社會(huì)交換范式下的財(cái)政-行政協(xié)調(diào)：框架建構(gòu)和層級(jí)分解

趙國(guó)欽 查涵文

內(nèi)容提要：系統(tǒng)觀下的公共財(cái)政和公共行政協(xié)調(diào)問題久被忽視，并在現(xiàn)實(shí)中誘發(fā)了無(wú)效改革、低效資源配置和缺乏回應(yīng)性的公共服務(wù)供給等一系列問題。財(cái)政本質(zhì)的社會(huì)交換過(guò)程理論及其邏輯框架創(chuàng)建了公共財(cái)政和公共行政間的清晰關(guān)聯(lián)。在社會(huì)交換范式下，以財(cái)政分離和民主授權(quán)為邏輯起點(diǎn)的交換鏈條中，以預(yù)算為核心工具的財(cái)政-行政充分協(xié)調(diào)可以有效提供控制共用資源池問題、代理問題和信息缺陷問題及其負(fù)面后果的手段，并推動(dòng)社會(huì)交換關(guān)系的互惠化。在共用資源池問題中，基于預(yù)算成果的贊同和基于預(yù)算過(guò)程的授權(quán)與契約，直接回應(yīng)外部性問題；在代理問題中，預(yù)算授權(quán)質(zhì)量的提升和完整有效的受托責(zé)任框架，可以有效防范代理人行為變異風(fēng)險(xiǎn)；在信息缺陷問題中，基于成果的監(jiān)督和透明度建設(shè)為公民參與提供路徑。面對(duì)中國(guó)實(shí)際問題，亟待推動(dòng)“三支柱”改革議程：促進(jìn)行政權(quán)力和財(cái)政權(quán)力的優(yōu)化配置；強(qiáng)化整體預(yù)算觀和預(yù)算程序可問責(zé)性，并將資源分配的基礎(chǔ)從組織轉(zhuǎn)向功能；提高預(yù)算透明度并拓展參與路徑。

隨著財(cái)稅體制改革邁入“深水區(qū)”，如何實(shí)現(xiàn)財(cái)稅改革內(nèi)部議程的協(xié)同和互補(bǔ)，特別是如何實(shí)現(xiàn)財(cái)稅改革與行政改革的聯(lián)動(dòng)，以及實(shí)際工作中的財(cái)政和行政協(xié)調(diào)配合，已然成為亟待解決的重大理論與實(shí)踐問題。從財(cái)政和行政的關(guān)系來(lái)看，一方面，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)政制度是國(guó)家治理框架中所有制度要素的基礎(chǔ)。在政府內(nèi)部治理過(guò)程中，財(cái)政制度和財(cái)政資源配置作為耦合器調(diào)節(jié)和協(xié)同政府和部門之間的關(guān)系，推動(dòng)政府治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另一方面，行政部門是政府治理的心臟（羅森布魯姆、克拉夫丘克，2009），現(xiàn)代行政部門擁有廣泛權(quán)力、控制著規(guī)模龐大的資源且承擔(dān)重大治理責(zé)任，考慮到財(cái)政資源在行政部門的權(quán)力和資源清單中的重要角色，行政治理可被認(rèn)為是行政部門運(yùn)用財(cái)政資源促進(jìn)政府治理目標(biāo)的行動(dòng)（王雍君，2015）。因此，財(cái)政過(guò)程和行政過(guò)程在政府的資源配置和權(quán)力架構(gòu)體系中形成互動(dòng)，財(cái)政-行政的充分協(xié)調(diào)，即在政府內(nèi)部合理規(guī)劃并適配行政權(quán)力和財(cái)政資源，構(gòu)成了政府追求善治目標(biāo)的基礎(chǔ)。

過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間中，無(wú)論學(xué)者還是政策制定者都傾向在系統(tǒng)觀引導(dǎo)下分析和討論財(cái)政-行政協(xié)調(diào)問題，即通過(guò)尋求彌合短板和優(yōu)化關(guān)聯(lián)方式的方法追求“1+1＞2”的整體效果，以消除“碎片化”問題。這些討論建立和優(yōu)化了財(cái)政和行政的關(guān)系，但是也不可避免地模塊化般限定了財(cái)政和行政的治理定位，忽略了財(cái)政-行政動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)過(guò)程中治理要素相互嵌套的可能。

以交換范式為代表的過(guò)程理論提供并豐富了財(cái)政-行政協(xié)調(diào)的可能切入路徑，拓展了關(guān)于協(xié)調(diào)優(yōu)化的討論空間。以此為背景，本文嘗試梳理財(cái)政和行政領(lǐng)域社會(huì)交換范式的演進(jìn)和交融，在善治目標(biāo)指引下，以突破社會(huì)交換過(guò)程中的三重困境為邏輯基礎(chǔ)，建立兩者協(xié)調(diào)的分析框架，并結(jié)合層級(jí)交換過(guò)程討論財(cái)政和行政協(xié)調(diào)在現(xiàn)實(shí)世界中的改革議程設(shè)計(jì)。

一、財(cái)政本質(zhì)的社會(huì)交換：文獻(xiàn)回顧

人類的理性和偏好是理解社會(huì)過(guò)程的起點(diǎn)，并且人類長(zhǎng)期理性中的利他動(dòng)機(jī)可部分解釋個(gè)體之間的互惠合作，而互惠合作過(guò)程中所產(chǎn)生的群體偏愛（in-group favoritism）（Axelrod and Hammond，2003）創(chuàng)設(shè)了基于個(gè)體身份標(biāo)簽的個(gè)體和群體互動(dòng)的討論空間。如果將個(gè)體和集體的交換的觀察尺度放大到國(guó)家層面，交換的復(fù)雜性推動(dòng)政府作為交換中介地位的確認(rèn)，而如何約束政府正確地履行中介者的責(zé)任則一直以來(lái)都是研究者關(guān)注的重點(diǎn)。在這一問題上，無(wú)論財(cái)政還是行政都發(fā)展出了自身的邏輯。

（一）交換理念在財(cái)政和行政領(lǐng)域的演進(jìn)

從財(cái)政領(lǐng)域來(lái)看，現(xiàn)代稅收被認(rèn)為是“經(jīng)過(guò)納稅人同意把其私有財(cái)產(chǎn)的一部分交由國(guó)家進(jìn)行再分配”（李煒光，2015）的過(guò)程。人民的贊同和國(guó)家所提供的公共產(chǎn)品及服務(wù)形成了一種隱性的交換關(guān)系。隨著公共經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對(duì)于“國(guó)家組織”微觀結(jié)構(gòu)的研究逐漸深入，關(guān)于人民贊同和公共服務(wù)的交換關(guān)系領(lǐng)域逐漸涌現(xiàn)出一致同意原則（Wicksell，1896）、林達(dá)爾均衡（Lindahl，1919）以及公共產(chǎn)品的需求和投票表達(dá)機(jī)制（Bowen，1943）等一系列研究成果。之后，兩位著名財(cái)政學(xué)者卻形成了截然不同的觀點(diǎn)：馬斯格雷夫?qū)⒍愂蘸凸伯a(chǎn)品供給的關(guān)系之間定義為“自愿交換”（Musgrave，1939），而布坎南提出的財(cái)政交換范式（fiscal exchange paradigm）則認(rèn)為不能將政府視為“仁慈的分配者”，應(yīng)強(qiáng)調(diào)憲政層面對(duì)于政府規(guī)模和權(quán)力的限制（Buchanan，1976）。隨后，越來(lái)越多的學(xué)者關(guān)注揭開“交換過(guò)程的黑箱”，以推動(dòng)交易交換的互惠化，也有大量成果在具體的財(cái)政安排領(lǐng)域形成不同維度的探索，比較有代表性的如政府間關(guān)系（Boadway and Shah，2009），政府支出管理（Allen and Tommsai，2001），預(yù)算過(guò)程（von Hagen and Harden，2019）等等。

