)試點縣級黨委權(quán)力規(guī)范公開運行工作。2011年開始，全國各地陸續(xù)開始自發(fā)性制定政府權(quán)力清單，規(guī)范行政權(quán)力的運行。

第二，初步發(fā)展階段。2013年中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》，提出將各地政府及部門職權(quán)進(jìn)行清晰確定，同時將權(quán)責(zé)清單進(jìn)行公開，行政裁量權(quán)的規(guī)范性進(jìn)一步增強，責(zé)任主體與權(quán)力執(zhí)行步驟得以明確。此后，各省市區(qū)按照要求紛紛開始權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)，對本級政府與部門對應(yīng)的責(zé)任與權(quán)力清單進(jìn)行確定，其中以廣東、浙江、江蘇、福建和安徽等省份最有代表性。2015年，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步規(guī)范權(quán)責(zé)清單編制工作，規(guī)定公布權(quán)力清單的時限，省級和市縣級政府分別需要在2015年末以前和2016年末以前完成。在中央層面，國務(wù)院部分組成部門也在2016年后確立權(quán)責(zé)清單試點。

第三，全面推進(jìn)階段。黨的十九大之后權(quán)責(zé)清單制度正式全面推行。各省市區(qū)在完成好“規(guī)定動作”的同時，也紛紛結(jié)合各地情況開展了創(chuàng)造性的工作，如浙江省采取的“最多跑一次”和“四單一網(wǎng)”②改革，使人民辦事更加便捷和高效，進(jìn)一步延展了權(quán)責(zé)清單的制度功能。江蘇、山東等省份制定了標(biāo)準(zhǔn)化清單，明確了事項名稱、編碼、設(shè)定依據(jù)、權(quán)責(zé)大類等內(nèi)容，在省市縣（區(qū)）三級政府標(biāo)準(zhǔn)化編制推進(jìn)，在省域范圍內(nèi)最大程度地避免“政策打架”。

權(quán)責(zé)清單制度在我國的發(fā)展過程中，起到了積極作用，各級政府及組成部門在編制清單時，能夠遵循法治政府建設(shè)原則，對不合理或無依據(jù)的權(quán)力事項進(jìn)行全面清理，壓減整合了一批權(quán)力事項，規(guī)范了辦事流程?？傊ㄟ^對自身權(quán)力、責(zé)任事項的梳理整合，權(quán)力運行更加公開透明，各級政府和各部門間的權(quán)責(zé)邊界更加明確，對政府權(quán)力形成了較強的約束力，提升了權(quán)力運行的規(guī)范性，我國治理能力與治理體系現(xiàn)代化水平也顯著提升。

二、權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

經(jīng)過幾年的實踐運行，一方面需要對權(quán)責(zé)清單制度自身存在的問題進(jìn)行梳理總結(jié)，另一方面新時代對權(quán)責(zé)清單制度的建設(shè)發(fā)展也是一種挑戰(zhàn)?？梢哉f，新時代的種種新變化、新情況甚至新問題，都對權(quán)責(zé)清單制度的發(fā)展產(chǎn)生著潛移默化的影響。

（一）社會主要矛盾轉(zhuǎn)化要求清單功能更加多元

人民群眾日益增長的美好生活需要與不充分不均衡發(fā)展間的矛盾是新時代社會主要矛盾，這也對治國理政提出新的要求。一是人民群眾追求和向往的生活質(zhì)量不斷提高，具備了新的內(nèi)涵，是一種更高品質(zhì)的需求端提升。二是不平衡不充分的問題將在很長一段時間內(nèi)成為影響人民群眾需求滿足的主要因素。不論從哪個角度看，政府都需要作出更多的努力回應(yīng)時代變化，包括持續(xù)推動社會經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，不斷提供高品質(zhì)供給，逐步解決貧富差距、地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距等影響人民群眾獲得感的關(guān)鍵問題。在這一過程中，政府權(quán)責(zé)清單制度大有可為。順應(yīng)時代變化，權(quán)責(zé)清單不應(yīng)僅僅滿足于約束政府權(quán)力的規(guī)范運行，更應(yīng)全面主動地推進(jìn)政府行政管理職能的優(yōu)化升級，提升政府工作人員完成好新時代新征程新任務(wù)的意識和能力，使政府各項工作更加合理科學(xué)，能夠更好滿足新時代人民群眾的熱切期盼。

