自然資源管理體制改革背景下復(fù)合型人才隊(duì)伍建設(shè)研究

●郝小艷

改革開放以來(lái)，中國(guó)已進(jìn)行了8 次國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革，力圖降低行政成本，提高行政效率，目前，國(guó)務(wù)院組成部門已由1982 年的100 個(gè)削減為2018 年的26 個(gè)。其中，為統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，2018 年黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家海洋局、國(guó)家測(cè)繪地理信息局等部門職責(zé)進(jìn)行了優(yōu)化整合，組建了自然資源部。

一、機(jī)構(gòu)改革背景下人才發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）機(jī)構(gòu)內(nèi)部職能分工不合理

截至2018 年年底，我國(guó)各省份的省級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案已全部獲中央批復(fù)同意，2019 年，市級(jí)自然資源和規(guī)劃部門的機(jī)構(gòu)改革步入全面實(shí)施階段。業(yè)務(wù)職能的整合，勢(shì)必對(duì)現(xiàn)有的管理體制、配套機(jī)制以及人員結(jié)構(gòu)等帶來(lái)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，這不僅僅是國(guó)土和規(guī)劃業(yè)務(wù)的重組，而是機(jī)構(gòu)職能的流程再造。事實(shí)上，很多基層部門，改革完成后，規(guī)劃和國(guó)土也并未真正融合，上至分管領(lǐng)導(dǎo)下至普通科員，仍舊規(guī)劃是規(guī)劃，國(guó)土是國(guó)土，各自對(duì)于對(duì)方的領(lǐng)域不是太了解，溝通協(xié)調(diào)效率不高，影響整體工作效能。同時(shí)，機(jī)構(gòu)改革后部門負(fù)責(zé)人對(duì)于新劃轉(zhuǎn)進(jìn)的分管領(lǐng)導(dǎo)、各科室職能以及科室負(fù)責(zé)人都需要充分熟悉了解后，才能進(jìn)行科學(xué)合理的統(tǒng)籌再分配，存在較長(zhǎng)時(shí)間的過(guò)渡期。

（二）人員配置不合理

國(guó)土和規(guī)劃部門整合之后，不僅面臨機(jī)構(gòu)內(nèi)部科室職能的流程再造，人才資源的優(yōu)化整合則更為重要。整合之初，只是把各部門工作職責(zé)和工作人員進(jìn)行了流程上的簡(jiǎn)單劃轉(zhuǎn)，同時(shí)，規(guī)劃和國(guó)土所在領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)及技術(shù)操作存在很大的不同，各自的工作人員對(duì)于對(duì)方的業(yè)務(wù)知識(shí)、法律法規(guī)等相關(guān)內(nèi)容可以說(shuō)基本不了解，上層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于基層人員的業(yè)務(wù)能力也不熟悉，所以在科室職能沒有進(jìn)行大規(guī)模調(diào)整的情況下，科室內(nèi)部人員基本會(huì)保持不變，分工就會(huì)顯得較不合理，很大程度上存在有工作能力的人員長(zhǎng)時(shí)間閑置，而在工作崗位的人員卻能力有限，造成機(jī)構(gòu)人才資源的極大浪費(fèi)。

（三）人才發(fā)展渠道不暢通

人才的合理流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)人力資源有效配置的必然選擇，對(duì)于促進(jìn)人力資本增值，充分發(fā)揮人才效能，推動(dòng)社會(huì)和諧發(fā)展具有重要意義。然而在實(shí)際工作中，受傳統(tǒng)思想的影響，很多職能部門人才流通渠道并不通暢，人才使用效率不高。機(jī)構(gòu)改革后，雖然工作職責(zé)發(fā)生了很大變化，但是人員橫向流動(dòng)明顯不足，優(yōu)秀年輕干部的上升空間也明顯受限。

