基于大數(shù)據(jù)的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評價督導策略研究

葉小曦

（廈門市教育督導評估事務中心 廈門市政府專職督學 福建廈門 361000）

國家治理現(xiàn)代化要求建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，實現(xiàn)政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化?！俺浞诌\用大數(shù)據(jù)思維，對于創(chuàng)新教育督導方式，改變督導手段單一、督導效率低下、對被督導對象造成不必要的負擔等現(xiàn)狀，有著重要的啟發(fā)意義?！雹俅髷?shù)據(jù)作為一項先進的技術，越來越廣泛地應用在教育督導領域，也深刻地影響著教育督導。大數(shù)據(jù)賦能教育督導不是大數(shù)據(jù)技術與教育督導工作的簡單疊加，而是對傳統(tǒng)教育督導提出機制創(chuàng)新的要求。大數(shù)據(jù)賦能教育督導相適應的教育督導機制創(chuàng)新并不是要推倒現(xiàn)有機制體制重構，而是對傳統(tǒng)督導機制的理念、體系和流程的進行重組和再造?；诖髷?shù)據(jù)的教育督導機制創(chuàng)新應該是在“數(shù)據(jù)說話、數(shù)據(jù)評價、數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的督導理念下，引入大數(shù)據(jù)分析技術，對現(xiàn)有的教育督導資源、教育督導工作機制、教育督導流程等重組和再造，提高教育評價的科學性、專業(yè)性、客觀性，發(fā)揮出大數(shù)據(jù)精確評估支持教育督導助推區(qū)域教育發(fā)展的優(yōu)勢。

一、大數(shù)據(jù)賦能實現(xiàn)區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估督導價值

2017年5月，國家出臺了《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》，拉開了發(fā)揮教育督導評價機制優(yōu)勢，以評估促建設、以督導促發(fā)展的縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估序幕。縣域優(yōu)均發(fā)展督導評估本身具有評估工作量大、綜合性強、評估涉及面廣、標準要求高、建設時間長、動態(tài)發(fā)展等特點?？h區(qū)作為我國一級行政區(qū)域義務教育具有體量大、發(fā)展情況復雜的特點。例如，廈門市六個區(qū)中有三個區(qū)常住人口超過百萬，轄區(qū)內(nèi)義務教育學校上百所，區(qū)域內(nèi)具有優(yōu)質(zhì)城區(qū)學校，也有薄弱農(nóng)村學校，既有公辦學校，也有民辦學校，學校之間辦學水平參差不齊，縣域優(yōu)均發(fā)展督導評估點多面廣量大復雜。從督導評估內(nèi)容看，基本涵蓋教育發(fā)展的各個方面，涉及教育經(jīng)費投入、教育設施設備建配、師資隊伍建設、區(qū)域教育治理、學校教育管理、學業(yè)質(zhì)量等。從評估方法上看，既有采用差異系數(shù)的評估方法也有采取水平值的評估方法，還有義務教育質(zhì)量監(jiān)測指標的評估方式。從評估指標要求上看，既有“高水平、高均衡”的“兩維要求”，即要求各項指標的校際差異系數(shù)都要達標，也要求各項指標的水平值也要達標，還有在水平值的評估中體現(xiàn)“辦好每一所學?！钡摹靶Ｐ＿_標”要求。從建設發(fā)展的周期上看，從基本均衡到優(yōu)質(zhì)均衡的發(fā)展，不論是對于基礎較好的區(qū)縣，還是基礎較差的區(qū)縣，都需要長期規(guī)劃和扎實推進。優(yōu)均發(fā)展是動態(tài)發(fā)展的，在優(yōu)均發(fā)展指標評價上牽一發(fā)而動全身，區(qū)域義務教育各個學校的變化都會對全區(qū)的優(yōu)質(zhì)均衡態(tài)勢產(chǎn)生影響，區(qū)域優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展實際上是一個動態(tài)的發(fā)展過程。

