整體智治視角下地方政府?dāng)?shù)字治理實(shí)踐特征與優(yōu)化進(jìn)路
——基于山西省政府“五個(gè)一”數(shù)字治理建設(shè)的案例分析

趙麗英，白 彬

（山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，太原 030006）

數(shù)字治理是現(xiàn)代社會(huì)以數(shù)字技術(shù)、信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為基礎(chǔ)，驅(qū)動(dòng)政府治理轉(zhuǎn)型的新型治理方式〔1〕。黨的十九屆五中全會(huì)中提出“加強(qiáng)數(shù)字社會(huì)、數(shù)字政府，提升公共服務(wù)、社會(huì)治理等數(shù)字化智能化水平”，對推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中政府的工作提出了重要要求。2022年6月，國務(wù)院印發(fā)了《加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求創(chuàng)新政府治理理念和方式、形成數(shù)字治理新格局。由此，政府治理有“數(shù)”已成為時(shí)代之新向度。山西省在加快政府?dāng)?shù)字化發(fā)展的背景下，邁出了政府?dāng)?shù)字治理的改革步伐。依托“五個(gè)一”治理架構(gòu)，廣泛運(yùn)用數(shù)字技術(shù)，激活政府?dāng)?shù)據(jù)資源，聯(lián)動(dòng)多元治理主體，塑造出地方政府?dāng)?shù)字治理轉(zhuǎn)型新樣板。本文綜合山西省政府?dāng)?shù)字治理建設(shè)中的實(shí)踐舉措和動(dòng)態(tài)特征，探索地方政府?dāng)?shù)字治理走向“整體智治”的創(chuàng)新進(jìn)路。

一、山西省政府“五個(gè)一”數(shù)字治理歷程

數(shù)字治理具有與傳統(tǒng)的治理體系不同的治理格局和特征〔2〕。立足于我國數(shù)字化發(fā)展背景，山西省深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，以“五個(gè)一”總體要求為導(dǎo)向，全力打造數(shù)字治理轉(zhuǎn)型“山西樣板”，依照《山西省政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)用管理辦法》《山西省加快數(shù)字政府建設(shè)實(shí)施方案》等文件，對政府服務(wù)理念和治理方式進(jìn)行改革創(chuàng)新，建成了一批具有山西特色的數(shù)字政府應(yīng)用平臺，為加快推進(jìn)數(shù)字治理轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。縱觀山西省“五個(gè)一”數(shù)字治理歷程，可分為夯實(shí)基礎(chǔ)建設(shè)、全面深化建設(shè)、優(yōu)化提升建設(shè)三個(gè)發(fā)展階段。

（一）夯實(shí)基礎(chǔ)建設(shè)階段（2019.6—2020.5）

2019年，山西省首次提出了“五個(gè)一”數(shù)字治理改革思路和要求，即以“一朵云、一張網(wǎng)、一平臺、一系統(tǒng)、一城墻”五方面為統(tǒng)領(lǐng)，形成山西省數(shù)字政府建設(shè)格局。隨后，當(dāng)年《政府工作報(bào)告》強(qiáng)調(diào)按照“五個(gè)一”思路和要求加快構(gòu)建數(shù)字政府。2019年12月省政府印發(fā)了《山西省加快數(shù)字政府建設(shè)實(shí)施方案》，圍繞夯實(shí)“五個(gè)一”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快提升政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平展開工作。在此階段，全省各地市開始積極探索，“一網(wǎng)通辦”政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的梳理工作在全省開展。初步建成政務(wù)數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)統(tǒng)一的一體化政務(wù)平臺，完善政務(wù)門戶網(wǎng)站，分步推進(jìn)網(wǎng)上辦事、政務(wù)公開等政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)，提高政府?dāng)?shù)字治理水平。