從行政領(lǐng)域來(lái)看，社會(huì)交換理論的深化推動(dòng)了其與公共行政理論的深度融合。社會(huì)交換理論最初被用于解釋私人領(lǐng)域活動(dòng)，并被定義為“當(dāng)別人做出報(bào)答性反應(yīng)就發(fā)生，當(dāng)別人不再做出報(bào)答性反應(yīng)就停止的行動(dòng)”（Blau，1968）。隨著交換內(nèi)容和交換方式的擴(kuò)展，社會(huì)交換理論也逐步被應(yīng)用于公共領(lǐng)域活動(dòng)的解釋。正如Putnam（1995）所認(rèn)為的，公共領(lǐng)域社會(huì)交換所重視的規(guī)范和共同目標(biāo)是社會(huì)資本的基礎(chǔ)，反過(guò)來(lái)社會(huì)交換的互惠效應(yīng)還會(huì)強(qiáng)化這些規(guī)范和共同目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，以私人部門管理經(jīng)驗(yàn)被引入公共部門為特征的新公共管理運(yùn)動(dòng)，較早地強(qiáng)調(diào)了社會(huì)交換理念在行政過(guò)程中的實(shí)現(xiàn)，即將“公民”視作“顧客”，并提出以“顧客中心”的理念改革政府和重塑行政過(guò)程（Osborne and Gaebler，1992）。當(dāng)然，這樣的改革經(jīng)受著公民貶值淪為服務(wù)被動(dòng)接受者的批評(píng)（Frederickson，1997）。作為延展，Alford（2002）在社會(huì)交換理論的框架下強(qiáng)調(diào)了“顧客模型”中公民身份的多重特征，即社會(huì)交換不僅僅關(guān)注“顧客”的物質(zhì)訴求實(shí)現(xiàn)，而且更關(guān)注“公民”的象征性、社會(huì)性和規(guī)范性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。而后興起的公共價(jià)值管理理論強(qiáng)化了公共價(jià)值的理念，即依賴政治協(xié)商的、集體的偏好表達(dá)，把公民看作“股東”，推動(dòng)公共價(jià)值增值（Bryson and Crosby，2014）。并且，行政領(lǐng)域?qū)τ诠窠粨Q所得的公共價(jià)值內(nèi)涵的研究日益豐富，譬如“大數(shù)據(jù)時(shí)代”的公共價(jià)值（Andrews，2019），疫情風(fēng)險(xiǎn)治理中的公共價(jià)值（Yang，2020）等等。

（二）財(cái)政本質(zhì)的社會(huì)交換：揭示過(guò)程

無(wú)論是財(cái)政交換范式還是行政視域下的社會(huì)交換活動(dòng)，都將公民所付出的資源和其所享受的集體物品相鏈接，并突出強(qiáng)調(diào)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)交換系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)是以回應(yīng)性和價(jià)值增值為邏輯起點(diǎn)。兩者都承認(rèn)社會(huì)交換的復(fù)雜性，但是相對(duì)欠缺對(duì)交換過(guò)程的揭示和建構(gòu)。所幸近年來(lái)社會(huì)科學(xué)研究話語(yǔ)逐漸從宏大敘事轉(zhuǎn)向微觀敘事，一方面研究者不斷修正關(guān)于組織理性的理論假設(shè)基礎(chǔ)，另一方面支持性實(shí)證數(shù)據(jù)和方法的大規(guī)模涌現(xiàn)，使得力圖完整描述和解釋組織決策過(guò)程、資源配置過(guò)程和效應(yīng)的工作成為主流，以結(jié)果鏈模型為代表的機(jī)制分析和以因果推斷為代表的循證理念充分結(jié)合，推動(dòng)了過(guò)程理論的效能釋放。其中比較具有代表性的是王雍君（2022a）提出了財(cái)政本質(zhì)的社會(huì)交換過(guò)程是依據(jù)代價(jià)-手段-目的鏈表達(dá)的“財(cái)政負(fù)荷-集體支出-集體產(chǎn)能-集體產(chǎn)出-合作收益”過(guò)程。四級(jí)社會(huì)交換不僅邏輯化和概念化了從公民所“失”到公民所“得”的過(guò)程，更打破了不同學(xué)科和不同話語(yǔ)體系之間的藩籬，為財(cái)政和行政協(xié)調(diào)優(yōu)化提供了觀測(cè)和解釋的窗口。

二、財(cái)政-行政協(xié)調(diào)的指向：財(cái)政本質(zhì)社會(huì)交換中的三重困境

社會(huì)交換的核心是交換雙方的互惠化和價(jià)值增值，但是財(cái)政本質(zhì)的社會(huì)交換卻面臨著差異化的約束條件。在私人領(lǐng)域，價(jià)格機(jī)制以及由此推演的“用腳投票”可以成為控制中介者行為的工具。引入政府作為中介的個(gè)體和集體的交換過(guò)程中，“公民”和“顧客”有三點(diǎn)明顯的不同：首先，從個(gè)體到集體層面，公民所承受的代價(jià)本身相對(duì)模糊，“搭便車”心理增加了集體一致性同意的難度；其次，從需求到支付的過(guò)程中，完全依公民偏好和意愿確定財(cái)政負(fù)荷規(guī)模和結(jié)構(gòu)的技術(shù)路徑相對(duì)缺失；最后從需求到供給的過(guò)程中，社會(huì)交換的目標(biāo)價(jià)值是多元的，即除消費(fèi)價(jià)值外，還包含差異化的公共價(jià)值。以此為背景，約束社會(huì)交換中介就成為財(cái)政本質(zhì)社會(huì)交換的核心工作。作為政府施政的兩個(gè)重要組成部分，財(cái)政和行政協(xié)調(diào)的核心訴求是構(gòu)建約束政府行為的制度體系，規(guī)避其基于地位不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)從社會(huì)交換的“中介者”滑向交換的“接管者”的風(fēng)險(xiǎn)，即避免個(gè)體和集體雙向交換價(jià)值增值的過(guò)程異化為政府對(duì)雙方利益的侵蝕。

財(cái)政本質(zhì)社會(huì)交換提示，可以通過(guò)推動(dòng)社會(huì)交換關(guān)系互惠化的制度設(shè)計(jì)，推動(dòng)社會(huì)交換規(guī)模和深度的提升。同時(shí)，社會(huì)交換所鏈接的兩端均具有清晰的指向：個(gè)體承擔(dān)財(cái)政負(fù)荷，以期實(shí)現(xiàn)偏好滿足；集體提供集體物品，以期強(qiáng)化共同體聯(lián)結(jié)的紐帶。但是，從個(gè)體偏好邁向共同體紐帶并非坦途，而是面臨多重困境的挑戰(zhàn)。同時(shí)，這些挑戰(zhàn)也為財(cái)政-行政協(xié)調(diào)提供了明確的指向。

