全域土地綜合整治的激勵(lì)機(jī)制和運(yùn)作模式

林倩 李紅強(qiáng)

全域土地綜合整治是加強(qiáng)國(guó)土空間治理、增加耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量的重要措施，是存量規(guī)劃時(shí)代提升空間發(fā)展質(zhì)量的重要抓手。浙江省土地整治經(jīng)歷了標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、“千村示范、萬村整治”、全域土地綜合整治3個(gè)階段。2018年，浙江省出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程的意見》，通過全域規(guī)劃、全域設(shè)計(jì)、全域整治，進(jìn)行全要素綜合整治。2019 年，自然資源部印發(fā)《關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，開展全國(guó)范圍內(nèi)的試點(diǎn)工作。然而，在當(dāng)前嚴(yán)控政府債務(wù)、土地整治資金短缺的形勢(shì)下，如何實(shí)現(xiàn)更為有效的激勵(lì)機(jī)制、選擇切實(shí)可行的推進(jìn)模式，更好地激勵(lì)和推動(dòng)基層政府實(shí)施全域土地綜合整治，亟待思考。

浙江省全域土地綜合整治的

激勵(lì)政策創(chuàng)新

傳統(tǒng)的土地整治政策多以增加耕地面積、提升耕地質(zhì)量作為主要目標(biāo)，同時(shí)輔以提升農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)模。但由于土地整治項(xiàng)目以財(cái)政投入為主，且農(nóng)業(yè)附加值低，地方政府推動(dòng)土地整治的意愿明顯不足。浙江省在制定全域土地綜合整治政策時(shí)，構(gòu)建了可持續(xù)、可循環(huán)的全域土地綜合整治“投入—產(chǎn)出”收益分配機(jī)制，并在此框架下，形成了 4 種具有可操作性的政策舉措，這些政策對(duì)于村集體和地方政府具有較強(qiáng)的激勵(lì)作用。同時(shí)，開展農(nóng)村土地綜合整治，有利于加強(qiáng)耕地保護(hù)、優(yōu)化用地布局、緩解用地需求矛盾、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

建立永久基本農(nóng)田整備區(qū)制度。通過建設(shè)永久基本農(nóng)田整備區(qū)，浙江省將全域土地綜合整治工程區(qū)永久基本農(nóng)田周邊的現(xiàn)狀農(nóng)用地、細(xì)碎耕地和零星建設(shè)用地納入基本農(nóng)田整備區(qū)，對(duì)符合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)要求的，同步納入高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建成面積，通過土地整治和耕地質(zhì)量提升等工程性建設(shè)，逐步形成與永久基本農(nóng)田連通連片、設(shè)施統(tǒng)一、質(zhì)量相當(dāng)?shù)膬?yōu)質(zhì)耕地。

保障鄉(xiāng)村建設(shè)用地需求。浙江省明確，通過建設(shè)用地復(fù)墾新增的耕地和農(nóng)用地面積，可提留不超過20%作為本村規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo);對(duì)于確實(shí)無法納入村莊建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)用地，允許使用規(guī)劃新增建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo)。這意味著村集體通過全域土地綜合整治騰退的建設(shè)用地，可用于農(nóng)村住房和幼兒園、養(yǎng)老院等公益設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

探索新增計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。浙江省實(shí)行存量建設(shè)用地盤活與新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)掛鉤的激勵(lì)機(jī)制，整治3畝新增耕地即可獎(jiǎng)勵(lì)1畝計(jì)劃指標(biāo)。同時(shí)，明確對(duì)永久基本農(nóng)田集中連片整治工作考核認(rèn)定的優(yōu)秀縣（市、區(qū)），給予新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)考核前三名的設(shè)區(qū)市分別給予500畝、300畝、200畝用地計(jì)劃指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)。

合理分配土地指標(biāo)交易收益。節(jié)余指標(biāo)是實(shí)施鄉(xiāng)村全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程“人、地、錢”良性循環(huán)的關(guān)鍵。浙江省建立了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑平臺(tái)，跨縣（市、區(qū)）之間節(jié)余指標(biāo)調(diào)劑在省調(diào)劑平臺(tái)交易，并建立最低保護(hù)價(jià)制度，調(diào)劑平臺(tái)最低保護(hù)價(jià)為每畝50萬元。在實(shí)踐中，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)還探索形成“飛地模式”，將村莊內(nèi)復(fù)墾形成的指標(biāo)“飛入”城區(qū)或工業(yè)區(qū)統(tǒng)一開發(fā)，并取得相應(yīng)的開發(fā)收益。

浙江省全域土地綜合整治的

運(yùn)作模式

在實(shí)踐中，浙江省各地結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)，靈活組合運(yùn)用激勵(lì)創(chuàng)新政策，形成多種運(yùn)作模式，推動(dòng)以土地整治為平臺(tái)和紐帶的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，有效延長(zhǎng)了土地整治的產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈和生態(tài)鏈。

農(nóng)業(yè)開發(fā)型。該模式是指以農(nóng)用地整治為重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)土地集中連片和質(zhì)量提升，并將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)至新型農(nóng)業(yè)開發(fā)主體，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；r(nóng)業(yè)開發(fā)。同時(shí)，新型農(nóng)業(yè)開發(fā)主體可將農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行抵押貸款，持續(xù)用于農(nóng)業(yè)開發(fā)投入。如：嘉善縣通過農(nóng)用地整治，流轉(zhuǎn)集中連片耕地 2 萬畝，由村級(jí)組織負(fù)責(zé)引導(dǎo)村民將土地流轉(zhuǎn)到村，并與村民簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，再委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)公司以招商形式引進(jìn)新型農(nóng)業(yè)主體、農(nóng)業(yè)行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園等項(xiàng)目。