（二）黨政機構(gòu)改革迫切需要清單內(nèi)容和體系的重構(gòu)

2018年3月，新一輪黨和國家機構(gòu)改革從中央到地方一體推進(jìn)。機構(gòu)改革之后，出現(xiàn)的諸如政府部門重設(shè)、職能重建、權(quán)責(zé)重構(gòu)等問題，無疑給原有政府權(quán)責(zé)清單的運行帶來一定影響。一是清單內(nèi)容需要調(diào)整。原有權(quán)責(zé)清單需要在內(nèi)容上進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和改變，不少地方也都以實際的改變?yōu)榛A(chǔ)，對權(quán)責(zé)清單進(jìn)行更新和優(yōu)化，還有個別地區(qū)尚未進(jìn)行完善或改革，極大影響了清單制度運行的時效性。二是清單體系需要協(xié)同推進(jìn)。在機構(gòu)改革中出現(xiàn)變化的部門要率先調(diào)整權(quán)責(zé)清單內(nèi)容，以適應(yīng)這種變化，否則在職責(zé)同構(gòu)的體制背景下，下級政府部門的權(quán)責(zé)清單修訂也會一直處在觀望之中。導(dǎo)致不同層級和不同地區(qū)間權(quán)責(zé)清單在形式內(nèi)容上的不統(tǒng)一，甚至存在較大差異。三是清單指向要更多關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部。在這一次的黨政機構(gòu)改革后，出現(xiàn)了一些體現(xiàn)大部制特點的單位和部門，表現(xiàn)在職責(zé)職能較為綜合、管轄范圍較大、權(quán)力和責(zé)任比較集中，對類似這樣的政府部門，權(quán)責(zé)清單不應(yīng)只針對部門，還要重點關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部。

（三）突發(fā)事件應(yīng)對凸顯清單邊界不清和制度空轉(zhuǎn)

新冠肺炎疫情作為一場突發(fā)公共衛(wèi)生事件，在世界范圍內(nèi)給各國的社會經(jīng)濟(jì)政治都帶來嚴(yán)重影響和破壞。在常態(tài)化疫情防控下我們堅持以人民群眾的健康和安全為首要任務(wù)，這也是考驗國家治理體系和能力的重要時機，同時也將權(quán)責(zé)清單制度的不足與問題呈現(xiàn)出來。一是清單邊界不清的問題比較明顯。比如不同層級、不同部門間權(quán)責(zé)事項邊界劃分不清，行政區(qū)劃地、衛(wèi)生行政部門、同級衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)小組以及應(yīng)急管理部門等職責(zé)分工明確性相對較差，多是由黨委臨時性統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排，權(quán)責(zé)清單沒有發(fā)揮有效作用。二是清單要求的崗位素質(zhì)無法有效匹配導(dǎo)致制度空轉(zhuǎn)。如一些衛(wèi)生應(yīng)急崗位的工作人員能力素質(zhì)與權(quán)責(zé)清單的要求不相適應(yīng)，難以完成好權(quán)責(zé)清單規(guī)定的事項。這就在很大程度上限制了權(quán)責(zé)清單治理效能的發(fā)揮。