（一）共用資源池困境

以財(cái)政分離為起點(diǎn)，國(guó)家將一部分私人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)換為共同財(cái)產(chǎn)，以追求廣泛的公共利益。雖然這一過(guò)程具有十足必要性，但是對(duì)共同財(cái)產(chǎn)有效管理和運(yùn)作的缺失將釀成公地悲劇。更進(jìn)一步可以確認(rèn)，共用資源池問題核心指向是為目標(biāo)公共政策提供資金所產(chǎn)生的外部性。這一外部性在兩個(gè)層級(jí)展開，第一個(gè)層級(jí)是創(chuàng)設(shè)共同資源池所引致的廣義機(jī)會(huì)成本，包括稅收的無(wú)謂損失、對(duì)于私人投資的擠出效應(yīng)，以及行政低效和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)等等（Dahlby，2020）；第二個(gè)層級(jí)是共用資源池配置過(guò)程中，行政官員將一般稅收收入花費(fèi)在僅服務(wù)社會(huì)個(gè)別群體的公共政策，導(dǎo)致按照特定政策繳稅的群體數(shù)量要遠(yuǎn)多于政策受益人的數(shù)量。政策目標(biāo)群體享受的政策累積收益，遠(yuǎn)高于社會(huì)凈收益。共同資源池的困境還突出地體現(xiàn)為個(gè)體和交換中介中部分行政官員的“認(rèn)知偏差”：一方面，個(gè)體所承受的代價(jià)本身相對(duì)模糊，“搭便車”心理增加了對(duì)于公用資源池規(guī)模集體一致性同意的難度；另一方面，由于成本-收益的計(jì)量困難，部分行政官員經(jīng)常抱有關(guān)于成本和赤字的偏見，總認(rèn)為目標(biāo)政策能以很少成本提供更多公共服務(wù)，這導(dǎo)致共同資源池陷入過(guò)度支出和創(chuàng)設(shè)規(guī)模擴(kuò)大的循環(huán)。

對(duì)于共用資源池問題，財(cái)政和行政有不同的確認(rèn)路徑：行政更強(qiáng)調(diào)在履行政府職能過(guò)程中官員站在行政活動(dòng)高度之上，保護(hù)私人領(lǐng)域，推動(dòng)公共性的生產(chǎn)和再生產(chǎn)；財(cái)政領(lǐng)域則更傾向于表述為不以扭曲個(gè)體決策為特征的超額負(fù)擔(dān)最小化。出發(fā)點(diǎn)差異可以推導(dǎo)財(cái)政和行政協(xié)調(diào)的必要性，譬如極端的假設(shè)：在行政子系統(tǒng)過(guò)度強(qiáng)勢(shì)的治理體系中，官員預(yù)算最大化的沖動(dòng)可能被釋放，且行政官員還會(huì)利用制度慣性和財(cái)政幻覺，通過(guò)模糊委托人個(gè)人負(fù)擔(dān)和集體支出的關(guān)系的方式來(lái)合理化自身行為，而財(cái)政子系統(tǒng)則淪為了“賬房先生”。此種情形下，對(duì)共用資源池的無(wú)度汲取將加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的累積。從歷史上看，點(diǎn)燃王朝周期律火種的大多是掠奪性的財(cái)政安排。在財(cái)政子系統(tǒng)過(guò)度強(qiáng)勢(shì)的治理體系中，行政官員的自主性和能動(dòng)性可能受到限制，尤其在財(cái)政緊縮的情況下，赤字壓縮和支出責(zé)任被“大量?jī)A銷”給基層政府，行政部門的自主性被嚴(yán)重限制（Kim and Warner，2021）。在各種制度創(chuàng)新仍無(wú)法覆蓋公共服務(wù)成本時(shí)，行政部門只能消極回應(yīng)委托人訴求，當(dāng)前部分西方國(guó)家的選擇性公共服務(wù)供給即是例證。由此可見，財(cái)政和行政的協(xié)調(diào)亟待在何種形式、規(guī)模的財(cái)政負(fù)荷條件下履行中介角色達(dá)成共識(shí)。

（二）委托代理困境

與共同資源池問題相關(guān)，第二重困境指向委托代理問題。同財(cái)政分離相伴隨的是民主授權(quán)，即共同財(cái)產(chǎn)的創(chuàng)設(shè)伴生著對(duì)共同財(cái)產(chǎn)的管理問題。管理的職責(zé)往往被授予規(guī)模較小，且具有管理技能和特長(zhǎng)的代理人團(tuán)隊(duì)，而行政部門通常擔(dān)任代理人的主體角色。由于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)的多元性、棘手性和動(dòng)態(tài)變化特征，委托人對(duì)代理人的授權(quán)不可能做到事無(wú)巨細(xì)?！安煌耆跫s”的委托-代理關(guān)系給予行政官員巨大的自主裁量權(quán)并帶來(lái)尋租空間。一般在這樣的結(jié)構(gòu)下，共用資源池規(guī)模越大，公地悲劇的風(fēng)險(xiǎn)越高；行政官員授權(quán)外剩余權(quán)力越大，公民偏好和實(shí)際政策的差距也越大。

在委托代理問題上，財(cái)政和行政的協(xié)調(diào)的必要性顯而易見：在不完全契約條件下，行政部門創(chuàng)設(shè)和尋求游離于民主控制外的資金以開展自利性活動(dòng)，對(duì)于法定授權(quán)活動(dòng)及對(duì)應(yīng)資金的頻繁調(diào)整，以及針對(duì)利益相關(guān)群體的單獨(dú)撥款等等，都會(huì)導(dǎo)致其對(duì)授權(quán)回應(yīng)的質(zhì)量降低。由此可見，財(cái)政和行政的協(xié)調(diào)需要在以何種活動(dòng)履行法定授權(quán)職責(zé)方面形成一致。

（三）信息缺陷困境

關(guān)聯(lián)委托代理問題，第三重困境則是財(cái)政本質(zhì)社會(huì)交換過(guò)程中的信息缺陷問題。和私人領(lǐng)域的委托代理問題相比，財(cái)政本質(zhì)社會(huì)交換中的信息缺陷問題更加嚴(yán)重：委托人關(guān)于委托事項(xiàng)的一致性同意既無(wú)邏輯可行性也無(wú)技術(shù)可能性，所以委托人傳遞的信息本身是相對(duì)模糊的；代理人由于掌握的資源和權(quán)力過(guò)于龐大，自身也面臨著諸如層級(jí)政府間的形式主義等內(nèi)部委托代理問題，以及信息收集、匯總和表達(dá)方面能力不足問題，同時(shí)代理人也有隱匿信息的動(dòng)機(jī)。因此在財(cái)政本質(zhì)社會(huì)交換的過(guò)程中，欺騙、懶惰和敲竹杠等等一系列由信息缺失帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)，相比于私人領(lǐng)域只會(huì)更加嚴(yán)重。

為了克服信息缺陷問題，財(cái)政和行政的路徑趨向一致，即強(qiáng)化民主參與和政府的透明度建設(shè)，但是對(duì)于民主參與及透明度建設(shè)的內(nèi)容卻稍有不同，行政領(lǐng)域側(cè)重權(quán)力流動(dòng)過(guò)程，而財(cái)政領(lǐng)域側(cè)重資源配置過(guò)程。由此可見，財(cái)政和行政協(xié)調(diào)亟待在以何種手段應(yīng)對(duì)信息缺陷問題上形成共識(shí)。