二、機(jī)構(gòu)改革背景下人才發(fā)展問(wèn)題剖析

（一）機(jī)構(gòu)改革步伐緩慢

自古以來(lái)，凡是大刀闊斧的改革，都存在或多或少的阻力，更何況這次改革既包括從上至下機(jī)構(gòu)職能的改革，也包括將主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃整合至一張藍(lán)圖，即國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立。本次改革不僅僅是一個(gè)職能部門內(nèi)部簡(jiǎn)單的調(diào)整變動(dòng)，而是從國(guó)家部委層面多個(gè)職能部門工作職責(zé)的優(yōu)化整合；不僅僅是單純的人員整合，而是深層次的職能整合。自上而下的推動(dòng)需要時(shí)間，也更需要領(lǐng)導(dǎo)魄力才能保證盡可能地縮短過(guò)渡期。至今，仍有很多的基層職能部門并沒有真正地達(dá)到深層次的整體融合，只是完成表面簡(jiǎn)單的部門組合而已。

（二）本位主義思想嚴(yán)重

機(jī)構(gòu)改革后，很多地方的基層組織中規(guī)劃部門和林業(yè)部門都是職能及人員整體劃轉(zhuǎn)至國(guó)土部門，劃轉(zhuǎn)后辦公場(chǎng)所寬裕的情況下，劃入部門可以全部接收，改革后在同一地點(diǎn)辦公，也有一些地方機(jī)構(gòu)改革后，沒有足夠的辦公場(chǎng)所，有可能存在職能已劃轉(zhuǎn)，但人員還在原單位辦公地點(diǎn)辦公，相互了解就比較困難。同時(shí)，上至分管領(lǐng)導(dǎo)下至普通工作人員，都或多或少存在本位主義思想，即使工作職責(zé)已被劃走，分管領(lǐng)導(dǎo)也不想把自己的得力下屬借調(diào)至其他部門工作，也有的工作人員本身就不想離開自己工作多年的科室而去一個(gè)全新的不太熟悉的環(huán)境工作，存在一定的畏懼心理。

（三）人才培育體系缺乏

完善的人才培育體系對(duì)于提升機(jī)構(gòu)工作效率，吸引、留住和激勵(lì)人才具有重要意義。在上升空間狹窄的情況下，定期的理論和知識(shí)的培訓(xùn)也能夠增加人才隊(duì)伍的歸屬感、忠誠(chéng)感和工作滿意度。但是機(jī)構(gòu)改革后，在工作職責(zé)發(fā)生較大變化的情況下，很多部門對(duì)于相關(guān)的政策解讀、各專業(yè)領(lǐng)域理論知識(shí)及技術(shù)操作能力的綜合培訓(xùn)并沒有及時(shí)跟進(jìn)，一定程度上增加了工作人員心理上的不安全感和畏懼感，從而產(chǎn)生對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部科室之間橫向流動(dòng)的抵觸情緒，也對(duì)自身的上升空間感到迷茫，導(dǎo)致工作主動(dòng)性和積極性的大幅度下降。

三、機(jī)構(gòu)改革背景下復(fù)合型人才發(fā)展思路

自然資源管理體制的改革，不僅僅是名稱的轉(zhuǎn)換、職能的調(diào)整，更是著眼于未來(lái)發(fā)展需要而進(jìn)行的全面深刻徹底的改革，是機(jī)構(gòu)、技術(shù)、人員、工作等全方面的深度融合，為此，多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域的職能融合必然會(huì)對(duì)多功能、復(fù)合型人才的需求提出更高的要求。有研究者從學(xué)科專業(yè)角度入手指出：復(fù)合型人才的培養(yǎng)是以跨學(xué)科或跨專業(yè)為前提的，其基本目的是培養(yǎng)出能系統(tǒng)地掌握兩個(gè)學(xué)科或?qū)I(yè)的知識(shí)與技能的人才，能夠解決涉及多重或交叉學(xué)科實(shí)際問(wèn)題的高素質(zhì)人才，包括知識(shí)的復(fù)合、能力的復(fù)合以及思維的復(fù)合等多方面。也有研究者從培養(yǎng)模式為切入點(diǎn)指出：復(fù)合型主要為人才知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力的復(fù)合及人才培養(yǎng)模式的復(fù)合。也有研究者從復(fù)合型人才的培養(yǎng)目標(biāo)入手，指出了四個(gè)相互關(guān)聯(lián)且逐步漸進(jìn)的方面，分別為知識(shí)面廣、知識(shí)交融度高、思維輻射寬與社會(huì)適應(yīng)能力強(qiáng)。不管從哪個(gè)角度出發(fā)，知識(shí)、能力、思維等方面的復(fù)合都是新時(shí)代復(fù)合型人才必備的綜合素質(zhì)要求。