（四）國家治理現(xiàn)代化暴露出清單制度建設(shè)還不完善

權(quán)責(zé)清單制度在激發(fā)國家治理效能的過程中還存在一些問題：一是制度效力還有待提高。自上而下標(biāo)準(zhǔn)化一體推進(jìn)權(quán)責(zé)清單建設(shè)，是最理想的制度模式。但在行政實踐中，因為行政機關(guān)上下級在權(quán)限、責(zé)任和權(quán)力等方面還有尚待明確的地方，還存在職能重疊的現(xiàn)象，穩(wěn)定性與規(guī)范性也相對較差，加之各地情況不同，難以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，這帶來的一個問題就是各地各部門權(quán)責(zé)清單“五花八門”，影響清單制度的實際效果。二是制度銜接還有缺陷。主要是在外部銜接上與“三定”③缺乏呼應(yīng)，政府應(yīng)在按照“三定”方案確定職責(zé)、機構(gòu)和人員后，才能確定相應(yīng)的權(quán)責(zé)事項，在此基礎(chǔ)上制定權(quán)責(zé)清單。而在行政實踐中，不少地方政府忽視了兩者間的邏輯順序，以權(quán)力清單事項為依據(jù)增加或減少政府的相應(yīng)職責(zé)，造成制度間的銜接困境。三是制度運行還不順暢。一方面是運行過程不夠公開。按照行政法基本原則，為保證清單制度的科學(xué)合理，應(yīng)當(dāng)將清單的編制過程向社會公開，在一些重大事項上還要讓公眾參與，及時了解、吸收公眾反饋。但一些地方在政府權(quán)責(zé)清單的編制和修訂過程中，普遍缺少必要的公眾參與，往往是由編辦或某一部門牽頭，各部門自行制定后統(tǒng)一審核公布。這會在客觀上造成社會公眾只能被動接受清單內(nèi)容，按清單辦事。另一方面是運行效果不夠理想。由于權(quán)責(zé)清單的執(zhí)行會對政府自身的行政行為產(chǎn)生某種約束。所以，與清單制定公開時的轟轟烈烈相比，清單的落實執(zhí)行往往被選擇性地忽視了，特別是工作方案制定、責(zé)任清單修訂、執(zhí)行效果評價等工作成效不明顯，這也從整體上使權(quán)責(zé)清單制度的實際效果大打折扣。

三、權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的路徑思考

新時代新征程，對權(quán)責(zé)清單制度的優(yōu)化迫在眉睫。這一方面是我國治理能力與體系現(xiàn)代化的關(guān)鍵構(gòu)成，另一方面也是建設(shè)服務(wù)型、責(zé)任和法治政府的關(guān)鍵任務(wù)。為有效應(yīng)對出現(xiàn)的新情況和提出的新要求，應(yīng)當(dāng)以權(quán)力運行法治規(guī)范為程序目標(biāo)，以權(quán)力運行制度有效為內(nèi)容目標(biāo)，以權(quán)力運行公開為民為最終目標(biāo)，通過不斷完善政府職責(zé)體系，建立并不斷優(yōu)化相應(yīng)的權(quán)責(zé)清單制度，不斷滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

（一）推進(jìn)簡政放權(quán)和協(xié)同治理，實現(xiàn)權(quán)力運行法治規(guī)范

第一，放管服改革力度加深，政府權(quán)力審批與許可范疇不斷縮減。社會組織和市場主體能夠?qū)嵭泻统修k的事項，政府不應(yīng)該接管。權(quán)力清理時需要將權(quán)力下放給社會力量或市場主體，在履行管理職能時，將設(shè)定行政審批作為最后的管理手段，凡是通過市場、中介組織、行業(yè)自律能夠有效解決的，應(yīng)優(yōu)先考慮發(fā)揮市場、中介組織和行業(yè)自律的功能。如2018年國資委發(fā)布的《國務(wù)院國資委出資人監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單（試行）》，對九大類權(quán)責(zé)事項進(jìn)行確定，具體包括36項；國資委在次年的6月4日又發(fā)布《國務(wù)院國資委授權(quán)放權(quán)清單（2019年版）》，推動國資委職能進(jìn)一步向以管資本為主的方向發(fā)展。除此以外，權(quán)責(zé)清單治理和多元化主體治理之間的銜接要加大力度，政府轉(zhuǎn)移與下方權(quán)力工作要更好地完成，以促進(jìn)公共服務(wù)供給和社會治理過程中社會力量的充分發(fā)揮。還要加強負(fù)面清單管理制度的落實力度，以對外開放整體需要為依據(jù)，對負(fù)面清單管理領(lǐng)域和范疇適當(dāng)縮減，對貨物和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域?qū)ν忾_放程度持續(xù)加大。