三、財(cái)政-行政協(xié)調(diào)的核心：以預(yù)算為工具回應(yīng)三重困境

回到社會(huì)交換的本質(zhì)，代理人存在價(jià)值的核心是促進(jìn)社會(huì)交換互惠化，即是通過(guò)個(gè)體財(cái)政負(fù)荷創(chuàng)造集體合作收益。在此過(guò)程中，代理人需要面對(duì)共用資源池外部性問題、法定授權(quán)履行以及信任等一系列問題。而對(duì)問題的回應(yīng)指向復(fù)雜的價(jià)值鏈條以及各種碎片化的表達(dá)，譬如規(guī)劃、政策、利益、組織、過(guò)程與結(jié)果等等。在此基礎(chǔ)上尋求答案可以發(fā)現(xiàn)，在政府繁雜多樣的工具箱中唯一可行的就是預(yù)算，即有且只有預(yù)算能夠成為鏈接委托人和代理人之間資源和權(quán)力流動(dòng)的紐帶。從稅收收入到公共支出，再到公共服務(wù)以及民眾受益的鏈條，構(gòu)成了民主社會(huì)財(cái)政治理的核心過(guò)程（王雍君，2022b）。由此，財(cái)政-行政協(xié)調(diào)的本質(zhì)即可表達(dá)為通過(guò)現(xiàn)代財(cái)政制度框架下預(yù)算制度的優(yōu)化，回應(yīng)社會(huì)交換過(guò)程的三重困境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)交換關(guān)系的互惠化。

（一）回應(yīng)共用資源池困境：贊同路徑和授權(quán)-契約路徑

共用資源池問題的本質(zhì)是共同財(cái)產(chǎn)的外部性問題，回應(yīng)外部性問題從結(jié)果范式和過(guò)程范式延伸出兩條路徑：如果從結(jié)果范式審視共用資源池問題，委托人通過(guò)比較“剝奪感”和“獲得感”，影響共用資源池創(chuàng)設(shè)難易程度和創(chuàng)設(shè)規(guī)模。因此，可以探索將公共財(cái)產(chǎn)外部性在委托人中內(nèi)部化，即在委托人端完全成本和收益觀下，通過(guò)鏈接個(gè)體需求和集體利益的成果導(dǎo)向預(yù)算安排提升社會(huì)交換水平。結(jié)果范式提供了理解共用資源池問題的窗口：譬如，關(guān)于宏觀稅負(fù)高低與否的爭(zhēng)論并未將思考引入正確的方向，因?yàn)橄鄬?duì)于稅負(fù)高低，公民贊同的稅收規(guī)模才是最合宜的。

成果導(dǎo)向的預(yù)算為行政職能和財(cái)政資源的匹配建立了簡(jiǎn)約而完整的框架，但是其脆弱性也十分明顯：首先，對(duì)成果有效性和完備性的合理度量相對(duì)困難；其次，贊同過(guò)程和結(jié)果有可能被操縱和利用；最后，贊同和成果之間的平衡較為脆弱，外部沖擊下行政部門推行的跨周期調(diào)節(jié)如增稅或減少服務(wù)交付，可能被認(rèn)為是揮霍或懶惰的表現(xiàn)。

基于過(guò)程范式，公共財(cái)產(chǎn)的外部性還可在預(yù)算配置過(guò)程中內(nèi)部化，即將碎片化的預(yù)算過(guò)程轉(zhuǎn)變?yōu)榧s化過(guò)程，以引導(dǎo)行政官員對(duì)其決策的成本效益進(jìn)行全面考量。在集約化的預(yù)算規(guī)劃過(guò)程中，各行政部門就行政規(guī)劃以及與其匹配的預(yù)算指南（支出規(guī)模和赤字目標(biāo)）達(dá)成協(xié)議，確?？傤~財(cái)政紀(jì)律。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，推動(dòng)預(yù)算流程集約化的基本方法指向了授權(quán)路徑和契約路徑兩個(gè)方向。前者是由財(cái)政部門引導(dǎo)集約化預(yù)算過(guò)程，財(cái)政部門負(fù)責(zé)設(shè)置預(yù)算參數(shù)，并確保行政部門遵守這些限制性因素，財(cái)政部門被賦予監(jiān)控并對(duì)違約進(jìn)行適當(dāng)處罰的權(quán)力。后者是在預(yù)算流程伊始，由財(cái)政部門引導(dǎo)行政部門對(duì)一系列約束性財(cái)政目標(biāo)達(dá)成共識(shí)，即形成契約。為了確保契約路徑的有效性，后續(xù)也有對(duì)于違反契約的懲罰性制度安排。授權(quán)路徑和契約路徑的不同之處是授權(quán)突出依據(jù)授權(quán)形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)，契約方式依靠行政部門規(guī)劃?rùn)?quán)力的分配。兩者各有適用方向，一般在單一制國(guó)家中更傾向使用授權(quán)路徑，在聯(lián)邦制國(guó)家中更傾向使用契約路徑（Von Hagen，2007）。兩者的共通之處是在權(quán)力配置上確保財(cái)政部門對(duì)行政部門預(yù)算執(zhí)行具有監(jiān)控權(quán)力，并以此邏輯引入和完善技術(shù)工具。

（二）回應(yīng)委托代理困境：競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和受托責(zé)任

應(yīng)對(duì)委托代理問題最直觀的方法就是選舉-競(jìng)爭(zhēng)模式。公民在不同組合的政治官員及其所代表的政策目標(biāo)-預(yù)算安排中做出選擇，通過(guò)競(jìng)選人之間的競(jìng)爭(zhēng)限制尋租活動(dòng)。雖然過(guò)往研究支持競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制對(duì)財(cái)政規(guī)模、債務(wù)水平等有直接影響，但是其缺陷也十分明顯：阿羅不可能定理及其推論證實(shí)了選票制度被操縱的風(fēng)險(xiǎn)極高。這樣的問題也正發(fā)生在部分西方政府，不切實(shí)際的政治承諾和對(duì)選舉過(guò)程的政治操縱，都使形式民主價(jià)值及其背后的競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值名存實(shí)亡。

和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相匹配的是受托責(zé)任機(jī)制，即通過(guò)問責(zé)引導(dǎo)和約束代理人對(duì)委托人的利益負(fù)責(zé)。法定授權(quán)框架和受托責(zé)任機(jī)制相輔相成，以此為基礎(chǔ)，預(yù)算授權(quán)首先應(yīng)當(dāng)是完整的，即不僅僅是對(duì)稅收授權(quán)，而且應(yīng)對(duì)政府支出以及債務(wù)和其他融資活動(dòng)進(jìn)行授權(quán)。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)在預(yù)算文中明確授權(quán)的規(guī)模、時(shí)間、與成果相對(duì)應(yīng)的支出結(jié)構(gòu)等。以此為邏輯，制度架構(gòu)關(guān)注的核心應(yīng)是確認(rèn)預(yù)算程序的授權(quán)程序功能，并推動(dòng)強(qiáng)化預(yù)算程序的受托責(zé)任功能，即預(yù)算程序的可問責(zé)性。在此過(guò)程中，財(cái)政-行政協(xié)調(diào)的關(guān)鍵是財(cái)政部門協(xié)助立法機(jī)關(guān)提升預(yù)算授權(quán)的全面性和質(zhì)量，行政部門在立法機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和約束下強(qiáng)化對(duì)于預(yù)算授權(quán)的遵從。

