國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興實踐路徑構(gòu)建

●陳俊良

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是新時代做好‘三農(nóng)’工作的總抓手。”接續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興這一關(guān)系黨和國家全局的重大戰(zhàn)略，必須充分發(fā)揮國家審計在資源的分配和使用過程中的積極作用，不斷化解和防范戰(zhàn)略實施過程中的風(fēng)險，提高社會公共資源使用績效，提升人民群眾的獲得感和滿意感。

一、引言

國家審計是國家治理的重要制度基石，其通過事前的預(yù)防和預(yù)警、事中的揭示糾偏和事后的反饋抵御發(fā)揮監(jiān)督治理的功效[1]。通常而言，“委托—代理”理論和公共受托責(zé)任理論是國家審計的理論基礎(chǔ)與底層邏輯[2]。國家審計是提升公共資源分配和使用效率的重要制度保障，也是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的必要條件。

中國知網(wǎng)（www.cnki.net）檢索“國家審計”“鄉(xiāng)村振興”等關(guān)鍵詞，檢出的現(xiàn)有國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的相關(guān)文獻(xiàn)集中在經(jīng)驗總結(jié)與理論探索的兩個方面：一是在脫貧攻堅、精準(zhǔn)扶貧中國家審計經(jīng)驗的總結(jié)，關(guān)注國家審計促進(jìn)脫貧攻堅的做法、成效和啟示[3]，脫貧攻堅政策落實跟蹤審計[4-6]；另一方面是在探索國家審計對于鄉(xiāng)村振興的促進(jìn)作用的理論，關(guān)注的方面包括國家審計對鄉(xiāng)村振興促進(jìn)作用的機(jī)制和路徑[1,7]，國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅銜接過程中的政策落實[8-10]。由上述分析可以看出對于國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的理論研究呈現(xiàn)出分散化、碎片化的形態(tài)——相關(guān)研究仍處于起步階段。

綜上所述，對于國家審計在促進(jìn)鄉(xiāng)村振興中的理論機(jī)制及現(xiàn)實路徑仍缺少系統(tǒng)性研究。基于上述分析，本文將結(jié)合國家審計在鄉(xiāng)村振興中的現(xiàn)實衡量，分析國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的理論機(jī)制，并提出國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實踐路徑。

二、國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興需要處理的三個關(guān)系

促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，國家審計需要首先處理好國家治理與農(nóng)村自治的關(guān)系、有限的國家審計供給與新形勢審計要求的關(guān)系、資源的有效性與合理分配的關(guān)系。

（一）國家治理與農(nóng)村自治的關(guān)系

當(dāng)前我國的整體國家治理是以“國務(wù)院—省—市—縣—鄉(xiāng)”五級政府體系為依托的，在鄉(xiāng)村中實行村民（居民）自治。根據(jù)《審計法》要求，國務(wù)院和縣級以上地方人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村居自治組織沒有國家審計機(jī)關(guān)。鄉(xiāng)村振興的實施需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層級的政府負(fù)責(zé)“最后一公里”，因此，往往審計監(jiān)督的職能交由經(jīng)濟(jì)管理中心（所）、經(jīng)管站等代為執(zhí)行。在村民（居民）自治組織中，村委會（居委會）中執(zhí)行審計監(jiān)督職能的是村民（居民）理事會，或類似組織，內(nèi)部缺少專業(yè)的審計監(jiān)督隊伍。國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，必須明確國家治理與農(nóng)村自治、國家審計與農(nóng)村內(nèi)部審計之間的關(guān)系。

（二）有限的國家審計供給與新形勢審計要求的關(guān)系

當(dāng)前我國的國家審計機(jī)關(guān)的組織架構(gòu)是在中央審計委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，國務(wù)院設(shè)立審計署，縣級以上地方人民政府設(shè)立審計機(jī)關(guān)，并可根據(jù)工作需要經(jīng)審批設(shè)立派出機(jī)構(gòu)。黨的十八大以來，全國各級審計機(jī)關(guān)共審計65 萬多個單位，促進(jìn)增收節(jié)支和挽回?fù)p失2.5 萬億元，但這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新形勢對國家審計的需求。僅就鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級審計來說，2021 年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年底我國有38741 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃，村居村民自治組織約有近70 萬個。國家審計的供應(yīng)如何滿足新形勢下對審計的需求，是必須解決的問題。