指標(biāo)交易型。該模式通過將未來土地整治產(chǎn)生的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)，向銀行質(zhì)押申請(qǐng)貸款，尋求資金支持，待土地整治完成后，將指標(biāo)出售給其他地區(qū)并獲得收益。如：桐鄉(xiāng)市濮院鎮(zhèn)成立濮院鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)公司，由其負(fù)責(zé)鎮(zhèn)域內(nèi)的土地綜合整治。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行桐鄉(xiāng)支行、桐鄉(xiāng)市原國(guó)土資源局、濮院鎮(zhèn)人民政府、濮院鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)公司簽訂四方協(xié)議。濮院鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)公司以未來產(chǎn)生的土地整治增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)向農(nóng)行桐鄉(xiāng)支行質(zhì)押并申請(qǐng)5400萬元貸款，在獲得貸款資金后，投入土地整治項(xiàng)目，并在整治出土地指標(biāo)后，向其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)出售并獲得收益。上述收益在償還銀行貸款和支付相關(guān)費(fèi)用后，由村集體和濮院鎮(zhèn)新農(nóng)村建設(shè)公司進(jìn)行收益分紅。

空間重構(gòu)型。該模式以開展土地利用現(xiàn)狀和潛力調(diào)查為基礎(chǔ)，以村莊規(guī)劃為先導(dǎo)，推進(jìn)零星地塊整并及空間置換騰挪，實(shí)現(xiàn)用地結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的重構(gòu)與優(yōu)化，提高耕地連片度和建設(shè)用地利用率。這種模式在部分近郊的工業(yè)型城鎮(zhèn)中較為常見，將原有零散建設(shè)用地進(jìn)行騰退，盤活后的建設(shè)用地指標(biāo)，用于解決農(nóng)民建房、村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，剩余指標(biāo)可通過“飛地”形式，從“復(fù)墾飛出地”飛入城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的“安置飛入地”，進(jìn)行統(tǒng)一落地，并由政府、“復(fù)墾飛出地”、“安置飛入地”等按比例對(duì)開發(fā)收益進(jìn)行分成。如：溫州市大溪鎮(zhèn)的泵和電機(jī)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，但產(chǎn)業(yè)“低、小、散”，違法建筑隨處可見。大溪鎮(zhèn)通過全域土地綜合整治，拆除違法建筑487萬平方米，騰出建設(shè)用地超過4000畝。其中，2000畝用于解決農(nóng)村住房、道路、醫(yī)院、文化設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地需求;剩余2000畝則通過“飛地模式”，用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。同時(shí)，通過建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)廠房，“飛出村”得到收益的20%，“飛入村”得到收益的7%，其余部分由市鎮(zhèn)兩級(jí)政府分配。

產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)型。該模式主要針對(duì)部分產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好、旅游資源豐富的村鎮(zhèn)，采用“土地整治+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”“土地整治+生態(tài)修復(fù)”等“1+N模式”，推進(jìn)全域土地綜合整治模式。其中，村集體組織農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、古建筑等折價(jià)入股，吸引實(shí)力較強(qiáng)的開發(fā)商通過資金、管理、品牌等入股，組建“鄉(xiāng)村開發(fā)商”，對(duì)全域土地進(jìn)行綜合整治，并提供特色民俗、旅游線路和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，吸引城市周邊居民進(jìn)行消費(fèi)。如：桐廬縣橫村鎮(zhèn)白云村，依托良好生態(tài)環(huán)境，通過閑置資源盤活，以配套設(shè)施、生態(tài)壞境、服務(wù)協(xié)調(diào)等形式，與項(xiàng)目業(yè)主簽訂“資源入股”協(xié)議，凡是來白云村投資發(fā)展高端民宿和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的，該村都以“美麗資源”入股，占股 10%，每年保底收入10萬元。

幾種模式的比較與思考

基于上述 4 種模式的特點(diǎn)，筆者從適合鄉(xiāng)村、社會(huì)資本參與、收益分配類型、金融支持方式等方面進(jìn)行綜合比較。

從類型上看，對(duì)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)良好、特色農(nóng)業(yè)較為發(fā)達(dá)的區(qū)域，優(yōu)先以農(nóng)業(yè)開發(fā)型的模式為主，吸引新型農(nóng)業(yè)主體參與建設(shè)，通過農(nóng)業(yè)開發(fā)收益分配和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)貸款，提升全域土地綜合整治的積極性;對(duì)于旅游資源較好的區(qū)域，按照產(chǎn)業(yè)驅(qū)動(dòng)型的模式，重點(diǎn)吸引實(shí)力較強(qiáng)的旅游開發(fā)商進(jìn)入，通過旅游項(xiàng)目開發(fā)分紅收益進(jìn)行貸款形成現(xiàn)金流。

從區(qū)位上看，偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)社會(huì)資本需求較少，可盤活建設(shè)用地較多，可優(yōu)先按照指標(biāo)交易型的模式，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)質(zhì)押貸款，形成指標(biāo)交易收益以及投入產(chǎn)出機(jī)制;而離中心城區(qū)較近的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，往往鄉(xiāng)村工業(yè)較為發(fā)達(dá)，但布局較為混亂，應(yīng)以空間重構(gòu)型模式為主，通過招商引資、吸引企業(yè)入園等吸引社會(huì)資本，以產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展分紅收益構(gòu)建“投入—產(chǎn)出”的閉環(huán)。（摘編自《中國(guó)土地》2021年第11期）