（三）回應(yīng)信息缺陷困境：透明導(dǎo)向和參與導(dǎo)向

回應(yīng)信息缺陷困境的道路指向兩個(gè)方向：代理人信息缺陷問題上，預(yù)算程序確立了行政部門的受托責(zé)任框架。在此基礎(chǔ)上，還要有完整且及時(shí)的信息以使委托人確信代理人正確履行了受托責(zé)任。這就指向了預(yù)算的透明度建設(shè)。相比于單純的行政部門事務(wù)性政務(wù)公開，預(yù)算中預(yù)算準(zhǔn)備、審批、執(zhí)行和評(píng)價(jià)信息公開形成了更為清晰的權(quán)力融合和資源流動(dòng)的信息鏈，使得委托人可以更好觀察和監(jiān)督代理人行為。同時(shí)，需要特別提出的是，預(yù)算透明度除了本身預(yù)算信息的透明以外，還要求預(yù)算程序的透明。更進(jìn)一步，政府其他財(cái)政活動(dòng)譬如財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)信息，準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)信息，經(jīng)濟(jì)和財(cái)政展望的透明度也是聯(lián)結(jié)委托人和代理人認(rèn)同基礎(chǔ)的重要信息構(gòu)成，有助于強(qiáng)化委托人對(duì)于代理人的信任。在透明度建設(shè)的重要性得到確認(rèn)后，財(cái)政和行政協(xié)調(diào)還指向了預(yù)算透明質(zhì)量，即信息不是簡(jiǎn)單公開，而是在及時(shí)性、適用性以及財(cái)政資源和行政活動(dòng)的匹配方面滿足信息使用人的需求。

在委托人信息缺陷上，民主參與提供了無(wú)可比擬的價(jià)值，即相比于授權(quán)、問責(zé)和透明度等供給面工具，民主參與提供了將需求面工具導(dǎo)入政府治理的路徑。同時(shí)，相比于公民在公共事務(wù)參與上碎片化、簡(jiǎn)單化和被動(dòng)化的問題，預(yù)算程序提供了發(fā)展民主預(yù)算的路徑。

（四）推動(dòng)社會(huì)交換關(guān)系互惠化

需要指出的是，對(duì)于三重困境的回應(yīng)只體現(xiàn)了財(cái)政-行政協(xié)調(diào)的方法論價(jià)值，社會(huì)交換關(guān)系的互惠化則能充分體現(xiàn)財(cái)政-行政協(xié)調(diào)的目的論價(jià)值。更進(jìn)一步，如何定義和理解“互惠”成為確認(rèn)財(cái)政-行政協(xié)調(diào)有效性的重要命題。在財(cái)政本質(zhì)的社會(huì)交換過(guò)程中，個(gè)人和集體所追求的互惠應(yīng)當(dāng)被表達(dá)為：個(gè)人的偏好得到回應(yīng)，集體的共同體凝聚力得到加強(qiáng)，對(duì)于個(gè)體和集體來(lái)說(shuō)都實(shí)現(xiàn)了價(jià)值增值。因此，對(duì)于互惠化的討論應(yīng)當(dāng)建立在全面的成本受益觀引導(dǎo)之下，同共用資源池問題引入公共資金的機(jī)會(huì)成本對(duì)應(yīng)，財(cái)政-行政協(xié)調(diào)所追求的價(jià)值增值也可以從如下三個(gè)層面上展開。

首先是經(jīng)濟(jì)價(jià)值。相比于私人領(lǐng)域，集體物品供應(yīng)的門檻效應(yīng)、規(guī)模及范圍的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)更為顯著，這就意味著從財(cái)政負(fù)荷到集體產(chǎn)出的過(guò)程首先應(yīng)當(dāng)是符合經(jīng)濟(jì)性約束的，即可以通過(guò)可計(jì)算的理性化測(cè)試。譬如，一些可以通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)形式由市場(chǎng)提供的集體物品，公民的福利情況對(duì)比不能出現(xiàn)較大偏差。理想情況下，財(cái)政本質(zhì)社會(huì)交換過(guò)程中的收益成本之比應(yīng)當(dāng)大于1，即使考慮到公共資金的機(jī)會(huì)成本也應(yīng)當(dāng)如此。經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)依賴于財(cái)政-行政協(xié)調(diào)過(guò)程中對(duì)于規(guī)模效應(yīng)和范圍效應(yīng)的充分利用，提示行政部門在預(yù)算活動(dòng)安排時(shí)充分重視政府和市場(chǎng)的邊界，并且在項(xiàng)目融資時(shí)選取適合的融資機(jī)制以匹配投資項(xiàng)目，并通過(guò)提高行政能力降低效率漏損。

其次是公共價(jià)值。政府治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是創(chuàng)造公共價(jià)值，即公共行政追求的不僅僅是建立在投入與產(chǎn)出層面上的管理效率和效益，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注包括強(qiáng)化受托責(zé)任、公平、民主參與以及透明度等社會(huì)治理價(jià)值的增加。對(duì)于財(cái)政-行政協(xié)調(diào)來(lái)說(shuō)，公共價(jià)值意蘊(yùn)體現(xiàn)在兩個(gè)維度：一方面是政府活動(dòng)是否創(chuàng)造和維護(hù)了公共價(jià)值；另一方面是財(cái)政-行政協(xié)調(diào)過(guò)程，包括預(yù)算過(guò)程是否充分融入和體現(xiàn)了善治理念，如公民參與、政府和公民的對(duì)話以及達(dá)成共識(shí)的過(guò)程提升了雙方推動(dòng)善治的能力，本身就是公共價(jià)值增值的體現(xiàn)。

最后是共同體價(jià)值。從“顧客”導(dǎo)向到“公民”導(dǎo)向已經(jīng)折射出從基于理性個(gè)體的公共選擇理念向社群主義理念①兩者的差別體現(xiàn)在個(gè)體主義強(qiáng)調(diào)個(gè)體基于利益最大化進(jìn)行理性行動(dòng)，而社群主義強(qiáng)調(diào)把個(gè)體的理性和偏好嵌入到具體的社會(huì)環(huán)境中考慮。的轉(zhuǎn)變。但遺憾的是，眾說(shuō)紛紜的公共性在表達(dá)時(shí)遺漏了共同體身份的邊界條件，即除了公平和民主等一般性公共價(jià)值以外，還有更高層級(jí)的公共價(jià)值，即共同體價(jià)值②譬如中國(guó)對(duì)于抗擊新冠疫情的投入，其所產(chǎn)生的價(jià)值不能簡(jiǎn)單地用民主或者平等等公共價(jià)值來(lái)表達(dá)，更突出地體現(xiàn)為提升了社會(huì)認(rèn)同感和國(guó)家的凝聚力。。共同體價(jià)值來(lái)自于天然的身份標(biāo)簽和對(duì)身份的認(rèn)同，而對(duì)身份的認(rèn)同正是驅(qū)動(dòng)共同體價(jià)值再生產(chǎn)以實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值的關(guān)鍵。因此，財(cái)政-行政協(xié)調(diào)的收益還可以在具象化表達(dá)的回應(yīng)力和凝聚力方面有所體現(xiàn)。

四、財(cái)政-行政協(xié)調(diào)的層級(jí)分解：結(jié)合中國(guó)現(xiàn)實(shí)的討論

應(yīng)對(duì)財(cái)政本質(zhì)社會(huì)交換的三重困境為財(cái)政-行政協(xié)調(diào)提供了大量空間，但這些協(xié)調(diào)不應(yīng)當(dāng)是碎片或無(wú)序的，而應(yīng)當(dāng)進(jìn)行條理化和框架化的梳理和表達(dá)。在財(cái)政本質(zhì)社會(huì)交換過(guò)程復(fù)雜且漫長(zhǎng)的鏈條中，意圖交換社會(huì)物品的個(gè)體財(cái)政負(fù)荷是交換的起點(diǎn)，并由個(gè)體財(cái)政負(fù)荷交換提供社會(huì)物品所依賴的集體支出，進(jìn)而由集體支出形成賴以生產(chǎn)社會(huì)產(chǎn)品的集體產(chǎn)能，并最終以集體產(chǎn)出的形式回饋給個(gè)體，但是這并非社會(huì)交換鏈條的終點(diǎn)，個(gè)體對(duì)于集體產(chǎn)出優(yōu)劣以及充足與否的評(píng)價(jià)影響到其對(duì)于共同體的感知和獲得感，更進(jìn)一步影響到個(gè)體承擔(dān)財(cái)政負(fù)荷的意愿和能力。由此，社會(huì)交換鏈條形成閉環(huán)。