（三）資源的有限性與合理分配的關(guān)系

資源的稀缺性是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論，當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展也需要以資源有限性作為前提。國家審計的理論基礎(chǔ)是“委托—代理”理論和公共代理理論，即社會公眾將公共資源通過一定的形式委托給政府管理、使用和分配，政府則需要努力提高公共資源的使用效率。國家審計就是監(jiān)督政府對資源的分配與使用的全過程，以提升資源分配的公平公正，提升資源使用績效。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，資源的供給無法充分滿足需求仍將持續(xù)較長的時間，如何利用有限的資源提升使用績效成為關(guān)鍵，因此，發(fā)揮國家審計的監(jiān)督作用成為必然。

三、國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興理論機(jī)制分析

在處理好上述三個關(guān)系的基礎(chǔ)上，國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要以提升資源使用綜合績效為目標(biāo)，以擴(kuò)大鄉(xiāng)村振興有效資源供給、增強(qiáng)人民群眾獲得感滿意感和提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為主要著力點。

（一）加強(qiáng)財政稅務(wù)審計，擴(kuò)大鄉(xiāng)村振興的資源供給

鄉(xiāng)村振興資金是鄉(xiāng)村振興的主要資金來源之一?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定：“縣級以上人民政府審計部門對農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入優(yōu)先保障機(jī)制落實情況、鄉(xiāng)村振興資金使用情況和績效等實施監(jiān)督?！倍愂帐菄邑斦闹饕獊碓?，加強(qiáng)稅收國家審計是增加國家財政收入的重要抓手。在疫情防控及國家充分“減稅降費”激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力的大形勢下，國家審計要加強(qiáng)對稅收、利潤、債務(wù)、收費的監(jiān)督管理，做到應(yīng)收盡收，擴(kuò)大國家收入來源。財政支出是國家資金分配的主要渠道，加強(qiáng)對財政支出的國家審計，對財政項目的審批立項、使用合法、合規(guī)，以及事后績效評價進(jìn)行國家審計，從問題出發(fā)反作用推動改革的落地。

（二）加強(qiáng)民生審計，增強(qiáng)人民群眾的獲得感

鄉(xiāng)村振興的目的在于通過農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富，保障和發(fā)展農(nóng)民的利益，增進(jìn)民生福祉實現(xiàn)共同富裕。國家審計更加重視民生審計，國家審計必須從保障國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略配套政策的落地出發(fā)，關(guān)注民生項目資金的支出是否撥付到位、使用是否規(guī)范、高效，可以推動政策落實、提升財政資金支出的安全、高效，切實推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

（三）加強(qiáng)資源環(huán)境審計，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量

建設(shè)生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)，也是構(gòu)建人與自然和諧共生的內(nèi)在要求。國家審計與社會審計或內(nèi)部審計的最大區(qū)別在于國家審計的公益屬性，國家審計能夠關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，降低外部性帶來的損失。近年來隨著可持續(xù)發(fā)展理念的深入，審計署自然資源和生態(tài)環(huán)境審計司組織開展了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計以及自然資源管理、污染防治和生態(tài)保護(hù)與修復(fù)情況審計，有力推動了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)格局的轉(zhuǎn)型升級。

四、國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實踐路徑

國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興是一項系統(tǒng)性工程，國家審計機(jī)關(guān)要在審計理念、審計內(nèi)容、審計組織、審計方法、結(jié)果應(yīng)用等五個方面協(xié)同配合。

（一）審計理念轉(zhuǎn)變：加強(qiáng)黨對鄉(xiāng)村振興審計的領(lǐng)導(dǎo)，堅持以人民為中心的新發(fā)展理念，牢固樹立公共受托責(zé)任觀

