行政事業(yè)單位所屬企業(yè)改制存在的問題及對策探究
——以L 企業(yè)為例

●楊 東

一、行政事業(yè)單位所屬企業(yè)改制的背景

根據(jù)中共中央及國務(wù)院相關(guān)文件精神，中央企業(yè)公司制改制工作于2020年底前要取得決定性成果，黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位所辦企業(yè)的清理整頓和公司制改制工作也陸續(xù)拉開帷幕，各地企業(yè)改制工作如火如荼地進(jìn)行。公司制改制是加快形成有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場化經(jīng)營機(jī)制的前置性條件，是國有企業(yè)改革整體向前推進(jìn)的重要舉措，是建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度的必要條件，是促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然要求。旨在通過改制，依法建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的國有產(chǎn)權(quán)管理體系和法人治理結(jié)構(gòu)，有利于通過董事、監(jiān)事等法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)范履行出資人責(zé)任，依法將應(yīng)由企業(yè)自主決策的經(jīng)營管理權(quán)、管理職責(zé)歸于企業(yè)，遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持政企分開、政資分開，依法合規(guī)通過注銷、破產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式，實(shí)現(xiàn)國有資本退出，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)機(jī)制的轉(zhuǎn)變和企業(yè)制度的創(chuàng)新。

二、企業(yè)改制總體目標(biāo)和基本原則

（一）總體目標(biāo)

完成企業(yè)公司制改革，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立規(guī)范、完整的法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管；增強(qiáng)企業(yè)的發(fā)展能力，依法成為面向市場、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人實(shí)體和市場主體；保障職工的利益，職工合法權(quán)益得到切實(shí)維護(hù)；增強(qiáng)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活力、影響力和抗風(fēng)險能力。

（二）基本原則

1.堅(jiān)持依法依規(guī)、上級部門批準(zhǔn)的原則。嚴(yán)格按法規(guī)和政策辦事，按程序和規(guī)范操作，做到執(zhí)行政策于法有據(jù)、處理問題合情、合理、合規(guī)、合法。堅(jiān)持結(jié)合所屬企業(yè)改制工作實(shí)際，堅(jiān)持有所為有所不為，采取上級主管部門及相關(guān)部門批準(zhǔn)的形式實(shí)施改制工作。

2.堅(jiān)持以人為本、穩(wěn)步推進(jìn)的原則。在確保國有資產(chǎn)不流失的前提下，把維護(hù)企業(yè)職工的合法權(quán)益放在第一位，切實(shí)做好職工安置工作，充分尊重大多數(shù)職工意愿，在政策法規(guī)的范圍內(nèi)，最大限度地照顧職工利益。堅(jiān)持積極妥善安置改制企業(yè)職工，有效清理債權(quán)債務(wù)，依法依規(guī)穩(wěn)步推進(jìn)改制工作。

3.堅(jiān)持公平公開、風(fēng)險可控的原則。按照有關(guān)規(guī)定和公平公正公開的要求，對所有企業(yè)改制流程實(shí)行公開透明，兼顧國家、企業(yè)、職工三者的利益。堅(jiān)持把主動防范化解風(fēng)險放在更加重要的位置，科學(xué)研判、應(yīng)急謀遠(yuǎn)、標(biāo)本兼治，加強(qiáng)風(fēng)險排查、預(yù)警和處置，著力防范和化解企業(yè)改制、債務(wù)處置、職工安置帶來的各種風(fēng)險，切實(shí)維護(hù)企業(yè)穩(wěn)定。

三、企業(yè)改制過程中存在的問題及原因分析

L 企業(yè)前后歷時約3 年，在注銷行不通的情況下，最終以產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式完成企業(yè)改制，實(shí)現(xiàn)國有資本退出，存在的主要問題及原因如下：

（一）企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰

產(chǎn)權(quán)清晰指以法律形式明確企業(yè)的出資者與企業(yè)的基本財(cái)產(chǎn)關(guān)系責(zé)任要清晰、明了。L 企業(yè)的投資者一直認(rèn)為是D 事業(yè)單位，但在法律盡職調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)，在企業(yè)工商登記的投資者為J行政單位，此問題對改制工作帶來極大麻煩，因此，為了理順企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，進(jìn)行了L 企業(yè)產(chǎn)權(quán)從J 行政單位無償劃轉(zhuǎn)到D 事業(yè)單位。L 企業(yè)長期未對產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行梳理，管理者無相應(yīng)的產(chǎn)權(quán)意識，導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)權(quán)混亂。