（一）優(yōu)化集體支出配置過(guò)程：推動(dòng)需求面和供給面的融合

財(cái)政負(fù)荷不僅是財(cái)政本質(zhì)社會(huì)交換的起點(diǎn)，從財(cái)政負(fù)荷到集體支出的交換過(guò)程也是面臨最多代理風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)節(jié)。然而，一方面，體系龐雜的政府體系和精密設(shè)計(jì)的稅收制度模糊了個(gè)體的痛感；另一方面，貼合偏好的努力面臨技術(shù)挑戰(zhàn)——偏好揭示和偏好聚合在世界范圍內(nèi)仍是難題。而由于需求面工具的獨(dú)特價(jià)值，在實(shí)踐中還是應(yīng)當(dāng)盡可能提升需求面制度的供給水平，譬如在預(yù)算規(guī)劃過(guò)程中利用大數(shù)據(jù)技術(shù)揭示和擬合公民偏好、創(chuàng)設(shè)公共決策的對(duì)話平臺(tái)、提升政府財(cái)務(wù)報(bào)表的透明度和可讀性，探索發(fā)展參與式預(yù)算等等。

現(xiàn)實(shí)生活中，需求面政策經(jīng)常因?yàn)榧夹g(shù)路徑缺失而被壓制。當(dāng)需求面政策獨(dú)木難支時(shí)，就需要同更為強(qiáng)勢(shì)的供給面政策融合。無(wú)論是授權(quán)路徑還是契約路徑，首先應(yīng)當(dāng)明確總體財(cái)政負(fù)荷的合理規(guī)模，而其決定因素是宏觀支出需求和可得資源水平，前者決定了“需要花多少錢”，后者決定了“有多少錢可以花”，宏觀預(yù)算的原則是在這兩者之間尋求中長(zhǎng)期的平衡?！靶枰ǘ嗌馘X”的確定依賴于“規(guī)劃-政策/項(xiàng)目-預(yù)算①這一鏈條的核心邏輯可以分解和表達(dá)為規(guī)劃-項(xiàng)目-預(yù)算（PPB）或規(guī)劃-項(xiàng)目-預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行（PPBE）。需要指出的是這些特定名詞的中外理解范疇不一致，譬如中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理包括政策類和項(xiàng)目類等不同類別，政策類下還可能嵌套小型項(xiàng)目，所以此處表達(dá)為“規(guī)劃-政策/項(xiàng)目-預(yù)算”?！钡逆湕l分解，“有多少錢可以花”則依賴于宏觀經(jīng)濟(jì)展望和財(cái)政預(yù)測(cè)②需要指出的是，功能財(cái)政理論和現(xiàn)代貨幣理論對(duì)于政府可以調(diào)配的資源有不同的看法，但即使在實(shí)踐中引入功能財(cái)政思想的國(guó)家在確定宏觀財(cái)政負(fù)荷時(shí)也仍嚴(yán)格遵守這一過(guò)程。。這就需要通過(guò)引入科學(xué)工具以框定財(cái)政收入的合理規(guī)模，同時(shí)盡可能地將所有準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)③例如，我國(guó)應(yīng)特別關(guān)注政府性基金收入尤其是土地出讓金收入的波動(dòng)及其敏感性測(cè)試。在準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)中，應(yīng)盡可能地將城投公司、政府投資基金、非金融國(guó)有企業(yè)等的活動(dòng)納入整體性討論框架。納入管理框架，避免游離于財(cái)政授權(quán)程序之外的活動(dòng)成為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)火索；識(shí)別和測(cè)度公共資金機(jī)會(huì)成本，并按機(jī)會(huì)成本最低原則確定融資模式。

在框定財(cái)政規(guī)模的基礎(chǔ)上，配置層面應(yīng)當(dāng)關(guān)注競(jìng)爭(zhēng)性原則的確立。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制包含兩個(gè)層面的含義：一方面是以公民偏好和成本作為基礎(chǔ)，而非以行政組織和權(quán)力為基礎(chǔ)的資源配置，以行政部門間博弈互動(dòng)助推資金配置效率提升，避免預(yù)算資金的碎片化；二是預(yù)算資源放開。在適宜市場(chǎng)和社會(huì)提供的公共服務(wù)當(dāng)中，預(yù)算資源應(yīng)平等地向政府、市場(chǎng)和社會(huì)部門放開，以成本和效益分析測(cè)試預(yù)算資源配置的有效性。同時(shí)，預(yù)算資源放開也有助于政府對(duì)居民偏好-服務(wù)成本信息的收集和完善，從而推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制滾動(dòng)完善。競(jìng)爭(zhēng)原則要求在現(xiàn)實(shí)改革中，打破“部門項(xiàng)目制”制度慣性下的政府內(nèi)部藩籬，避免分散力量辦小事。

在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)上，重點(diǎn)關(guān)注成果導(dǎo)向的結(jié)果鏈構(gòu)建。在“投入-產(chǎn)出-成果”的邏輯鏈條中，只能由成果而非投入或產(chǎn)出提供政府行為的正確導(dǎo)向，并鏈接公民偏好，形成閉環(huán)。針對(duì)當(dāng)前行政部門對(duì)于注重產(chǎn)出而非成果的偏差，應(yīng)當(dāng)將財(cái)政領(lǐng)域的預(yù)算會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)審計(jì)等和行政部門內(nèi)控制度相結(jié)合，按照結(jié)果鏈的邏輯引導(dǎo)行政部門追求、識(shí)別和準(zhǔn)確陳述部門活動(dòng)成果。

（二）合理配置集體產(chǎn)能：識(shí)別和規(guī)劃公共資產(chǎn)

在市場(chǎng)交換領(lǐng)域，宏觀層面消費(fèi)和生產(chǎn)的供求關(guān)系可以通過(guò)價(jià)格機(jī)制有效調(diào)節(jié)市場(chǎng)總產(chǎn)能。相比之下，在財(cái)政本質(zhì)的社會(huì)交換中，政府作為個(gè)體和集體交換的中介，在缺乏價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)下，具有通過(guò)不斷擴(kuò)大自身規(guī)模以回應(yīng)公民日益復(fù)雜需求的動(dòng)機(jī)，這被認(rèn)為是政府規(guī)模不斷膨脹的解釋因素之一。同時(shí)，伴隨政府組織人員和其金融資產(chǎn)膨脹的還有集體產(chǎn)能，包括為了有效提供公共服務(wù)而創(chuàng)設(shè)的公共設(shè)施，以及在此過(guò)程中形成的固定資產(chǎn)沉淀、國(guó)有經(jīng)濟(jì)體系等等。相比于土地、礦產(chǎn)、海洋等有形資源類資產(chǎn)來(lái)說(shuō)，集體產(chǎn)能所依賴的服務(wù)類資產(chǎn)很少被認(rèn)真對(duì)待。