審計理念是國家審計的方針性、綱領(lǐng)性指南。鄉(xiāng)村振興審計具有涉及范圍廣、直接關(guān)系人民群眾利益等特殊性，必須以正確的理念指導(dǎo)業(yè)務(wù)實踐。在國家審計促進(jìn)鄉(xiāng)村振興過程中，必須堅持黨對審計方向的把握，充分發(fā)揮黨委居中指揮和統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)的作用。一是堅持各級審計委員會的領(lǐng)導(dǎo)，把鄉(xiāng)村振興國家審計提升到戰(zhàn)略層面，統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)推進(jìn)；二是發(fā)揮黨組織的先鋒模范作用，充分調(diào)動審計黨員干部積極性和創(chuàng)造性。審計理念的轉(zhuǎn)變要貫徹以人民為中心的新發(fā)展理念，并牢固樹立公共受托責(zé)任觀。要以對歷史負(fù)責(zé)，對人民負(fù)責(zé)的態(tài)度執(zhí)行審計，堅決貫徹黨中央的決策部署和新發(fā)展理念。

（二）審計內(nèi)容更新：以財政資金審計為主線，以政策落實為抓手，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境審計與鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計

財政資金審計必須是貫穿整個鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程審計的主線。推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，國家審計要及時更新審計內(nèi)容。財政資金，尤其是鄉(xiāng)村振興資金是落實國家戰(zhàn)略部署的最重要手段，也是政策推行效果的主要影響因素，更是歷來審計過程中出現(xiàn)問題較為集中的領(lǐng)域。

鄉(xiāng)村振興的政策跟蹤審計是保證資金使用合法高效的另一保障，也是確保鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略按照既定方向推進(jìn)的重要措施。政策跟蹤審計具有事前預(yù)防、事中跟蹤、事后反饋的基本功能。在鄉(xiāng)村振興過程中，加強(qiáng)對財稅、金融、土地、教育、醫(yī)療等政策的跟蹤審計，能在事前發(fā)現(xiàn)存在問題，并及時提出整改，促進(jìn)政策的朝既定方向在既定軌道按照既定時間前行。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中必須把資源環(huán)境審計提升到戰(zhàn)略高度。資源環(huán)境審計的目的在于建設(shè)宜居鄉(xiāng)村，推動人與自然環(huán)境的和諧共生。在新發(fā)展理念的指導(dǎo)下，必須轉(zhuǎn)變過去的粗放發(fā)展方式，國家審計要關(guān)注領(lǐng)導(dǎo)干部離任資源環(huán)境審計、國家環(huán)境保護(hù)政策貫徹落實情況、人居環(huán)境的改善、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、畜禽糞便資源化等項目的落實情況。

鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計也需要納入到國家審計中。領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計是防范腐敗的重要制度安排。鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部作為基層自治組織的負(fù)責(zé)人，是國家政策的傳達(dá)者和宣講人，也是財政資金等公共資源的分撥人，項目的主要執(zhí)行人或者監(jiān)管人。加強(qiáng)對鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，能夠確保政策落實、項目落地、資金使用安全高效，并對基層腐敗形成震懾。要把對鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計與資源環(huán)境審計、政策落實審計相結(jié)合，明確任期目標(biāo)，跟蹤執(zhí)行過程，糾正行為偏差。