現(xiàn)階段的區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的目標在于推動縣區(qū)政府打破體制機制障礙、縮小校際差距、全面提高教育質(zhì)量，核心價值在于實現(xiàn)“促進公平、提高質(zhì)量”兩大義務教育戰(zhàn)略主題?？h域優(yōu)均發(fā)展評估應該是通過督導評估這一機制，促進區(qū)域政府、教育相關部門、學校等在階段性評價指標的指引下，達到持續(xù)優(yōu)質(zhì)均衡的發(fā)展效果。這也就意味著區(qū)域優(yōu)均發(fā)展評價需要通過周期性評估，全面精準地判定縣域教育發(fā)展的質(zhì)量和均衡水平，準確地分析診斷縣域優(yōu)均發(fā)展的短板與問題，高質(zhì)量地提出縣域優(yōu)均發(fā)展督導建議，持續(xù)監(jiān)測縣區(qū)優(yōu)均發(fā)展的新變化，跟蹤督導促進提升，形成區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡的可持續(xù)發(fā)展態(tài)勢。

二、督導機制創(chuàng)新與大數(shù)據(jù)賦能共促教育督導提質(zhì)增效

基于大數(shù)據(jù)的區(qū)域優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評價督導研究是立足于縣域優(yōu)均發(fā)展督導評估的特點和以督導評估促進發(fā)展的目的性要求開展的研究。面對區(qū)域督導力量有限的現(xiàn)實，探索大數(shù)據(jù)技術和現(xiàn)有的教育督導評估資源相結合的優(yōu)化方式和途徑，綜合地運用教育督導職能，綜合配置教育督導資源，綜合地使用教育督導評估手段，對傳統(tǒng)督導體系和流程全面重組和再造，改革機制創(chuàng)新方式，構建起評估、督導、監(jiān)測有機融合的區(qū)域義務教育優(yōu)均發(fā)展評價新機制、新系統(tǒng)。

基于大數(shù)據(jù)的區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評價從信息運行的角度來看，教育督導信息在大數(shù)據(jù)技術支撐下，通過督導信息收集、督導信息分析、評估報告支持督導、評估信息監(jiān)測支持督導整改四大環(huán)節(jié)達到大數(shù)據(jù)賦能教育督導。從督導機制創(chuàng)新的角度來看，督前階段通過責任督學掛牌督導機制、“兩項督導”機制、區(qū)域義務教育質(zhì)量監(jiān)測機制聯(lián)動互通，共享督導信息數(shù)據(jù)，構建起區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展數(shù)據(jù)采集機制。通過“三層四維”分析法形成區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展分析報告，支持后續(xù)區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導提高工作效率。實地督導階段通過區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展分析報告賦能后續(xù)區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導，聚焦把脈問診，提升督導質(zhì)量。督后階段通過區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展分析系統(tǒng)支持督后數(shù)據(jù)監(jiān)測，把督導問題銷賬機制、督導問責機制和責任督學掛牌督導工作機制相結合，形成閉環(huán)監(jiān)督，精準督促整改落實，推進區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡可持續(xù)發(fā)展。在一個周期，經(jīng)過一輪督導，完成督導改進之后，所形成新的新數(shù)據(jù)再次進入大數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，實現(xiàn)優(yōu)均發(fā)展評價督導可持續(xù)發(fā)展的機制。

三、機制互聯(lián)，數(shù)據(jù)互通，提升區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導精準度

大數(shù)據(jù)應用是一個極為復雜的系統(tǒng)，數(shù)據(jù)采集是大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的基礎，所采集的數(shù)據(jù)質(zhì)量將決定大數(shù)據(jù)系統(tǒng)后續(xù)數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)展示等許多環(huán)節(jié)的成效。保障所采集的基礎數(shù)據(jù)的準確性是教育督導的先導性任務。如果在一開始所采集到數(shù)據(jù)是不準確的，那么不僅影響督導結果，而且會誤導區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的督導，進而影響政府教育決策，對區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展起負面效應，影響區(qū)域義務教育優(yōu)均發(fā)展的水平。因此，督導信息采集監(jiān)測模塊的首要任務是確保采集的基礎數(shù)據(jù)的準確性。

《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》中優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展縣指標有資源配置、政府保障、教育質(zhì)量、社會認定滿意度，反向指標共計38個指標，將其按《辦法》中的順序?qū)⒕帪?-38號。根據(jù)《<縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法>有關內(nèi)容說明》，督導評估主要依據(jù)全國教育事業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和全國教育經(jīng)費統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行。38個指標中，除第38項外，能夠通過全國教育事業(yè)統(tǒng)計取得的數(shù)據(jù)有16個指標（1-7、9-12、16、17、19、23、25），由全國教育經(jīng)費統(tǒng)計數(shù)據(jù)取得數(shù)據(jù)的有4個指標（13、14、15、26、），還有17個指標需要通過組織督導評估和質(zhì)量檢測取得數(shù)據(jù)。

