行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)探究

施可可

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一、引言

為全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，財(cái)政部會(huì)計(jì)司相繼制定了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（財(cái)會(huì)〔2012〕21號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》（財(cái)會(huì)〔2015〕24號(hào)）及《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》(財(cái)會(huì)〔2017〕1號(hào))，然而建立完善內(nèi)部控制建設(shè)，是一項(xiàng)系統(tǒng)性、全面性的工作，防范風(fēng)險(xiǎn)是內(nèi)部控制的核心理念，有效制衡是內(nèi)部控制的核心原則，行政事業(yè)單位應(yīng)在“常”“長(zhǎng)”兩方面聚焦管理重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，持續(xù)抓好制度和流程建設(shè)，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防控的堅(jiān)固防線。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

1.強(qiáng)化權(quán)力的監(jiān)督制約

內(nèi)部控制建設(shè)是把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和決策決議進(jìn)行約束和規(guī)范，防范廉政風(fēng)險(xiǎn)?！叭匾淮蟆钡募w決策制度，有助于保證決策過程的科學(xué)合理和結(jié)果的公正合理，同時(shí)加強(qiáng)在重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制建設(shè)，能夠限制權(quán)力的濫用，增強(qiáng)拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，從而構(gòu)建廉潔高效機(jī)關(guān)單位。

2.提高財(cái)政資金的使用效能

建立健全完善的內(nèi)部控制機(jī)制，有助于行政事業(yè)單位嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)財(cái)政法規(guī)和各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)財(cái)政資金管理的計(jì)劃性，以績(jī)效考核為手段，節(jié)省不必要的經(jīng)費(fèi)支出，避免資源的浪費(fèi)，從而提升財(cái)政資金使用效率，充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效能，將財(cái)政資金用到實(shí)處。

3.提高內(nèi)部管理水平

通過加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)，進(jìn)一步明確部門職能，做好內(nèi)部分工，明確工作標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)部門溝通協(xié)作，提高信息化管理程度，使內(nèi)部管理更加規(guī)范，業(yè)務(wù)流程更加有序，不斷提高管理的規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化水平，從而保證財(cái)政資金使用的合理合規(guī)性和國(guó)有資產(chǎn)的安全完整。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的問題

1.內(nèi)部控制意識(shí)待增強(qiáng)

近年來，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)要求日趨嚴(yán)格，對(duì)于新建設(shè)內(nèi)控的單位來說，具有一定的難度，由于發(fā)文部門是財(cái)政部門，有些單位把內(nèi)部控制工作全部歸于財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，不重視其他部門的支持配合。在實(shí)施層面上，由于缺乏組織領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)受限于財(cái)務(wù)部門的職權(quán)范圍和視角，內(nèi)部控制建設(shè)推行的力度和廣度不夠，往往達(dá)不到期望的效果。在內(nèi)部控制建設(shè)推行的過程中，以往的慣性思維和慣例做法，為制度的實(shí)施和流程的重塑帶來較大的阻礙，新的制度和流程難以獲得員工的支持和理解，打破原有的思維框架需要管理層協(xié)調(diào)推進(jìn)。

2.權(quán)力運(yùn)行制衡和監(jiān)督機(jī)制待完善

完善權(quán)力制衡機(jī)制是判斷內(nèi)部控制運(yùn)行是否有效的關(guān)鍵，行政事業(yè)單位應(yīng)在分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、決策程序等方面形成權(quán)力運(yùn)行制衡機(jī)制，同時(shí)，一些特殊情況需要進(jìn)一步規(guī)范，以崗位設(shè)置為例，由于職工人數(shù)少以及崗位技術(shù)性強(qiáng)等客觀原因，一些行政事業(yè)單位可能難以實(shí)現(xiàn)定期輪崗和不相容崗位職責(zé)完全分離，如果后續(xù)的補(bǔ)償性控制措施不完備，則會(huì)造成廉政風(fēng)險(xiǎn)或者舞弊現(xiàn)象。