第二，大力加強權(quán)責(zé)清單制度的法治化推行。作為國家治理的重要手段，權(quán)責(zé)清單制度目前僅出現(xiàn)在各級政府的規(guī)范性文件當(dāng)中，還沒有以法律或行政法規(guī)的形式對其予以明確，這影響了在法治軌道上推進(jìn)權(quán)責(zé)清單制度，對制度的規(guī)范化執(zhí)行也有一定影響，應(yīng)將其在法治體系中予以確認(rèn)。首先，編制相應(yīng)的行政法規(guī)對權(quán)責(zé)清單制度提供保證。權(quán)責(zé)清單制度若要精準(zhǔn)實行，只有規(guī)范性文件顯然是很難保證的，要實現(xiàn)政策向行政立法層面的升級，中央和地方政府要分別從行政法規(guī)與規(guī)章制度上發(fā)力，規(guī)范管理該制度的調(diào)整與運行，一方面將其自律性表現(xiàn)出來，另一方面也擁有強制執(zhí)行力。如內(nèi)蒙古在權(quán)責(zé)清單制度的運行方面，通過了《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政權(quán)力監(jiān)督管理辦法》，這是關(guān)于權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的國內(nèi)首部立法，使地方政府權(quán)責(zé)清單中可能出現(xiàn)的問題以立法形式予以解決，清單的制度和運行也有了法律依據(jù)，對更高層面推進(jìn)清單入法具有重要的參考價值。其次，根據(jù)簡政放權(quán)的實際情況，對有關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章的立改廢釋作出及時調(diào)整。當(dāng)前，各級政府簡政放權(quán)的推行力度不斷加大，且大多是以對下委托的方式實現(xiàn)，對下級政府和部門進(jìn)行權(quán)力行使的委托，且通常不會收回。但很顯然，下級政府和部門對這些權(quán)力并沒有實際的執(zhí)行權(quán)。為將行使職權(quán)的實際情況體現(xiàn)出來，進(jìn)一步鞏固簡政放權(quán)取得的實際成效，需要借助有關(guān)法律法規(guī)的立改廢釋，明確下級政府與部門對權(quán)力事項具有行使權(quán)。最后，加強權(quán)責(zé)清單制度運行的規(guī)范化和程序化。上下級政府或部門間權(quán)責(zé)清單的制定調(diào)整落實，背后體現(xiàn)的是不同的權(quán)力格局，將權(quán)責(zé)清單入法，明確權(quán)力劃分、責(zé)任承擔(dān)、角色配合等事項，有助于地方政府對清單制度的進(jìn)一步使用和規(guī)范管理，阻力會進(jìn)一步降低，效果會進(jìn)一步顯現(xiàn)。