從產(chǎn)能的角度理解組織和資產(chǎn)沉淀，首當(dāng)其沖的幾個(gè)問題包括：相對(duì)于需求來(lái)說(shuō)，資產(chǎn)是否充足或者冗余？相對(duì)于供給來(lái)說(shuō)，生產(chǎn)效率如何？集體產(chǎn)能的結(jié)構(gòu)配置和集體物品需求結(jié)構(gòu)是否一致？是否和國(guó)家發(fā)展優(yōu)先戰(zhàn)略一致？服務(wù)性資產(chǎn)對(duì)應(yīng)的負(fù)債結(jié)構(gòu)是否是良性的？從這些問題出發(fā)，中國(guó)當(dāng)前首先要面對(duì)的問題是政府資產(chǎn)負(fù)債表的缺失。相比于OECD國(guó)家將資產(chǎn)負(fù)債表作為治理工具被引入到國(guó)家治理并發(fā)揮積極作用，中國(guó)亟待全面刻畫集體產(chǎn)能的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，以及與之對(duì)應(yīng)的債務(wù)結(jié)構(gòu)?！靶闹杏袛?shù)”是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，更是公民了解集體產(chǎn)能效能的基礎(chǔ)。同時(shí)，政府還需要用動(dòng)態(tài)的眼光審視集體產(chǎn)能的結(jié)構(gòu)，集體產(chǎn)能的創(chuàng)設(shè)需要更有預(yù)見性地緊貼發(fā)展規(guī)劃和需求結(jié)構(gòu)，尤其在人口增長(zhǎng)進(jìn)入下行通道及城鄉(xiāng)、區(qū)域人口流動(dòng)頻繁的背景下①譬如在人口大規(guī)模流失的地區(qū)是否還需要保留以往的行政編制數(shù)量，再譬如在人口和產(chǎn)業(yè)流失殆盡的村莊是否也需要做到道路等基礎(chǔ)設(shè)施的高水平覆蓋。。

同時(shí)，不同于有形的資源類資產(chǎn)，服務(wù)類資產(chǎn)的保值和增值強(qiáng)烈地依賴于資產(chǎn)運(yùn)作能力，這一能力對(duì)于公共組織來(lái)說(shuō)，體現(xiàn)在通過(guò)激勵(lì)性的制度安排激發(fā)其自主性和能動(dòng)性；對(duì)于公共基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)說(shuō)，體現(xiàn)在資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)維護(hù)能力；對(duì)于國(guó)有經(jīng)濟(jì)體系來(lái)說(shuō)，體現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)的保值增值能力。如無(wú)良好的治理能力，產(chǎn)能大規(guī)模閑置或者低效集體物品供給是政府邁向債務(wù)危機(jī)的第一步。其邏輯在于：根據(jù)債務(wù)和稅收的融資機(jī)會(huì)成本比對(duì)，集體產(chǎn)能的形成大多來(lái)源于債務(wù)，債務(wù)償還依托于集體產(chǎn)能所帶來(lái)的收益。若非如此，集體產(chǎn)能無(wú)序擴(kuò)張可能直接誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)②這也是地方政府債務(wù)問題的另一隱憂，部分專項(xiàng)債項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)能力差，自平衡機(jī)制虛無(wú)縹緲，單純依托再融資債券的發(fā)行和土地出讓進(jìn)行償債是很難持續(xù)的。。同時(shí)需要明確的內(nèi)容是，集體產(chǎn)能供應(yīng)應(yīng)當(dāng)依靠規(guī)模經(jīng)濟(jì)或范圍經(jīng)濟(jì)，而不能過(guò)度依靠扭曲生產(chǎn)要素價(jià)格。從這一角度出發(fā)，財(cái)政績(jī)效管理對(duì)流量資金進(jìn)行監(jiān)控的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)存量資產(chǎn)的運(yùn)作效率加以關(guān)注。

更進(jìn)一步，對(duì)于公共資產(chǎn)管理的要求除了保值增值以外，還有更重要的指向——是否能夠有效聯(lián)結(jié)公民需求偏好的公共政策目標(biāo)。相比于集中討論財(cái)政流量資金是否“足夠積極”應(yīng)對(duì)政策需求，如何調(diào)動(dòng)存量公共資產(chǎn)發(fā)揮政策效能更為關(guān)鍵，這個(gè)過(guò)程就需要公共資產(chǎn)的戰(zhàn)略性和競(jìng)爭(zhēng)性分配。在這一領(lǐng)域，西方國(guó)家較早推動(dòng)了公用資產(chǎn)的競(jìng)爭(zhēng)性配置改革，中國(guó)雖然對(duì)于行政部門的固定資產(chǎn)占用等改革啟動(dòng)較早，但是資產(chǎn)管理更多停留在合規(guī)層面，對(duì)其管理績(jī)效的測(cè)度還停留在探索階段?；诖耍?cái)政-行政協(xié)調(diào)的關(guān)注點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是建立公共資產(chǎn)的資產(chǎn)負(fù)債表，將公共資產(chǎn)納入宏觀預(yù)算管理框架，引入公共資產(chǎn)績(jī)效管理和競(jìng)爭(zhēng)分配機(jī)制，提高公共產(chǎn)能績(jī)效。

（三）正確追求集體產(chǎn)出的“3E”：以結(jié)果鏈為依托

不同于隱蔽的集體支出和集體產(chǎn)能，集體產(chǎn)出是財(cái)政負(fù)荷最直觀的交換所得，也是關(guān)于行政效率和財(cái)政績(jī)效關(guān)注的焦點(diǎn)和核心，這一領(lǐng)域理想成果的3E特征（經(jīng)濟(jì)性Economically、效率性Efficiency和有效性Effectiveness）幾乎是學(xué)界公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。相比于準(zhǔn)確評(píng)價(jià)成果，更重要的是合理引導(dǎo)追求成果的過(guò)程，且這一過(guò)程可以依托財(cái)政過(guò)程和行政過(guò)程的互動(dòng)展開。

個(gè)體偏好的擬合形成公共政策目標(biāo)，而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引導(dǎo)依靠發(fā)展規(guī)劃的制定和實(shí)施，規(guī)劃如何有效匹配財(cái)政資源則是規(guī)劃能否落地實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，缺乏財(cái)政成本約束和收益考量的規(guī)劃制定形成了大規(guī)模的“規(guī)劃浪費(fèi)”。因此，需要在行政活動(dòng)的起點(diǎn)思考和規(guī)劃相匹配的財(cái)政資源配置方式。在這一領(lǐng)域，中期財(cái)政規(guī)劃提供了建立兩者鏈接的橋梁：一方面，行政部門主導(dǎo)規(guī)劃的成本效益分析可以更有力地支持財(cái)政發(fā)展水平的提升；另一方面財(cái)政部門可以打破年度預(yù)算的約束，對(duì)跨周期發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行連貫性支持。中國(guó)2015年引入了中期規(guī)劃管理框架以優(yōu)化財(cái)政管理體系，但是比較遺憾的是，中期財(cái)政規(guī)劃的落實(shí)更多地停留在了人員和公用經(jīng)費(fèi)層面，這也側(cè)面反映了行政部門規(guī)劃和展望能力相對(duì)欠缺，即如何使用清晰的成效指標(biāo)來(lái)定量刻畫規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的能力還有很大提升空間。

在行政部門將規(guī)劃分解為政策和項(xiàng)目進(jìn)行具體實(shí)施時(shí)，財(cái)政資源配置及其功能發(fā)揮對(duì)于規(guī)劃目標(biāo)成果的取得至關(guān)重要。這體現(xiàn)在三個(gè)支出組合的對(duì)比關(guān)系當(dāng)中：第一組是標(biāo)準(zhǔn)支出和非標(biāo)準(zhǔn)支出的對(duì)比，即應(yīng)當(dāng)盡可能地識(shí)別和確定公共支出的標(biāo)準(zhǔn)以及與其對(duì)應(yīng)的成果目標(biāo)，不應(yīng)當(dāng)讓支出被貼上標(biāo)簽而模糊產(chǎn)出；第二組是不同支出分類組合的匹配，組合方向應(yīng)當(dāng)與政府職能定位和規(guī)劃目標(biāo)相匹配，而不能被部門法規(guī)束縛資金合理配置方向；第三組關(guān)系是并未引起充足重視的經(jīng)常性支出和資本性支出的比對(duì)，合理的支出組合是政策和項(xiàng)目全周期運(yùn)轉(zhuǎn)乃至取得成功的關(guān)鍵。