（二）全面深化建設(shè)階段（2020.6—2021.5）

山西省在政府?dāng)?shù)字治理進(jìn)程中嚴(yán)格遵照“五個(gè)一”總體要求展開行動(dòng)，通過赴上海、深圳、杭州、嘉興等先進(jìn)城市考察學(xué)習(xí)，組織信息化建設(shè)方面專家學(xué)者研討，奮力彌補(bǔ)山西數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后造成的短板弱項(xiàng)，地方政府?dāng)?shù)字治理改革初現(xiàn)成效。2020年12月省政府以《山西省數(shù)字政府建設(shè)規(guī)劃（2020—2022年）》為主要指導(dǎo)文件，繼續(xù)以“五個(gè)一”總體要求為架構(gòu)，積極探索全省范圍內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、5G融合、人工智能等新興數(shù)字技術(shù)與政府治理深度融合路徑。同時(shí)，構(gòu)建了數(shù)字政府“六大支撐體系”與覆蓋社會(huì)治理、公共服務(wù)、政務(wù)服務(wù)、市場監(jiān)管、生態(tài)保護(hù)、鄉(xiāng)村振興等多方面的“十大創(chuàng)新應(yīng)用”。通過省政府信息管理局、數(shù)字政府建設(shè)運(yùn)營公司和省數(shù)字政務(wù)服務(wù)中心構(gòu)成的“品字形”組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)政府信息化建設(shè)，承擔(dān)政務(wù)信息化系統(tǒng)的開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)維等任務(wù)以及決策和智力支持工作。2021年1月，省政府頒布實(shí)施《山西省政務(wù)數(shù)據(jù)管理與應(yīng)用辦法》，促進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放，提高全省社會(huì)治理和公共服務(wù)水平。2021年底初步完成政務(wù)云平臺建設(shè)，完善山西省各市政務(wù)云平臺的對接與管理工作。

（三）優(yōu)化提升建設(shè)階段（2021.6—2022.10）

2021年山西省政府印發(fā)《山西省“十四五”政府治理能力現(xiàn)代化規(guī)劃》，對政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)作出進(jìn)一步要求，特別強(qiáng)調(diào)以服務(wù)政府和數(shù)字政府促進(jìn)營商環(huán)境改善和政務(wù)服務(wù)效能的提升。2022年1月推出《山西省加快5G融合應(yīng)用實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)以政府為引導(dǎo)，將5G與數(shù)字治理深度融合創(chuàng)新，探索數(shù)字政府、智慧社區(qū)、智慧醫(yī)療等領(lǐng)域的治理創(chuàng)新，推進(jìn)社會(huì)各領(lǐng)域的數(shù)字智能升級、轉(zhuǎn)型。截至目前，山西省11個(gè)市級政務(wù)云全部實(shí)現(xiàn)與省政務(wù)云對接打通，全省“1+N”的云基礎(chǔ)架構(gòu)已經(jīng)形成。省直90%以上，地市平均80%以上實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)業(yè)務(wù)“全程網(wǎng)辦”與“一網(wǎng)通辦”，184項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“跨省通辦”〔3〕。12345政務(wù)熱線與全省一體化政務(wù)服務(wù)平臺及其他相關(guān)政務(wù)服務(wù)實(shí)現(xiàn)全面對接，“三晉通”政務(wù)服務(wù)移動(dòng)端得到廣泛推行應(yīng)用，同時(shí)打造具備AI引導(dǎo)、遠(yuǎn)程辦理、便民繳費(fèi)、疫情防控等服務(wù)功能的網(wǎng)上智慧政務(wù)大廳，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)“掌上辦”“智能辦”。此外，山西省持續(xù)推進(jìn)多元主體合作共治，2021年7月以來，山西聯(lián)通各城區(qū)分公司與政府相關(guān)部門共同推進(jìn)智慧治理建設(shè)，進(jìn)一步發(fā)揮政府?dāng)?shù)字服務(wù)效能；2022年4月開始省政府與山西數(shù)字政府運(yùn)營有限公司在平臺建設(shè)、業(yè)務(wù)智能應(yīng)用等方面開展全面合作，加快推進(jìn)政務(wù)信息化轉(zhuǎn)型。這一階段，山西省政府?dāng)?shù)字治理從數(shù)字化政府轉(zhuǎn)型逐步向智治化政府轉(zhuǎn)型升級，從技術(shù)工具治理邏輯向整體協(xié)同、開放共治的治理邏輯轉(zhuǎn)變〔4〕，確立了山西省在中部地區(qū)政府?dāng)?shù)字治理轉(zhuǎn)型中的優(yōu)勢地位。