（三）審計組織保障：加強(qiáng)國家審計人才隊伍建設(shè)，健全鄉(xiāng)村振興中國家審計體制機(jī)制

人才隊伍建設(shè)是國家審計的基礎(chǔ)支撐。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中我國的國家審計隊伍仍有進(jìn)一步加強(qiáng)的空間。首先，要注重審計人才專業(yè)培養(yǎng)。開展與大學(xué)及研究機(jī)構(gòu)的人才合作培養(yǎng)，把審計專業(yè)的課程培養(yǎng)體系、實踐培養(yǎng)體系與實戰(zhàn)“對標(biāo)”，確保能夠培養(yǎng)專業(yè)素質(zhì)過硬的審計人才；其次，在選人用人過程中，要注重政治標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)。要將是否忠誠、是否清廉干凈作為選拔審計人才的第一標(biāo)準(zhǔn)；再次，要加強(qiáng)審計人員的培訓(xùn)培養(yǎng)，提高政策素養(yǎng)和專業(yè)技術(shù)水平；同時，還需要培養(yǎng)一支扎根基層的鄉(xiāng)村振興審計部隊。注重對扎根鄉(xiāng)村的審計干部進(jìn)行重點培養(yǎng)，在工資福利、績效考評、職務(wù)職稱晉升等方面予以重點考慮，激發(fā)鄉(xiāng)村振興審計團(tuán)隊活力。在適當(dāng)?shù)臈l件下，國家審計還可以吸納社會審計中的注冊會計師等專業(yè)力量充實國家審計力量。

（四）審計方法創(chuàng)新：加強(qiáng)審計理論研究，以新一代信息技術(shù)為抓手，充分利用大數(shù)據(jù)審計和智能審計

鄉(xiāng)村振興是國家在脫貧攻堅之后的又一重大戰(zhàn)略部署，在實施過程中既要做好與脫貧攻堅、精準(zhǔn)扶貧等政策銜接，又要及時分析國內(nèi)外形勢，國家審計也要結(jié)合新形勢下出現(xiàn)的新問題及時開展審計方法創(chuàng)新，開展理論研究用以支持鄉(xiāng)村振興審計實踐。通過設(shè)立和開展競爭性專項課題研究、開展與財經(jīng)類院校、國家會計學(xué)院等高等學(xué)校和科研院所的合作研究等，及時總結(jié)經(jīng)驗分析不足，在借鑒國際先進(jìn)審計經(jīng)驗基礎(chǔ)上開展理論創(chuàng)新。

大數(shù)據(jù)、人工智能等新一代信息技術(shù)在國家審計中的應(yīng)用，有助于解決鄉(xiāng)村振興人手不足等客觀問題，提升審計的工作效率。審計署在本世紀(jì)初就開展了數(shù)字審計等理念創(chuàng)新和技術(shù)方面探索，并在業(yè)務(wù)實踐中取得了一定的成績。在新型冠狀病毒肺炎的防治常態(tài)化的形勢下，遠(yuǎn)程審計又稱為審計開展的重要手段，能夠有效降低疫情傳播風(fēng)險。機(jī)器人流程自動化（RPA）、光學(xué)字符識別（OCR）等技術(shù)結(jié)合人工智能技術(shù)可以解決程序化、批量化的重復(fù)工作，讓審計人員更多關(guān)注異常數(shù)據(jù)，提升審計工作效率。當(dāng)前正在建設(shè)的“金審系統(tǒng)”是“科技強(qiáng)審”的重要手段，也必將成為國家審計助推鄉(xiāng)村振興的有力技術(shù)支撐。

（五）結(jié)果應(yīng)用實效：健全國家審計公告制度，充分調(diào)動人民群眾參與監(jiān)督的熱情，力求審計結(jié)果出實效

審計的目標(biāo)在于預(yù)防和糾錯，而國家審計結(jié)果的公開是提高政府權(quán)力運行透明度的必然要求。一是不斷完善國家審計公告制度，在不違反保密原則的前提下，國家審計結(jié)果“應(yīng)公開，盡公開”，并且發(fā)布信息準(zhǔn)確、及時，持續(xù)提升國家審計公信力。二是建立鄉(xiāng)村振興國家審計專項公示平臺，通過信息化手段，將鄉(xiāng)村振興國家審計的公告公開制度流程化，便于操作、便于人民群眾獲取。三是加強(qiáng)對審計結(jié)果的應(yīng)用。審計結(jié)果不能僅僅停留在紙面上，在報告中，要走進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部評價、項目實施主體評價及競爭性資源的分配等方面，以審計促整改，以審計促改革，以審計促發(fā)展。四是暢通人民群眾意見反饋渠道，以社會群眾的輿論監(jiān)督提升國家審計的效能，逐漸形成監(jiān)督合力。