高校在建工程轉(zhuǎn)固工作中存在的困難探析

鄭武權(quán) 陸雙妹

貴州財經(jīng)大學(xué) 貴州 貴陽

一、前言

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院完善國有資產(chǎn)管理有關(guān)要求，進一步解決在建工程比例較大、計入固定資產(chǎn)比例較低等問題，提高資產(chǎn)使用效益，2019—2022年財政部陸續(xù)出臺了《關(guān)于加快做好行政事業(yè)單位長期已使用在建工程轉(zhuǎn)固工作的通知》《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》和《政府會計準則制度解釋第4號》，要求加快辦理具備轉(zhuǎn)固條件的竣工項目轉(zhuǎn)固手續(xù)，即項目竣工驗收合格后應(yīng)當及時辦理資產(chǎn)交付使用手續(xù)，即基建項目并非竣工財務(wù)決算批復(fù)后才能進行在建工程轉(zhuǎn)固，已交付使用但尚未辦理竣工決算手續(xù)的固定資產(chǎn)，應(yīng)當按照估計價值入賬，待辦理竣工決算后再按實際成本調(diào)整原來的暫估價值。但因各高校建設(shè)規(guī)模不同，高校長期以高等教育教學(xué)科研為主，缺乏基建項目管理及基建財務(wù)管理經(jīng)驗專業(yè)人員，存在基建臺賬不專業(yè)，記賬摘要內(nèi)容缺少必要信息無法進行賬目歸集，房屋建筑物已投入使用20多年仍然未進行竣工財務(wù)決算及完成全部驗收等問題，給在建工程轉(zhuǎn)固工作中帶來諸多困難。本文通過對在建工程轉(zhuǎn)固工作存在的現(xiàn)實性問題進行整理，并結(jié)合目前國家相關(guān)政策，提出一些解決在建工程轉(zhuǎn)固的意見和建議，旨在通過政府相關(guān)部門、高校及施工單位等部門形成合力，推動高校在建工程從建設(shè)審批、施工管理、竣工驗收及竣工財務(wù)決算到資產(chǎn)入賬，實現(xiàn)在建工程科學(xué)規(guī)范管理，解決在建工程轉(zhuǎn)固工作中存在的問題。

二、高校在建工程管理的現(xiàn)狀

（1）在建工程賬務(wù)處理專業(yè)性不強。高校性質(zhì)一般屬全額事業(yè)單位，原事業(yè)單位會計制度規(guī)定基本建設(shè)投資單獨建賬，按照2012年新修訂的《事業(yè)單位會計制度》要求，在按國家有關(guān)規(guī)定單獨核算基本建設(shè)投資的同時，將基建賬相關(guān)數(shù)據(jù)并入單位會計"大賬"，設(shè)置了"在建工程"科目，并在"在建工程"科目下設(shè)置"基建工程"明細科目，核算由基建賬并入的在建工程成本。但在實際單位賬務(wù)處理中存在著以下問題：①高?；椖恳话惆唇M團或標段進行招標，地勘、設(shè)計、監(jiān)理、造價、工程款等費用無法分攤到單體建筑。②基建賬并入大賬前，原基建臺賬賬務(wù)處理不規(guī)范，出現(xiàn)記賬摘要內(nèi)容記載“付XX公司工程進度款XX萬元”等情況，無法確定到具體單體或標段工程款。③基建賬目歸集不及時，原始憑證不齊全，財務(wù)應(yīng)定期對基建賬目按標段或單體進行科目歸集，但實際工作中因工作不及時，遺留諸多歷史問題，并入大賬后進行在建工程轉(zhuǎn)固科目歸集時無法甄別出屬于哪個具體房屋建筑物的工程款，查閱原始憑證也無法確認，因此給在建工程轉(zhuǎn)固確定房屋實際價值帶來很大困難。

（2）在建工程存在未批先建、超規(guī)超概問題，造成無法正常竣工驗收和財務(wù)決算，在建工程轉(zhuǎn)固無竣工驗收依據(jù)和財務(wù)決算報告，只能按照實際發(fā)生的價值按照估計價值進行在建工程轉(zhuǎn)固，但因未批先建和超規(guī)超概政府部門后期不再批復(fù)，造成高校在建工程將長期處于估計價值狀態(tài)，無法按照正?？⒐へ攧?wù)決算進行規(guī)范科學(xué)記賬。