（一）機(jī)構(gòu)職能的流程再造，為復(fù)合型人才隊(duì)伍的建設(shè)提供發(fā)展平臺(tái)

自2018 年自然資源部成立以后，各地陸續(xù)完成了規(guī)劃、國(guó)土、林業(yè)部門的重組合并，業(yè)務(wù)流程再造工作也陸續(xù)在全國(guó)展開。機(jī)構(gòu)改革后，各地新成立的自然資源局需打破條塊分割，深度融合規(guī)劃、國(guó)土等業(yè)務(wù)領(lǐng)域，重新整合科室職能，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)“全鏈條”業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)，從而提高行政審批效率。例如：東莞市自然資源局緊緊抓住機(jī)構(gòu)改革的契機(jī)，全面優(yōu)化部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能分工和權(quán)責(zé)劃分，堅(jiān)持一類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，最大限度整合分散在不同部門的相同或相似職權(quán)，切實(shí)解決權(quán)責(zé)界定不清、職能交叉重疊、管理權(quán)限分散、容易缺位或扯皮等問(wèn)題，全面增強(qiáng)了提升執(zhí)行力的制度力。機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)流程再造在提升機(jī)構(gòu)行政辦公效率的同時(shí)，也對(duì)工作人員的綜合素質(zhì)提出了更高的要求，不僅要具有規(guī)劃方面的知識(shí)，而且要具有國(guó)土方面的知識(shí)，甚至還需要對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃信息管理平臺(tái)的建設(shè)使用等都具有相當(dāng)程度的熟悉和了解，不僅要有知識(shí)方面的融合，而且在工作實(shí)踐中需要具備高度的復(fù)合型思維，這對(duì)復(fù)合型人才隊(duì)伍的建設(shè)具有極大的助推作用。

（二）創(chuàng)新人才培育體系，為復(fù)合型人才隊(duì)伍的建設(shè)提供制度條件

機(jī)構(gòu)改革后，為盡快熟悉并適應(yīng)優(yōu)化整合后新的業(yè)務(wù)流程模式，就需要及時(shí)對(duì)機(jī)構(gòu)合并后現(xiàn)有的工作人員進(jìn)行規(guī)劃、國(guó)土、林業(yè)等相關(guān)知識(shí)的綜合培訓(xùn)及學(xué)習(xí)。首先，摸清家底，了解機(jī)構(gòu)合并后所有工作人員的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)科背景、工作履歷、培訓(xùn)經(jīng)歷等數(shù)據(jù)信息，在對(duì)人才信息基本了解的基礎(chǔ)上，進(jìn)行合理的調(diào)整和再分配；其次，結(jié)合新的業(yè)務(wù)流程以及國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)信息，系統(tǒng)性、開放性地開展各類培訓(xùn)，通過(guò)培訓(xùn)記錄，篩選一部分肯干、肯學(xué)、肯鉆研的年輕干部進(jìn)行針對(duì)性的綜合類業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，分階段制定培訓(xùn)計(jì)劃，如期完成培訓(xùn)目標(biāo)；第三，結(jié)合工作實(shí)際，多樣化培訓(xùn)與開發(fā)方式，可以采取視頻講座、專家座談、職位輪換、職位擴(kuò)大化等方式挖掘人才潛力，深度培養(yǎng)復(fù)合型人才。

