上海：建立包容人才的人口政策

萬宏蕾

上海市2021屆高校畢業(yè)生秋季校園招聘會(huì)現(xiàn)場（劉穎/攝）

2021年末，一向堅(jiān)持嚴(yán)格落戶管控的上海又一次在人才戶籍上“放開口子”，宣布在上海五個(gè)新城和自貿(mào)區(qū)新片區(qū)就業(yè)的上海市應(yīng)屆研究生畢業(yè)生符合基本條件可直接落戶。

近幾年來，上海一直有吸引人才的新動(dòng)作，重視吸引重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的骨干人才。居住證轉(zhuǎn)戶籍的年限從7年轉(zhuǎn)為5年，并實(shí)施了居住證專項(xiàng)加分、特殊人才加快落戶，以及擴(kuò)大人才范圍等一系列人才政策。

從博士落戶，海外、985碩士落戶，到全日制研究生落戶，政策改變的背后是上海人口觀念、人才觀念的變化。從這次新政可以看出，上海已逐步擴(kuò)大應(yīng)屆生落戶范圍，形成了人才為導(dǎo)向的人口政策。

以上海為代表的特大城市的人口管理重視人才導(dǎo)入，但是對(duì)于人口集聚采取相對(duì)控制的態(tài)度。既要積極吸納人才，又要嚴(yán)格控制人口規(guī)模，二者如何協(xié)調(diào)？就這一問題，《瞭望東方周刊》近日專訪了復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)，探討在城市發(fā)展過程中，如何協(xié)調(diào)人才政策和人口政策的關(guān)系。

需要更多雙高勞動(dòng)者

《瞭望東方周刊》：作為巨型城市，上海在人口和人才吸納能力上呈現(xiàn)怎樣的動(dòng)態(tài)變化？以上海為代表的特大城市未來會(huì)更“偏好”人才，控制人口嗎？

任遠(yuǎn)：城市人口在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市功能提升的基礎(chǔ)上發(fā)生變動(dòng)。促進(jìn)城市人口增長的根本力量是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供就業(yè)機(jī)會(huì)、帶動(dòng)人口集聚，而產(chǎn)業(yè)鏈的展開和整個(gè)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的深化，將帶來更大的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，帶動(dòng)豐富的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)并提升城市人口的多樣性。

城市人口增長需要綜合性的城市功能服務(wù)支持，包括教育、健康、文化、生態(tài)、交通等等一系列公共服務(wù)配套，使城市成為人們?cè)敢饩幼『蜕畹牡胤健?/p>

在土地利用和城市空間調(diào)整基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市功能的提升，將不斷帶動(dòng)城市人口總量變動(dòng)和人口結(jié)構(gòu)更新。

另一方面，城市人口的變化，也會(huì)進(jìn)一步影響城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市功能的完善。城市發(fā)展需要更高的產(chǎn)業(yè)能級(jí)，才能實(shí)現(xiàn)足夠的價(jià)值增值，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市建設(shè)的投入能力。這就要求在城市人口結(jié)構(gòu)中需要更多高生產(chǎn)力能力和高創(chuàng)新能力的勞動(dòng)者。因此，在城市發(fā)展過程中往往有對(duì)“人才”的偏好和重視。

同時(shí)，人口結(jié)構(gòu)更新和中產(chǎn)人口數(shù)量增多，會(huì)進(jìn)一步帶動(dòng)城市土地利用的變化和城市功能的提升。例如，不少城市的郊區(qū)在工業(yè)化過程中吸納了大量農(nóng)民工，但這樣的郊區(qū)工業(yè)化模式并沒有帶來很強(qiáng)的對(duì)教育、醫(yī)院、休閑娛樂的需求。只有當(dāng)城市新人口有了更高教育程度、更高社會(huì)地位、更高消費(fèi)水平，實(shí)現(xiàn)了更穩(wěn)定的工作和居住，人口對(duì)土地利用和城市空間的需求才會(huì)發(fā)生變化，并對(duì)公共管理和公共服務(wù)提出新的需求，由此帶動(dòng)教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、托育托幼、大學(xué)、娛樂、旅游等城市功能的發(fā)展。

任遠(yuǎn)