（二）法人治理結(jié)構(gòu)有缺陷

L 企業(yè)未設(shè)立股東會、董事會及監(jiān)事會，存在一人身兼數(shù)職的現(xiàn)象，政企不分，企業(yè)法人的自主經(jīng)營權(quán)未真正落實(shí)，無法抑制或降低運(yùn)營風(fēng)險，相互制衡機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)，決策與實(shí)施更多地表現(xiàn)在形式上。L 企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)都是由D 事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)兼任，存在事企不分，普遍存在業(yè)務(wù)交叉的現(xiàn)象，民主集中制的原則難以落實(shí)及有效發(fā)揮。

（三）國有資產(chǎn)保值增值能力低

L 企業(yè)受國際國內(nèi)形勢和國家政策的影響很大，目前新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，受其影響，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會、政治格局發(fā)生了重大變化，面臨的外部發(fā)展環(huán)境錯綜復(fù)雜，工作變數(shù)增大，企業(yè)的主營業(yè)務(wù)基本停滯，近幾年持續(xù)虧損，已資不抵債，國有資產(chǎn)保值增值能力低。

（四）會計(jì)核算不規(guī)范

L 企業(yè)存在坐支現(xiàn)金、銀行日記賬與銀行對賬單不一致、會計(jì)科目使用不規(guī)范、往來款項(xiàng)長期掛賬等問題，之所以出現(xiàn)上述會計(jì)核算問題，主要原因如下：

1.對會計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范缺乏足夠的認(rèn)識。企業(yè)財(cái)務(wù)人員素質(zhì)不高，之前的單位負(fù)責(zé)人對會計(jì)基礎(chǔ)工作重視程度不夠，長此以往，造成財(cái)務(wù)部門工作消極，員工沒有上進(jìn)心，得過且過，會計(jì)基礎(chǔ)工作難以規(guī)范。

2.財(cái)務(wù)人員的專業(yè)水平不高，缺乏擔(dān)當(dāng)及責(zé)任意識。財(cái)務(wù)人員專業(yè)水平不高，部分財(cái)務(wù)人員不注重日常學(xué)習(xí)，業(yè)務(wù)水平跟不上現(xiàn)代企業(yè)的需求，在賬務(wù)處理或會計(jì)科目使用上亂作為。缺乏基本的職業(yè)道德及責(zé)任意識，執(zhí)行財(cái)經(jīng)制度不嚴(yán)格，審計(jì)提出的問題不整改，日積月累造成會計(jì)核算工作不規(guī)范。

3.監(jiān)督機(jī)制不完備，上級主管部門或內(nèi)審監(jiān)督作用未發(fā)揮。在日常檢查或?qū)徲?jì)過程中，經(jīng)常出現(xiàn)有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，上級相關(guān)部門或內(nèi)審沒有肩負(fù)起監(jiān)督檢查、跟蹤落實(shí)的責(zé)任，缺乏對財(cái)務(wù)會計(jì)基礎(chǔ)工作的全面檢查、監(jiān)督和指導(dǎo)，監(jiān)督作用未有效發(fā)揮。

（五）固定資產(chǎn)管理不到位

1.資產(chǎn)管理相關(guān)人員對資產(chǎn)管理重視程度不夠，對固定資產(chǎn)疏于管理。資產(chǎn)使用人發(fā)生調(diào)離、調(diào)整等事項(xiàng)未辦理資產(chǎn)交接手續(xù)，造成國有資產(chǎn)流失。

2.固定資產(chǎn)清查、盤點(diǎn)不嚴(yán)格，采購資產(chǎn)無驗(yàn)收手續(xù)，僅登記了財(cái)務(wù)賬，缺少實(shí)物臺賬。固定資產(chǎn)領(lǐng)用手續(xù)不完備，管理責(zé)任不明確。

3.固定資產(chǎn)賬實(shí)不符。固定資產(chǎn)賬面數(shù)量與實(shí)有固定資產(chǎn)相差甚遠(yuǎn)，部分資產(chǎn)已采購使用多年，卻沒有登記入賬；大多數(shù)固定資產(chǎn)已損毀或丟失，沒有及時做報廢清理，賬面上仍有記載。