（3）未驗收已投入使用在建工程后續(xù)支出計量困難。因已投入使用在建工程無法正?？⒐を炇蘸娃k理竣工財務(wù)決算，按估計價值入賬，但房屋建筑物使用過程中發(fā)生的維修改造、大型修繕等后可以資本化的后續(xù)支出暫無相應(yīng)法規(guī)予以明確，只能暫按費用化處理，造成單位支出費用過高的問題。

（4）高校校區(qū)建設(shè)土地一般為政府劃撥，同時存在部分有償征收土地的情況，有償征收的土地可能涉及多個鄉(xiāng)（村）集體土地，征收補償協(xié)議多，內(nèi)容復(fù)雜，學(xué)校自身也無法對土地價值進行科學(xué)規(guī)范估算，因此也給土地資產(chǎn)按要求入賬帶來困難。

（5）在建工程建設(shè)項目施工檔案資料管理不善。大部分長期未轉(zhuǎn)固的在建工程，因在建工程多部門管理，工程建設(shè)招投標、合同、設(shè)計等資料分散在各個部門，監(jiān)理和施工方內(nèi)控制度不健全，又因工程項目建設(shè)周期長，竣工驗收滯后，預(yù)付款和進度款支付的原始憑證審核不規(guī)范，造成工程檔案資料管理不規(guī)范，甚至存在缺失不齊問題，給在建工程轉(zhuǎn)固帶來很大困難。

（6）在建工程轉(zhuǎn)固后辦理產(chǎn)權(quán)登記存在制度性障礙。因長期未轉(zhuǎn)固在建工程大部分都存在無法正常竣工驗收的情況，在建工程建設(shè)過程中內(nèi)控制度不健全，造成工程建設(shè)文檔資料嚴重缺失，無法正常辦理竣工財務(wù)決算和工程結(jié)算審計。據(jù)筆者了解，XX省針對大學(xué)城及職教城等進行了專題研究，無法正常組織消防、竣工驗收的，通過開展房屋建筑物消防和房屋安全質(zhì)量鑒定來代替竣工驗收。但相關(guān)房屋建筑物鑒定完結(jié)后，按當?shù)噩F(xiàn)行房產(chǎn)登記辦理手續(xù)，此類房屋產(chǎn)權(quán)登記仍存在困難，需政府部門協(xié)調(diào)解決。

（7）在建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)存在相關(guān)風險。①資產(chǎn)管理方面的風險主要是未及時辦理在建工程轉(zhuǎn)固，因時間上的差異，財務(wù)賬目歸集不及時，資產(chǎn)轉(zhuǎn)固不及時，資產(chǎn)入賬和計提折舊等因素影響資產(chǎn)和財務(wù)數(shù)據(jù)信息的準確性。②如因財務(wù)在建工程賬目不準確，按照估值轉(zhuǎn)固時，就會造成資產(chǎn)增加同時導(dǎo)致隱形負債的增加，嚴重影響財務(wù)數(shù)據(jù)的真實性。③后續(xù)審計及產(chǎn)權(quán)登記方面的稅收風險，因在建工程不及時轉(zhuǎn)固導(dǎo)致在建工程核算不準確，影響資產(chǎn)價值，而審計一般應(yīng)是在建工程完工后進行，導(dǎo)致后期財務(wù)審計質(zhì)量無法保證，甚至出具審計保留性意見嚴重影響高校長期的發(fā)展。同時，在建工程轉(zhuǎn)固相關(guān)手續(xù)不齊全，按照稅法相關(guān)規(guī)定辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記時，存在一定的漏稅行為，給學(xué)校帶來一定的風險隱患。

三、在建工程管理存在問題的原因

（1）高校基建、財務(wù)和資產(chǎn)部門職能不清。一般高校基建部門負責在建工程項目的全過程監(jiān)督管理，但現(xiàn)實中高?；ìF(xiàn)場管理，后續(xù)的竣工驗收、款項結(jié)算、竣工財務(wù)決算、資產(chǎn)入賬等工作職能劃分隨意性較大，同時因高校自身非土建專業(yè)學(xué)校，上述部門缺乏熟悉基建全過程的人員，在基建、財務(wù)和資產(chǎn)管理方面職能劃分不清，造成多頭管理不能形成在建工程合力管理等一系列問題，給學(xué)校自身也帶來法律和政策的風險。