各個學校的數(shù)據(jù)都會影響校際差異系數(shù)，水平值的評估中設定了“校校達標”的要求，區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評價對各個學校的基礎數(shù)據(jù)的準確性提出了高要求。在全國教育事業(yè)統(tǒng)計和全國教育經(jīng)費統(tǒng)計數(shù)據(jù)收集在實務操作中，基層教育行政部門將信息收集任務分解到各個學校，大部分基層學校沒有專任統(tǒng)計員，要么由教師或職員兼任，甚至有些學校讓臨聘人員完成。這些人員的專業(yè)素養(yǎng)和責任心參差不齊，降低了數(shù)據(jù)的可靠性。此外，由于各種原因，個別縣區(qū)在上報數(shù)據(jù)之前會對數(shù)據(jù)進行調(diào)整。所以對通過全國教育事業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)和全國教育經(jīng)費統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行評估的指標的數(shù)據(jù)進行復核是有必要的。但是在一個縣區(qū)范圍內(nèi)，對所有學校的所有數(shù)據(jù)進行復核，由督導專家組來完成幾乎是不可能的。傳統(tǒng)的方式由督導專家組在審核迎檢材料基礎上抽樣復核，精準度難于得到保證。為了能夠高標準完成基礎數(shù)據(jù)復核，必須創(chuàng)新基礎數(shù)據(jù)復核機制。

基于大數(shù)據(jù)的區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評價研究課題小組在分析這些指標的基礎上發(fā)現(xiàn)，區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估指標和現(xiàn)有的責任督學掛牌督導內(nèi)容以及對縣級人民政府及其主要負責人履行教育職責評價（簡稱“兩項督導”）等督導項目的內(nèi)容重合度，可以將他們結合起來。以廈門市為例具體情況如下。

對于涉及教育經(jīng)費的4個指標（13、14、15、26、）和涉及教育布局規(guī)劃的指標8，以及指標37教育系統(tǒng)存在重大安全責任事故和嚴重違紀違規(guī)事件，由于所涉及的專業(yè)性較強，數(shù)據(jù)的采集可以結合每年度的“對區(qū)政府履行教育職責的督導評估”，引用督政結果的數(shù)據(jù)。指標31的數(shù)據(jù)可以引用于國家、省、市級義務教育質(zhì)量監(jiān)測的數(shù)據(jù)。指標32的數(shù)據(jù)可以引用每年省對市督導，市對區(qū)督導種的滿意度調(diào)查結果。

能夠通過全國教育事業(yè)統(tǒng)計取得的數(shù)據(jù)16個指標（1-7、9-12、16、17、19、23、25）以及18、20、21、22、25、27、28、29、30、33、34、35、36、37,這30項指標的內(nèi)容均屬于國務院規(guī)定的責任督學八項經(jīng)常性督導主要事項范圍之內(nèi)。義務教育學校責任督學全覆蓋在我國絕大部分省市已經(jīng)實現(xiàn)，責任督學主要從在職和退休的校長、教師、教研人員和行政人員中遴選，專兼結合，處于相對獨立的地位，整體素質(zhì)較高。在實務操作中可以將責任督學督導事項范圍內(nèi)的30項指標分散到責任督學每月工作任務中去，由責任督學負責，形成常年的督導復核監(jiān)測機制。一方面，為優(yōu)均評估復核數(shù)據(jù)，獲取可靠的督導數(shù)據(jù)；另一方面，這些督導復核內(nèi)容對提升責任督學對整體校情的監(jiān)督能力有著積極的意義，應該成為責任督學督導的內(nèi)容。

由此，基于大數(shù)據(jù)的區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估充分地利用現(xiàn)有的義務教育學校責任督學資源，聯(lián)動已有的教育督導項目和教育質(zhì)量監(jiān)測，形成“責任督學復核督導，督政及監(jiān)測結果引用”的工作機制，完成優(yōu)均評估的基礎數(shù)據(jù)采集復核，確保了區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估督導的精確性。