第三，進(jìn)一步加強權(quán)責(zé)清單制度和“三定”的銜接。權(quán)責(zé)清單制度主要梳理政府外部權(quán)責(zé)事項，“三定”規(guī)定是針對政府部門機構(gòu)、職責(zé)與人員進(jìn)行規(guī)定，推進(jìn)二者的對接，可實現(xiàn)政府內(nèi)外部協(xié)同治理。首先，要對“三定”的內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化升級。中央與地方事權(quán)劃分要更加科學(xué)合理，地方事權(quán)規(guī)定要更加詳盡，并在更加具體的層面上進(jìn)行部署，且必須與改革方向高度統(tǒng)一。以公眾參與為前提，完成各級地方政府和部門責(zé)任和事項的確定，最好細(xì)化到直屬單位與內(nèi)部設(shè)立機構(gòu)，以責(zé)任和事務(wù)為基礎(chǔ)，完善和改進(jìn)政府內(nèi)部職責(zé)系統(tǒng)、組織結(jié)構(gòu)，使機構(gòu)設(shè)立更加規(guī)范、人員編制科學(xué)配置，使“三定”規(guī)定和事權(quán)高度統(tǒng)一，并與權(quán)責(zé)清單實現(xiàn)有效對接。其次，充分展現(xiàn)權(quán)責(zé)清單的編制作用。權(quán)責(zé)清單制度的制定和優(yōu)化，促使各級地方政府及部門在職責(zé)和工作關(guān)鍵環(huán)節(jié)等方面完成了統(tǒng)籌管理與分配，避免信息不對稱的情況，權(quán)責(zé)邊界模糊等問題也得以逐步解決，機構(gòu)規(guī)模與數(shù)量也實現(xiàn)縮減。在梳理調(diào)整清單后，業(yè)務(wù)性質(zhì)、規(guī)模和相互關(guān)聯(lián)性都更加清晰，機構(gòu)和人員情況更加明確，在此基礎(chǔ)上對“三定”進(jìn)行修訂和優(yōu)化，使定崗定編有效推進(jìn)，實現(xiàn)“三定”規(guī)定和權(quán)責(zé)清單制度的有效對接。

第四，加強權(quán)責(zé)清單制度運行標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。這里所謂的標(biāo)準(zhǔn)化，具體是指在政府權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)過程中，在一定區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一編制的有關(guān)要求，使該制度的權(quán)威性得到維護(hù)。首先，權(quán)責(zé)清單編制標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性。中央政府提供其編制范本或制定標(biāo)準(zhǔn)，同時負(fù)責(zé)編制評估與跟蹤，對簡政放權(quán)等有關(guān)問題高效解決，確保政府內(nèi)部權(quán)力配置和調(diào)整的科學(xué)性和合理性。其次，確保權(quán)責(zé)清單覆蓋主體與結(jié)構(gòu)的清晰明確。應(yīng)以有關(guān)法律規(guī)章為基礎(chǔ)，精細(xì)化設(shè)計清單內(nèi)容，包括權(quán)力和責(zé)任清單，前者主要涵蓋權(quán)力類型、行使主體與依據(jù)、項目名稱以及運行權(quán)力流程等；后者主要涵蓋責(zé)任崗位、事項、確責(zé)和追責(zé)情形等。最后，打造政府運行權(quán)力流程的標(biāo)準(zhǔn)化。梳理權(quán)責(zé)清單內(nèi)所有權(quán)力事項，并完成對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)化運行流程圖的制作，規(guī)范化權(quán)力運行與操作過程，達(dá)到能夠查詢權(quán)力運行的所有環(huán)節(jié)，能夠控制整個流程，能夠有效落實責(zé)任確定和追責(zé)，使流程的標(biāo)準(zhǔn)化真正得以實現(xiàn)。

（二）推進(jìn)制度體系建設(shè)，實現(xiàn)權(quán)力運行制度有效發(fā)揮

第一，完善部門職責(zé)與職位權(quán)責(zé)體系。黨政機構(gòu)改革完成后，要以此為基礎(chǔ)對政府部門職能和具體的崗位責(zé)任進(jìn)行調(diào)整改變，這也是權(quán)責(zé)清單制度調(diào)整的應(yīng)有內(nèi)容，通過這種調(diào)整確保機構(gòu)改革過程中的行政權(quán)力全覆蓋，職能職權(quán)全覆蓋，責(zé)任承擔(dān)全覆蓋，不存在責(zé)任真空。其中新設(shè)立的部門需要對職能分工、重要責(zé)任、崗位職責(zé)、責(zé)任確立和追責(zé)等進(jìn)行重新梳理，確保權(quán)責(zé)的對應(yīng)統(tǒng)一，實現(xiàn)權(quán)責(zé)清單治理體系的一體化、標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)化，實現(xiàn)不同部門之間“三定”方案的有效銜接。除此以外，不同部門間的職責(zé)權(quán)限必須明確，避免權(quán)責(zé)混淆導(dǎo)致相互推脫扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。梳理部門權(quán)力和責(zé)任事項時，對有關(guān)法律法規(guī)的比較和深入分析要重點關(guān)注，要確保以權(quán)責(zé)明確為基礎(chǔ)，從源頭上實現(xiàn)執(zhí)法矛盾或沖突的有效規(guī)避。