（2）缺乏基建項目管理的專業(yè)人才。高校在大力度引進高層次人才，推進學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展下足了力氣，教學(xué)科研方面人才供給充足，但學(xué)校職能部門特別是后勤、基建、審計、財務(wù)、資產(chǎn)等專業(yè)性較強的領(lǐng)域，人才引進力度不夠，都是外行干內(nèi)行事，邊學(xué)邊做，造成業(yè)務(wù)方面存在不規(guī)范、不專業(yè)的問題。在建工程的賬務(wù)處理不規(guī)范，根據(jù)會計制度規(guī)定從理論上講，借記“在建工程”，貸記“財政撥款收入/零余額用款額度/銀行存款”，但實際上在建工程記賬中賬務(wù)處理操作不規(guī)范，并未記入“在建工程”科目，而是直接費用化處理。在建工程轉(zhuǎn)固時，又將已費用化處理的在建工程又重新調(diào)至在建工程科目，同時因施工單位提供的原始憑證不規(guī)范，未按單體進行確認價值，因此造成在建工程轉(zhuǎn)固金額核算不準確。

（3）社會第三方中介機構(gòu)發(fā)揮作用弱。基于業(yè)務(wù)專業(yè)不強和人才供給不足的問題，未充分發(fā)揮第三方中介機構(gòu)的作用，如監(jiān)理機構(gòu)僅負責了施工過程的監(jiān)督及材料簽證，資產(chǎn)價值估算方面委托房地產(chǎn)評估機構(gòu)的項目少等；在建工程賬目清理中發(fā)揮會計師事務(wù)所的作用不足。

（4）政府部門提供公共服務(wù)不足。事前工程建設(shè)規(guī)劃審批中應(yīng)根據(jù)國家相關(guān)標準進行審批，事中如基建工程建設(shè)過程中發(fā)生增量或調(diào)整建設(shè)規(guī)劃的，在政策范圍內(nèi)應(yīng)積極提供審批服務(wù)，事后如因事前事中問題無法正常驗收等應(yīng)積極與相關(guān)部門協(xié)調(diào)予以處理解決。國家相關(guān)行業(yè)政策制度宣傳力度和執(zhí)行力度不夠，

（5）重在建工程建設(shè)，輕在建工程管理。實質(zhì)上是在建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)責任沒有明確到某一個部門或幾個部門，導(dǎo)致完工時不能及時轉(zhuǎn)固，在建工程項目一般是多部門參與，不同部門責任不同，同時建設(shè)單位未明確在建工程轉(zhuǎn)固的責任，因建設(shè)參與各主體原因，造成爛尾工程，無法開展后續(xù)工作。同時，由于在建工程項目竣工驗收、工程項目結(jié)算及工程結(jié)算審計等工作滯后，導(dǎo)致在建工程轉(zhuǎn)固不及時。

（6）工程施工、監(jiān)理等單位內(nèi)控制度不健全，主體責任意識不強。建設(shè)參與主體施工工程管理不規(guī)范，如存在口頭隨意進行設(shè)計變更、工程變更等，各方缺少必須來往函證材料，按照國家相關(guān)專業(yè)施工規(guī)范和驗收標準，缺少必要的檢驗檢測報告等材料，造成施工過程資料不齊全，隱蔽工程驗收爭議較大等問題，建設(shè)單位、施工單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位等參建主體權(quán)利義務(wù)履行不到位，嚴重制約在建項目的驗收、竣工財務(wù)決算和轉(zhuǎn)固入賬。

四、在建工程轉(zhuǎn)固中難點的解決策略

（1）政府要擴大提供公共服務(wù)范圍，主動調(diào)研了解困難。政府相關(guān)部門要結(jié)合地方在建工程轉(zhuǎn)固工作中各單位存在的困難，杜絕文件傳達文件，主動調(diào)研了解情況，及時給予專業(yè)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。如無法正常驗收的項目，如何確認房屋建筑物達到質(zhì)量要求和安全要求正常投入使用；無法辦理竣工財務(wù)決算的項目，如何確定在建工程轉(zhuǎn)固資產(chǎn)的最終價值；如何處理未轉(zhuǎn)固在建工程的后續(xù)支出計量和賬務(wù)處理等。無法正常組織消防、竣工驗收的，通過開展房屋建筑物消防和房屋安全質(zhì)量鑒定來代替竣工驗收，但相關(guān)房屋建筑物鑒定完結(jié)后，按當?shù)噩F(xiàn)行房產(chǎn)登記辦理手續(xù)，此類房屋產(chǎn)權(quán)登記仍存在困難，需政府部門協(xié)調(diào)解決。