二、山西省政府“五個(gè)一”數(shù)字治理實(shí)踐特征

通過考察山西省政府“五個(gè)一”數(shù)字治理改革的發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)其顯現(xiàn)出與該地區(qū)特色和當(dāng)前時(shí)代特征相適配的實(shí)踐特征。

（一）服務(wù)民需特征

山西省政府在數(shù)字治理改革進(jìn)程中始終彰顯出“為民服務(wù)”和“以人為本”的價(jià)值理念，具體表現(xiàn)在治理目標(biāo)、治理行為和治理對象三個(gè)維度。其一，治理目標(biāo)由關(guān)注“提高治理效率”轉(zhuǎn)為關(guān)注“提升服務(wù)效能”。山西省關(guān)注基于互聯(lián)網(wǎng)的公共服務(wù)普惠價(jià)值，開展公共服務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用建設(shè)，實(shí)現(xiàn)面向全民的智慧化教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社保、社區(qū)等公共服務(wù)，推動(dòng)社會(huì)公共服務(wù)數(shù)據(jù)共享、提升繳費(fèi)便利度等做法受到中央的通報(bào)表揚(yáng)。其二，治理行為由“被動(dòng)接受”轉(zhuǎn)為“主動(dòng)服務(wù)”。山西省以互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與云計(jì)算技術(shù)為依托，通過推進(jìn)一體化政務(wù)服務(wù)平臺的統(tǒng)一建設(shè)，加速“一網(wǎng)通辦”政務(wù)工作，做到提前預(yù)測、主動(dòng)感知公民對政務(wù)服務(wù)的需求。以公民滿意度作為衡量政府治理水平質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，全面深化推進(jìn)“13710”工作制度和“12345”熱線平臺，通過解答公眾咨詢、接受訴求事項(xiàng)辦理，以此調(diào)整服務(wù)的內(nèi)容與方式。其三，治理對象由“普適范圍”向“特需范圍”聚焦。山西省在數(shù)字治理實(shí)踐中進(jìn)一步拓展政務(wù)服務(wù)范圍與功能，增強(qiáng)政務(wù)服務(wù)大廳智慧能力與服務(wù)水平，對接特需群體、弱勢群體的需求，推動(dòng)老年人、殘障人士享受智能化政務(wù)服務(wù)，優(yōu)化中老年群體政務(wù)高頻服務(wù)便捷辦理，以5G為支撐推進(jìn)老舊小區(qū)改造，開展互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用適老化專項(xiàng)改造行動(dòng)等。

（二）精敏高效特征

3年來，山西省重點(diǎn)加強(qiáng)數(shù)字治理工作頂層設(shè)計(jì)和整體統(tǒng)籌，對功能重疊、交叉的碎片化運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行整合，在此將其機(jī)制特征概括為“精敏高效性運(yùn)作”，包括治理內(nèi)容的精準(zhǔn)性、治理主體協(xié)作的高效性、治理手段的敏捷性等。其一，治理內(nèi)容的精準(zhǔn)性。省新基建領(lǐng)導(dǎo)小組拓展了應(yīng)急管理、數(shù)字城管、智慧交通、疫情防控等不同領(lǐng)域的智慧化服務(wù)功能，積極以5G融合應(yīng)用統(tǒng)籌推進(jìn)工作機(jī)制中人臉識別、行為判別、移動(dòng)追蹤等功能，有效提升政府對公共服務(wù)與公民需求的精準(zhǔn)識別能力。其二，治理主體協(xié)同的高效性。“OA協(xié)同辦公平臺”“晉政通APP”“領(lǐng)導(dǎo)駕駛艙”指揮平臺等移動(dòng)辦公平臺的建立，使全省各市縣人民政府、省直相關(guān)部門各主體間業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)順暢高效協(xié)同，大幅提高政府跨部門、跨地域的業(yè)務(wù)處理效率。其三，治理手段的敏捷性。這一點(diǎn)主要體現(xiàn)在政務(wù)數(shù)據(jù)功能和風(fēng)險(xiǎn)識別的發(fā)揮上。山西省政府根據(jù)全省“一朵云”的要求，構(gòu)建了統(tǒng)一管理的數(shù)據(jù)管理綜合平臺，整合匯聚國家、省、市級多維政務(wù)數(shù)據(jù)。在應(yīng)急指揮、宏觀調(diào)控、13710、政務(wù)服務(wù)、城市管理、社會(huì)民生等方面實(shí)現(xiàn)了重要數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，筑牢疫情精準(zhǔn)防控電子圍欄，能夠?qū)Ξ?dāng)前復(fù)雜社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行靈活敏捷的識別分析，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)對能力。