內(nèi)部審計(jì)部門作為單位內(nèi)部建立的評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，工作重心主要在于事后審查，未充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)防范和糾偏方面的監(jiān)督作用，內(nèi)部控制運(yùn)行效果缺乏定期的評(píng)價(jià)和日常的全過程監(jiān)督，往往被動(dòng)接受外部監(jiān)察稽核以后彌補(bǔ)制度缺陷和管理漏洞，導(dǎo)致潛在的風(fēng)險(xiǎn)不能及早預(yù)警發(fā)現(xiàn)，無法改變既定事實(shí)。

3.內(nèi)部控制制度建設(shè)待加強(qiáng)

在內(nèi)部控制制度的建立上，依賴于可參考的政策性文件，未能完全結(jié)合部門職能和管理模式，針對(duì)關(guān)鍵管控點(diǎn)，制定與自身情況相適宜的內(nèi)部控制制度和流程圖，缺乏適用性和實(shí)用性，制度缺乏可操作性會(huì)導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行時(shí)出現(xiàn)爭(zhēng)議。在制度建設(shè)和完善方面，未根據(jù)最新的指導(dǎo)文件和出現(xiàn)的新情況，及時(shí)進(jìn)行更新調(diào)整，舊的制度不適應(yīng)新的形勢(shì)則無法指導(dǎo)工作的開展。在制度執(zhí)行方面，存在重制定而輕執(zhí)行的情況，制度的設(shè)計(jì)層面和執(zhí)行層面脫節(jié)，職工不能完全理解制度，執(zhí)行出現(xiàn)偏差，因此不能完全達(dá)到制度的效果，也不能反饋出制度的缺陷。

4.內(nèi)部控制信息化程度不高

目前，部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)工作處于探索階段，信息化覆蓋不全面，未完全將內(nèi)部控制的理念嵌入信息化建設(shè)中，線上功能仍需要線下輔助，電子臺(tái)賬仍為數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)的主要手段。已建立的信息化平臺(tái)在功能方面不能完全滿足需求，仍需要不斷升級(jí)改進(jìn)。

另外，信息化模塊未完全聯(lián)通整合，數(shù)據(jù)無法共享，功能重疊，造成了資源的浪費(fèi)，各系統(tǒng)之間口徑不一、標(biāo)準(zhǔn)不一，并不能完全取代人工統(tǒng)計(jì)工作，也不能發(fā)揮好數(shù)據(jù)分析的重要功能。碎片式的信息數(shù)據(jù)，缺乏全面性和系統(tǒng)性，實(shí)現(xiàn)集中化才能使得內(nèi)部控制制度得到有效執(zhí)行。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的優(yōu)化措施

1.增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)

首先，行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制建設(shè)，需要加強(qiáng)內(nèi)部控制的組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職能分工，應(yīng)建立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，由主要管理人員、中層管理人員等人員組建，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室或者工作小組，具體負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)的組織實(shí)施工作。各部門設(shè)內(nèi)部控制建設(shè)聯(lián)絡(luò)員，參與執(zhí)行本部門內(nèi)部控制建設(shè)的具體工作。

內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組主要職責(zé)是貫徹執(zhí)行內(nèi)部控制相關(guān)政策法規(guī)，研究審定內(nèi)部控制的相關(guān)制度、崗位職責(zé)和對(duì)應(yīng)的工作流程、內(nèi)部控制建設(shè)的實(shí)施計(jì)劃和實(shí)施方案，研究?jī)?nèi)部控制工作中的重大問題，接受上級(jí)部門的監(jiān)督、指導(dǎo)，并按規(guī)定向上級(jí)部門報(bào)告內(nèi)部控制建設(shè)工作等。辦公室或者工作小組要牽頭組織實(shí)施單位內(nèi)部控制工作，貫徹落實(shí)內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組的決定，執(zhí)行內(nèi)部控制的法律法規(guī)、規(guī)章制度和相關(guān)工作流程，監(jiān)督內(nèi)部控制工作的實(shí)施進(jìn)度并向領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告。

其次，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)深入宣貫內(nèi)部控制建設(shè)，加強(qiáng)培育內(nèi)部控制文化，制作標(biāo)準(zhǔn)化工作手冊(cè)，邀請(qǐng)專業(yè)人士或者內(nèi)部控制建設(shè)做得好的單位學(xué)習(xí)交流經(jīng)驗(yàn)，對(duì)標(biāo)找差，舉一反三，正確認(rèn)識(shí)內(nèi)部控制的內(nèi)涵與外延，掌握內(nèi)部控制落地實(shí)施的抓手。