（2）高校自身要加強業(yè)務(wù)工作方面專業(yè)人才的引進。在滿足學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展的前提下，適當降低人才招聘條件或創(chuàng)新人才招聘方式，積極引進水電、土建、財務(wù)方面專業(yè)的人才，扎實做好高校專業(yè)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的基礎(chǔ)工作，為高校立德樹人和高等教育事業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。探索創(chuàng)新高效后勤管理部門職稱評定機制，實行專業(yè)職稱與管理職務(wù)雙向晉升，暢通專業(yè)人才的晉升通道，確保高校留住人，讓專業(yè)的事由專業(yè)的人做，為高等教育事業(yè)發(fā)展提供堅強的專業(yè)化后勤保障。

（3）厘清職能部門職責。在建工程屬于學(xué)?；?、財務(wù)、資產(chǎn)管理的范疇，應(yīng)進一步厘清基建部門、財務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門的職責。加大協(xié)同工作力度，基建部門應(yīng)加強在建項目日常管理，登記好基建臺賬，做好款項支付，定期與財務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門進行基建賬目清查，做到基建項目資產(chǎn)家底清、底數(shù)明，及時進行基建賬目歸集，對符合政策要求的，應(yīng)及時辦理竣工財務(wù)決算和在建工程轉(zhuǎn)固，及時入賬；在建未投入使用的在建工程項目應(yīng)在前期在轉(zhuǎn)固工作經(jīng)驗基礎(chǔ)上，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，加強基建項目科學(xué)管理，按國家相關(guān)政策要求，竣工驗收后一年內(nèi)完成竣工財務(wù)決算和在建工程轉(zhuǎn)固。

（4）高校自身要加大工程檔案建設(shè)力度。在建工程項目建設(shè)周期相對較長，要不斷夯實高校工程建設(shè)檔案管理，提高工程建設(shè)項目檔案管理水平和質(zhì)量。一是地勘、設(shè)計、造價、招投標等資料要做到按項目實施進度，聯(lián)合校內(nèi)其他部門和施工方做好工程資料的歸檔工作，從源頭制止工程建設(shè)資料不齊而造成后期在建工程轉(zhuǎn)固資料缺失的問題。

（5）更大發(fā)揮社會第三方中介機構(gòu)的作用。①應(yīng)更大發(fā)揮監(jiān)理機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，為基建項目提供施工資料審核整理、項目驗收等方面的服務(wù)；應(yīng)進一步發(fā)揮會計師事務(wù)所及資產(chǎn)評估機構(gòu)在房屋建筑物資產(chǎn)評估及在建工程賬務(wù)處理方面的作用。②借助相關(guān)社會機構(gòu)聯(lián)合審計縮短工程審計時間。及時完成工程項目審計，能一定程度上保證在建工程轉(zhuǎn)固資產(chǎn)價值的準確性，雖然工程審計的內(nèi)容繁雜，但對于建設(shè)單位必不可少，因為在建工程進行科目歸集結(jié)算時必須提供工程審計現(xiàn)場簽證單。同時高校自身的審計部門工作人員因行政業(yè)務(wù)等事務(wù)性工作較多，不可能參與跟蹤審計全過程，因此借助相關(guān)會計師事務(wù)所等社會第三方機構(gòu)參與工程過程審計試行聯(lián)合跟蹤審計，事務(wù)所的審計人員發(fā)現(xiàn)問題可以及時到施工現(xiàn)場進行復(fù)核，不僅能保證工程審計質(zhì)量，縮短審計時間，還能保證在建工程的質(zhì)量。

（6）住建部門要加大對施工單位、監(jiān)理單位的監(jiān)督管理。通過“雙隨機一公開”機制，監(jiān)督檢查相關(guān)施工單位、監(jiān)理單位對工程施工規(guī)范和工程建設(shè)資料規(guī)定的執(zhí)行落實。實行施工和監(jiān)理單位“黑名單”，對因不嚴格遵守施工規(guī)范要求和資料管理規(guī)定，未履行施工單位和建立單位職責的，列入企業(yè)失信“黑名單”，定期向社會公示，在相關(guān)工程項目招投標時實行準入限制，目的是強化施工方、監(jiān)理方的內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行，按照制度規(guī)定進行施工，保證工程質(zhì)量，同時為后期工程竣工決算和審計保駕護航。