三、走向整體智治：地方政府?dāng)?shù)字治理優(yōu)化進(jìn)路

“整體智治”是數(shù)字時(shí)代公共管理領(lǐng)域治理的新興視角，推動(dòng)各治理主體之間實(shí)現(xiàn)高效協(xié)調(diào)，提升公共治理工作的有效性、精準(zhǔn)性〔5〕。其內(nèi)涵主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：理念層面強(qiáng)調(diào)以人為本，技術(shù)層面強(qiáng)調(diào)通過高效運(yùn)用新型數(shù)字技術(shù)實(shí)現(xiàn)智慧治理，組織層面強(qiáng)調(diào)對政府外的其他治理主體進(jìn)行賦權(quán)〔6〕?；诖艘暯窍碌胤秸臄?shù)字治理工作不應(yīng)簡單關(guān)注數(shù)字技術(shù)水平的提升，更重要的是基于價(jià)值耦合、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與機(jī)制轉(zhuǎn)型的數(shù)字治理模式創(chuàng)新。因此，本文從理念價(jià)值、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制三個(gè)層面出發(fā)，建構(gòu)出整體智治視角下地方政府?dāng)?shù)字治理的“價(jià)值—結(jié)構(gòu)—機(jī)制”理論框架，提出地方政府?dāng)?shù)字治理破除數(shù)字藩籬，實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新發(fā)展的優(yōu)化進(jìn)路。

（一）重視民眾需求回應(yīng)，樹立以人為本價(jià)值理念

以民眾需求為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)、高效的政府治理是整體智治的核心目標(biāo)〔7〕。地方政府在數(shù)字治理過程中，要重視民眾需求回應(yīng)，樹立以人為本的價(jià)值理念。首先，在數(shù)字治理工作不斷得到突破進(jìn)展的同時(shí)，地方政府要加快將民眾滿意度納入政府?dāng)?shù)字治理的績效考核中，逐步開放政務(wù)信息、行政決策信息，主動(dòng)接受民主監(jiān)督，為民眾提供更多數(shù)據(jù)共享和信息編輯的渠道，開展常態(tài)化數(shù)字治理效能評估。其次，要積極化解弱勢群體中存在的“數(shù)字鴻溝”桎梏，通過“中心—周邊”型的水波式擴(kuò)散，增強(qiáng)數(shù)字技術(shù)對全體民眾的可及性，消除觸達(dá)網(wǎng)絡(luò)機(jī)會(huì)的不平等，如為老年人、殘疾人、視障人群以及閱讀能力不足的群體等，開發(fā)設(shè)計(jì)更加友好的智能政務(wù)應(yīng)用與服務(wù)。最后，可以借鑒敏捷治理思路，以快速感知和靈活響應(yīng)的行動(dòng)回應(yīng)復(fù)雜的外部環(huán)境與需求變化，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對民眾個(gè)性化需求進(jìn)行即時(shí)和可視化的觀測，促使政府工作人員既能快速靈活應(yīng)對外部環(huán)境變化，又能保證治理效果，實(shí)現(xiàn)效率質(zhì)量雙優(yōu)〔8〕。

（二）發(fā)揮政府主導(dǎo)力量，優(yōu)化多元協(xié)同智治結(jié)構(gòu)