然后是對(duì)政策和項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)及評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，以成果作為財(cái)政活動(dòng)和行政活動(dòng)關(guān)注的焦點(diǎn)。如果僅從投入和活動(dòng)來(lái)看，當(dāng)前部分行政部門被“文山會(huì)海”充斥，其投入不可謂不充分，其活動(dòng)不可謂不密集，但是這些投入和過(guò)程的產(chǎn)出卻有可能是偏離成果目標(biāo)，這無(wú)益于集體產(chǎn)出，更同財(cái)政負(fù)荷的初衷相背離。

正確追求理想成果的最后一個(gè)環(huán)節(jié)則是合理的激勵(lì)機(jī)制，有效的激勵(lì)機(jī)制符合激勵(lì)相容原則，即能有效推動(dòng)目標(biāo)和利益相吻合。從行政部門的視角來(lái)看，推動(dòng)目標(biāo)利益匹配的過(guò)程包括通過(guò)努力可以取得目標(biāo)，努力過(guò)程中被賦予管理自主性和資源可靠性，以及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)可以獲得公眾支持和上級(jí)肯定。這套有效的激勵(lì)機(jī)制建立在可以對(duì)集體產(chǎn)出的成果進(jìn)行有效計(jì)量的基礎(chǔ)之上，更建立在良好的財(cái)政-行政權(quán)力配置框架體系之中。

這些工作雖然具有十足的挑戰(zhàn)性但卻是正確的努力方向。近年來(lái)，以澳大利亞和新西蘭為代表的不少西方國(guó)家均在其政府部門施政報(bào)告中清晰描述了從部門戰(zhàn)略目標(biāo)到部門活動(dòng)以及成果取得過(guò)程中的行政活動(dòng)以及資金配置情況。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，相關(guān)改革的首要工作是在財(cái)政授權(quán)文件中明確成果目標(biāo)，進(jìn)而圍繞這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，通過(guò)績(jī)效導(dǎo)向而非合規(guī)導(dǎo)向進(jìn)行預(yù)算配置、實(shí)施、監(jiān)控評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，并以此來(lái)修正行政部門運(yùn)動(dòng)式和碎片化的治理路徑。

（四）社會(huì)交換互惠化：推動(dòng)共同體價(jià)值再生產(chǎn)

現(xiàn)代社會(huì)中，科學(xué)理性或工具理性在某種程度上壓倒了傳統(tǒng)社會(huì)維系所依靠的道德或信仰代表的價(jià)值理性，同時(shí)，現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展使得社會(huì)結(jié)構(gòu)趨近原子化，即以往需要群體協(xié)作的事情可能在科技或者分工下可以被獨(dú)立完成，這加劇了社會(huì)和群體的分化。更進(jìn)一步，個(gè)體價(jià)值和個(gè)體偏好表達(dá)逐步被組織價(jià)值所取代，而后基于組織利益推動(dòng)對(duì)政府政策和規(guī)制的制定更進(jìn)一步引致個(gè)體的“失語(yǔ)”以及個(gè)體與集體鏈接紐帶的斷裂。對(duì)應(yīng)到財(cái)政本質(zhì)的社會(huì)交換過(guò)程中，共同價(jià)值再生產(chǎn)的負(fù)向循環(huán)機(jī)制可以表達(dá)為：集體產(chǎn)出有效，但這共同體渙散則社會(huì)交換無(wú)從談起。相對(duì)應(yīng)的正向循環(huán)機(jī)制則可以表達(dá)為：集體產(chǎn)出有效回應(yīng)個(gè)體和群體發(fā)展訴求，推動(dòng)共同體凝聚力得到強(qiáng)化，由此社會(huì)交換的有效規(guī)模得以保障，社會(huì)交換的深度持續(xù)得到拓展，社會(huì)交換的方式也日益多樣和豐富。

因此，財(cái)政-行政協(xié)調(diào)不僅應(yīng)當(dāng)充分回應(yīng)個(gè)體偏好，還應(yīng)當(dāng)考慮作為“共同體”的群體所應(yīng)有的歸屬感和認(rèn)同感是否得到了有效滿足。同時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)的是，由于身邊標(biāo)簽的不同，無(wú)數(shù)個(gè)共同體的邊界可能交疊嵌套，而對(duì)于小共同體的價(jià)值回應(yīng)一定是建構(gòu)在社會(huì)整體凝聚力之上的。這要求在微觀上給予財(cái)政和行政靈活的資源配置形式或者空間，貼近而非忽視或操縱小共同體需求；在宏觀層面重視將預(yù)算資源向培育公共精神組織和個(gè)人的傾斜，并籍此應(yīng)對(duì)現(xiàn)代性問題的挑戰(zhàn)。

五、結(jié) 語(yǔ)

相比于視野宏大的財(cái)政本質(zhì)社會(huì)過(guò)程交換理論，本文力圖厘清和確認(rèn)三個(gè)關(guān)鍵問題：一是財(cái)政-行政協(xié)調(diào)通過(guò)控制共用資源池問題、委托代理問題和信息缺陷及其負(fù)面后果促進(jìn)社會(huì)交換關(guān)系互惠化。二是財(cái)政-行政協(xié)調(diào)的核心工具指向現(xiàn)代財(cái)政制度下的預(yù)算工具及預(yù)算程序。三是旨在克服財(cái)政本質(zhì)社會(huì)交換障礙的努力只有對(duì)接社會(huì)交換各個(gè)層級(jí)才是充分且有效的。

對(duì)于中國(guó)建立現(xiàn)代財(cái)政制度體系的目標(biāo)來(lái)說(shuō)，財(cái)政-行政協(xié)調(diào)的改革議程也應(yīng)由此展開：首先，建立全面的成本受益觀，交換鏈條前端的兩個(gè)久被忽視的領(lǐng)域應(yīng)更加清晰，即公共資金的機(jī)會(huì)成本以及公共產(chǎn)能，并將其同其他被模糊化的準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)一同納入宏觀預(yù)算管理框架，在交換鏈條末端嘗試識(shí)別和確認(rèn)包括共同體價(jià)值在內(nèi)的公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)。其次，在配置層面拓展競(jìng)爭(zhēng)性的內(nèi)涵和應(yīng)用空間，建議財(cái)政部門關(guān)注預(yù)算編制指南的細(xì)化，突出國(guó)家戰(zhàn)略優(yōu)先性和施政重點(diǎn)作為預(yù)算資源優(yōu)先配置方向的邏輯，并結(jié)合行政部門效率確立競(jìng)爭(zhēng)性配置的原則；行政部門則應(yīng)當(dāng)關(guān)注引入財(cái)政成本收益的真實(shí)“規(guī)劃”能力建設(shè)。最后，在運(yùn)營(yíng)層面，構(gòu)建完整的運(yùn)營(yíng)框架，即除了組織運(yùn)營(yíng)以外，還應(yīng)當(dāng)將稅收運(yùn)營(yíng)和預(yù)算運(yùn)營(yíng)協(xié)同考慮，并明確追求理想成果的制度路徑。