第二，明確權(quán)責(zé)清單對應(yīng)職位要求。若權(quán)責(zé)清單的運行過程只是針對權(quán)力事項及其法律依據(jù)，沒有涵蓋行使權(quán)力的公共職位、相應(yīng)人員等方面，則權(quán)力運行的有效性和正確性將很難得到保證。所以，權(quán)責(zé)清單治理需要將個人和職位權(quán)責(zé)也包含在內(nèi)，實現(xiàn)權(quán)力、能力、素質(zhì)、責(zé)任、職位與權(quán)力履行者相互匹配，保證所有權(quán)力均與其職位相對應(yīng)。對于職位權(quán)責(zé)清單來說，對一把手和分管領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)責(zé)清單進(jìn)行規(guī)范是核心，要確保重要權(quán)力行使是嚴(yán)格按照法律法規(guī)執(zhí)行的，同時確保能夠追責(zé)。另外，對權(quán)力執(zhí)行中對應(yīng)的職位資質(zhì)要求，必須有詳細(xì)明確的規(guī)定，保證所有干部和工作人員都是在資格和素質(zhì)等方面符合規(guī)定的基礎(chǔ)上行使權(quán)力的。特別是對于技術(shù)性權(quán)力的行使崗位而言，要確保其崗位人員是具備相應(yīng)技術(shù)能力資格的專業(yè)人員。

第三，實現(xiàn)行政權(quán)責(zé)一體化制定。清單中的權(quán)力與責(zé)任應(yīng)當(dāng)相互對應(yīng)，二者需要互相配合，作為權(quán)責(zé)清單的基本原則，協(xié)同構(gòu)成地方政府職能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵制度載體。首先，基于權(quán)力清單對所有行政權(quán)力相應(yīng)的責(zé)任事項依法確定，保證所有責(zé)任精細(xì)化分配，并且問責(zé)依據(jù)、事項以及追責(zé)和免責(zé)等情形要依法確定，以責(zé)任清單對政府履職監(jiān)督檢查力度進(jìn)行強化。其次，在對權(quán)責(zé)清單進(jìn)行調(diào)整修訂時，確保同一事項的權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行同步調(diào)整。以政府放管服改革進(jìn)度為依據(jù)，對責(zé)任和權(quán)力清單進(jìn)行調(diào)節(jié)，使二者的界限和定位都更加清晰明確，更好的梳理政府與社會、市場之間的關(guān)系，通過明確的治理原則來引導(dǎo)政府、企業(yè)與社會組織，促使政府更徹底的履行在社會治理、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及公共服務(wù)等方面的職能。最后，完成“權(quán)調(diào)責(zé)變、同步聯(lián)動”機制的構(gòu)建。在調(diào)整權(quán)力事項的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)責(zé)任與追責(zé)主體以及責(zé)任承擔(dān)者的更新。保障權(quán)力有效執(zhí)行，各主體履行相應(yīng)職責(zé)、承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，確保權(quán)責(zé)清單總體效能的充分發(fā)揮。