（三）建立開放性圖書資料閱覽中心，為復(fù)合型人才隊(duì)伍的建設(shè)提供精神土壤

規(guī)劃、國(guó)土、林業(yè)等部門合并后，自然資源系統(tǒng)工作職責(zé)進(jìn)一步擴(kuò)大，劃轉(zhuǎn)進(jìn)的工作人員理論知識(shí)、工作實(shí)踐背景存在很大程度的不同。業(yè)務(wù)流程再造、科室職能調(diào)整、人員結(jié)構(gòu)重新分配等措施雖然一定程度上可以使單位運(yùn)行更加順暢、更加科學(xué)合理，但是要想使改革后的機(jī)構(gòu)可持續(xù)、高效率發(fā)展，就需要機(jī)構(gòu)現(xiàn)有單一型人才向復(fù)合型人才轉(zhuǎn)變，需要人們及時(shí)、持續(xù)地吸收規(guī)劃、國(guó)土、林業(yè)等各專業(yè)領(lǐng)域相關(guān)法律、法規(guī)、政策以及專業(yè)的理論知識(shí)等，培訓(xùn)雖然可以短期內(nèi)達(dá)到良好的效果，但是長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展更需要人們持續(xù)不斷的自我學(xué)習(xí)，只有具備復(fù)合的知識(shí)，復(fù)合的工作技能，才能逐漸培養(yǎng)人才隊(duì)伍復(fù)合的工作思維。及時(shí)更新的圖書閱覽資料可以持續(xù)性地豐富人們的知識(shí)儲(chǔ)備，從而指導(dǎo)工作實(shí)踐。

（四）建立人才數(shù)據(jù)庫(kù)，為復(fù)合型人才隊(duì)伍的建設(shè)提供信息基礎(chǔ)

現(xiàn)階段國(guó)土空間規(guī)劃體系的建立，涵蓋了主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等內(nèi)容，但又不僅僅是上述規(guī)劃的簡(jiǎn)單堆砌，而是有機(jī)結(jié)合、相互滲透，這就需要工作人員具備較高的綜合素質(zhì)，為此，學(xué)科交叉、知識(shí)融合、技術(shù)集成的復(fù)合型人才應(yīng)運(yùn)而生，他們思維復(fù)合、能力復(fù)合、知識(shí)復(fù)合，能夠在很多專業(yè)領(lǐng)域大顯身手。職能部門可以結(jié)合機(jī)構(gòu)人才培育現(xiàn)狀，建立完善復(fù)合型人才隊(duì)伍數(shù)據(jù)庫(kù)，并及時(shí)更新數(shù)據(jù)信息，做到不管機(jī)構(gòu)怎么改革，領(lǐng)導(dǎo)怎么更替，人才隊(duì)伍數(shù)據(jù)信息隨時(shí)拿來(lái)即可以用，便于領(lǐng)導(dǎo)隨時(shí)進(jìn)行科學(xué)合理的職能分工，提升部門整體工作效率。

四、結(jié)語(yǔ)

自然資源管理體制改革后，新組建的自然資源部門要想切實(shí)履行職責(zé)，全面提升對(duì)自然資源統(tǒng)一管理和系統(tǒng)治理的科學(xué)水平，就需要有全新的理論體系作指導(dǎo)，需要有強(qiáng)大的全流程技術(shù)體系做后盾，更需要有綜合性、專業(yè)性很強(qiáng)的人才隊(duì)伍做支撐。加之在國(guó)土空間規(guī)劃體系建立的大背景下，培育一支既熟悉經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃、國(guó)土、林業(yè)等相關(guān)理論知識(shí)，又了解業(yè)務(wù)全流程技術(shù)操作的復(fù)合型人才隊(duì)伍，對(duì)于職能部門工作效率的提高以及機(jī)構(gòu)工作體制的創(chuàng)新發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。