政策分化會(huì)帶來不利結(jié)果

《瞭望東方周刊》：就城市發(fā)展而言，吸引人才和控制人口相互沖突嗎？

任遠(yuǎn)：所謂“搶人大戰(zhàn)”，目的往往是積極吸引優(yōu)秀青年人才和海外人才等。城市發(fā)展通過人才政策逐步擴(kuò)大開放性，但是城市管理的人才政策和人口政策則日益表現(xiàn)出差異性和二元性，甚至表現(xiàn)出吸引人才和控制人口的政策分化。這種狀態(tài)會(huì)割裂城市人口增長和人才集聚的內(nèi)在聯(lián)系，帶來一些不利結(jié)果。

人口和人才實(shí)際上是分不清的，有大學(xué)和研究生學(xué)歷的人口未必就是人才，例如比爾·蓋茨和喬布斯都在本科時(shí)退學(xué)，按照中國的人才體制可能就不算“人才”，但是其對(duì)城市的貢獻(xiàn)顯然是難以估量的。將人才政策和人口政策分割開來，很容易帶來顧此失彼，或者政策結(jié)果錯(cuò)置。

不能認(rèn)為人才交流中心管理的就是人才，城市戶政管理的就是人口，人口和人才之間的關(guān)系應(yīng)該是彈性的，只要城市發(fā)展迫切需要的人口，就是人才。

《瞭望東方周刊》：人才政策和人口政策有怎樣的相互作用？

任遠(yuǎn)：不能割裂人才政策和人口政策的關(guān)系，因?yàn)槿瞬旁鲩L和人口增長是相互內(nèi)生的。一個(gè)地區(qū)在吸納高技術(shù)勞動(dòng)者就業(yè)的時(shí)候，會(huì)同時(shí)帶來保姆、快遞、餐飲等就業(yè)發(fā)展，帶來各種配套的服務(wù)性就業(yè)。人才增長會(huì)帶動(dòng)普通勞動(dòng)力增長，且普通勞動(dòng)力增長速度總是快于高科技產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力的增長速度，這是技術(shù)產(chǎn)業(yè)的資本有機(jī)構(gòu)成更高決定的。希望只吸納人才而不要人口，違反勞動(dòng)力市場規(guī)律，因此也難以實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，城市發(fā)展需要復(fù)雜多樣的產(chǎn)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，高技能的人才和低技能的勞動(dòng)者，都是城市發(fā)展所必需的。

同時(shí)，人才本身也是在人口市場競爭中脫穎而出的一部分，可以說是內(nèi)生在城市人口增長的過程中。沒有充分的人口集聚，就會(huì)削弱人才的產(chǎn)生，削弱人才集聚的能力。

人才和人口還是相互結(jié)合的。人才需要家庭，需要社會(huì)生活，家庭遷移伴隨著人才流動(dòng)日益增長。我們希望吸引高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)人才，但是如果其配偶、子女和父母無法得到當(dāng)?shù)貞艏踔烈矝]有辦法獲得居住證，就會(huì)削弱人才穩(wěn)定居住和長期發(fā)展意愿。

建立包容性城市人口政策

《瞭望東方周刊》：新形勢下如何協(xié)調(diào)人口政策和人才政策的關(guān)系？?

任遠(yuǎn)：特大城市的人口管理重視人才導(dǎo)入，但對(duì)于人口集聚采取相對(duì)控制的態(tài)度，構(gòu)成人才政策和人口政策的二元性，也相應(yīng)形成了人才管理和人口管理的二元性。這種二元性擴(kuò)大社會(huì)分化，也往往限制城市發(fā)展的效率。

因此，城市發(fā)展過程中的人口政策要尊重城市人口增長和人才發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，要將城市的人才和人口作為一個(gè)整體，努力實(shí)施二者相互協(xié)調(diào)的人口政策。

要破解人才政策和人口政策的二元性，需要建立彈性的人口和人才觀，突破人才政策和人口政策、人才管理和人口管理的僵硬邊界，在二者之間建立交叉地帶和過渡空間。并不能認(rèn)為人才交流中心管理的就是人才，城市戶政管理的就是人口，人口和人才之間的關(guān)系應(yīng)該是彈性的，只要城市發(fā)展迫切需要的人口，就是人才。與其行政性地界定和判斷具有研究生學(xué)位、或者某些專業(yè)、某些證書作為“人才”，還不如更加依賴于企業(yè)和市場的選擇，由市場來定義“人才”。

上海正在推進(jìn)的人才政策改革可能成為一個(gè)突破口，由此改變?nèi)瞬耪吆腿丝谡叩亩?，理順二者關(guān)系，建立起包容人才的人口政策，進(jìn)而推動(dòng)并完善特大城市的戶籍改革和人口管理體制建設(shè)。