第四，健全優(yōu)化清單制度動態(tài)調(diào)節(jié)機制。當(dāng)今社會，盡管社會自治發(fā)揮作用的空間越來越大，但政府仍要面對并解決多種類型的公共問題，這些問題的不斷改變還會引發(fā)社會治理重心隨之改變，權(quán)責(zé)清單制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這種變化。首先，編制相應(yīng)的政府權(quán)責(zé)清單動態(tài)管理方案，應(yīng)當(dāng)涵蓋但不限于動態(tài)調(diào)整的時間、主體、幅度以及具體方法，還要對動態(tài)調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)予以明確。還要定時集中地對權(quán)責(zé)清單進(jìn)行調(diào)整，并結(jié)合具體情況對不足與問題進(jìn)行改進(jìn)，使計劃調(diào)整與動態(tài)調(diào)整有效結(jié)合。其次，動態(tài)調(diào)整的合法性必須高度重視。政府實際的治理過程，必須以法律規(guī)定的立改廢釋為依據(jù)，實時性調(diào)整權(quán)責(zé)清單，避免法律規(guī)定與落實權(quán)責(zé)清單制度過程出現(xiàn)矛盾。

（三）推進(jìn)公共權(quán)力公開透明行使，實現(xiàn)權(quán)力運行公開為民

第一，以權(quán)責(zé)清單為核心建立制度體系。以行政審批制度改革為前提，對行政許可清單管理制度進(jìn)行落實，不在清單范圍內(nèi)的不允許以備案、確定、登記、規(guī)劃和檢查監(jiān)督等理由審批。建立健全政務(wù)服務(wù)清單制度，使公共服務(wù)需求不斷得到滿足。加快各級政府特別是基層政務(wù)數(shù)字化信息化建設(shè)，促進(jìn)跨層級、跨部門和跨區(qū)域信息的開放化與共享化。推動旅游休閑、農(nóng)業(yè)水利、國土資源、交通民政等領(lǐng)域的智能化政府體系構(gòu)建，強化公開透明行使政府權(quán)力的智慧政府建設(shè)。除涉密事項外，公開透明化政府權(quán)責(zé)清單，公開辦理時間限制與流程，并采取電子監(jiān)察系統(tǒng)實時在線的監(jiān)督。建立法治政府、政府績效評估和權(quán)責(zé)清單治理的一體化報告等相關(guān)制度，并保證其公開化和透明化。各級政府對于建立法治政府和權(quán)責(zé)清單治理情況的年度報告要逐級上報，同時向全社會公布，編制制度執(zhí)行情況年度白皮書并不斷優(yōu)化。

第二，實現(xiàn)權(quán)責(zé)清單對行政權(quán)力的全覆蓋。必須系統(tǒng)化設(shè)計權(quán)責(zé)清單制度，確保全面覆蓋全部公共部門。首先，要賦予地方更多自主權(quán)。使省市縣鄉(xiāng)權(quán)責(zé)清單制度實現(xiàn)統(tǒng)一化制定運行，并規(guī)范屬地管理事項，與上級政府部門明確配合責(zé)任清單。其次，要覆蓋權(quán)力的核心環(huán)節(jié)。行政權(quán)力的內(nèi)容具體包含監(jiān)管監(jiān)督權(quán)力、執(zhí)行執(zhí)法權(quán)力、決策權(quán)等等，其中最核心的是決策權(quán)，對行政行為的方向起到?jīng)Q定性作用，因此要優(yōu)先進(jìn)行規(guī)范和管理。權(quán)責(zé)清單要保證行政決策的科學(xué)性水平提升和民主性加強，同時對決策的主體權(quán)限依法進(jìn)行管理并規(guī)范，對重要決策流程和規(guī)則進(jìn)行健全優(yōu)化，實現(xiàn)決策效率和質(zhì)量的提升。目前，部分省份的權(quán)責(zé)清單，已經(jīng)開始對權(quán)力決策和流程進(jìn)行規(guī)范化管理，完成干部任免權(quán)和重大事項決策權(quán)等執(zhí)行流程的制定，實現(xiàn)“三重一大”事項集中決策制度的健全與優(yōu)化，構(gòu)成“集中領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的決策權(quán)運行體制。