最后，完善內(nèi)部控制評(píng)價(jià)體系，重視內(nèi)部控制評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，內(nèi)部控制評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)當(dāng)與年度績(jī)效考核、干部選拔任用掛鉤，推行“內(nèi)控建設(shè)，人人有責(zé)”的理念，不斷增強(qiáng)全體職工的風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，促使全體人員積極主動(dòng)為內(nèi)控建設(shè)群策群力。

2.優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行制衡和監(jiān)督機(jī)制

首先，為規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、推進(jìn)廉政建設(shè)，行政事業(yè)單位應(yīng)建立管理人員權(quán)限清單、部門職責(zé)清單和崗位職責(zé)清單，層層壓實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化權(quán)力透明度，建立“三重一大”的集體決策制度，初步形成權(quán)力運(yùn)行制衡機(jī)制。

其次，從職能分離入手，將權(quán)力分解到多個(gè)部門承擔(dān)，進(jìn)一步建立健全管辦分離、管審分離、管采分離制度，科學(xué)設(shè)計(jì)權(quán)力職能，使各項(xiàng)權(quán)力由不同部門相對(duì)獨(dú)立行使，實(shí)現(xiàn)相互制衡，防止權(quán)力濫用。

最后，從分崗交流入手，梳理重點(diǎn)崗位的權(quán)力職責(zé)，排查和防控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，將高風(fēng)險(xiǎn)崗位的權(quán)力分解為多個(gè)崗位行使，進(jìn)一步規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。落實(shí)好重點(diǎn)部門和關(guān)鍵崗位的常態(tài)化輪崗交流，對(duì)不具備輪崗條件的關(guān)鍵崗位或人員的業(yè)務(wù)活動(dòng)，實(shí)施后續(xù)的補(bǔ)償性控制措施，如開展專項(xiàng)審計(jì)等，把風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率降到最低。

審計(jì)監(jiān)督是完善權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制的重要保障，設(shè)置的內(nèi)部審計(jì)部門應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性，配備具有勝任能力的審計(jì)人員，加強(qiáng)內(nèi)審人員業(yè)務(wù)交流、培養(yǎng)鍛煉，主動(dòng)接受主管部門和審計(jì)機(jī)關(guān)的工作指導(dǎo)，提升內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)范化水平。

內(nèi)部審計(jì)部門要發(fā)揮其監(jiān)督的作用，參與內(nèi)部控制情況的評(píng)估，促成建立良好的控制環(huán)境，建立起以強(qiáng)化崗位為點(diǎn)、規(guī)范程序?yàn)榫€、完善制度為面的崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的完整性、全面性及有效性。對(duì)以往整改的內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)“回頭看”，加大后續(xù)跟蹤監(jiān)督力度，明確整改責(zé)任部門、責(zé)任人和完成時(shí)限，對(duì)整改措施的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，確保得到解決落實(shí)。不具備內(nèi)部審計(jì)條件的行政事業(yè)單位，可以尋求外部專業(yè)機(jī)構(gòu)的幫助，以聘用事務(wù)所年度審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)或者長(zhǎng)期顧問咨詢等方式，建立完善內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制。

3.強(qiáng)化內(nèi)部控制制度建設(shè)

內(nèi)部控制制度要致力于實(shí)現(xiàn)部門職能、促進(jìn)事業(yè)發(fā)展，這是內(nèi)部控制制度在建設(shè)時(shí)總的原則，完善的內(nèi)部控制制度必然是可以服務(wù)于部門履行職能的，如果與部門職能偏離，那制度的建設(shè)就缺乏根基。要自上而下地把握制度的基本方向和總的原則，再厘清部門職能和具體的業(yè)務(wù)流程，不斷分解到末端，明確崗位職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)等問題，做到管理無盲區(qū)，落實(shí)有依據(jù)。