四、“三層四維”分析法助推高品質(zhì)區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導

基于大數(shù)據(jù)的區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展采用“三層四維”分析法，形成區(qū)域義務教育優(yōu)均發(fā)展分析報告?！叭龑铀木S”分析法將區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡分為區(qū)域、指標、學校三個層面；每個層面從總體發(fā)展，重點對象，進步狀況和比較狀況四個維度進行分析，從而全面地反映區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的工作成效，支持區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導和推進的需要。

1.區(qū)域?qū)用娣治觯匆詤^(qū)域義務教育為單位對所有指標進行總體分析。維度一是區(qū)域優(yōu)質(zhì)均衡總體發(fā)展情況分析。也就是對標《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》，通過大數(shù)據(jù)分析本區(qū)縣義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標達成的總體情況。用總體達標率（總體達標率=指標達標數(shù)÷38*100%）來表示，以扇形圖直觀地表達義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的總體現(xiàn)狀。維度二是區(qū)域重點工作對象情況分析。在區(qū)域?qū)用嬷攸c工作對象來源于本區(qū)義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標達成度排序，反映出區(qū)域義務教育的優(yōu)勢項目以及薄弱項目的總體情況。通過大數(shù)據(jù)分析將指標區(qū)分為已達標和不達標兩類。以之相對應，標注出下一階段區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡的一般工作指標和重點工作指標。通過排序可以反映出一般指標的優(yōu)秀程度以及重點工作指標的難度，指明工作努力的方向。維度三是區(qū)域發(fā)展進步狀況分析。區(qū)域總體發(fā)展進步狀況以今年總體達標率-上年總體達標率來表示；維度四是市域比較分析，以區(qū)域總體發(fā)展狀況和區(qū)域總體進步狀況在地區(qū)所有縣區(qū)的排名來表示。

2.指標層面分析，以區(qū)域義務教育均衡發(fā)展評估指標為單位對單項指標進行分析。維度一是指標總體情況分析，即通過大數(shù)據(jù)分析本區(qū)縣義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展單項指標達成的情況。以達標或者不達標來表示，定性類指標采用文字來說明，定量類指標則用指標現(xiàn)值與達標值的比較來表示。維度二指標重點工作對象分析。通過大數(shù)據(jù)分析，對區(qū)域內(nèi)學校該指標的達成情況排序，遴選出該指標下所有在達標線下的學校或者處于均衡指數(shù)范圍外的學校作為重點工作對象。可以明確地反映出該指標表現(xiàn)優(yōu)秀的學校和薄弱的學校。維度三是指標發(fā)展進步情況分析，分為一般工作指標和重點工作指標進行分析。一般工作指標中定性分析類指標以年度是否發(fā)生定性變化為判斷標準；一般工作指標中定量分析類指標以今年指標達標值-上年指標達標值來表示。重點工作指標中定性分析類指標以年度是否發(fā)生定性變化為判斷標準，重點工作指標中定量分析類指標以進步值=（今年完成值-上年完成值）÷（指標達標值-上年完成值）來表示。維度四是指標的市域比較分析，即以該指標的發(fā)展狀況和進步狀況在地區(qū)所有縣區(qū)的排名來表示。

3.學校層面分析，即以區(qū)域內(nèi)的學校為單位對標《縣域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導評估辦法》，對以學校相關的指標進行分析。維度一是本校區(qū)域優(yōu)質(zhì)均衡指標達標情況分析，用學校區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標達成率來表示，并以扇形圖直觀地表達本校義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的總體現(xiàn)狀。維度二是學校重點工作對象分析，通過本校數(shù)據(jù)的分析，反映出本校區(qū)域義務教育均衡發(fā)展的優(yōu)勢項目以及薄弱項目，對于本校不達標的項目列為重點工作對象。維度三是學校進步發(fā)展情況分析。即本校同上年度相比較各項指標進步的情況，定性分析類指標列出定性發(fā)生變化的指標項目，定量分析的指標則按進步發(fā)展高低進行排序。維度四是學校的比較分析，即以本?？傮w及各項指標的表現(xiàn)情況在所屬縣區(qū)學校中的排名來表達。