第三，優(yōu)化美好生活權(quán)責(zé)清單制度。著眼于政府職能體系的健全和優(yōu)化，保證政府在生態(tài)管理、公共服務(wù)、社會治理、市場監(jiān)督以及宏觀調(diào)控等方面職能的高效全面發(fā)揮。要對宏觀調(diào)控制度體系進(jìn)行健全和優(yōu)化，增強市場監(jiān)管力度，提升監(jiān)管權(quán)責(zé)清單的嚴(yán)格性。在滿足人民對美好生活需要的基礎(chǔ)上對公共服務(wù)體系進(jìn)行健全和優(yōu)化，促進(jìn)公共服務(wù)的科技性和均等化水平的提高，特別是要保障公共服務(wù)清單的不斷優(yōu)化。另外，要加強工作責(zé)任制，把黨和國家的重要決策部署及時準(zhǔn)確的細(xì)化并體現(xiàn)到政府權(quán)責(zé)清單中來。

四是完善權(quán)責(zé)清單制度的監(jiān)督問責(zé)機制。為防止權(quán)責(zé)清單成為紙面上的權(quán)力，需要建立讓權(quán)責(zé)清單“動起來”和“用起來”的工作機制。監(jiān)督問責(zé)機制的高效落實，能夠確保政府嚴(yán)格以權(quán)責(zé)清單流程與事項為基礎(chǔ)，依法行使職權(quán)，同時承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，這有利于維護(hù)權(quán)責(zé)清單制度的權(quán)威性和規(guī)范性。首先，擔(dān)責(zé)與追責(zé)主體必須確立。界定并制約政府與部門權(quán)力，是權(quán)責(zé)清單制度一個很重要的目的。制約權(quán)力的前提，就是對擔(dān)責(zé)與追責(zé)主體進(jìn)行確定。編制權(quán)責(zé)清單的部門在具體制定時，必須以有關(guān)法律法規(guī)為基礎(chǔ)，對擔(dān)責(zé)與追責(zé)主體進(jìn)行明確，避免主體欠缺。其次，加強政務(wù)服務(wù)進(jìn)度與流程的可視化。要以可視化工作流程為基礎(chǔ)，借助政府線上辦公平臺，以公開透明的權(quán)責(zé)清單為前提，完成行政相對人辦理進(jìn)展和具體流程的查詢。同時，以政府信息公開為基礎(chǔ)，實現(xiàn)行政相對人與外部監(jiān)督主體的有效監(jiān)督。最后，提升監(jiān)督問責(zé)體系的制度化水平。監(jiān)督問責(zé)必須在健全的制度體系基礎(chǔ)上才能保證高效性，要對行政問責(zé)依據(jù)進(jìn)行及時整理，完成權(quán)力監(jiān)督流程的編制，對關(guān)鍵監(jiān)督流程進(jìn)行公開，對問責(zé)指導(dǎo)性案例進(jìn)行公示，構(gòu)建監(jiān)督問責(zé)制度體制，實現(xiàn)對清單制度監(jiān)督問責(zé)的常態(tài)化和制度化。

〔注 釋〕

①2005年1月，河北省紀(jì)委發(fā)布了《關(guān)于開展推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》，明確提出由河北省三個試點單位（邯鄲市人民政府、省商務(wù)廳、省國土資源廳）對本單位所擁有的各項行政權(quán)力進(jìn)行全面認(rèn)真的清理。

②即權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單、部門專項資金管理清單和政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。

③“三定”規(guī)定在性質(zhì)上是規(guī)范性文件，最初是從文件內(nèi)容的角度稱為“三定”方案，1998年國務(wù)院機構(gòu)改革時從文件形式的角度改稱為“三定”規(guī)定，主要是界定部門職責(zé)、規(guī)定內(nèi)設(shè)機構(gòu)、核定人員編制。