整體智治強(qiáng)調(diào)多元主體間的功能性互補(bǔ)、整體性整合和系統(tǒng)性協(xié)同〔9〕?！皡f(xié)作共治、互惠共贏、互動(dòng)回應(yīng)”的多元協(xié)同智治結(jié)構(gòu)，能夠保障政府在面對難以預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜情境時(shí)，提高自身適應(yīng)性，有效規(guī)避治理風(fēng)險(xiǎn)〔10〕。首先，要發(fā)揮政府主導(dǎo)力量，保證數(shù)字治理方向與政治方向穩(wěn)定一致、政策行動(dòng)要求清晰、政府內(nèi)部治理責(zé)任明確。同時(shí)，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)企業(yè)、公民等政府外部主體的治理參與，以保證公民、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)、社區(qū)等能夠通過合理暢通渠道與公共平臺反映訴求、參與政府事務(wù)的共同治理。其次，地方政府要建立便利公民跨地區(qū)、跨領(lǐng)域?qū)崟r(shí)表達(dá)需求、參與治理的渠道與平臺，培育政府與政府、政府與企業(yè)、政府與公民間的信任，重視提高不同地區(qū)、年齡、職業(yè)、受教育程度的公民參與政府治理的能力，有效發(fā)揮地方政府濡化功能，提高多元主體主動(dòng)參與治理的積極性與自發(fā)性。最后，面對復(fù)雜多變的外部環(huán)境，各地政府還須廣泛吸納多元治理主體力量介入，如各領(lǐng)域的專業(yè)學(xué)者、新興產(chǎn)業(yè)主體等，建立良好的互動(dòng)關(guān)系，尋找合作共贏的方式，實(shí)現(xiàn)多元協(xié)作、整體智治的數(shù)字治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。

（三）加快數(shù)字資源整合，推進(jìn)跨域合作機(jī)制轉(zhuǎn)型

“十四五”規(guī)劃綱要要求政府在內(nèi)部系統(tǒng)整合政務(wù)信息和重要治理數(shù)據(jù)，也鼓勵(lì)以開放公共數(shù)據(jù)資源的方式，深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用。地方政府應(yīng)當(dāng)逐步由單線性數(shù)字治理向協(xié)同性數(shù)字治理轉(zhuǎn)變，推進(jìn)數(shù)字治理機(jī)制整體性、智慧性、敏捷性轉(zhuǎn)型。其一，各地要以省級政務(wù)云為統(tǒng)領(lǐng)，將實(shí)時(shí)性、動(dòng)態(tài)性的政務(wù)信息、數(shù)據(jù)資源整合公開至一體化政務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域、層級的政務(wù)信息數(shù)據(jù)同源并保持同步更新，提高政府業(yè)務(wù)一致性與整體性，避免碎片化信息重疊、缺失造成的信息失真。其二，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力、物力、人力資源相對匱乏，地域間的優(yōu)勢資源集成程度與利用效率較低的狀況下，健全各地域政府資源整合和跨域合作機(jī)制，加強(qiáng)各類數(shù)字資源、業(yè)務(wù)的開放與共享，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)與合作共贏和共同發(fā)展。其三，地方政府要將問題導(dǎo)向的治理機(jī)制轉(zhuǎn)為構(gòu)建靈活導(dǎo)向的治理機(jī)制，即在治理實(shí)踐中以可及時(shí)調(diào)整的彈性治理機(jī)制應(yīng)對復(fù)雜多變的治理難題〔11〕，使機(jī)制在快速迭代中得到不斷優(yōu)化，減少不可預(yù)期的外界變化帶來的治理風(fēng)險(xiǎn)。

總之，地方政府在數(shù)字治理轉(zhuǎn)型過程中要以民眾需求為價(jià)值引領(lǐng)，促進(jìn)治理結(jié)構(gòu)向政府主導(dǎo)的多元協(xié)同智治結(jié)構(gòu)邁進(jìn)，帶動(dòng)靈活、彈性的治理機(jī)制整合轉(zhuǎn)型，彌補(bǔ)欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)羸弱、公民信息素養(yǎng)發(fā)展不均衡、數(shù)字鴻溝等短板，結(jié)合本地實(shí)際加快地域性、前瞻性與現(xiàn)實(shí)性融合的特色數(shù)字治理路徑創(chuàng)新。通過價(jià)值理念、組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制的有機(jī)互動(dòng)，構(gòu)建三者共生性合作秩序，驅(qū)動(dòng)地方政府?dāng)?shù)字治理向整體化、智慧化、敏捷化轉(zhuǎn)型，構(gòu)建整體智治的政府治理圖景。