（六）缺乏內(nèi)控機(jī)制

L 企業(yè)從成立至今已20 余年，相關(guān)的財(cái)務(wù)制度缺乏，內(nèi)部控制能力弱，財(cái)務(wù)風(fēng)險極高。

1.未形成良好的內(nèi)部控制氛圍。首先，L 企業(yè)人員缺乏內(nèi)控意識，對單位內(nèi)部控制的認(rèn)識不清晰，僅將其視作與資金預(yù)算控制有關(guān)的財(cái)務(wù)工作。其次，管理人員缺乏科學(xué)的管理制度和管理方法。再次，各部門之間缺乏相互協(xié)調(diào)，內(nèi)部控制管理工作流于表面，工作人員缺乏對內(nèi)部管理活動的主動參與，配合積極性、主動性不強(qiáng)，內(nèi)部控制氛圍不好[1]。

2.風(fēng)險意識不足。L 企業(yè)的員工長期在行政事業(yè)單位的氛圍中工作，加之L 企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)都是由事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)兼任，認(rèn)為自身從事的經(jīng)濟(jì)活動沒有多大經(jīng)營風(fēng)險，缺乏必要的風(fēng)險意識，沒有注意到其他方面可能出現(xiàn)的風(fēng)險和隱患，未能及時建立健全風(fēng)險評估體系來應(yīng)對經(jīng)營過程中可能出現(xiàn)的問題[2]。

3.對于借款的管理沒有具體的規(guī)定，與借款單位之間未簽訂任何合同或協(xié)議，對于還款的要求及義務(wù)等未進(jìn)行明確。未與借款單位及時對賬，造成賬面掛賬金額與借款單位掛賬金額不一致。

4.往來款項(xiàng)管理不到位，缺乏相應(yīng)的控制制度及控制程序，使財(cái)務(wù)人員在業(yè)務(wù)處理時無章可循，產(chǎn)生財(cái)務(wù)管理上的漏洞，不能做到定期與相關(guān)單位對賬，款項(xiàng)得不到及時處理，長期掛賬無人問津，最終形成不合理的往來款項(xiàng)。

5.現(xiàn)金及銀行存款管理不到位，現(xiàn)金未進(jìn)行定期盤點(diǎn)，會計(jì)與出納責(zé)任不明晰，缺少監(jiān)督機(jī)制。銀行存款對賬不及時，未達(dá)賬長期不處理，致使銀行賬面金額與銀行對賬單金額不一致等。

四、對策建議

（一）理順企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系

在日常的工作中，要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和政治核心作用，處理好企業(yè)改革與發(fā)展的關(guān)系。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)人員要注重對產(chǎn)權(quán)、所有權(quán)的重視，樹立責(zé)權(quán)意識。通過清產(chǎn)核資，及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的問題或困難，按相關(guān)規(guī)定辦理國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記證等。實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰化，硬化財(cái)產(chǎn)所有權(quán)約束。

（二）完善法人治理結(jié)構(gòu)

建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，調(diào)整企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，減少國家股份，盡量實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，重點(diǎn)是健全董事會制度，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任對等，完善現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)理層的運(yùn)營機(jī)制[3]。明確企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界，形成各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的法人治理機(jī)制。

（三）完善市場化運(yùn)營機(jī)制

不斷深化勞動、人事、分配制度改革，建立健全與市場基本適應(yīng)的、與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益掛鉤的工資機(jī)制，完善市場化用工制度，合理拉開收入差距，形成員工能進(jìn)能出、管理人員能上能下、收入能增能減的市場選人用人機(jī)制[4]。

（四）加強(qiáng)會計(jì)核算工作

1.規(guī)范企業(yè)內(nèi)部的會計(jì)核算方法。嚴(yán)格按照會計(jì)相關(guān)法律法規(guī)，明確會計(jì)和出納的權(quán)限范圍，及時盤點(diǎn)現(xiàn)金并與有關(guān)報表和憑證進(jìn)行核對，做到日清月結(jié)。建立往來賬催收機(jī)制，編報往來款臺賬，每年定期進(jìn)行清理。規(guī)范會計(jì)科目的使用，嚴(yán)禁在往來款中列支收入和成本費(fèi)用。

2.提高財(cái)會人員的綜合素質(zhì)能力。一是加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員職業(yè)道德教育及綜合素質(zhì)教育，自覺養(yǎng)成主動學(xué)習(xí)的習(xí)慣，不斷提高自身職業(yè)素養(yǎng)。二是加強(qiáng)財(cái)會人員的專業(yè)知識學(xué)習(xí)，不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)及專業(yè)能力。

3.加強(qiáng)監(jiān)督和規(guī)范化建設(shè)。充分發(fā)揮上級主管部門或內(nèi)審的監(jiān)督作用，建立長效機(jī)制，將會計(jì)核算工作質(zhì)量納入績效考核。企業(yè)在選擇適合其發(fā)展的會計(jì)核算方法與模式時，在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭?chuàng)新，使之符合經(jīng)營管理的需要。