內(nèi)部控制制度的廣度要涵蓋財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理、合同管理、庫(kù)房管理等重點(diǎn)領(lǐng)域，做到有章可循、有據(jù)可依，還需要考慮到運(yùn)行內(nèi)部控制的監(jiān)督機(jī)制，把監(jiān)督機(jī)制融入內(nèi)控制度之中，缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制是內(nèi)部控制制度的缺陷，盡管內(nèi)部控制條款制定得非常完善，但缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部控制就形同虛設(shè)了。

內(nèi)部控制制度要求條款細(xì)化，文字表述清楚明確，流程簡(jiǎn)單易懂可操作，采用定量指標(biāo)和定性指標(biāo)結(jié)合的方式，不可“上下一般粗”、照搬照抄、一成不變，須因地制宜，每年應(yīng)根據(jù)不斷變化的實(shí)際情況對(duì)制度重新審視，對(duì)制度中不合理、不規(guī)范之處及時(shí)修訂。制定部門須負(fù)責(zé)對(duì)制度的概念、主要精神和關(guān)鍵點(diǎn)解釋工作，明確相關(guān)責(zé)任人在制度中的角色和職責(zé)，確保制度精準(zhǔn)落實(shí)到位，對(duì)制度的修訂廣泛征求意見，不可閉門造車。

4.構(gòu)建信息化建設(shè)

行政事業(yè)單位應(yīng)提升內(nèi)控體系信息化水平，著力在“便捷、共享、高效、安全”上下功夫，注重信息化建設(shè)，在資產(chǎn)管理、預(yù)算管理、業(yè)務(wù)管理、庫(kù)房管理、人力資源等方面建立信息化系統(tǒng)，明確相關(guān)責(zé)任人的權(quán)限，把單位管理制度、內(nèi)部控制流程、費(fèi)用類型及標(biāo)準(zhǔn)嵌入系統(tǒng)的設(shè)計(jì)中，減少人為干預(yù)，避免人為錯(cuò)誤，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)管理過程的自動(dòng)化、精準(zhǔn)化以及便捷化，逐步實(shí)現(xiàn)內(nèi)控體系與業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)互通、有機(jī)融合。要逐步實(shí)現(xiàn)以大數(shù)據(jù)為手段，通過分析關(guān)鍵字、異常數(shù)據(jù)、對(duì)照檢索等方式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)控管理功能。

內(nèi)控信息化建設(shè)要緊跟制度的更新步伐，及時(shí)迭代系統(tǒng)功能。從經(jīng)濟(jì)高效的角度來說，同一個(gè)單位的各個(gè)系統(tǒng)之間應(yīng)打破壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，從預(yù)算分配到采購(gòu)申請(qǐng)、報(bào)銷審批、合同錄入、財(cái)務(wù)核算、決算統(tǒng)計(jì)等實(shí)現(xiàn)一體化管理，而各單位之間共同的系統(tǒng)，信息部門應(yīng)建立統(tǒng)一的監(jiān)督管理平臺(tái)，加強(qiáng)信息與溝通，避免出現(xiàn)“信息孤島”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

內(nèi)部控制信息化平臺(tái)存有重要的電子文件檔案，出于政府機(jī)構(gòu)信息安全性和保密性的考慮，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全和應(yīng)用安全。通過非涉密業(yè)務(wù)外網(wǎng)運(yùn)行、涉密業(yè)務(wù)內(nèi)網(wǎng)操作，利用嚴(yán)格的身份認(rèn)證、權(quán)限設(shè)置、內(nèi)外網(wǎng)隔離、關(guān)鍵數(shù)據(jù)加密、方案?jìng)浞莸刃畔⑹侄?，提高信息系統(tǒng)的安全防護(hù)能力。加強(qiáng)隱私保護(hù)和安全審查，確保數(shù)據(jù)安全，在保證數(shù)據(jù)隱私情況下，促進(jìn)數(shù)據(jù)開放共享，提升數(shù)據(jù)價(jià)值。

五、結(jié)語

行政事業(yè)單位應(yīng)高度重視內(nèi)部控制建設(shè)，優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行制衡和監(jiān)督機(jī)制，制定符合部門職能和管理模式的內(nèi)控制度，逐步完善信息化管理系統(tǒng)，從而提高管理水平和風(fēng)險(xiǎn)防范能力，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全和使用高效，加強(qiáng)廉政建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。