基于大數(shù)據(jù)的“三層四維”分析法形成的評估報告對于區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估督導具有強大的支持作用。節(jié)約資源，提升督導效率；聚焦重點，提升督導效用；激勵發(fā)展，擴大督導效益，有效提升了區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導價值。

五、大數(shù)據(jù)分析和掛牌督導機制融合破解督后監(jiān)督難題

對于傳統(tǒng)教育督導來說，督后跟蹤改進一直是個難題。雖然教育督導督后階段會有被督導單位的整改計劃和整改報告制度，督導機構的問題清單銷賬制度，以及督導問責制度等制度和工作機制，但是由于各級督導機構力量有限，對督后的整改效果的監(jiān)督主要依靠被督導單位的整改報告來判斷整改效果，即便組織督導“回頭看”，也只能是進行有限的抽樣檢查，全覆蓋全過程的整改監(jiān)督成本太高。

區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評價的特點之一，就是所有的指標最終都要落實到區(qū)域內(nèi)義務教育學校?；诖髷?shù)據(jù)的區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評價通過大數(shù)據(jù)分析，形成的區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展分析報告實際上就已經(jīng)列出各校的后續(xù)督導重點。在已經(jīng)實現(xiàn)了義務教育學校責任督學掛牌督導全覆蓋的區(qū)域，將督后監(jiān)督機制和責任督學掛牌督導結合起來，則是實現(xiàn)區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展跟蹤改進的可行且優(yōu)秀的方案。

具體操作中，可以將市、區(qū)兩級督導機構將區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展分析報告中未達標指標中未達標學校（即報告中的重點工作學校）的整改任務作為責任督學每月的監(jiān)督任務，監(jiān)督該校該項指標的整改，從而監(jiān)測區(qū)域未達標指標的改進。通過對接區(qū)域責任督學工作平臺，區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展分析系統(tǒng)將監(jiān)督任務發(fā)送到責任督學督導平臺中，成為重點工作學校責任督學每月的督導任務。在月度責任督學督導任務完成以后，通過區(qū)域責任督學工作平臺將整改情況反饋輸入?yún)^(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估系統(tǒng)，形成該指標的最新數(shù)據(jù)，達到跟蹤監(jiān)測未達標指標整改的目標。有了區(qū)域義務教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估系統(tǒng)的支持，市、區(qū)兩級督導機構能夠清晰地掌握督后整改的情況，據(jù)此開展督導問題清單銷賬以及督導問責機制等更加精準有效，督導效益。

大數(shù)據(jù)技術在我國方興未艾，在研究中我們深刻地認識到，大數(shù)據(jù)賦能和教育督導機制創(chuàng)新相輔相成，兩者融合的效度決定了實現(xiàn)教育督導機制體制發(fā)揮促進區(qū)域教育發(fā)展的效益。這一階段重要的是打破“數(shù)據(jù)孤島”，聯(lián)通各級各類教育督導平臺系統(tǒng)，暢通系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)的導出導入機制；打破督導機制壁壘，共享教育督導資源，形成各專項督導，綜合督導、經(jīng)常性督導、督導監(jiān)測結果互認，工作聯(lián)動的機制，暢通督政、督學、教育監(jiān)測結果共享機制。現(xiàn)階段尤其應重視督導大數(shù)據(jù)積累，推動督導大數(shù)據(jù)庫的建設。大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)為王，大數(shù)據(jù)的基本核心價值，最主要還是數(shù)據(jù)本身，教育督導大數(shù)據(jù)只有累積沉積到一定量，個性化、精確化和智能化的教育督導人工智能方有可能實現(xiàn)。從制度方面規(guī)劃地區(qū)數(shù)據(jù)庫框架，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，保障數(shù)據(jù)安全，完善督導數(shù)據(jù)資源的積累、共享和開放利用機制對于提升大數(shù)據(jù)賦能教育督導意義重大。擁有深度的、細致的教育督導數(shù)據(jù)將為教育督導走進人工智能時代打下堅實基礎。對于我們而言，教育督導人工智能化發(fā)展進程剛剛起步，雖然我們的每一次探索有可能僅僅是小小的一步，但是我們每一個探索都讓我們更接近目標一點。相信通過我們不懈的努力，大數(shù)據(jù)賦能教育督導將譜寫我國的教育督導事業(yè)的新篇章。