（五）加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理

1.建立健全管理制度，加強(qiáng)改進(jìn)固定資產(chǎn)管理。企業(yè)內(nèi)部應(yīng)設(shè)置專門的資產(chǎn)管理崗位，明確責(zé)任人及責(zé)任范圍；建立健全固定資產(chǎn)臺賬，完善實(shí)物資產(chǎn)信息，對固定資產(chǎn)定期進(jìn)行清查盤點(diǎn)、核對、確認(rèn)。對各類資產(chǎn)的管理、使用情況等要做到賬表、賬賬、賬實(shí)相符。

2.健全會計(jì)信息工作，確保固定資產(chǎn)的真實(shí)性。財(cái)務(wù)人員應(yīng)按照財(cái)務(wù)制度規(guī)定及時將固定資產(chǎn)登記入賬；損毀或丟失的應(yīng)及時厘清責(zé)任，做相應(yīng)處理，做到賬面數(shù)量與實(shí)有固定資產(chǎn)數(shù)量相符，確保固定資產(chǎn)的真實(shí)性。

3.管理部門互相聯(lián)動，加強(qiáng)對固定資產(chǎn)的管理。內(nèi)審、紀(jì)檢等部門應(yīng)相互配合定期組織開展固定資產(chǎn)清查，摸清企業(yè)資產(chǎn)家底，對于賬實(shí)不符的資產(chǎn)應(yīng)及時進(jìn)行處理，使企業(yè)資產(chǎn)賬實(shí)相符，確保賬務(wù)數(shù)據(jù)真實(shí)可靠，防止國有資產(chǎn)流失。

（六）完善內(nèi)控機(jī)制

1.建立和完善內(nèi)部控制制度，加強(qiáng)內(nèi)部控制。一是建立責(zé)任制度，明確企業(yè)內(nèi)部各部門和人員的權(quán)責(zé)和義務(wù)，使全體干部職工樹立起高度的責(zé)任意識及風(fēng)險意識，積極高效參與到內(nèi)部控制中來，形成良好的內(nèi)部控制氛圍。二是健全和完善審查監(jiān)督制度，立足工作實(shí)際，堅(jiān)持以人為本，確保內(nèi)控制度得以真正地貫徹執(zhí)行，避免流于形式[5]。三是建立和完善相關(guān)財(cái)務(wù)制度，確保各項(xiàng)工作都在制度下開展，人人都能遵守并執(zhí)行制度。

2.強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部風(fēng)險管理。加強(qiáng)企業(yè)事前、事中和事后風(fēng)險控制，企業(yè)應(yīng)構(gòu)建一套相適應(yīng)的預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，督促檢查落實(shí)，以便及時發(fā)現(xiàn)存在的風(fēng)險，較好地處理突發(fā)問題，推動企業(yè)快速有序發(fā)展[6]。

3.加強(qiáng)企業(yè)預(yù)算管理。預(yù)算制度的執(zhí)行能提高企業(yè)的資金利用效率與效益，全面調(diào)動職工的積極性與主動性，避免國有資產(chǎn)流失。企業(yè)工作人員要樹立全新的管理理念，明確預(yù)算管理是全體員工共同的責(zé)任和義務(wù)，需要通過大家共同的努力方可實(shí)現(xiàn)。編制預(yù)算時，為了提高編制效率及預(yù)算的準(zhǔn)確性，可采取零基礎(chǔ)的預(yù)算，同時也可采取滾動預(yù)算和彈性預(yù)算等方式。加強(qiáng)預(yù)算控制，按時進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行分析，及時進(jìn)行預(yù)算績效考核等。

五、結(jié)束語

綜上所述，在行政事業(yè)單位所屬企業(yè)改制過程中，改制工作雖取得了一定的成效，但仍存在較多的問題。在具體實(shí)踐中，行政事業(yè)單位應(yīng)著力發(fā)揮黨建引領(lǐng)作用，在企業(yè)改制過程中提前謀劃、周密部署、以人為本，制定可行的改制方案及職工安置方案，嚴(yán)格履行決策程序，做好風(fēng)險評估，堅(jiān)持公開透明的原則，自覺接受社會監(jiān)督，避免暗箱操作和利益輸送，確保企業(yè)改制工作平穩(wěn)有序開展，保障國有資產(chǎn)保值增值。